Anno XXV, 1983, Numero 1-2, Pagina 3
Federalismo fiscale e Senato delle Regioni
nella prospettiva di una
riforma istituzionale della Comunità europea
ALBERTO MAJOCCHI
1. — Decentramento della spesa e accentramento delle entrate.
Nel corso dell’ultimo decennio si sono verificate importanti trasformazioni nella struttura del bilancio della pubblica amministrazione in Italia. In particolare, dal lato della spesa è cresciuto in misura consistente il peso dell’amministrazione locale, mentre un fenomeno di segno opposto si è verificato per quanto riguarda le entrate. Le uscite totali dell’amministrazione locale, che rappresentavano nel 1970 il 23,95% del totale della spesa della P.A., raggiungono nel 1981 una quota pari al 29,52% (analogo fenomeno — anche se meno consistente — si verifica per le uscite correnti, che passano dal 22,43% al 26,35% nel corso del decennio). Al contrario, le entrate proprie degli enti locali — al netto dei trasferimenti — si contraggono dal 10,91% nel 1970 al 7,81% nel 1981; in questo caso, ancora più netta è la contrazione delle entrate correnti autonome — sempre al netto dei trasferimenti —, che scendono dall’11,01% al 6,47%. Nell’arco di un decennio si è quindi realizzato un fenomeno assai consistente di decentramento della spesa, accompagnato da un progressivo accentramento delle entrate, che ha posto a carico dello Stato la responsabilità prevalente del finanziamento degli enti locali.
Parallelamente è diminuito il grado di controllabilità di un bilancio statale in cui prevalgono le spese di trasferimento ad altri enti che adotteranno le decisioni finali di spesa. Nel 1981 (ma le quote sono simili per il 1979 e il 1980) lo Stato si è appropriato in media del 45% sul totale delle uscite del suo bilancio; Regioni, Province e Comuni ed Enti di previdenza hanno assorbito circa il 40% del totale dei pagamenti; le Aziende autonome, la Cassa per il Mezzogiorno e la Cassa depositi e prestiti pesano per circa il 10% e l’ultimo 5% affluisce direttamente a famiglie e imprese. Se dalla quota dello Stato vengono sottratti i pagamenti per interessi passivi — che sono in crescita costante, essendo passati dal 12,3% del totale nel 1979 a quasi il 15% nel corso del 1981 —, la spesa su cui l’amministrazione statale può intervenire direttamente si riduce a poco più del 30% del totale, che viene quasi interamente assorbito dalle spese per il personale in servizio e in quiescenza e dall’acquisto di beni e servizi.[1]
Da queste brevi indicazioni si può trarre una prima conclusione rilevante. La spesa dello Stato è in larga misura non manovrabile per le esigenze di stabilizzazione e sviluppo del reddito nazionale in quanto, per la parte che rimane direttamente a carico dello Stato, si tratta di spesa rigida, mentre la quota prevalente è costituita da trasferimenti ad altri centri di spesa. La spinta politica ad una riduzione del disavanzo pubblico si traduce quindi, necessariamente, in una contrazione delle erogazioni verso le amministrazioni locali e regionali (oltre che verso gli enti di previdenza). Comuni, Province e Regioni, che non dispongono di mezzi adeguati di finanziamento autonomo, devono in conseguenza far dipendere la quantità e la qualità delle prestazioni dalle decisioni del livello centrale di governo.
2. — La ripartizione delle funzioni economiche fra i diversi livelli di governo.
Per poter valutare correttamente la situazione di cui abbiamo descritto i contorni essenziali è necessario poter disporre di un modello di riferimento. L’analisi teorica della ripartizione delle funzioni economiche tra i diversi livelli di governo porta, con generalità di consensi, a concludere che una struttura di governo centralizzata risulta più efficace per stabilizzare e sviluppare l’economia, attuare programmi di redistribuzione del reddito e garantire livelli adeguati di produzione dei servizi pubblici che beneficiano l’intera collettività. Vi è tuttavia un limite fondamentale proprio a questa struttura di governo, ossia che essa, garantendo un livello uniforme di prestazioni su tutto il territorio, non tiene conto della diversità del sistema di preferenze che caratterizza ciascuna comunità regionale. Se la produzione dei servizi pubblici, i cui benefici si estendono in un ambito territoriale definito, viene invece affidata all’ente responsabile del governo di quell’area, questo ente potrà fornire il servizio nella quantità e nella qualità richiesta dai cittadini che ne usufruiscono. La massimizzazione del benessere viene garantita in misura più adeguata in quanto ciascun ente sarà indotto a fornire la combinazione di beni pubblici e beni privati che meglio risponde alle preferenze dei suoi cittadini.
Si può dunque affermare che sia la soluzione unitaria che quella pluralistica presentano vantaggi distinti relativamente al raggiungimento degli obiettivi allocativi, distributivi e di stabilizzazione e sviluppo che l’operatore pubblico si propone. La conclusione operativa che se ne può dedurre è che, dal punto di vista economico, la struttura «ottimale» di governo è di, tipo federale, in quanto essa combina i vantaggi di una soluzione accentrata con quelli di una soluzione decentrata, attribuendo all’operatore pubblico centrale la responsabilità redistributiva e di stabilizzazione e sviluppo, nonché di provvedere alla fornitura dei servizi i cui benefici si estendono all’intera collettività, mentre ai livelli di governo inferiori viene attribuito il compito di garantire la fornitura dei beni e servizi i cui benefici si estendono in ambiti territorialmente delimitati dall’area della relativa competenza politica.[2]
In questo modo, secondo la classica definizione di Wheare, «il governo federale garantisce la molteplicità nell’unità. Può realizzare l’unità laddove l’unità è necessaria, ma può assicurare che vi sia varietà e indipendenza in quei settori in cui l’unità e l’uniformità non sono necessarie».[3]
L’indipendenza presuppone evidentemente che i diversi livelli di governo dispongano di una sostanziale autonomia impositiva, e quindi che le spese locali vengano finanziate attraverso imposte che gravano sui beneficiari. Solo in questo modo si può garantire che l’ente locale sia libero nelle sue scelte e, nello stesso tempo, evitare che per massimizzare il consenso dei propri cittadini espanda la fornitura dei servizi pubblici al di là del livello che i membri della comunità locale riterrebbero ottimale se fossero tenuti a sostenere con i loro mezzi il finanziamento della spesa.
Da un confronto fra il modello e le osservazioni precedenti sulla realtà italiana sembra emergere con evidenza la conclusione che da un lato è limitata l’efficacia dello Stato nel perseguire le sue funzioni di regolatore della vita economica del paese e, d’altro lato, non vi è efficienza nell’erogazione della spesa pubblica in quanto gli enti decentrati, che sono in larga misura responsabili della spesa, non sono ugualmente responsabili del reperimento dei mezzi finanziari necessari per la copertura. Si tratta quindi di restituire autonomia impositiva agli enti inferiori di governo per renderli responsabili del loro comportamento e, nello stesso tempo, per garantire una maggiore flessibilità nella gestione del bilancio statale, che deve poter essere manovrato efficacemente per il governo dell’economia.
3. — La riforma della finanza regionale.
Una prima occasione per verificare la volontà di procedere ad una riforma efficace nel sistema di finanziamento dei livelli inferiori di governo si presenta in Italia con riferimento alla finanza regionale. L’art. 119 della Costituzione riconosce autonomia finanziaria alle Regioni nei limiti e nelle forme stabilite dalle norme statali. Ma questa prescrizione costituzionale è risultata del tutto disattesa dalla legge finanziaria regionale (L. 16 maggio 1971 n. 281), caratterizzata dal peso prevalente assegnato ai trasferimenti dello Stato rispetto ai tributi propri regionali. Né questa impostazione di fondo viene nella sostanza modificata dalla L. 10 maggio 1976 n. 356, che si limita a definire in modo più favorevole per la finanza regionale l’ammontare dei trasferimenti a carico del bilancio dello Stato.
Il regime transitorio previsto dalla L. n. 356 è comunque venuto a scadenza il 31 dicembre 1981. E da parte del sistema delle autonomie viene subito messo in evidenza come l’attribuzione di una maggiore capacità impositiva alle Regioni rappresenti un passaggio obbligato nella definizione di un diverso assetto finanziario degli enti territoriali. Questa esigenza viene ulteriormente specificata rilevando che «l’obiettivo strategico da perseguire è quello di dare capacità impositiva alle Regioni perché forniscano certi servizi in più, oltre ad un livello uniformemente garantito dallo Stato. Questi servizi hanno un costo. I cittadini della singola Regione sono chiamati a pagarlo attraverso imposte di scopo. E con la possibilità, in funzione della dimensione locale, di verificare se la spesa avviene con criteri economici. In questo modo si supera l’uniformità fiscale e si combatte la deresponsabilizzazione dell’amministrazione, che ha generato sperperi e disfunzioni». L’individuazione dell’obiettivo è corretta. Ma le Regioni non possono decidere autonomamente in questa materia, che la Costituzione riserva alla competenza statale. E non c’è alcuna garanzia che le future decisioni del governo centrale corrispondano alle aspettative del sistema delle autonomie.
4. — Il meccanismo decisionale per ripartire le risorse fra i diversi livelli di governo.
In realtà il problema centrale di un moderno sistema di federalismo fiscale è il meccanismo decisionale che può essere utilizzato per definire un’equa ripartizione delle risorse fra i diversi livelli di governo. Se la ripartizione non avviene con meccanismi tali da garantire l’effettiva indipendenza finanziaria dei livelli inferiori di governo, ovvero la loro reale partecipazione alle decisioni che concernono la distribuzione delle risorse, il governo centrale tenderà naturalmente ad assumere un ruolo prevaricante, come è già avvenuto negli Stati federali, e in particolare negli Stati Uniti. D’altra parte, la ripartizione non può avvenire soltanto sulla base della qualità delle imposte — riservandone alcune ai livelli inferiori di governo —, in quanto non si può garantire che l’evoluzione del gettito di queste imposte sia adeguato per far fronte agli obiettivi allocativi che si vogliono conseguire; né sulla base di limiti quantitativi precostituiti, ossia con vincoli che impedirebbero di far corrispondere la politica economica alle necessità della situazione. In effetti la decisione sulla ripartizione delle risorse fra i diversi livelli di governo rappresenta l’elemento centrale nella definizione di un piano in cui vengano rese coerenti le scelte fondamentali che riguardano la vita del paese; e a questa decisione devono concorrere necessariamente sia la rappresentanza del livello superiore che quella dei livelli inferiori di governo.
È vero infatti che il principio federale si fonda, secondo Wheare, sul «metodo di dividere i poteri in modo tale che il governo generale e i governi regionali sono, ciascuno in una sfera determinata, coordinati e indipendenti».[4] In base a questa definizione si dovrebbe considerare effettivo un sistema di federalismo fiscale soltanto nella misura in cui vi è indipendenza, anche in materia fiscale, da parte dei governi locali. Ma questo non avviene in Italia neppure nel caso delle Regioni, in quanto le competenze regionali sono definite dalla Costituzione e possono essere modificate con una decisione di revisione costituzionale presa dal Parlamento nazionale. Sempre secondo il modello di Wheare, «questo non è federalismo, è decentramento».[5]
Il problema si pone comunque anche negli Stati autenticamente federali, dove è riconosciuta l’indipendenza degli Stati membri. In materia fiscale non vi sono competenze esclusive, bensì competenze concorrenti. Occorre quindi individuare una procedura che consenta una soluzione concordata in ordine alla ripartizione delle risorse fra il governo centrale e l’insieme dei governi locali. Soltanto in questo modo viene garantita l’indipendenza e nello stesso tempo la coordinazione, soddisfacendo i criteri fissati da Wheare.
Questa esigenza è riconosciuta con acutezza da Brosio, uno dei più attenti studiosi italiani di federalismo fiscale. A conclusione di un’indagine su alcune esperienze estere rilevanti in questo campo Brosio rileva che esse «riguardano sistemi federali in cui non solo i governi regionali hanno un ruolo riconosciuto costituzionalmente, perché questo è anche il caso dell’Italia, ma in cui le realtà regionali hanno rilievo costituzionale anche nei meccanismi di democrazia rappresentativa. Vi è cioè in molti casi un sistema di rappresentanza regionale (degli Stati) in una delle due Camere. Il sistema tedesco è sotto questo profilo il più incisivo. Com’è noto, la seconda Camera, il Bundesrat, è formata da rappresentanti dei governi degli Stati e ha competenza, cioè diritto di iniziativa e/o di veto, su tutte le materie che hanno rilievo per gli Stati, a partire, fra l’altro, dalle stesse imposte. Il sistema, cosiddetto di ‘federalismo cooperativo’, della Repubblica Federale realizza una stretta integrazione a livello decisionale fra Governo federale e Stati che produce risultati positivi, sia sotto il profilo della allocazione territoriale delle risorse, che sotto quello della stabilizzazione congiunturale e dello sviluppo.
Un luogo di contrattazione, e parzialmente di decisione, è previsto nel sistema canadese, con la Conferenza delle Province cui partecipa il Governo federale; nel caso australiano i rapporti fra Governo federale e Stati sono oggetto di valutazione e di studio da parte della ‘Grants Commission’ formata da personalità indipendenti di grande rilievo, i cui pareri hanno acquisito nel tempo un ruolo fondamentale nella determinazione degli indirizzi dei rapporti finanziari fra Governo federale e Stati».
La conclusione di Brosio è che «appare difficile disegnare un sistema funzionale di finanza regionale senza una partecipazione di pieno diritto e continuativa delle Regioni alle decisioni che le concernono, o senza comunque la predisposizione di un luogo istituzionale di discussione e di confronto fra Stato e Regioni. La esperienza delle commissioni interregionali non ha rappresentato, per ammissione diffusa, che un parziale e insoddisfacente accoglimento di questa esigenza».[6]
Il punto sollevato da Brosio conduce in effetti al cuore del problema. Ma anche le esperienze straniere richiamate indicano una esigenza più che una soluzione corretta del problema. In definitiva l’essenziale è stabilire chi possiede il potere di dire l’ultima parola sulle decisioni in materia di ripartizione delle risorse fiscali: se è il livello centrale il sistema tende all’accentramento, se è il livello locale alla frantumazione. In nessuna esperienza si è a tutt’oggi individuata una sede istituzionale effettiva di codecisione.
5. — Il Senato delle Regioni.
Per affrontare adeguatamente il problema di una corretta ripartizione delle risorse fiscali un presupposto indispensabile è costituito da una riforma istituzionale che preveda a tutti i livelli l’istituzione di una seconda Camera rappresentativa dei livelli inferiori di governo: quindi un Senato delle Regioni a livello centrale, delle Province (o dei comprensori) a livello regionale, dei comuni a livello provinciale e dei quartieri a livello comunale.
In particolare il Senato che è oggi al centro del dibattito sulla riforma istituzionale in quanto da alcuni viene ritenuto un gravoso doppione della Camera dei Deputati, potrebbe assumere un ruolo di rilievo nella struttura costituzionale se fosse trasformato in una Camera delle regioni, evitando così tra l’altro che si affermino pericolose proposte di revisione a carattere corporativo. Verrebbe in questo modo istituzionalizzata una rappresentanza a livello nazionale dei livelli inferiori di governo, il cui compito prioritario dovrebbe essere costituito da una valutazione delle ripercussioni a livello territoriale delle decisioni assunte dal governo centrale.
Questa riforma istituzionale consentirebbe inoltre di risolvere il problema del meccanismo decisionale che può essere utilizzato per distribuire le entrate fiscali fra i diversi livelli di governo. Uscendo dalla pratica umiliante della contrattazione, il piano, che include anche la definizione della ripartizione delle risorse, dovrebbe essere approvato in una sessione congiunta dei due rami del Parlamento, che verrebbe così a configurare un’istanza federale, per sua natura dialettica, in quanto rappresenta nello stesso tempo gli interessi della collettività e delle sue parti. Viene in questo modo superata un’insufficienza strutturale del modello tradizionale di federalismo fiscale, fondato sul presupposto dell’autonomia impositiva di ognuno dei livelli di autogoverno. Nella realtà l’applicazione di questo modello ha dato luogo ad una competizione tra fisco centrale e fisco regionale che, di fronte al limite invalicabile costituito dalla capacità contributiva dei cittadini, può raggiungere un punto di equilibrio soltanto con la subordinazione del livello più debole al livello più forte.
6. — L’espansione del bilancio della Comunità e il rafforzamento dello SME.
Le considerazioni svolte precedentemente indicano le linee fondamentali di una riforma dello Stato capace di rendere l’operatore pubblico funzionale rispetto al conseguimento delle finalità economiche che deve perseguire. Ma le indicazioni emerse risulterebbero del tutto inadeguate se non fossero accompagnate da un avanzamento del processo di riforma istituzionale della Comunità europea, che ha già preso avvio a seguito della decisione del Parlamento di Strasburgo del 9 luglio 1981 di istituire una Commissione ad hoc per la revisione dei Trattati di Roma. I punti rilevanti dal punto di vista che qui ci interessa sono sostanzialmente due: l’espansione del bilancio della Comunità e il rafforzamento del Sistema monetario europeo.
1°) Date le dimensioni dell’interscambio fra i diversi paesi della Comunità, per cui il mercato europeo si può ormai considerare, dal punto di vista strutturale, un mercato interno, la politica di stabilizzazione e sviluppo non può più essere gestita efficacemente a livello nazionale. Ma, sotto questo profilo, il bilancio europeo è del tutto inadeguato, sia in termini quantitativi che qualitativi. In primo luogo, perché le sue dimensioni, inferiori all’1% del PIL comunitario, non consentono manovre sostanziali capaci di influenzare la dinamica della domanda aggregata; e inoltre per la sua composizione, in quanto circa il 70% della spesa comunitaria è destinata al settore agricolo, e quindi la parte devoluta alle altre politiche comuni è sostanzialmente irrilevante. Secondo le indicazioni del Rapporto Mac Dougall un’espansione del bilancio della Comunità almeno ad un livello pari al 2-2,5% del PIL europeo è indispensabile per attribuirgli una reale, seppur minima, capacità di governo dell’economia europea. Anche in questo caso, evidentemente, l’espansione della spesa dovrebbe essere coperta con risorse proprie della Comunità. Deve quindi essere superato il vincolo dell’1% per l’IVA stabilito con la decisione presa dal Consiglio dei Ministri a Lussemburgo il 21 aprile 1970, che definiva le risorse proprie destinate a finanziare, in sostituzione dei contributi nazionali, il bilancio della Comunità.
Date le dimensioni ristrette della spesa comunitaria, che dovrebbe soprattutto esercitare una funzione di indirizzo globale dell’economia europea, un ruolo importante per il controllo dell’andamento congiunturale spetta comunque al bilancio nazionale, cui andrebbe restituita una maggiore flessibilità secondo le indicazioni che abbiamo in precedenza richiamato. In ogni caso, la distribuzione delle risorse fra il livello comunitario e quello nazionale andrebbe anch’essa definita con un meccanismo istituzionale di tipo federale, ossia attraverso un’istanza decisionale dialettica che preveda la partecipazione contemporanea della rappresentanza del livello superiore di governo (la Comunità) e dei livelli inferiori (gli Stati membri).
2°) Per far funzionare efficacemente un meccanismo di federalismo fiscale è necessario fissare delle regole per quanto riguarda il potere di finanziare il disavanzo pubblico attraverso l’emissione di moneta. Questo potere, infatti, costituisce il più potente e il più antidemocratico degli strumenti di accentramento in quanto comporta di fatto la facoltà di imporre tributi senza alcun controllo, e di privare in tal modo di ogni autonomia finanziaria tutti gli enti territoriali che non possono disporre di questo strumento e si vedrebbero sottratte risorse reali dal potere centrale che esercita il diritto di signoraggio. Un primo passo in questa direzione è stato avviato con il divorzio fra Tesoro e Banca d’Italia. Ma nella misura in cui il potere di battere moneta si colloca al livello della responsabilità politica di gestione della welfare policy, è del tutto evidente che questo progetto è destinato al fallimento, come ha dimostrato con evidenza l’esperienza italiana di questi anni. Occorre quindi trasferire a livello comunitario, con l’istituzione di un Fondo monetario europeo responsabile della gestione dello scudo, il potere di creazione monetaria in modo da separare il livello responsabile della politica assistenziale e redistributiva dal livello responsabile della politica monetaria.[7]
7. — La riforma istituzionale in Italia nella prospettiva della riforma istituzionale della Comunità europea.
Queste due riforme — espansione del bilancio comunitario fino al livello del 2-2,5% del PIL secondo le indicazioni del Rapporto Mac Dougall e rafforzamento del Sistema monetario europeo responsabile della gestione dello scudo — devono essere viste nella prospettiva di una profonda riforma istituzionale della Comunità, volta alla costituzione di una effettiva capacità di governo dell’economia europea. In concreto si tratta di dotare la Comunità di un Esecutivo capace di gestire lo sviluppo dell’Unione economica e monetaria, cioè di fondare il Governo della Comunità sulla volontà dei cittadini. La lotta politica per conseguire questo obiettivo è ormai in corso. Grazie alla lucida iniziativa di Altiero Spinelli il Parlamento europeo ha istituito una Commissione permanente per la riforma istituzionale della Comunità; e si è solennemente impegnato, con il voto del 6 luglio 1982, ad elaborare entro la fine del 1983 un progetto di riforma istituzionale della Comunità da sottoporre alla ratifica dei competenti organi costituzionali dei paesi membri.
È in questo contesto che vanno considerate le proposte destinate a realizzare un effettivo federalismo fiscale anche in Italia. A dieci anni dall’avvio dell’esperienza regionale e nelle more di una improcrastinabile riforma della finanza locale, il processo avviato in Europa attraverso l’iniziativa del Parlamento europeo può rappresentare l’occasione per intraprendere, anche nel nostro Paese, una riforma efficace delle strutture dello Stato, la cui realizzazione non è pensabile al di fuori del processo di costruzione in Europa di una Comunità democratica e dotata di una effettiva capacità d’azione. La costituzione del Senato delle Regioni può rappresentare l’obiettivo politico strategico di questa riforma, capace di fornire una soluzione innovativa del problema, finora irrisolto, di definire un meccanismo efficace e democratico per la ripartizione delle risorse fra i diversi livelli di governo.
[1] Cfr. Cavazzuti - S. Giannini, La riforma malata, Il Mulino, 1982, p. 136.
[2] Cfr. W.E. Oates, Fiscal Federalism, Harcourt, 1972, p. 14.
[3] Cfr. K.C. WHEARE, The Federal Government, Oxford Univ. Press, 1967, p. 244.
[4] Cfr. K.C. Wheare, op. cit., p. 10.
[5] Cfr. K.C. Wheare, «Che cos’è il governo federale», in Il Federalista, 1982, p. 35. Questo saggio è tratto dal volume di P. Ranson, Studies in Federal Planning, Mac Millan, 1943, ed è stato ristampato dalla Federal Union nel 1948.
[6] Cfr. G. Brosio, l rapporti finanziari tra Stato e Regioni: ipotesi di riforma, in Formez, “Il finanziamento delle Regioni: prospettive di riforma”, Quaderni regionali, n. 35, p. 94.
[7] Sul tema di questo paragrafo si veda amplius: A. Majocchi, “Dallo SME all’Unione economica e monetaria: il ruolo della politica fiscale”, in E. Gerelli -A. Majocchi, Il Sistema monetario europeo e le prospettive della politica fiscale, Franco Angeli, 1981, pp. 15-39.