Anno XXVIII, 1986, Numero 1, Pagnia 56
LORD LOTHIAN
Philip Henry Kerr, più noto come Lord Lothian, nacque a Londra nel 1882 e morì negli Stati Uniti d’America, dove svolgeva le funzioni di ambasciatore del Regno Unito, nel 1940.
Di famiglia aristocratica, egli compì gli studi storici nel New College di Oxford e, alla fine di essi, si trasferì in Sud Africa. Qui, insieme ad altri giovani oxfordiani, formulò un progetto di unità federale fra le quattro colonie britanniche, il cui successo lo spinse a fondare, insieme a Lionel Curtis, il Round Table Movement, che si proponeva di trasformare l’impero britannico in una federazione.
Nominato, nel 1916, segretario privato del Primo ministro Lloyd George, lo assisté alla Conferenza di Versailles durante l’intero corso dei lavori. Dopo aver constatato il fallimento della Conferenza rispetto all’obiettivo di dare all’Europa e al mondo una pace duratura, Lord Lothian decise di lasciare il suo posto e di dedicarsi allo studio della politica internazionale. I frutti di tale studio sono condensati in alcune opere ispirate ai temi dell’anarchia internazionale, della pace e del federalismo.
I brani che qui presentiamo sono tratti da un’opera di Lord Lothian[1] il cui titolo dovrebbe far riflettere tutti coloro che in questi anni hanno alimentato il dibattito sulla pace e si sono impegnati per costruire una cultura della pace. «Il pacifismo non basta»: la pretesa di disarmare questo mondo, che proprio nelle armi ha il suo fondamento, senza eliminare il potere degli Stati di armarsi, è vana. Solo il superamento del sistema politico internazionale come sistema di poteri sovrani, esclusivi ed armati farà sì che la pace che Lord Lothian definisce «negativa», ossia la temporanea assenza di guerra, diventi pace «positiva», ossia «quello stato della società in cui i conflitti politici, economici e sociali sono risolti con mezzi costituzionali sotto il regno della legge».
L’esigenza di sostituire al regno della forza quello della legge è tanto più impellente in quanto lo sviluppo delle forze produttive ha dato luogo a un sistema mondiale sempre più caratterizzato da rapporti di interdipendenza, ampliando la sfera della politica internazionale e, di conseguenza, la pressione dell’anarchia, del disordine e dell’autoritarismo.
La possibilità di pensare e progettare il futuro è legata dunque alla possibilità di controllare i rapporti fra gli Stati, configurando le relazioni internazionali come un processo fatto dagli uomini e sottoposto alle scelte degli uomini. In caso contrario, i conflitti fra gli Stati dovrebbero essere considerati come un dato ineliminabile e la politica internazionale, con i suoi tratti caratteristici della guerra, dei rapporti di forza e della distribuzione ineguale del potere nel mondo, sfuggirebbe al nostro controllo e perciò si potrebbe solo conoscere ciò che è accaduto, ma non progettare ciò che è bene che accada.
Il progetto, il solo progetto che permetterà di affrontare in modo costruttivo i problemi mondiali e di realizzare in modo definitivo e irreversibile la pace nel mondo è per Lord Lothian la creazione di uno Stato mondiale federale, che, in quanto tale, sottragga gli Stati al gioco cieco dei rapporti di forza senza cancellarne l’individualità.
A questa conclusione Lord Lothian giunge dopo aver preso coscienza del fatto che lo Stato nazionale, che pure aveva costituito il quadro per il processo dell’emancipazione umana attraverso le rivoluzioni liberale, democratica e socialista, era ormai del tutto inadeguato rispetto allo sviluppo delle forze produttive e continuava ad essere, arroccato nella difesa della propria sovranità assoluta, la causa prima dell’anarchia internazionale e della guerra. «Fino a che il Movimento per la pace non comprende questo fatto basilare e non basa su di esso la sua politica a lungo termine — egli scrive — esso militerà nelle file dei seguaci di Sisifo. Ogni qualvolta riuscirà, con un immenso e sacrosanto sforzo, a spingere il macigno della sovranità nazionale vicino al culmine della cooperazione internazionale, questo sfuggirà al suo controllo e precipiterà a valle schiacciando i suoi capi e, dietro di loro, i loro seguaci».
II
Che cos’è la guerra? E che cosa intendiamo in realtà per pace? La guerra è un conflitto armato fra Stati sovrani ovvero fra Stati che pretendono di essere sovrani. Può essere intesa a introdurre riforme politiche o economiche, o a soddisfare l’avidità o l’ambizione; può sorgere da malintesi o dalla necessità di difendersi; o può scaturire dal caso o dal desiderio cavalleresco di aiutare il debole. Il motivo della guerra è irrilevante. La guerra è la ultima ratio regum, l’unico modo con il quale possono essere composte le divergenze tra Stati sovrani che non si concludono con un accordo volontario. La guerra è una lotta fra Stati o gruppi di Stati, ciascuno dei quali sfrutta tutti i mezzi in suo potere, ivi compresa la distruzione in massa della vita umana, che sono necessari per permettere ad una parte di imporre la sua volontà all’altra.
Che cos’è la pace? La pace non è semplicemente una condizione negativa caratterizzata dalla mancanza della guerra. È una condizione positiva. La pace è quello stato della società in cui i conflitti politici, economici e sociali sono risolti con mezzi costituzionali sotto il regno della legge, e la violenza o la guerra fra individui, gruppi, partiti o nazioni in contrasto sono proibite e prevenute.
La pace, nel significato politico della parola, non è appena qualcosa che accade. È la creazione di una specifica istituzione politica. Questa istituzione è lo Stato. La ragion d’essere dello Stato consiste nel fatto che esso è lo strumento che mette gli uomini in grado di porre fine alla guerra e di realizzare mutamenti e riforme con mezzi pacifici e costituzionali. Mai, dall’inizio della storia documentata, in alcuna parte del mondo, vi è stata pace se non all’interno di uno Stato. Lo Stato può essere sia un primitivo governo tribale in Africa sia un vasto impero comunista come la Russia sovietica; una repubblica di democrazia avanzata come gli Stati Uniti, una dittatura totalitaria come la Germania nazional-socialista, o una tranquilla monarchia costituzionale come la Svezia attuale. Ma la pace si manifesta soltanto dove c’è un governo la cui funzione è quella di prendere in considerazione gli interessi e di esigere il lealismo di ogni individuo che abiti nei confini del suo territorio, e che possiede il potere di emanare leggi per regolare la società alle quali il cittadino deve obbedire, leggi che può far imporre con la forza quando ci sia rifiuto di obbedienza. Finché non appare lo Stato, c’è solo anarchia e violenza, guerra pubblica o privata. E nessuna altra istituzione è stata concepita o progettata come un surrogato dello Stato, perché la comparsa dello Stato è in sé stessa la fine della guerra e la sostituzione della guerra col regno della legge.
Lo Stato, come istituzione, è nel suo fondamento identico in tutte le forme che ho ricordate. Le differenze risiedono nel metodo e nei fini per i quali il potere onnipotente dello Stato viene usato. Il controllo dei poteri esecutivo e legislativo può stare nelle mani di un singolo autocrate, di una aristocrazia, della borghesia possidente, del proletariato, della maggioranza dei rappresentanti del popolo eletti a suffragio universale. È molto importante, rispetto alle condizioni pratiche della vita, il modo con il quale vengono nominati o eletti coloro che tengono il potere dello Stato, poiché la natura delle leggi e la considerazione che esse avranno degli interessi delle diverse classi della società dipende da questo fatto. La civiltà si sviluppa nella misura in cui la libera opinione pubblica si sostituisce alla dittatura nel controllo dei poteri dello Stato. Ma nessuna di queste cose tocca il principio dello Stato. Lo Stato è l’istituzione che pone fine all’anarchia e alla sua conseguenza, la guerra, creando una comunità organicamente unita; e che stabilisce organi legislativi, giudiziari ed esecutivi grazie ai quali i suoi cittadini pervengono a vivere sotto il dominio della legge e non possono più, individualmente o collettivamente, tentare di far prevalere la loro volontà con la frode o la violenza.
Lo Stato non si astiene dalla violenza. Al contrario, esso pretende di essere il solo qualificato ad usarla. Invero, esso non potrebbe esistere senza l’uso della violenza. Esso usa abitualmente la violenza. E c’è di più: la sua violenza è irresistibile. Un gran numero di leggi che esso mette in atto, o di mutamenti che introduce, provoca inevitabilmente la disapprovazione di alcuni individui o gruppi della comunità. Spesso queste minoranze obbediscono solo perché sanno che la disobbedienza comporta multe, carcere o morte. Tuttavia, se lo Stato non imponesse in modo irresistibile il rispetto della legge, individui o gruppi userebbero essi stessi fatalmente la violenza o la frode per difendere o per promuovere i loro diritti o i loro interessi, e la società stessa si dissolverebbe nell’anarchia. In un certo senso lo Stato è dunque violenza, ma violenza usata unicamente nel rispetto della legge e, in uno Stato democratico e costituzionale, nell’interesse della comunità come un tutto ed in seguito a decisioni prese dalla maggioranza dei suoi cittadini.
III
Nel mondo moderno le funzioni dello Stato stanno crescendo rapidamente. Una causa — sebbene non l’unica — sta nel fatto che le moderne invenzioni scientifiche hanno immensamente accelerato il ritmo dei mutamenti in ogni aspetto della vita umana. Il bisogno di costanti adeguamenti legislativi ed amministrativi, per consentire un agile funzionamento della società e un’armonica coesistenza dei suoi membri, è più grande di quanto sia mai stato. A meno che le leggi dello Stato non vengano cambiate per far fronte ai bisogni della comunità, sorgono rivoluzioni, vale a dire alcuni gruppi tentano di impadronirsi della macchina dello Stato con la violenza, per sfruttare il suo potere per i loro scopi.
Il bisogno di mutamenti e di adeguamenti continui è altrettanto grande nella sfera internazionale quanto in quella interna. Vi fu un tempo in cui il mondo era statico, quando le guerre erano combattute fra i re e le oligarchie dominanti per ottenere territori ed entrate per sé stessi, mentre la vita dei contadini e dei mercanti non ne restava quasi toccata. Ciò è scomparso. Il mondo, economicamente, è divenuto un tutto interdipendente, un numero sempre minore di persone è autosufficiente. Un numero sempre maggiore di persone svolge un lavoro minuscolo in un enorme processo economico, che ha le sue radici e le sue ramificazioni in ogni parte del mondo. Il genere umano oggi può vivere in pace e in prosperità solo se i costanti adeguamenti che si fanno all’interno dello Stato divengono possibili anche a livello internazionale. Tuttavia il mondo come un tutto non può effettuare questi adeguamenti, qualora i negoziati falliscano, se non col ricorso alla guerra. Lo Stato, lo strumento che consente la pace e adeguamenti politici ed economici con mezzi pacifici, non esiste nel mondo come un tutto.
È mio proposito oggi tentare di dimostrare tre affermazioni. La prima è che la guerra non può essere prevenuta in un mondo di Stati sovrani, al quale essa è inseparabilmente congiunta. La seconda è che la Società delle Nazioni e il Patto Kellogg, per quanto possano essere validi come passi intermedi educativi, non possono por fine alla guerra e preservare la civiltà e la pace. La terza è che la pace, nel senso politico della parola, cioè la fine della guerra, può essere stabilita solo portando tutto il mondo sotto il regno della legge, con la creazione di uno Stato mondiale, e che fino al momento in cui non riusciremo a creare un’unione federale di Stati (che non dovrà all’inizio abbracciare il mondo intero) noi non avremo posto neppure le fondamenta per la fine dell’istituzione della guerra nel mondo. Tenterò, infine, di mostrare che gli eventi ci spingono all’azione molto più rapidamente di quanto molti pensino, e farò alcune osservazioni sulla natura e sui mezzi possibili per creare una tale federazione.
IV
Se voi chiedete ad un cittadino intelligente di elencare le cause principali della guerra, egli probabilmente sceglierà alcune delle seguenti: trattati ingiusti, differenze razziali o religiose o culturali, oppressione di minoranze, ricerca di materie prime o di mercati, ambizione imperialistica, considerazioni strategiche, o traffico di armi, e terminerà con una delle due parole omnibus: capitalismo o nazionalismo. Io oso pensare che nessuna di queste sia la causa ultima della guerra.
Molte di queste cosiddette cause di guerra, lagnanze delle minoranze, pressione della competizione economica, rivalità di classe, differenze di razza, religione, cultura e lingua, esistono anche all’interno degli Stati. Esse provocano controversie e conflitti politici. Ma esse non producono la guerra. Esse non producono la guerra per due ragioni. Primo, perché all’interno dello Stato il governo ha il potere e il dovere di decidere e imporre soluzioni conformi a quello che si suppone il massimo interesse della comunità come un tutto; secondo, perché non sorgono considerazioni strategiche. La causa fondamentale della guerra sta nel fatto che non vi è alcuna autorità in grado di risolvere i problemi internazionali secondo il punto di vista della comunità mondiale come un tutto, e sta nel fatto che nei negoziati internazionali le considerazioni di ragione, giustizia e buona volontà sono costantemente e inevitabilmente sopraffatte da considerazioni di sicurezza, dalla suprema e schiacciante necessità che hanno gli Stati, in un mondo anarchico, di pensare in termini di ciò che accadrà loro in caso di scoppio della guerra. Mi sia concesso di applicare questa analisi alle due spiegazioni omnibus della guerra: il capitalismo e il nazionalismo.
V
Allorché alcuni, che non siano socialisti colti, dicono che il capitalismo è una causa di guerra, essi intendono dire che, a loro avviso, la povertà, la disoccupazione e la depressione attuale, che certamente lavorano potentemente a favore delle rivoluzioni, delle dittature e della tensione internazionale, e quindi della guerra, sono dovute al fallimento economico del sistema capitalista. I socialisti, d’altra parte, ritengono che la proprietà privata dei mezzi di produzione sia la radice di tutti i mali, e che la guerra sia lo sbocco inevitabile del sistema capitalista.
lo oso sostenere un’opinione esattamente opposta. Quali che siano i meriti o i demeriti del capitalismo, è l’anarchia internazionale che guasta il capitalismo, non il sistema capitalista che produce il nazionalismo economico o la guerra.
La causa principale della disoccupazione nel mondo di oggi è che la divisione internazionale del lavoro, l’adattamento della domanda e dell’offerta mondiali che, con il sistema della libera impresa, si ottiene per effetto del prezzo sul mercato, è stata falsata dalla condotta degli Stati sovrani con la corsa verso la guerra — un atto politico —, con la creazione di tariffe e di altri ostacoli agli scambi in nome dell’autosufficienza, e col rifiuto di fare spontaneamente quegli aggiustamenti nell’indebitamento internazionale che il nazionalismo economico provoca. Guardando il mondo come un tutto, si vede che il nazionalismo economico, la caratteristica espressione della sovranità dello Stato, ha gradualmente trasformato i canali del traffico in barriere di pedaggio, con il risultato inevitabile che gli individui sono stati costretti a produrre nel loro paese beni di cui vi è sovrabbondanza nel mondo, e che alcuni produttori sono perciò forzati a venderli sul mercato mondiale a prezzi inferiori al loro costo di produzione o a bruciarli o a buttarli in mare. Questo nazionalismo economico, il sottoprodotto della sovranità dello Stato, ha reso impossibili quei continui movimenti di capitale e di lavoro verso i luoghi e gli impieghi dove essi producono beni e servizi che, nella loro totalità, sono fra loro scambiabili, il che è condizione necessaria per il mantenimento del pieno impiego e di un livello di vita sempre crescente. È l’anarchia internazionale la causa fondamentale della povertà e della disoccupazione, del parziale fallimento del capitalismo, e della guerra, nel mondo moderno.
Dire che il capitalismo è una causa di guerra mi sembra un sofisma. Il capitalismo, in sé stesso, è una forza internazionale. Gli uomini d’affari hanno pochi pregiudizi razziali o nazionali nei loro affari. Essi vogliono commerciare, costruire, contrattare dovunque possono farlo ottenendo un profitto. È perfettamente vero che sia i capitalisti che i sindacati sono largamente responsabili del continuo aumento dei dazi, e che cercano di ottenere l’appoggio dei Ministeri degli Esteri nella loro ricerca di mercati stranieri, o per proteggere i loro interessi all’estero, o il loro livello di vita all’interno, e che tutto ciò contribuisce alla tensione internazionale. È perfettamente vero che certi produttori di materiali strategici e certi giornali hanno fomentato il reciproco sospetto a livello internazionale al fine di ottenere profittevoli ordinazioni, o una maggiore diffusione. Ma queste cose sono la conseguenza e non la causa della divisione del mondo in sessanta Stati sovrani. La divisione del mondo in Stati sovrani ha preceduto di gran lunga il capitalismo moderno. Il capitalismo non causa la guerra all’interno dello Stato. Esso non produce la guerra nemmeno in una federazione di Stati. È la divisione dell’umanità in Stati sovrani che ostacola il pacifico funzionamento del capitalismo come forza internazionale e origina la guerra, e non il capitalismo la causa della divisione del mondo in un insieme anarchico di Stati sovrani.
Può il socialismo impedire questi effetti negativi? Solo se crea una Unione federale di Stati. A mio modo di vedere, la vita economica del mondo si può svolgere solo in due modi. Uno è il comunismo: un sistema in cui la produzione, la distribuzione e lo scambio sono pianificati e guidati nell’insieme da uno staff economico generale, che fissa tutto rigidamente come in un esercito, e nel quale l’iniziativa individuale e la proprietà privata sono necessariamente soppresse del tutto perché non si può permetterne l’esistenza senza impedire lo svolgimento del piano. L’altro sistema è quello che ci è stato sinora familiare, quello che lascia all’individuo il potere dell’iniziativa economica, e quindi il diritto alla proprietà privata, e nel quale la produzione, la distribuzione e lo scambio sono governati in ultima analisi dalla libera scelta del consumatore che si riflette nel prezzo di mercato, pur essendo sottoposti a un crescente regolamento sociale da parte dello Stato e limitati dal considerevole settore di attività monopolistica della pubblica amministrazione.
Non è mia intenzione di analizzare oggi i meriti di questi due sistemi. lo voglio solo mettere in evidenza come l’anarchia internazionale, inerente ad un sistema di Stati sovrani, renda impossibile il funzionamento di entrambi. La catastrofe che il nazionalismo economico ha fatto subire al cosiddetto sistema capitalistico è ora diventata un luogo comune. Tutti lo ammettono. Ma il problema non si risolverebbe se tutti i sessanta Stati diventassero socialisti. Sessanta Stati socialisti sovrani non possono essere autosufficienti in misura maggiore di sessanta Stati capitalistici. Solo l’URSS e gli USA, con sforzi giganteschi, potrebbero divenire autosufficienti, sia con un sistema che con l’altro. In ogni modo non sarebbe più facile, per sessanta Stati socialisti, accordarsi su ciò che ciascuno deve produrre o prendere, per o da ogni altro — con gravi conseguenze sul livello di vita e sulla distribuzione del lavoro e dell’occupazione all’interno di ciascuno — di quanto sia, per sessanta Stati capitalistici, concordare sistemi di baratto o sistemi tariffari vicendevolmente utili. Le loro relazioni potrebbero anche diventare più violente perché ogni atto economico diverrebbe un atto dello Stato, che potrebbe causare rovina e carestia per gli altri Stati. La radice delle nostre difficoltà, sia economiche che politiche, è la divisione del mondo in Stati sovrani. Né il capitalismo, né il socialismo potranno funzionare efficacemente finché questa anarchia non sarà superata.
VI
Vengo ora al nazionalismo. Che cos’è il nazionalismo? È una questione di razza, di lingua, di cultura, di religione o di civiltà? O è, fondamentalmente, il prodotto dell’appartenenza ad uno Stato sovrano? lo non ho dubbi che nei suoi aspetti dannosi — perché il nazionalismo nei suoi giusti limiti è una forza nobile e creatrice — esso sia il prodotto della sovranità dello Stato.
Le differenze di razza, di lingua, di cultura, di religione e di civiltà non sono, per sé stesse, fondamenti necessari dello Stato, sebbene nel mondo moderno tendano a diventarlo. Molti Stati, i cui abitanti sotto questi aspetti sono divisi, hanno per lungo tempo mantenuto l’unità e la pace. L’impero russo è un caso; l’URSS un altro; l’impero britannico è un terzo; gli USA un quarto. Differenze di questo genere esistono e continueranno ad esistere per lungo tempo. Non diverrà mai desiderabile che l’umanità si trasformi in una sola nazionalità uniforme. La varietà delle individualità, sia collettive che individuali, è il sale di una società vivace. Queste differenze possono rendere molto difficile una Unione federale di Stati. Esse sono, forse, l’ostacolo principale in questa direzione. Ma esse non sono in sé incompatibili con l’unità, né sono la causa della guerra. Esse esistono, e provocano controversie, e talvolta conflitti politici, all’interno degli Stati. Anzi, esse esistono in misura maggiore o minore in ogni Stato. Ciononostante non sono causa di guerra all’interno degli Stati. Perché? Perché lo scopo dello Stato è quello di fare gli aggiustamenti necessari nell’interesse dell’armonia dell’insieme, e ogni individuo deve lealtà e obbedienza all’insieme prima che alla parte cui egli stesso appartiene.
Ciò che fa apparire queste differenze come causa di guerra è il fatto che spessissimo esse coincidono con le divisioni tra Stati sovrani. Allora esse infiammano ogni controversia interstatale col timore, l’inimicizia e il sospetto. Ma il nazionalismo, in fondo, non è razza o lingua o cultura, sebbene questi dati siano abbastanza importanti; esso è il sentimento di una cittadinanza comune, di un comune lealismo verso lo Stato, puntellato in ogni modo possibile dalla legge, dalla onnipotenza del potere legislativo ed esecutivo, dagli antagonismi diplomatici con altri Stati, dal dovere di ogni cittadino di sacrificare la sua vita in difesa dello Stato se questo è attaccato o i suoi diritti sono contestati. Ogni cosa nello Stato sovrano converge verso lo Stato stesso.
È dunque l’anarchia delle sovranità statali, non la razza, la lingua o la cultura, che costituisce la fonte dinamica del nazionalismo, il fattore che accentua la separazione di ogni uomo dai suoi simili, che lo spinge a vedere i problemi internazionali solo dal suo punto di vista nazionale, a vedere con timore e sospetto ogni atto di un altro Stato che può influire sulla sicurezza o sulla prosperità del proprio, a confondere l’egoismo e l’orgoglio nazionale con la grande virtù del patriottismo. Insomma, per adoperare un americanismo, esso è «the nigger in the wood pile of war».
Si può affermare che lo sviluppo della democrazia è stato un fattore dell’approfondimento delle divisioni interstatali. Questo è vero nei limiti in cui il processo elettorale tende ad accentuare gli appelli alla razza, alla lingua, alla religione, e ad altri elementi del nazionalismo, allo scopo di accaparrare dei voti. Così, è stata la diffusione della democrazia che ha intensificato il nazionalismo dei Dominions, e che ha rotto l’antica unità dell’impero britannico trasformandolo in un’associazione sotto la stessa corona di sei Stati di fatto sovrani. La richiesta dell’autodeterminazione nazionale, che ha balcanizzato l’Europa, è stata, in una certa misura, un sottoprodotto del movimento democratico. È stato il voto, con la conseguenza che coloro che possono disporre di una maggioranza esercitano il potete politico, che ha accresciuto le divisioni locali in India, e che, se prevale il precedente dell’Europa, tenderà a dividere l’India in Stati fondati sulla razza e sulla religione, quando si ritirerà il potere unificatore della Gran Bretagna. È sicuramente vero che gli artefici del Trattato di pace del 1919 hanno avuto un compito estremamente più difficile che i diplomatici del 1815, perché essi erano legati alle loro maggioranze in paesi democratici che erano stati infiammati da quattro anni di faziosa propaganda bellica.
Ma mentre fin qui la democrazia ha accresciuto il nazionalismo popolare, non credo che essa, più del capitalismo, sia una causa di guerra o un ostacolo permanente ad uno Stato mondiale. La democrazia frantuma gli imperi, ma se essa ottiene l’autonomia, non provoca necessariamente sovranità distinte. Così la federazione è il rimedio contro la tendenza al frazionamento generata dal particolarismo in India, come lo è in ogni parte del mondo. Tutte le grandi federazioni, in effetti, sono state democratiche. Le democrazie, invero, come temperamento, sono meno bellicose e meno espansionistiche delle dittature, poiché esse rispettano il diritto degli altri all’auto-governo. Esse accettano più prontamente, penso, l’ideale rappresentato dalla Società delle Nazioni, il concetto della fratellanza e dell’uguaglianza delle nazioni, che sono i presupposti fondamentali su cui deve fondarsi una comunità organizzata a livello mondiale. Nel caso della democrazia, come in quello del capitalismo e del nazionalismo, è l’esistenza dello Stato sovrano la causa dinamica che provoca la guerra. Se non esistessero Stati separati, la democrazia non li creerebbe. Essa richiederebbe unicamente delle autonomie provinciali in una federazione di Stati. (…)
VIII
Lasciatemi tornare ora a ciò che accadde dopo il 1918. Durante la guerra molti pensatori delle nazioni alleate, in particolar modo in Gran Bretagna, Stati Uniti e Francia, cercando la spiegazione e il rimedio della catastrofe che si era abbattuta sulla civiltà, erano giunti alla conclusione che la causa principale era l’anarchia internazionale. Essi compresero che la guerra è inerente a un mondo senza governo, come quello esistente nel 1914; che lo è a maggior ragione nella nostra epoca nella quale il progresso scientifico diminuisce continuamente le distanze spaziali e temporali, e che l’unico rimedio è quello di porre fine all’anarchia creando un ordine mondiale basato sul regno del diritto.
Il risultato di queste speculazioni, trasfuse dagli statisti e dai politici nel progetto considerato a quel tempo praticamente attuabile, fu il Covenant della Società delle Nazioni. Il Covenant creò un’Assemblea che avrebbe dovuto accogliere rappresentanti di tutti gli Stati del mondo, e che avrebbe dovuto riunirsi a Ginevra una volta all’anno per discutere i problemi internazionali del momento, ed affiancò all’Assemblea, come organi esecutivi, un Consiglio, che avrebbe dovuto riunirsi non meno di quattro volte all’anno, ed un Segretariato permanente. La funzione principale di questi organismi era quella di prendere in esame le dispute che potevano condurre ad una guerra, e di promuovere una soluzione equa con mezzi pacifici. Tutti i membri si impegnarono a sottoporre le loro controversie alla Corte internazionale, ad arbitrati o a inchieste seguiti da un rapporto del Consiglio o dell’Assemblea della Società (che doveva essere reso entro sei mesi), e ad astenersi dal ricorso alla guerra per i tre mesi successivi alla emissione della sentenza, del giudizio o del rapporto. Il Covenant disponeva inoltre che l’Assemblea avrebbe avuto il diritto — in virtù dell’art. XIX — di raccomandare la riconsiderazione dei trattati divenuti inapplicabili e delle condizioni internazionali il cui mantenimento poteva minacciare la pace nel mondo, e — in virtù dell’art. XVI — che i membri avevano il dovere di intraprendere un’azione comune — le cosiddette sanzioni — contro ogni Stato, membro o no della Società, che avesse fatto ricorso alla guerra senza prima tentare le procedure pacifiche disposte dal trattato. Uno dei compiti essenziali della Società, ritenuto necessario per il suo successo, era quello di realizzare una convenzione di disarmo generale.
È importante osservare che il Covenant non vietò del tutto il ricorso alla guerra, ma lo vietò soltanto prima che fossero tentate le procedure pacifiche stabilite dal Covenant stesso. La rinuncia totale alla guerra come strumento di politica, che è spesso erroneamente attribuita al Covenant, ebbe luogo solo con il patto Kellogg del 1928.
Questo nobile ideale è riuscito a realizzare le speranze dei suoi promotori? La Società delle Nazioni ha permesso per la prima volta a milioni di persone di rendersi conto che è possibile porre fine alla guerra e di sostituirvi la giustizia come principio direttivo degli affari mondiali. Essa ha svolto un ammirevole lavoro nella composizione di controversie di importanza secondaria e nell’organizzazione di riforme di carattere non politico. Essa ha dato ai piccoli Stati un posto nel consesso dell’umanità. Essa ha costituito un punto focale per l’opinione pubblica mondiale. E, ciò che forse è ancor più importante, la sua esistenza e la sua azione hanno rotto l’incanto dei nazionalismi isolati ed hanno cominciato a far pensare dovunque moltitudini di persone in termini mondiali e non puramente nazionali. La sua creazione è stata indubbiamente una pietra miliare nella storia del mondo. Ma non c’è bisogno di alcuna argomentazione per mostrare che essa ha mancato i suoi obiettivi fondamentali. Non è riuscita ad ottenere l’adesione di tutti gli Stati. Non è riuscita a distruggere il nazionalismo economico ed a diminuire le tariffe e le restrizioni che hanno causato disoccupazione dovunque, e distrutto la democrazia in molti paesi. Non è riuscita ad attuare il disarmo generale. Non è riuscita ad attuare la revisione dei trattati di pace se non in particolari di importanza secondaria e transitoria. Non è riuscita a mobilitare quel tipo di forza che l’avrebbe resa capace di costringere una grande potenza ad attenersi alla condotta desiderata dall’opinione pubblica mondiale. Oggi la politica internazionale viene discussa sempre meno nel merito, in termini di ragione o di torto, giustizia o ingiustizia, ma sempre più in termini di potere, prestigio e sicurezza in caso di guerra. Qual è il motivo di tutto ciò? Che cosa ha distrutto cosi inesorabilmente l’efficacia della Società delle Nazioni e sta conducendo spietatamente il mondo verso il riarmo, verso un protezionismo sempre crescente, verso la povertà e la disoccupazione, verso la politica di potenza e la guerra?
La risposta è semplicissima. Non si tratta della malvagità dell’una o dell’altra nazione. Non si tratta di una generale cattiva volontà internazionale. Questi fattori esistono. Ma ciò che li infiamma e che è più importante di tutto il resto, è il fatto che il Covenant, come il patto Kellogg, è costruito sulle fondamenta della sovranità assoluta degli Stati firmatari. La sovranità statale è la crepa profonda che mina l’edificio del Covenant. Essa perpetua l’anarchia, e perciò, malgrado tutte le nostre speranze e le nostre professioni di fede, tende decisamente a distruggere gli effetti delle altre disposizioni del Covenant ed a lasciare via libera ai mali ai quali l’anarchia inevitabilmente conduce. La sovranità dello Stato nazionale è stata la causa principale del fallimento della Società delle Nazioni e del movimento pacifista post-bellico, come fu la causa prima della guerra mondiale e sarà la causa che scatenerà la prossima guerra, se non la limiteremo in tempo.
Voi potete rispondere, giustamente, che nient’altro era possibile, che l’idea che gli Stati, nel 1918 o oggi, fossero o siano pronti a rinunciare alla loro indipendenza sovrana è assurda, e che voi dovete occuparvi del mondo come l’avete trovato. Non voglio affatto negare tutto ciò. Sono stato alla Conferenza della Pace e so che nient’altro era possibile. Ma questo non diminuisce minimamente la verità di ciò che sto tentando di dimostrarvi oggi — e cioè che la Società delle Nazioni non può salvarci dalla guerra e che noi non potremo mai sfuggire ad essa finché continueremo a costruire sulla sovranità dello Stato nazionale.
Fino a che il Movimento per la pace non comprende questo fatto basilare e non basa su di esso la sua politica a lungo termine, esso militerà nelle file dei seguaci di Sisifo. Ogni qualvolta riuscirà, con un immenso e sacrosanto sforzo, a spingere il macigno della sovranità nazionale vicino al culmine della collina della cooperazione internazionale, questo sfuggirà al suo controllo e precipiterà a valle schiacciando i suoi capi e, dietro a loro, i loro seguaci.
IX
Lasciatemi innanzitutto tentare di giustificare ciò sul terreno della teoria. Vi sono quattro ragioni fondamentali per cui la Società delle Nazioni, o qualsiasi altro sistema basato sull’accordo e la cooperazione di Stati sovrani, è condannata prima o poi a fallire e a ricondurre il mondo all’anarchia e alla guerra, come è avvenuto con tutti i sistemi di questo tipo, dalla confederazione di Delo, passando attraverso la Confederazione americana dal 1781 al 1789, sino alla Società delle Nazioni oggi e forse domani al Commonwealth britannico.
La prima è costituita dal fatto che ogni membro della Società, come di ogni confederazione, tende inevitabilmente a considerare ogni questione dal proprio punto di vista e non da quello del tutto. Non esiste alcun organo il cui compito sia quello di badare agli interessi del tutto. Ogni rappresentante nel Consiglio o nell’Assemblea è, in ultima analisi, il delegato del suo Stato, da esso controllato e verso di esso responsabile. Ogni problema importante, di conseguenza, tende ad essere considerato come un conflitto di punti di vista nazionali. Il Consiglio e l’Assemblea sono, nella loro essenza, delle conferenze diplomatiche. Così la Società delle Nazioni ha fatto ben poco per creare un patriottismo europeo o mondiale. Il patriottismo statale è più forte oggi che nel 1920.
La seconda ragione del fallimento è che né il Consiglio né l’Assemblea possono esercitare alcun potere reale. A causa della sua natura, la Società non può disporre di proprie risorse finanziarie né esigere l’obbedienza di un solo cittadino. Per i suoi mezzi finanziari e militari l’organizzazione deve dipendere dalle sovvenzioni e dai contingenti degli Stati sovrani. Se questi sono negati, essa non ha alcun potere. Se vi è un conflitto di opinioni tra la Società ed uno qualsiasi degli Stati membri, l’obbedienza del cittadino è dovuta allo Stato e non alla Società. L’esperienza è univoca nel dimostrare che, in tutte le leghe e confederazioni, le unità sovrane che le compongono non agiscono mai insieme. Ciò può accadere a causa di loro difficoltà interne, o perché esse non approvano la politica decisa dall’organismo internazionale, o perché i loro interessi nazionali non sono coinvolti. Non appena si manifesta l’insubordinazione di un membro importante, gli altri seguono il suo esempio. Nessuna lega di Stati sovrani può prendere decisioni a maggioranza. Un accordo sui problemi più delicati è in genere impossibile da raggiungere, e non possono essere intraprese azioni decisive per il timore di provocare una secessione. La Società delle Nazioni è pertanto un organismo incapace di prendere decisioni e di assumere responsabilità. Le sue riunioni possono avere un peso morale. Essa può riflettere l’opinione pubblica mondiale. Ma non ha nessuno degli attributi del potere, né esecutivo, né legislativo, né giudiziario.
La terza ragione è che né il Consiglio né l’Assemblea possono revisionare trattati, modificare tariffe o altre discriminazioni commerciali o rimodellare in qualunque modo la struttura politica del mondo, se non col consenso dello, o degli Stati implicati. Consenso che essa, nelle questioni importanti, non è mai in grado di ottenere. E non è in grado di ottenerlo non solo perché gli Stati sovrani trovano difficile non comportarsi egoisticamente, ma perché, in un mondo di sovranità nazionali, la loro politica è inevitabilmente condizionata dalle esigenze della sicurezza. Le considerazioni morali sono eclissate dalle considerazioni strategiche. È questa la ragione per cui il disarmo è impossibile in un sistema di questo tipo. Il disarmo è possibile per un certo tempo in una regione in cui tutti gli Stati sono soddisfatti dello statu quo; è impossibile dove vi sono nazioni insoddisfatte e non esistono prospettive di ottenere rimedi con mezzi pacifici.
La quarta ed ultima ragione per cui il sistema della Società delle Nazioni non può porre fine alla guerra è che la sola arma che essa può usare per produrre mutamenti, o per impedire ad altre nazioni di tentare di farlo coll’aggressione, è la guerra o la minaccia della guerra. Quando la Società può mobilitare preponderanti mezzi finanziari e militari, le sanzioni possono essere efficaci senza il ricorso alla guerra. Ma se non si riesce a giungere ad una preponderanza schiacciante, le sanzioni rischiano di non far altro che trasformare un conflitto locale in una guerra mondiale. Mr. Baldwin, parlando alla Camera dei Comuni nel luglio 1934, disse: «Non esiste sanzione efficace che non significhi guerra; in altre parole, se volete adottare una sanzione, preparatevi per la guerra». Fare uso di sanzioni significa coartare uno Stato contro la sua volontà, e ciò significa guerra, se il potere o i poteri in questione resistono. In altre parole, lo strumento della Società delle Nazioni è in ultima analisi la guerra. La Società delle Nazioni non è un sistema di pace. È solo un sistema che serve per fare della guerra uno strumento di politica collettiva anziché nazionale.
Fu questa imperfezione fatale che costrinse la Convenzione di Filadelfia, nel 1786, a concludere che la federazione rappresentava l’unica soluzione ai problemi che si presentavano alle tredici colonie americane, resesi indipendenti colla rivoluzione. Si capì non solo che il governo federale non poteva funzionare se doveva dipendere dall’appoggio volontario degli Stati, ma anche che, se pure esso avesse avuto la facoltà di impartir loro ordini, l’unico mezzo con il quale esso avrebbe potuto costringerli ad obbedire sarebbe stata la guerra. L’essenza del sistema federale, l’unico vero sistema pacifico, è la divisione del potere di governo tra due organismi, ognuno dei quali è responsabile verso il popolo per l’esercizio del potere nella sua sfera, e nessuno dei quali ha il potere sull’altro o è responsabile verso di esso.
È esattamente la stessa cosa nel più vasto campo mondiale. Non si può fondare un sistema per garantire la pace sulla base della coazione esercitata da alcuni Stati su altri, perché ciò significherebbe costruire un sistema per la pace sul fondamento della guerra. La sola base per un sistema pacifico consiste nel mettere insieme le singole sovranità per fini supernazionali, cioè nella creazione di una comune cittadinanza, al di sopra delle diverse nazionalità locali, ma completamente separata da esse. Per porre termine alla guerra il principio dello Stato — lo strumento della pace — deve essere applicato su scala mondiale. Dobbiamo realizzare un’unione costituzionale di Stati nazionali dotata di un governo che sia in grado di considerare i problemi mondiali dal punto di vista del benessere generale, che abbia la facoltà di legiferare sulle questioni di comune interesse, che disponga del potere irresistibile dello Stato di imporre l’obbedienza alla legge, nella propria sfera sovrannazionale, non ai governi ma ai cittadini, e che in questa sfera possa esigere l’obbedienza e il lealismo di ogni individuo.
Il pacifista può sacrificare la sua vita pur di non uccidere i suoi fratelli. Egli avrà fatto ben poco per porre fine alla guerra. L’entusiasta della Società delle Nazioni può impegnarsi in nome della sicurezza collettiva ad imporre sanzioni e ad entrare in guerra contro gli aggressori in qualsiasi parte del mondo. Egli avrà fatto ben poco per porre fine alla guerra. Egli potrà forse combattere guerre migliori, più sagge di quelle fatte dagli Stati nazionali, ma saranno sempre guerre; e in più egli correrà il rischio di trasformare ogni conflitto locale in una guerra mondiale. L’isolazionista può sperare di sfuggire alla guerra. Ma fallirà perché ogni guerra tende a divenire una guerra mondiale e a mettere cosi in pericolo la sicurezza del suo Stato, costringendolo a schierarsi da una delle due parti. Non vi è nessuna possibilità di porre termine alla guerra e di stabilire la pace e la libertà sulla terra, se non mediante la creazione di una vera federazione (non una lega) di nazioni. Questa è la verità centrale che vorrei che capissero coloro che vogliono essere pacifisti e realisti ad un tempo. Soltanto allora cominceremo ad avanzare, per quanto lentamente, verso la nostra vera meta.
[1] Lord Lothian, Pacifism is not enough nor Patriotism either, Londra, Oxford University Press, 1935 (trad. it., Lord Lothian, Il pacifismo non basta, Bologna, Il Mulino, 1986, capp. II-IX passim).