Anno XLII, 2000, Numero 2, Pagina 116
LA PROSPETTIVA FEDERALE
NELLA DICHIARAZIONE SCHUMAN
La dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950 è il vero e proprio documento fondatore del processo di unificazione europea. Con essa ha avuto infatti inizio, sulla base della riconciliazione franco-tedesca, l’effettiva costruzione di un’Europa unita, che, pur non essendo ancora giunta alla sua conclusione, ha realizzato progressi tali da rendere realistico, anche se non scontato, il raggiungimento del traguardo finale. Questo è d’altra parte chiaramente indicato nella dichiarazione, la quale definisce la messa in comune delle produzioni del carbone e dell’acciaio, sotto la direzione di un’autorità indipendente dai governi e le cui decisioni vincolino la Francia, la Germania e gli altri paesi aderenti, «le prime basi concrete di una Federazione europea». Proprio perché il traguardo finale non è ancora stato raggiunto, la dichiarazione mantiene la sua piena attualità non solo nel suo contenuto normativo-finalistico, ma altresì, io credo, nella scelta di importanza cruciale di procedere a un salto qualitativo senza lasciarsi bloccare da veti nazionali. Ciò premesso, l’analisi della dichiarazione Schuman si può articolare in tre punti: l) la genesi, 2) il suo contenuto federalista, 3) la sua attualità.
1. Per capire l’atteggiamento dei governi di fronte al problema dell’unificazione europea, occorre partire da un’illuminante considerazione di Altiero Spinelli, implicita nel Manifesto di Ventotene del 1941, che costituisce il documento fondatore della lotta dei movimenti per l’unificazione federale europea, e che viene sviluppata in termini chiari nell’immediato dopoguerra. Secondo il fondatore del Movimento federalista europeo i governi nazionali democratici sono al tempo stesso strumenti e ostacoli rispetto all’obiettivo di una Europa veramente unita. Essi sono strumenti sia perché l’unificazione europea pacifica, e non su base egemonica, può essere ottenuta solo in seguito a libere e democratiche decisioni dei governi nazionali, sia perché la crisi storica irreversibile degli Stati nazionali europei dopo la seconda guerra mondiale (legata all’impossibilità strutturale di affrontare i problemi fondamentali dello sviluppo economico, del progresso democratico e della sicurezza sulla base della sovranità nazionale) ha posto i governi di fronte all’alternativa ineludibile di «unirsi o perire». Nello stesso tempo i governi nazionali sono ostacoli rispetto all’unificazione perché i detentori del potere nazionale sono spinti oggettivamente — per la legge dell’autoconservazione del potere messa in luce da Machiavelli — a contrastare il trasferimento effettivo della parte sostanziale di tale potere a istituzioni sovranazionali federali, in mancanza delle quali non si può realizzare una effettiva unificazione europea.
Questa tendenza — precisa Spinelli — è destinata a manifestarsi in modo più intenso nei corpi permanenti del potere esecutivo, quali la diplomazia e l’alta burocrazia civile e militare, che non nel personale, relativamente transitorio, cioè i capi di governo e i ministri. I primi non sono solo i naturali depositari delle tradizioni nazionalistiche, ma, nel caso di trasferimenti di sovranità, subirebbero immediatamente limitazioni sostanziali in termini di potere e di status. Per i secondi la situazione è più complessa in quanto essi sono espressione di partiti democratici, che hanno nei loro fondamenti ideologici una componente internazionalistica e più o meno genericamente europeistica, e in quanto hanno un rapporto diretto con l’opinione pubblica, la quale, di fronte all’esperienza delle catastrofi prodotte dai nazionalismi e alla palese impotenza degli Stati nazionali, è portata ad accogliere con crescente favore l’idea dell’unità europea. Dato questo atteggiamento contraddittorio dei governi nazionali, può emergere da essi una politica forte di unificazione europea, che vada cioè al di là della semplice cooperazione intergovernativa fondata sulle deliberazioni unanimi, solo allorché la situazione di crisi strutturale degli Stati nazionali si traduce in condizioni di crisi acuta di potere, di vera e propria impasse, e a condizione che esistano statisti coraggiosi e che intervengano attivamente personalità o movimenti impegnati in modo prioritario a favore dell’unificazione federale europea.
Una situazione di questo genere fu in effetti alla base dell’iniziativa di Schuman del 1950. Fino ad allora si era realizzata una politica di unificazione europea nell’Europa occidentale (l’unica del continente che aveva una relativa possibilità di scelta), sollecitata dallo scoppio della guerra fredda e dalla decisione americana di subordinare, con il Piano Marshall, gli aiuti per la ricostruzione all’avvio della cooperazione europea. Le organizzazioni internazionali nate come conseguenza diretta o indiretta delle pressioni americane, e cioè l’Organizzazione europea per la cooperazione economica, il Patto di Bruxelles (che nel 1955 diventerà l’Unione europea occidentale) e il Consiglio d’Europa, erano però caratterizzate da una struttura confederale particolarmente debole, soprattutto perché la Gran Bretagna (un paese in cui la crisi storica dello Stato nazionale si era manifestata in modo meno evidente) persisteva nella difesa delle prerogative della sovranità nazionale e gli altri partners non erano disposti a procedere senza di essa. Il salto qualitativo da queste prime, deboli forme di cooperazione europea all’avvio del processo di integrazione comunitaria fu reso possibile dall’evoluzione della questione tedesca indotta dalla politica americana.
Un corollario fondamentale della strategia americana di contenimento del blocco sovietico (che aveva portato al Piano Marshall e poi alla fondazione dell’Alleanza atlantica) era la decisione di procedere alla ricostruzione economica e politica della parte della Germania occupata dalle potenze occidentali, eliminando i residui della precedente politica tendente a mantenere la divisione fra le zone di occupazione occidentale e a limitarne fortemente lo sviluppo economico. Nel quadro di questa scelta, guidata dalla consapevolezza che senza una piena ripresa di quello che era sempre stato uno dei fondamentali punti di forza dello sviluppo economico europeo, l’Europa occidentale sarebbe rimasta irrimediabilmente debole, gli Americani, dopo aver ottenuto la costituzione della Repubblica federale di Germania, posero all’ordine del giorno l’eliminazione di ogni ostacolo al pieno sviluppo dell’economia tedesca, aprendo la strada alla riappropriazione da parte dei Tedeschi della propria industria pesante che era sottoposta alla Autorità internazionale della Ruhr e quindi a delle limitazioni di produzione. Di fronte a questa decisione americana, il governo francese, la cui politica estera era passata sotto la guida di Robert Schuman, esponente del «partito della riconciliazione con la Germania», venne a trovarsi fra due fuochi: da una parte la preoccupazione per il risorgere della potenza tedesca, di cui la rinascita economica costituiva la premessa, e dall’altra la prospettiva di un duro (e destinato a concludersi con una sconfitta) scontro diplomatico con gli Americani, decisi a portare avanti senza indugi la piena ripresa economica della Germania occidentale. Ma da questa impasse la Francia seppe uscire in modo evolutivo con la coraggiosa proposta, suggerita da Jean Monnet, di sottoporre a un comune controllo europeo sia l’industria carbo-siderurgica tedesca che quella della Francia e degli altri paesi europei disposti a partecipare all’impresa. In seguito all’immediata risposta positiva della Germania di Adenauer (il leader del partito tedesco della riconciliazione con la Francia), dell’Italia di De Gasperi e dei paesi del Benelux, il problema fu risolto creando, sulla base appunto del Piano Schuman, un organismo di tipo completamente nuovo rispetto al Patto di Bruxelles, all’OECE e al Consiglio d’Europa: la Comunità europea del carbone e dell’acciaio.
C’è dunque un legame di importanza decisiva fra questione tedesca e integrazione comunitaria, ma ciò non significa che lo scopo essenziale di quest’ultima fosse quello di controllare la Germania. In realtà l’unificazione europea trae la sua spinta di fondo e permanente dalla crisi irreversibile del sistema degli Stati nazionali europei, che delle guerre mondiali e della Resistenza antifascista ha portato a una diffusa presa di coscienza della necessità di unirsi. Su questo sfondo, in mancanza del quale il processo di unificazione europea non avrebbe potuto avviarsi e svilupparsi, la questione della pacifica convivenza della Germania (l’ultima potenza pretendente all’egemonia europea, nella storia moderna, dopo i precedenti della Spagna e della Francia) con altri paesi europei ha svolto un ruolo decisivo, in quanto ha offerto europeisti più avanzati, in Francia come in Germania e negli altri partners, la concreta possibilità politica di superare le resistenze nazionalistiche a una politica di unificazione sovranazionale in profondità.
Il successo della CECA è d’altra parte legato al metodo con cui Schuman ha sviluppato la sua iniziativa. Egli ne ha preparato il lancio escludendo qualsiasi coinvolgimento del personale del Ministero Esteri — ben sapendo che da lì sarebbero emerse resistenze in grado di affossare l’iniziativa sul nascere —, affidandone la preparazione a Monnet e ai suoi collaboratori del Commissariato per la pianificazione, e sollecitando il sostegno dell’opinione pubblica in Francia e negli altri paesi, in modo da rendere più difficili manovre insabbiatrici da parte della diplomazia e anche degli ambienti economici interessati.
2. Il significato innovativo della CECA è legato al fatto che in essa è contenuta la prospettiva federale. Se per federalismo si intende il superamento della sovranità nazionale attraverso il suo trasferimento ad istituzioni democratiche sovranazionali, alle cui decisioni concorrano Stati membri, che quindi conservano una sostanziale e intangibile autonomia, se per federalismo si intende, in altre parole, la costruzione di uno Stato federale (uno Stato di Stati), sembra evidente che nella iniziativa di Schuman è presente una prospettiva federale. In effetti, pur non avendo dato vita a una federazione pienamente sviluppata, essa realizzò il superamento della semplice cooperazione intergovernativa e perciò mise in cantiere l’effettiva costruzione di uno Stato federale, dal momento che solo la decisione coraggiosa e drammatica di avviare il superamento della sovranità nazionale era in grado di bloccare una prospettiva, quella della piena ricostruzione della sovranità tedesca, che era giustamente percepita come gravida di implicazioni devastanti.
In termini più precisi, il chiarimento del contenuto federalista dell’iniziativa di Schuman deve fare anzitutto riferimento alla visione di Monnet, che di quella iniziativa fu l’ispiratore. L’approccio funzionalistico all’integrazione europea, di cui Monnet è stato il più lucido e fattivo sostenitore, ha in comune con quello federalista, di cui Spinelli è stato indiscutibilmente il massimo esponente, l’obiettivo della federazione; i due approcci fanno parte pertanto dello stesso schieramento contrapposto al confederalismo, i cui principali punti di riferimento sono Churchill e De Gaulle. Ciò premesso, l’approccio funzionalistico di Monnet si caratterizza per la convinzione che la via maestra per superare le resistenze al superamento della sovranità nazionale consista nello sviluppo graduale dell’integrazione in settori o funzioni limitati, ma via via più importanti, dell’attività statale, in modo da realizzare uno svuotamento progressivo e quasi indolore delle sovranità nazionali. Monnet, che era stato l’ideatore degli organismi sovranazionali specializzati creati durante le due guerre mondiali per mettere in comune le risorse economiche e militari degli Alleati e rendere più efficace il loro sforzo bellico, si convinse che il metodo sperimentato durante le guerre avrebbe potuto essere applicato anche in tempo di pace per portare avanti l’unificazione europea.
Concretamente, il metodo da lui proposto nel secondo dopoguerra consisteva nell’affidare l’amministrazione di alcune attività pubbliche a una apposita amministrazione europea, la quale avrebbe ricevuto le direttive comuni dagli Stati nazionali, che le avrebbero formulate in appositi trattati e in ulteriori decisioni intergovernative; questa amministrazione avrebbe però dovuto, nell’ambito di tali direttive, essere separata e indipendente dalle amministrazioni nazionali. Le politiche nazionali da mettere in comune erano quelle destinate a produrre i più gravi motivi di rivalità fra gli Stati europei e quindi, in particolare, quelle relative al carbone e all’acciaio, allora considerati i due prodotti base dell’economia dei paesi industrializzati. Mettere la produzione e la distribuzione del carbone e dell’acciaio sotto regole comuni, applicate da una amministrazione sovranazionale, avrebbe creato una solidarietà di interessi così profonda nella vita economica da spingere all’integrazione graduale del resto delle economie e, successivamente, delle altre fondamentali attività statali, tra le quali la politica estera e la difesa. L’unificazione realizzata dalle varie agenzie specializzate intorno a interessi concreti e a burocrazie sovranazionali efficienti avrebbe trovato alla fine il suo logico coronamento in una costituzione federale.
Va qui osservato che, al di là delle contrapposizioni superficiali emerse nel contesto della polemica politica e di talune esasperazioni verbali che non sono mancate da entrambe le parti, la differenza sostanziale dell’approccio federalista rispetto a quello funzionalista si riassumere in due punti: la convinzione che l’integrazione europea è destinata a rimanere precaria e reversibile finché non si giunge alla costituzione federale; la persuasione, contro l’automatismo funzionalistico, che il raggiungimento dello Stato federale richieda l’attivazione di un movimento per l’unità europea autonomo dai governi e dai partiti e capace di mobilitare l’opinione pubblica facendo leva sui limiti strutturali dell’integrazione funzionalistica, rappresentati in particolare dalla sua precarietà (per il permanere del criterio dell’unanimità sulle questioni essenziali) e dal deficit democratico (lo svuotamento delle sovranità nazionali senza l’istituzione di una sovranità democratica sovranazionale pienamente sviluppata). I due approcci sono pertanto diversi, ma allo stesso tempo dialetticamente complementari, nel senso che ognuno ha un ruolo autonomo e decisivo.
Tornando al rapporto fra l’impostazione funzionalistica e l’iniziativa di Schuman, l’impasse prima descritta in cui si venne a trovare il governo francese offrì a Monnet l’opportunità di realizzare la rivoluzionaria invenzione comunitaria. La CECA aveva in comune con le prime organizzazioni intergovernative europee il mantenimento del potere decisionale in ultima istanza nelle mani dei governi nazionali, il che corrispondeva al fatto che non vi era in tutti i governi la disponibilità ad accettare un trasferimento irreversibile di sovranità organi sovranazionali (il trattato aveva una validità limitata a cinquant’anni!). Essa, tuttavia, conteneva alcuni importanti embrioni federali: il ruolo decisivo attribuito a un organo, l’Alta Autorità, autonomo dai governi, l’efficacia diretta della normativa e della giurisprudenza comunitaria, l’attribuzione di risorse proprie al bilancio comunitario, il principio del voto a maggioranza per una parte delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, la possibilità di elezione diretta dell’Assemblea parlamentare comune che aveva anche il potere di sfiduciare l’Alta Autorità. I governi dovettero accettare tutto ciò perché la realizzazione di un obiettivo ben più avanzato della semplice liberalizzazione degli scambi richiedeva oggettivamente istituzioni più forti ed efficienti, le quali avrebbero dovuto essere, almeno in prospettiva, democratizzate, onde evitare che le competenze trasferite a livello sovranazionale fossero sottratte in permanenza a un efficace controllo democratico. Il traguardo finale della federazione non era indicato nel testo del trattato, ma era comunque esplicitato nel testo della dichiarazione sulla base del quale si condussero le trattative.
Al di là di questi elementi contenuti nella dichiarazione di Schuman e nel trattato che ne derivò, la prospettiva federale deve essere individuata anche nella scelta di procedere sulla base di un gruppo più ristretto rispetto alla cerchia degli Stati coinvolti nelle prime iniziative europeistiche. Quando la proposta della CECA fu lanciata esisteva da oltre due anni l’OECE e da un anno il Consiglio d’Europa, comprendenti, oltre ai Sei, la Gran Bretagna e la maggioranza dei paesi dell’Europa occidentale. Ebbene, la scelta procedurale di importanza cruciale compiuta da Schuman fu precisamente quella di operare al di fuori del quadro giuridico di queste due organizzazioni, all’interno delle quali la Gran Bretagna e, al suo seguito, i paesi scandinavi e il Portogallo, avrebbero eliminato gli aspetti innovatori dell’iniziativa, e di aprire le trattative solo fra i governi disposti a discutere la creazione di una autorità sovranazionale. Si dette in tal modo vita a un nucleo duro all’interno di un cerchio più ampio di carattere puramente intergovernativo, nella convinzione che il successo dell’impresa avrebbe più avanti coinvolto gli Stati inizialmente recalcitranti (come in effetti è poi avvenuto).
All’affermarsi di questa scelta procedurale concorsero sia la natura del problema da risolvere (evitare la ricostruzione della piena sovranità tedesca), sia l’iniziativa del Movimento federalista europeo guidato da Spinelli e dell’Unione europea dei federalisti, di cui esso faceva parte e di cui costituiva l’avanguardia. In effetti, subito dopo l’entrata in vigore del Consiglio d’Europa i federalisti organizzarono in tutta Europa una grande campagna popolare a favore della stipulazione di un patto federale che istituisse un’autorità politica sovranazionale, democraticamente eletta e munita dei poteri necessari per realizzare una progressiva unificazione economica, condurre una politica estera comune, organizzare la difesa comune. L’entrata in vigore del patto federale fra i paesi ratificanti — e questo era il punto qualificante — non avrebbe richiesto l’unanimità dei paesi-membri del Consiglio d’Europa, ma sarebbe stata sufficiente la ratifica di almeno tre Stati la cui popolazione complessiva raggiungesse i cento milioni. In sostanza i federalisti proposero l’applicazione all’unificazione europea di uno dei principi fondamentali della procedura sulla base della quale la Convenzione di Filadelfia creò nel Nord-America la prima costituzione federale della storia, e cioè il superamento del requisito della ratifica unanime. Questa iniziativa dei federalisti rafforzò indubbiamente la determinazione di Schuman e degli altri governi dei Sei a procedere con la strategia del nucleo duro.
3. I grandi progressi realizzati dall’integrazione comunitaria — fino allo storico passaggio all’Unione monetaria, che non sarebbe stata possibile senza l’opzione a favore del metodo dell’avanguardia, e alla apertura del processo di allargamento a quasi tutti i paesi europei — dimostrano con la forza irrefutabile dei fatti la validità della scelta compiuta nel 1950 di superare la semplice cooperazione intergovernativa e di introdurre nella politica di unificazione europea la prospettiva federale, sia sul piano delle istituzioni che su quello della procedura per crearle.
Per avere una visione adeguata del processo, si deve peraltro sottolineare che a questi progressi hanno dato un contributo decisivo i movimenti europeisti di orientamento federalista. Non solo essi hanno mantenuto in vita, con una azione costante, sistematica e capillare, l’idea della Federazione europea e della partecipazione popolare alla sua costruzione sulla base del metodo costituente democratico. Ma hanno altresì svolto un ruolo essenziale in alcuni snodi cruciali della costruzione europea. In particolare vanno ricordate: la campagna per l’elezione diretta del Parlamento europeo e per il rafforzamento dei suoi poteri; l’iniziativa di Spinelli a favore del Trattato di Unione europea, approvato dal Parlamento europeo nella prima metà degli anni ‘80, e che ha fortemente contribuito alla genesi dell’Atto Unico europeo; l’impegno a favore della moneta europea, che è stato costante fin dalla fine degli anni ‘60.
Il traguardo finale della Federazione europea non è stato ancora raggiunto e di fronte agli ostacoli che si frappongono alla sua creazione è importante riflettere sull’attualità della dichiarazione di Schuman. Questa riflessione va fatta perché da più parti è oggi contestata la validità della distinzione fra federazione e confederazione, e sono negate la necessità o la possibilità che il processo di integrazione europea sbocchi nella creazione di uno Stato federale, sulla base della convinzione che, nel contesto della globalizzazione, la forma-Stato sia non solo oggettivamente in crisi ma addirittura destinata ad essere superata da qualcosa che peraltro non si sa definire chiaramente.
In realtà il discorso federalista è pienamente attuale e si può articolare nelle seguenti considerazioni:
a) Il modello di Stato federale ragionevolmente concepibile come sbocco dell’unificazione europea avrà caratteristiche diverse ed originali rispetto ai sistemi federali finora realizzati, perché si tratta, per la prima volta nella storia, di federare Stati nazionali storicamente consolidati e un continente caratterizzato da un pluralismo (che è una grandissima ricchezza da tutelare e valorizzare) culturale, linguistico, religioso ed economico-sociale che non ha eguali nel mondo. Pertanto lo Stato federale europeo sarà fortemente decentrato, ma in esso sarà esclusa, pur avendo ampio spazio le maggioranze qualificate, qualsiasi forma di veto nazionale, dovrà realizzarsi il monopolio federale della forza legittima e dovrà essere applicato pienamente il principio della responsabilità democratica degli organi politici sovranazionali. Queste sono le condizioni imprescindibili per superare alla radice i deficit dell’integrazione europea sul piano dell’efficienza e della democrazia e per renderla, quindi, irreversibile.
b) L’unica risposta valida allo svuotamento delle sovranità statali conseguente alla crescente interdipendenza internazionale, di cui la globalizzazione rappresenta lo sviluppo più recente, non è l’accettazione rassegnata del declino della statualità, bensì l’allargamento delle dimensioni dello Stato democratico e il rafforzamento degli strumenti partecipativi democratici, che sono resi possibili dal principio di sussidiarietà proprio di un sistema federale pienamente sviluppato. Poiché la statualità è la base insostituibile del perseguimento dell’interesse generale, e cioè della convivenza pacifica, della tutela dei diritti liberaldemocratici e della solidarietà, l’impegno prioritario in un mondo sempre più interdipendente è la creazione di uno Stato federale europeo. Questo d’altra parte, come è detto nella dichiarazione di Schuman, deve essere inteso come un contributo fondamentale alla pace del mondo intero, il che significa che l’esempio europeo deve favorire la formazione di altre federazioni continentali e contribuire infine, come è detto nel Manifesto di Ventotene, all’unificazione federale del mondo intero. L’alternativa a questo sviluppo è il prevalere di una dispersione neofeudale della sovranità e, quindi, di una anarchia generalizzata, che con irresponsabile leggerezza appaiono disposti ad accettare i teorici di un nuovo Medioevo.
c) Il processo di integrazione europea è giunto a un punto in cui il rinvio dello sbocco federale apre la strada alla dissoluzione dell’Unione europea. Da una parte, l’unificazione monetaria (che è il più grande successo finora raggiunto) ha accentuato la contraddizione in cui da sempre si dibatte l’integrazione funzionalistica a causa del rinvio sine die della costruzione della sovranità democratica sovranazionale. Il sistema democratico finirà per entrare in una crisi fatale e il quadro comunitario è destinato a dissolversi se allo svuotamento della capacità di governare il processo economico con le politiche economiche e sociali nazionali non corrisponde la creazione di un governo democratico europeo in grado (sulla base dell’eliminazione dei veti nazionali in tema di politiche macroeconomiche, in particolare quelle fiscali) di assicurare la coesione economico-sociale e la competitività dell’economia europea nel quadro della globalizzazione, e, più in generale, di superare l’abnorme sfasamento fra la dimensione della responsabilità politico-democratica, che è ancora fondamentalmente nazionale, e la dimensione delle decisioni effettive. D’altra parte, il salto federale (che significa anche una politica estera, di sicurezza e di difesa unica) in tempi rapidi è imposto dal contesto internazionale creatosi in seguito alla dissoluzione del sistema bipolare. In questo nuovo contesto, da una parte l’Unione europea deve diventare un produttore di sicurezza globale invece di rimanere un semplice consumatore di sicurezza all’ombra dell’ombrello americano, dall’altra è indispensabile la creazione di istituzioni sovranazionali democratiche ed efficienti, per affrontare i problemi dell’allargamento all’Europa centrale, orientale e balcanica, che rappresenta una sfida grandiosa (ed è una dimostrazione del successo della costruzione europea), ma è destinato a produrre conseguenze dirompenti se non accompagnato dal parallelo superamento dei limiti dell’integrazione funzionalistica.
Per queste ragioni è drammaticamente attuale l’esigenza di realizzare la finalità ultima della dichiarazione di Schuman, la Federazione europea, ed è altresì pienamente attuale la strategia del nucleo duro o nucleo di avanguardia da essa proposta. Questa strategia è l’unica che permette di superare i veti nazionali in occasione di passi avanti decisivi e di affrontare l’attuale processo di allargamento (che non deve essere ritardato anche per non compromettere gli effetti stabilizzatori di prospettiva, in termini di progressi nel campo dei diritti umani, della tutela delle minoranze, della conflittualità etnico-territoriale, delle riforme politiche ed economiche) e il conseguente pericolo della istituzionale. Creare un nucleo duro adeguato alle sfide attuali non significa però la concessione di ulteriori opting-out, l’ammissione delle astensioni costruttive o la realizzazione di cooperazioni rafforzate, che, nonostante l’utilità in alcuni casi specifici (in particolare opting-out riguardo all’unificazione monetaria), conducono verso un’Europa alla carta destinata a disgregarsi alla prima seria crisi.
Se con l’iniziativa di Schuman nel 1950 si è dato vita a una comunità prefederale nel quadro più ampio del Consiglio d’Europa, ispirarsi a quell’esempio nella odierna situazione dell’integrazione significa istituire una comunità federale fra gli Stati disponibili, dotata di proprie istituzioni e che faccia parte, come soggetto unitario, del cerchio più ampio costituito dall’Unione europea. Quest’ultima deve essere mantenuta in vita per garantire le sue fondamentali acquisizioni, in particolare il mercato unico, e da essa deve essere possibile in qualsiasi momento il passaggio al nucleo federale alla sola condizione di accettarne le regole.
Una simile scelta richiede, come nel caso della CECA, un trattato separato, onde evitare che l’iniziativa possa essere bloccata dai governi non disponibili per il momento al salto federale, ma richiede d’altro canto un trattato-costituzione, che istituisca cioè una costituzione per uno Stato federale. E di conseguenza richiede il superamento del metodo delle trattative intergovernative e l’attivazione di un metodo costituente democratico che assegni un ruolo essenziale all’organo rappresentativo del popolo europeo.
Sergio Pistone