XI année, 1969, Numéro 2, Page 71
Pour un système européen de réserve*
A. JOZZO – A. MOSCONI
Les accords stipulés au lendemain de la deuxième guerre mondiale, à Bretton Woods, ont donné naissance à un système monétaire international intégré, basé sur l’adoption de taux de change fixes entre les monnaies émises par les Etats adhérents au Fonds Monétaire International.
Le système ainsi créé a pris place parmi les mesures destinées à mettre en pratique les principes de collaboration entre Etats, réaction directe aux précédentes expériences de tension dans les rapports internationaux qui avaient conduit, dans l’espace d’une vingtaine d’années, à deux immenses catastrophes.
La dimension mondiale de cette collaboration s’est immédiatement heurtée au rigide équilibre bipolaire né de la dissolution des Etats européens dans l’un ou l’autre bloc, formés autour de la puissance continentale dominante américaine ou russe.
Des processus d’intégration économique et politique n’ont donc pu être tentés et réalisés qu’à l’intérieur de chaque bloc. Dans ce cadre l’intégration monétaire réalisée, dans la zone d’influence américaine, au moyen du gold-exchange-standard, a été un instrument indispensable de la politique d’intégration économique et d’expansion du commerce international qu’on entendait opposer au protectionnisme et à l’autarcie de l’avant-guerre.
A la base du gold-exchange-standard on trouve institués, à côté de l’or, comme moyens de règlement des transactions internationales, les monnaies émises par certains Etats, assimilables à l’or parce que convertibles sur demande en métal précieux selon des rapports rigoureusement établis. La monnaie d’un Etat ne devient par conséquent la source d’une liquidité internationale et ne joue le rôle de monnaie de réserve que dans la mesure où la stabilité dans le temps du rapport de conversion permet d’accorder crédibilité à la promesse de sa convertibilité en or. Un ou plusieurs Etats assument la fonction de « débiteurs » pour les quantités de monnaie introduites dans le marché mondial et sont admis comme tels par les pays restants qui, en accumulant ces devises parmi leurs réserves, au lieu de l’or, deviennent des « créanciers ».
L’Etat qui frappe de la monnaie de réserve doit donc avoir la confiance des autres pays. Il doit avoir un système économique fort en mesure de réaliser des rythmes de développement élevés, et qui ne soit pas de surcroît sujet à des crises graves, il doit offrir une certaine stabilité politique pour inspirer confiance quant au respect de ses propres engagements et il doit bénéficier d’une autonomie politique suffisante pour garantir que ses options ne seront pas influencées par d’autres puissances.
Après la deuxième guerre mondiale, seuls les Etats-Unis ont été capables de réaliser les conditions qui viennent d’être définies et le système monétaire international s’est construit sur la valeur d’ersatz du dollar, accepté au côté de l’or. Le rôle collatéral de la livre sterling comme monnaie de réserve a été détruit au cours des innombrables crises de crédibilité du système qui se sont succédées avec une intensité et une fréquence croissantes et qui trouvent leur origine profonde dans le mauvais fonctionnement des mécanismes de correction des déséquilibres instaurés à Bretton Woods. Le déclin de la livre a rendu moins inébranlable, aux yeux de la spéculation internationale, le bastion du dollar. Il en est résulté une période d’instabilité monétaire sans précédent qui a vu les principales monnaies européennes sans défense devant les attaques massives des spéculateurs et incapables de faire face à la panique s’insinuant dans les rangs des épargnants.
Le dollar et l’or, mais le dollar surtout, constituent donc la composante fondamentale de la liquidité internationale, bien qu’existent à leurs côtés, où elles remplissent un rôle de plus en plus important, d’autres sources de liquidité comme par exemple le crédit du F.M.I. et les accords entre les Banques centrales.
Les questions relatives aux paiements internationaux et au besoin de réserves sont essentiellement au nombre de deux : l’une d’ordre quantitatif, relative à l’insuffisance de la liquidité internationale au regard du développement du commerce mondial (et principalement surtout au regard du développement potentiel que pourraient amener de plus rationnelles méthodes de création de la liquidité) ; l’autre d’ordre qualitatif indissolublement liée à la distribution des moyens de paiement entre les différents pays.
La création d’une liquidité supplémentaire ne soulèverait pas de problèmes insolubles si elle était l’œuvre d’un mécanisme neutre, c’est-à-dire laissant intacte la distribution. Quant aux autres projets, seuls ceux qui comporteraient d’une manière ou d’une autre une redistribution plus ou moins importante des réserves seraient dignes d’intérêt, mais ils s’accompagneraient d’implications politiques bien plus complexes.
A l’heure actuelle, les sources qui permettent d’accroître la liquidité internationale — sans parler de l’ouverture projetée des droits de tirage spéciaux — sont essentiellement celles qui permettent d’accroître les disponibilités d’or pour les usages monétaires et d’augmenter les dollars en circulation hors des Etats-Unis. Ces mesures sont de toute évidence influencées par des facteurs incontrôlables, comme la politique des pays producteurs de métal jaune, les caprices de la thésaurisation privée, le déficit de la balance des paiements américaine et la tendance des pays excédentaires à accumuler des dollars dans leurs réserves.
Aucun automatisme (si jamais il y en eût un qui ne fût pas le choix d’une précise volonté politique ou la résultante de rapports de force concrets) ne garantit que ces sources de liquidité suffisent à satisfaire les exigences dérivant de la multiplication des échanges dans le monde. Aucune déclaration de foi ne suffit à conjurer le péril de résurgences protectionnistes qui pourraient être provoquées par le manque de moyens de réserve et par l’emballement des mécanismes mis en action pour y parer. Aucune parole d’honneur, de n’importe quel président des Etats-Unis, ne peut empêcher les banquiers du Vieux Continent de réclamer la conversion en or des dollars qu’ils possèdent quand leur confiance dans l’équivalence dollar-or s’évanouit (fait qui s’est ponctuellement vérifié après la suspension de la convertibilité le 18 mars 1968).
Si le dollar est au centre d’un système construit sur la confiance en la puissance la plus forte, l’hypothèse d’un retour à l’étalon-or et l’hypothèse d’une adoption généralisée d’instruments de crédits de réserve reflètent respectivement l’absence totale de confiance en un monde politiquement divisé en unités indépendantes et la confiance mutuelle la plus grande en un monde qui a déjà réussi à constituer une première expression de la Fédération mondiale (ou tout au moins atlantique).
La crise du gold-exchange-standard est donc une crise du dollar puisque c’est la seule monnaie internationale universellement employée et acceptée sans limites, capable à elle seule de financer les échanges mondiaux, de constituer les réserves des Pays occidentaux et de permettre aux Etats-Unis un « déficit sans douleurs » permanent.
Et c’est, avant tout, une crise de l’hégémonie américaine. Depuis quelques temps déjà, le gold-exchange-standard financier s’est transformé en un gold-exchange-standard politique, régi par un gentlemen’s agreement qui engageait les Pays européens à ne pas demander la conversion en or de leurs dollars. Ce consentement tacite reflétait cependant la situation du dollar gap. Aujourd’hui l’Europe connaît une expérience différente et elle n’est plus disposée à accorder aux Etats-Unis un crédit illimité et dénué de toute possibilité réelle de contrôle politique. Le déficit de la balance des paiements américaine a ébranlé la confiance dont jouissait le dollar, ce qui a provoqué des demandes massives de conversion en or.
Le redressement de la balance des paiements des Etats-Unis, en raison du rôle de monnaie-clé du dollar, soustrairait au monde d’autre part une de ses principales sources de liquidité en provoquant, selon toute probabilité, une grave déflation.
On doit considérer comme risquée et politiquement inacceptable une situation où les autorités monétaires et politiques des Etats-Unis ont la tâche de garantir non seulement l’équilibre monétaire intérieur mais aussi l’équilibre monétaire international. Parmi les distorsions qui en découlent, celle qui a pour protagonistes les investissements américains en Europe revêt une importance particulière. La création du Marché commun a détourné les capitaux qui affluaient en Angleterre pour les diriger vers les pays de la Communauté qui, par suite de leur processus d’intégration, offraient de plus grandes perspectives de développement. La C.E.E. cependant, économiquement interdépendante, n’a pas su se donner une structure politique unitaire. C’est ce qui a empêché et ce qui empêche un rajustement rapide de la capacité productive européenne par rapport à la capacité américaine, et ce qui a procuré aux industries d’outre-Atlantique l’occasion, que les pays européens se refusent avec le maintien des obstacles dressés par les Etats souverains, de choisir librement la localisation de leurs investissements en Europe, terre de conquête.
Pour chercher une issue à cette impasse, des thèses nombreuses et contrastées sont soutenues avec passion. Mais même lorsqu’elles sont exposées sur un plan purement théorique, elles dissimulent mal l’intention de leurs auteurs de couvrir des intérêts nationaux spécifiques. Un seul trait toutefois leur est commun : chacune d’elle méconnaît implicitement le rôle nouveau que l’Europe pourrait jouer. Le Vieux Continent acceptera donc, en l’absence d’un réveil soudain des consciences et de la volonté politique, que la non lointaine réforme du système monétaire international constitue la dernière expérience, amère autant qu’inutile, de son déclin. Peut-être certains pays européens s’en sortiront-ils tandis que d’autres perdront ? Ce qui est certain, c’est que l’Europe, dans son ensemble, sera battue.
Il suffit d’un rapide examen des différentes solutions proposées pour y reconnaître un même défaut.
L’introduction de taux de change variables peut temporairement remplacer la dévaluation définitive de certaines monnaies, mais un système où toutes les monnaies seraient libres de disposer de grandes marges de fluctuation n’aurait aucune chance de survivre longuement et aboutirait bien vite à un régime de changes fixes.
Puisqu’il est impensable d’opérer dans un marché où n’existerait aucun point de repère fixe, tôt ou tard on serait amené à stipuler des accords pour lier les cours de change à une ou plusieurs monnaies présumées relativement stables. D’autre part des ententes régionales, comme le Marché commun, ne dureraient pas un seul jour en régime de taux de change entièrement flexibles pour leur monnaie respective. Ce n’est qu’en considérant l’Europe comme une unité politique dotée de gestion commune des réserves qu’on peut saisir les aspects concrets d’une telle solution, qui pourrait mener à un système de change flexibles entre deux blocs gigantesques : la zone dollar et la zone européenne.
La thèse même de M. Rueff n’est pas sans présenter des arguments valables et des aspects convaincants. La réévaluation du prix de l’or permettrait de se débarrasser d’une grande part des dollars et des livres sterling détenus dans les réserves.
Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne devraient en effet transférer une partie de l’augmentation de la valeur nominale de leurs stocks d’or respectifs au paiement immédiat en or des dollars et des livres sterling possédés par les Banques centrales. Les pays ayant de l’or et n’ayant pas de dettes à payer pourraient offrir à la Grande-Bretagne un prêt à long terme égal au montant du déficit de la livre. Les critiques que soulève ce projet sont très sérieuses, aussi bien sous l’aspect quantitatif (effets inflationnistes) que qualitatif (redistribution des réserves).
Il y a encore les plans fondés sur la création « ex nihilo » de ressources monétaires nouvelles comme le plan Bernstein et le plus ambitieux plan Triffin, ce dernier constituant le but vers lequel tendre à longue échéance, la porte ouverte sur l’avenir. Le professeur Triffin, père spirituel des droits de tirage spéciaux, propose que les excédents des balances des paiements soient transformés en dépôts garantis, au Fonds Monétaire International.
Cette institution devrait avoir le pouvoir de décider du financement ou non des déficits internationaux des pays adhérents. Le crédit, naturellement, ne serait pas automatique mais sélectif : il ne permettrait pas la permanence de déficits imputables à l’imprévoyance de la politique de certains gouvernements. Un maximum devrait en outre être fixé pour empêcher l’accumulation des dépôts, afin d’obliger les pays excédentaires à coopérer à la correction des déséquilibres persistants au moyen de mesures appropriées de politique intérieure ou d’une variation de la parité de leur monnaie.
Cette proposition rappelle le vieux plan Triffin à long terme qui entendait transformer le F.M.I. en banque des Banques centrales. Cette solution devrait obligatoirement être la solution définitive du problème posé à l’origine par le manque de monnaie commune et d’un dispositif de contrôle commun. En un monde de souverainetés distinctes on doit voir le défaut de réalisme politique d’une telle solution, qui serait pourtant la meilleure du point de vue théorique. Le plan Triffin, comme but idéal, ne doit jamais cesser d’inspirer l’action. Les choix qui sont à accomplir aujourd’hui ne doivent pas barrer la route de l’objectif final. Ils doivent, au contraire, en faciliter et en anticiper la réalisation.
Il est donc urgent et actuel, en termes de possibilités politiques réelles, de penser à quelque forme de plan Triffin pour l’Europe. Il s’agit de constituer une banque des Banques centrales européennes à laquelle serait confiée la gestion des réserves déposées par les pays membres. Cet organisme, qui ne devrait évidemment pas courir le risque de se trouver paralysé par des règlements instituant l’unanimité pour ses décisions, aurait le pouvoir de financer les déséquilibres extérieurs des pays membres. La vieille objection, prévue d’avance, qui consiste à dire que le plan entraînerait fatalement le renoncement aux souverainetés nationales, ne peut pas même être prise en considération. Tant il est évident que, dans le domaine monétaire, la pire abdication est déjà advenue : en faveur de mécanismes aveugles et irrationnels.
En Europe, la nécessité de renforcer la coopération monétaire trouve une ultérieure raison d’être dans le processus d’intégration économique qui est déjà à un stade avancé, surtout dans le cadre du Marché commun.
Ce processus a profondément modifié les structures agricoles où il a institué un système qui exige une coordination très poussée. La politique agricole commune a, comme fondement, la fixation de prix uniques pour les diverses catégories de produits ; une agitation monétaire bouleverserait complètement les structures actuelles, imposant un choix draconien entre : accepter des variations automatiques pour les prix agricoles, même pour les productions intérieures, ou engager de nouveaux pourparlers extrêmement difficiles, qui ne manqueraient d’ailleurs pas d’amener la paralysie des mécanismes chargés des prix.
D’autre part une profonde intégration au niveau des structures productives constitue la base solide d’une politique monétaire commune, puisqu’elle permet d’établir une solidarité réelle des monnaies, moyennant la création d’organismes qui concourront à l’unification monétaire.
Il faut souligner que cette unification ne doit pas nécessairement se traduire par l’apparition d’une monnaie unique. Le véritable problème à affronter et à résoudre, devant lequel la monnaie unique n’est qu’une simple question de mot, c’est l’introduction de rapports fixes entre les différents monnaies ; l’unification monétaire pourra se dire conclue quand on parviendra à une situation où la possibilité de variations autonomes dans les rapports de change sera exclue et quand la possibilité de variations vis-à-vis de valeurs extérieures à la zone intégrée sera attribuée à un système des Banques centrales.
Ce système, comme tout le monde le sait, ne peut se définir qu’en présence d’une situation dans laquelle tous les pouvoirs concernant la gestion des réserves sont confiés à un organisme unitaire. La politique monétaire est de plus, aujourd’hui, l’un des principaux instruments de la politique économique ; elle est l’un des pivots, et peut-être le principal, des interventions conjoncturelles ; elle influence profondément les décisions faisant partie d’une programmation économique et elle assume une importance notable jusque dans la politique étrangère d’un Etat. Il suffit de penser aux implications politiques connexes à toute demande de convertir des dollars en or (qui pourrait, par exemple, être invoquée pour refuser de financer l’intervention américaine dans le Sud-Est asiatique décidée sans que les Pays européens puissent donner leur avis). Il suffit de penser, au contraire, en évoquant un autre événement historique, à la menace américaine de convertir ses propres disponibilités de livres et de francs aux temps de l’expédition de Suez.
Si la gestion de la politique monétaire comporte des pouvoirs aussi étendus, on ne peut évidemment pas concevoir le transfert d’attributions, qui mettent en jeu les perspectives économiques et sociales de plusieurs millions de citoyens, à un organisme technocratique échappant à tout contrôle populaire et par cela même destiné à rester étranger à la réalité sociale pour laquelle il est censé agir. Il faut résoudre ce rapport selon les expériences qu’ont connues les pays démocratiques avec la coordination des activités de la Banque centrale et des pouvoirs politiques ; il est possible de cette façon de respecter les garanties démocratiques nécessaires et indispensables et de faire émerger les lignes d’une politique économique dans le cadre de laquelle la gestion monétaire pourra s’effectuer.
Le renforcement de la coopération monétaire — comme support à la relance de l’intégration économique et apport efficient aux problèmes monétaires mondiaux — et l’institution d’organismes politiques communs ne sont pas, en Europe, deux étapes du processus d’intégration mais deux aspects différents de ce phénomène puisqu’il est impensable pour les Etats actuels d’abandonner leur souveraineté dans le domaine monétaire sans que ne soit d’abord dépassée leur souveraineté dans le domaine politique.
Il faut tracer clairement les lignes d’une possible intervention européenne dans la crise des rapports monétaires, en énonçant les perspectives d’action d’une monnaie européenne dans le sens qui vient d’être indiqué, et en accompagnant cette solution d’une action destinée à créer les institutions politiques communes correspondantes.
Il n’est pas indispensable, ni peut-être possible, de prendre d’un seul coup les mesures nécessaires : il convient de discerner les lignes d’action à long terme et d’engager les premiers pas dans la direction fixée.
Les propositions de la Commission européenne pour coordonner les politiques monétaires et pour éliminer les actuelles marges de fluctuation journalière des changes autour de parités déclarées constituent certainement un acheminement obligatoire et urgent dans la direction juste, surtout si l’horizon européen s’élargit au-delà de la petite Europe des Six. Le chemin mènerait à une impasse cependant, comme l’expérience l’a déjà montré, s’il n’était parcouru en vue d’une relance du processus d’unification politique, solidement appuyé sur le triomphe des institutions démocratiques au niveau européen et d’abord sur l’existence d’un Parlement qui serait l’expression directe et vive des espoirs légitimes du peuple européen.
* Cet essai sera présenté à titre de document introductif à la rencontre sur ce même thème organisée par le Centre d’Etudes fédéralistes de Turin.