VIII année, 1966, Numéro 1, Page 51
W. Horsfall Carter, Speaking European, London, George Allen & Unwin Ltd, 1966, 223 pp.
L’histoire des rapports entre la Grande-Bretagne et les six Etats de la petite Europe au cours des années du second après-guerre n’est pas très connue, et l’image que nous en avons est souvent faussée par la propagande, parfois tendancieuse, qui a accompagné les longues négociations pour l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun. Aussi est-il particulièrement utile de lire cet ouvrage brillant qu’est Speaking European, dont l’auteur, l’anglais W. Horsfall Carter, un journaliste qui a appartenu un temps au Foreign Office, possède une connaissance souvent de première main de la complexe histoire des positions adoptées par la Grande-Bretagne devant le processus d’unification européenne.
Le tableau qu’en trace Carter est très intéressant. Il met en évidence que :
a) Les travaux du Conseil de l’Europe virent la Grande-Bretagne, flanquée des Etats scandinaves, de l’Irlande et de l’Islande, alignée en permanence sur des positions de pure collaboration intergouvernementale, contre les Continentaux, épris (zealots) de supranationalité.
b) La Grande-Bretagne refusa d’adhérer à la C.E.CA., bien que les Six, et surtout la France, fussent disposés à céder de façon substantielle aux exigences anglaises. Ceci vaut également pour la C.E.D., dont la chute à l’Assemblée nationale française, le 30 août 1954, fut, d’après Carter, « due essentiellement à l’auto-exclusion de la Grande-Bretagne » (p. 91).
c) Après l’accord de Messine, la Grande-Bretagne essaya d’empêcher la naissance du Marché commun, en proposant comme alternative la création d’une vaste aire de libre-échange. Carter rapporte à ce propos une déclaration faite par McMillan, qui était à l’époque chancelier de l’Echiquier, à la Chambre des Communes le 26 novembre 1956 : « Nous voulons être sûrs que des accords comme ceux des puissances représentées à Messine, qui ont pour but l’union de l’Europe, n’auront pas pour résultat de la diviser davantage. Telle est la raison décisive pour toute association d’autres pays avec les Six… Nous aurions voulu trouver une voie par laquelle les pays du Commonwealth… et l’Europe eussent pu, s’ils l’avaient désiré, s’unir dans un marché encore plus grand » (p. 109). « Mais les obstacles à cet amarrage du Commonwealth à l’Europe étaient évidents, poursuit Carter, et le gouvernement avait dans cette intention élaboré la solution de rechange d’une aire réciproque de libre échange avec les puissances de Messine et — cela est important — avec toutes les autres puissances de l’O.E.C.E. qui auraient désiré y participer. Dans ce projet il n’y aurait pas eu de tarif unique, chacun aurait eu ses propres tarifs. La liberté d’action nationale aurait été maintenue. Mais les membres de l’aire européenne de libre échange auraient dû éliminer progressivement leurs tarifs, abolir progressivement les contingents et procéder de la même façon avec les subsides à l’exportation. A cause du système préférentiel à l’intérieur du Commonwealth, consistant en des concessions spéciales aux colonies pour leur développement et en l’engagement de leur part de soutenir l’agriculture britannique, l’extension de la libéralisation proposée aurait dû nécessairement s’appliquer aux seuls produits industriels » (ibid.).
d) Ayant échoué dans sa tentative d’empêcher la naissance du Marché commun, la Grande-Bretagne essaya, en 1961, de le manœuvrer de l’intérieur, en y adhérant. Cette tentative compta parmi ses principaux agents, les pressions exercées par l’administration Kennedy, à telle enseigne qu’elles permirent à lord Hitchingbrooke de définir l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun comme « un mariage sous menace à main armée (shotgun marriage) ordonné par le président Kennedy » (p. 153).
Tout en attribuant au président des Etats-Unis l’intention de favoriser l’unification de l’Europe, Carter ne manque pas de noter que le dollar gap, qu’on venait de créer aux U.S.A., poussait l’administration de ce pays à essayer de faire évoluer la C.E.E. dans le sens d’une aire de libre-échange atlantique, à tel point que « les optimistes, et spécialement ceux qui en Grande-Bretagne étaient encore opposés à la Communauté, entrevirent leur salut dans ce développement, par la fusion tant des Six que des Sept en un plus vaste regroupement atlantique » (p. 145) ; il fait remarquer également que les développements de la politique agricole communautaire provoquèrent une rude attaque de la part du secrétaire d’Etat américain à l’agriculture, Orville Freeman, à la réunion ministérielle du Comité agricole de l’O.E.C.D., le 18 novembre 1962.
Les déclarations officielles du gouvernement anglais de cette période prouvent qu’il était dans les intentions de la Grande-Bretagne de prévenir un développement ultérieur de la Communauté dans un sens supranational, en favorisant l’évolution souhaitée par l’administration américaine, laquelle coïncidait du reste avec la ligne traditionnelle de la politique anglaise face aux initiatives européennes des Continentaux. Quand, à la Chambre des Communes, se posa le problème de se décider pour la simple association ou pour l’adhésion de plein droit, McMillan soutint que, avec l’association, « …on aurait eu les mêmes difficultés économiques pour le Commonwealth, tandis que d’un autre côté l’influence britannique sur la formation de l’Europe eût été nulle » (p. 151). Quelle devait être cette influence, Heath l’expliqua, de même que le fameux « européiste » Duncan Sandys,[1] au cours du débat. Ils soutinrent que (ce sont les paroles de Carter) « le traité n’imposait, ni explicitement ni implicitement, aucune obligation à consentir à quelque forme que ce soit de développement constitutionnel » et que « à l’intérieur de la Communauté la Grande-Bretagne aurait été en mesure d’exercer son influence afin de déjouer toute machination fédérale » (p. 153).
Les faits que cite Carter permettent même de voir sous un jour différent de l’habituel les circonstances qui déterminèrent la rupture des négociations en janvier 1963. « Ce ne sont pas les Français, écrit-il, qui firent échouer les conversations, comme on l’admit généralement alors. L’histoire en est plus compliquée. Ce qui arriva ce fut que, après le rejet du plan anglais qui avait pour but d’assurer des débouchés comparables,[2] la Commission de Bruxelles. élabora une série de propositions de compromis qui, en tout état de cause, furent à leur tour repoussées par les négociateurs anglais parce qu’elles n’éliminaient pas le risque que les prix des produits agricoles pussent être fixés, dans la Communauté, à un niveau si haut qu’il permît aux agriculteurs de la Communauté de produire suffisamment pour nourrir tout le monde, éliminant ainsi complètement les importations du Commonwealth. En outre, les Anglais demandaient encore des assurances que, si le fonctionnement du système agricole de la Communauté portait préjudice au commerce du Commonwealth, des mesures seraient automatiquement prises pour y remédier (remedial action). C’est sur cette question qu’on aboutit à un point mort au cours de la réunion des ministres du 22 juillet. Ceux qui voulaient l’entrée de la Grande-Bretagne étaient certainement troublés, craignant de perdre une dernière occasion ; les délégués français étaient naturellement les moins intéressés, considérant que les intérêts français auraient été mieux protégés si l’entrée de la Grande-Bretagne avait été renvoyée jusqu’au moment où la France se serait assuré un meilleur contrôle sur d’autres aspects de l’union européenne, mais les instructions de Paris visaient seulement à obtenir le meilleur prix possible, et non pas à faire échouer les négociations. Il y eut une proposition française de maintenir les prix communautaires au niveau du pays de la Communauté pratiquant les prix les plus bas ; mais elle était manifestement inacceptable pour les Allemands. Alors les experts de la Commission, sur, une initiative belge à ce qu’il semble, mirent au point une douzaine d’amendements au plan de la Communauté, dans l’intention de rendre les choses plus faciles pour les Anglais. Mais les Français persuadèrent leurs collègues que, pour une raison ou pour une autre, ils étaient inacceptables. Et quand les ministres se rencontrèrent pour une nouvelle et dernière réunion avant le départ en vacances, la seule suggestion que le professeur Hallstein se trouva en mesure de faire, de la part des Six, fut que les Anglais proposassent des amendements au plan de la Communauté. Les experts britanniques y consentirent, ne présentant rien moins que vingt-quatre amendements, que même les meilleurs amis des Anglais, les Hollandais, ne purent que qualifier de ‘techniquement corrects, mais politiquement extravagants’. Le seul résultat, à vrai dire, fut d’unir de nouveau les Six. Les Français… firent alors deux concession considérables. Ils convinrent avec leurs collègues que, si d’un côté il n’était absolument pas question de parler de débouchés comparables pour les exportations du Commonwealth, la Communauté devrait cependant fixer ses prix de façon à assurer des ‘facilités raisonnables’ pour les importations des pays tiers. Et ils acceptèrent l’idée de mesures spéciales pour maintenir le commerce de la Nouvelle-Zélande avec la Grande-Bretagne, car son économie en dépendait. Mais cela ne servit à rien, les Anglais insistant encore pour obtenir des garanties plus sûres au bénéfice des ex-dominions dans les années immédiates » (pp. 162-3).
« Pendant toute cette période, jusqu’en août 1961, conclut Carter, les preuves n’avaient à vrai dire pas manqué de l’existence d’une opposition interne à l’initiative du gouvernement ; il s’agissait de preuves éclatantes de la persistance et de la force des liens avec le Commonwealth ; et on avait enregistré de nombreuses et imprudentes déclarations de la part des champions de l’entrée de la Grande-Bretagne dans la Communauté, lesquelles ne pouvaient toutes que confirmer dans leurs idées les sceptiques des six pays et donner à penser, vraiment, que la Grande-Bretagne, dans son ensemble, était encore psychologiquement déphasée par rapport aux aspirations continentales et que ses intérêts étaient divergents.
A qui incombe la responsabilité ? Sur la base des procès verbaux officiels des séances… il était impossible de contester l’affirmation du général de Gaulle que les discussions étaient tombées dans un cercle vicieux et qu’elles ne menaient à rien. Si l’action du général de Gaulle eut à l’époque un tel effet de choc, une grande part des responsabilités incombe à la presse anglaise, aux journalistes qui relataient ce qui se passait à Bruxelles et aux commentateurs qui jouèrent presque comme un seul homme le rôle de devins. Ils firent constamment en sorte de suggérer l’idée que le succès était assuré pour les négociations anglaises, tandis qu’en réalité on n’avait obtenu de résultats que sur un certain nombre de questions secondaires et qu’on était complètement bloqué sur des problèmes vraiment cruciaux et, tout particulièrement, s’était de plus en plus fortement développée sur le Continent la conviction que ‘le mariage prévu entre la Communauté et le Commonwealth n’aurait pas lieu’» (p. 166).
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Ce comportement de la Grande-Bretagne, d’après Carter, n’est pas exempt de justifications historiques, politiques et économiques. « La plus évidente, écrit-il (pp. 142-143), et le plus volontiers évoquée par les représentants du gouvernement au Parlement et dans les réunions internationales, c’était naturellement celle des liens avec le Commonwealth. On a certainement du mal, à Westminster et au Whitehall, à se libérer de la tradition qui consiste à ne prendre aucune décision importante en politique étrangère sans le consentement ou au moins l’acquiescement des ex-dominions, indépendants certes, mais encore alliés. Et ce qui compte le plus, c’est qu’est apparue une nouvelle génération qui voit dans le nouveau Commonwealth un groupe multiracial unique au monde, et d’une grande importance pour la solution des problèmes mondiaux ; pas une unité économique évidemment, mais une expérience sociale d’une grande valeur. D’un point de vue purement économique, bien entendu, même si le système préférentiel du Commonwealth constituait manifestement un avantage qui perdait de son importance, et même si l’industrialisation de la plupart des pays du Commonwealth donnait une nouvelle tournure au commerce, il n’en était pas moins vrai qu’en 1960 le Commonwealth participait pour 40% au commerce de l’Angleterre. Mais en réalité le Commonwealth, quoiqu’en puissent penser les continentaux mal informés, était, à ce stade, le moins important des obstacles.
Si politiquement la Grande-Bretagne ne pouvait plus être comptée parmi les grandes puissances, économiquement sa position dirigeante dans la zone de la livre sterling et en tant que plus grande importatrice mondiale de produits agricoles (et seconde importatrice de matériaux industriels) lui conféraient indiscutablement une position mondiale, dépassant largement sa position européenne. On ne pouvait pas non plus ignorer ses responsabilités permanentes en politique et en stratégie. C’est évidemment cette position mondiale qui met la Grande-Bretagne à part des Etats de la constellation européenne : le fait est qu’elle dépend du commerce international non seulement pour le superflu, mais pour son existence même (un tiers seulement du commerce anglais se fait avec le continent européen, le reste avec les quatre autres continents). Et ce fait économique a un corollaire politique d’une grande importance. La Grande-Bretagne, qui n’est plus elle-même une puissance navale, s’est vue pour cela obligée de maintenir les relations les plus étroites possible avec la plus grande puissance navale d’aujourd’hui, les Etats-Unis. Ce lien avec les Etats-Unis est un des principaux facteurs du problème, pour ne pas dire le principal… Une langue commune et une commune tradition démocratique nous lient aux Américains ; mais la base fondamentale de cette ancre de salut qu’est l’alliance américaine est l’intérêt suprême — ou, comme on pourrait dire, la nécessité absolue. Il est inutile de regarder ailleurs pour voir les raisons de la persistance, jusqu’en 1949, du dogme que l’objectif désirable de l’unité européenne doit toujours être vu dans un cadre atlantique ».
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Carter, cependant, est résolument favorable à un rapprochement de l’Angleterre et de l’Europe. Sa conviction se fonde surtout sur des considérations de caractère stratégique. Dans la situation actuelle, écrit-il, « …la Russie est avant tout préoccupée de maintenir le statu quo, et la ‘coexistence pacifique’ prend le pas sur la ‘révolution mondiale’, tandis qu’en Europe on s’est débarrassé, à tout point de vue, de la crainte d’une invasion russe. Avec les ans le monolithe communiste est devenu un champ clos plein de conflits politiques et de rivalités économiques, et, de même, l’alliance occidentale est aujourd’hui sujette à des tensions semblables. Et le renouveau du nationalisme — ou peut-être pourrait-on parler de l’avènement d’un nationalisme ‘européen’ — a eu pour résultat que les deux alliances de l’époque de la guerre froide apparaissent anachroniques, pour ne pas dire sans fondement. La crise de l’O.T.A.N. est symbolisée par le défi de la France gaulliste — mais elle naît de l’assurance en elle-même d’une Europe prospère » (p. 208).
Dans une telle situation, on ne peut attendre des Etats-Unis qu’« une concentration sur les intérêts vitaux de l’Amérique » (p. 209). « Vers 1969, affirme Carter qui cite l’opinion d’un expert américain, le gros des troupes américaines… aura été retiré de l’Europe et toute la stratégie qui se fonde sur l’O.T.A.N …aura été abandonnée pour une espèce de défense de la « forteresse américaine » reposant sur des missiles intercontinentaux et des brigades mobiles d’infanterie qui pourront être rapidement transportées dans n’importe quel foyer de crise du monde » (p. 209).
« Manifestement, continue Carter, l’Europe ne dépend plus complètement des Etats-Unis pour la conservation de sa liberté et de son existence politique — ou, à tout le moins, la majorité des Européens ne le pense pas : cependant, la permanente vulnérabilité de l’Europe demeure le fait premier de l’équation stratégique et, les choses étant ce qu’elles sont, l’élément décisif dans la stratégie nord-américaine de la dissuasion » (p. 216). Dans cette situation, la seule issue possible pour l’Europe consiste à créer « un mécanisme pour coordonner et, si possible, pour aller jusqu’à amalgamer les moyens de dissuasion anglais et français dans le cadre de l’alliance occidentale. Tel doit être, par conséquent, le but de la Grande-Bretagne — une association avec une Europe ouverte sur le monde, à travers un renouvellement du partnership avec la France » (p. 217), accompagnée, sur le plan économique, « d’une association avec la C.E.E. sur le type de l’accord d’association anglais avec la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier, en maintenant en même temps ses liens avec les pays de l’A.E.L.E. » (p. 217).
L’accroissement de l’indépendance de la politique anglaise vis-à-vis des Etats-Unis constitue une condition préliminaire de ce rapprochement. Carter écrit à ce propos (p. 205) : « Aussi longtemps que la Grande-Bretagne optera pour le rôle de ‘cheval de Troie’, d’avant-poste de l’Amérique sur cette rive-ci de l’Atlantique — comme McMillan sembla le faire à l’occasion de la rencontre à Nassau avec le président Kennedy — elle se disqualifiera aux yeux du général de Gaulle et de tous ceux au nom de qui il parle, eu égard à sa participation à la nouvelle Europe, confiante en elle-même ». Une fois opéré le dégagement par rapport aux Etats-Unis, affirme Carter avec un sens politique aigu, de Gaulle serait satisfait de favoriser une certaine collaboration institutionnelle entre les pays de la C.E.E. et la Grande-Bretagne « afin de pouvoir ainsi compter sur l’appui de l’Angleterre à sa conception de l’Europe, contre celle des intégrationnistes » (p. 201).
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On aura certainement compris que le rapprochement préconisé par Carter entre l’Angleterre et l’Europe devrait se faire sur une base gaulliste, la seule effectivement sur laquelle un tel rapprochement apparaît aujourd’hui pensable. Certes, il se rend clairement compte de tout ce qu’une construction de type gaulliste (et même communautaire) peut être préjudiciable à la démocratie : « …si le sort des membres des parlements à notre époque n’est pas enviable, écrit-il (p. 126), rapportant une opinion de Beesley qu’il approuve, cela tient au fait qu’une part de plus en plus grande des problèmes qu’ils doivent traiter ne peut plus, par la force des choses, être résolue dans le cadre national. Les ministres ne sont pas en mesure de prendre des décisions unilatérales efficaces et a fortiori les parlementaires nationaux sont dans l’impossibilité, au sens propre du terme, de leur demander des comptes ». Mais Carter estime qu’il n’y a pas d’alternative à cette situation. Il ne croit pas en la possibilité d’une fédération européenne avec un parlement européen élu au suffrage universel. Pour justifier cette opinion, il ne trouve rien de mieux que de citer cette inépuisable source de platitudes européennes qu’est Salvador de Madariaga : « L’assemblée élue au suffrage universel présuppose une nation. L’Europe n’est et ne sera jamais une nation. Elle est une grappe de nations. Son Assemblée doit donc être élue par les parlements nationaux » (p. 127).
Il s’agit là d’affirmations qui ne méritent même pas qu’on les réfute. Mais au-delà de la banalité des justifications, il reste le fait instructif que, en Grande-Bretagne, être gaulliste signifie, ainsi que le démontre le beau livre de Carter, se trouver dans une position très avancée par rapport à l’Europe. Tous ceux qui s’imaginent que l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun constituerait un important pas en avant du processus d’intégration européenne devraient ne pas l’oublier.
Francesco Rossolillo
[1] Au cours du même débat l’« européiste » Duncan Sandys déclara (ce sont toujours les paroles de Carter) que « si les intérêts du Commonwealth avaient été sérieusement compromis par les résultats des négociations de Bruxelles, il se serait retiré de la vie publique » (p. 157).
[2] Pour les exportations des pays du Commonwealth.