XXVI année, 1984, Numéro 1, Page 49

 

 

LA RÉFORME DU CONSEIL : LE MODÈLE DU BUNDESRAT*
 
 
Introduction
Dans toute discussion sur la réforme institutionnelle de la Communauté, l’avenir du Conseil constitue l’un des points les plus importants et les plus sensibles. C’est par le Conseil que les gouvernements des États membres prennent part au processus de décision de la Communauté et ce sont la composition, les procédures et les pouvoirs du Conseil qui déterminent le degré d’autonomie des politiques communautaires à l’égard des gouvernements nationaux et la capacité de la Communauté de faire plus que d’établir des compromis tardifs, basés sur le plus petit dénominateur commun des intérêts nationaux. En bref, c’est ici le concept même de souveraineté nationale qui est en cause et le caractère effectif de toute réforme de la Communauté dépendra de la manière dont il sera abordé.
La Commission institutionnelle du Parlement européen, en élaborant la proposition d’un nouveau Traité sur l’Union européenne, a examiné de nombreuses options allant de propositions pour une « chambre des États » élue par les parlements nationaux jusqu’à des propositions visant à renforcer la structure et les pouvoirs actuels du Conseil. Elle a finalement choisi des propositions[1] n’apportant que peu de changements au système existant, en espérant qu’elles seraient suffisamment minimes pour être politiquement réalistes et cependant suffisamment importantes pour représenter un progrès significatif. En procédant ainsi elle a adopté un modèle institutionnel peu éloigné de celui du Bundesrat dans la République fédérale d’Allemagne et ce modèle a dû être présent à l’esprit de bon nombre des membres de la Commission durant leurs travaux.
Le Bundesrat montre une ressemblance frappante dans sa composition, ses méthodes de travail et ses procédures avec le Conseil, même sous sa forme actuelle. Le propos de cet article est d’examiner ces similarités[2] et d’identifier les différences qui permettent à la R.F.A. d’agir comme un système fédéral efficace alors que la Communauté s’enlise dans quelques unes des pires caractéristiques des relations intergouvernementales ; il s’agit également d’évaluer dans quelle mesure les changements proposés par la Commission institutionnelle seraient suffisants pour accomplir un progrès durable.
 
Le Bundesrat : structures et procédures
Dans la Constitution de la R.F.A. (loi fondamentale) les gouvernements des États (Länder) sont non seulement responsables dans leurs propres domaines de compétences (éducation, police…) mais de l’exécution et de l’application des lois fédérales. C’est pour cette raison et aussi parce que les pères de la Constitution espéraient éviter l’apparition d’un pouvoir central fort[3] que le Bundesrat fut recréé comme un organe par le moyen duquel les gouvernements des Länder « participent à la législation et à l’administration fédérales » (article 50 de la loi fondamentale). Il n’est pas à proprement parler une seconde chambre qui ferait partie du « Parlement » divisé en deux chambres comme dans la plupart des systèmes parlementaires bicaméraux. Il est toutefois un organe de la fédération, dont les membres sont les ministres des Länder, et non pas un organe des Länder. Ainsi, il n’est pas utilisé pour coordonner les politiques des Länder, ce qui est réalisé par des conférences permanentes des ministres (par exemple la conférence des ministres de la culture qui compte un secrétariat permanent aussi important que celui du Bundesrat). Dans la Communauté européenne, le Conseil est également supposé être une institution communautaire agissant dans un cadre légalement fixé. Cependant les deux fonctions de décision des politiques communes dans certains domaines et de coordination des politiques individuelles dans d’autres ne sont pas séparées : le Conseil les assume toutes les deux. La seule « conférence permanente » existant formellement de manière distincte pour coordonner les politiques nationales est la Conférence des Ministres des affaires étrangères chargée de la coopération politique européenne, et cette répartition des tâches est due à des causes entièrement différentes.[4]
Le Bundesrat, comme le Conseil, est composé de ministres représentant leur gouvernement. De la même manière le vote s’effectue à une majorité pondérée : cinq voix pour les grands États, quatre pour ceux de taille moyenne et trois pour les plus petits. Ces voix doivent s’exprimer en bloc. Dans la théorie, elles correspondent au nombre de sièges dont chaque Land dispose au sein du Bundesrat, mais dans la pratique un ministre à lui seul peut en disposer. C’est pourquoi, souvent, un seul ministre (celui qui est compétent pour le sujet en discussion) est présent. Dans le Bundesrat tout ministre d’un gouvernement de Land peut le représenter bien que ne puissent siéger en même temps un nombre de membres supérieur à celui des voix dont dispose le Land ; ceux qui sont en surplus sont considérés comme des assistants.
Le Bundesrat siège environ quinze fois par an, toutes les trois semaines, normalement pour une journée (le vendredi). Des ordres du jour chargés sont traités rapidement. Ils sont préparés le mercredi avant chaque session par une réunion de fonctionnaires des Länder qui spécifient les points sur lesquels il y a accord général et ceux qui nécessitent une discussion complémentaire. Seuls ces derniers sont abordés pendant la session. (Cette procédure est tout à fait semblable au système COREPER* – Conseil de la Communauté européenne avec ses points A et ses points B.) Pendant la session plénière, une seule personne de chaque Land intervient (le ministre concerné) et d’ordinaire pour les seuls Länder effectivement concernés par un problème (Berlin n’est par exemple pas supposé intervenir sur l’acier). Les débats restent ainsi courts et bien centrés. Ils sont ouverts au public mais rarement télévisés (même si des sessions à huis clos sont possibles, il n’y en a eu que deux depuis 1949). La pratique des « questions d’actualité » au gouvernement fédéral existe en théorie mais n’a été utilisée que six fois depuis 1949. Les décisions du Bundesrat ne sont pas prises à la majorité simple des votes exprimés mais à la majorité des votes possibles. La plupart de ces usages date de l’ancien Bundesrat établi en 1871.
Il n’y a pas de groupes politiques au Bundesrat. Les membres siègent et agissent en accord avec leur Land de même que ceux du Conseil des C.E. siègent et agissent en accord avec leurs intérêts nationaux. Des Länder de couleur politique différente votent souvent ensemble. La Sarre (C.D.U./F.D.P.) et la Rhénanie-Nord-Westphalie (S.P.D.) par exemple, votent souvent ensemble pour défendre l’industrie de l’acier, de même que Brème (S.P.D.) et la Basse-Saxe (C.D.U.) pour les constructions navales. Ce n’est que sur des questions politiques très importantes que les lignes des partis ressurgissent[5] et elles sont compliquées par le fait que des coalitions différentes existent dans les différents Länder et que de toute façon les partis régionaux ne sont pas toujours d’accord avec les partis qui leur correspondent au niveau fédéral. Ainsi le Bundesrat représente-t-il authentiquement les intérêts régionaux plutôt que ceux des partis, à la différence des « chambres des Etats » dans beaucoup d’autres systèmes fédéraux. Le Bundesrat est là encore comparable au Conseil, au sein du quel les divisions partisanes ou idéologiques n’apparaissent que rarement : les intérêts nationaux priment.[6]
Le Bundesrat a quatorze commissions spécialisées. Chacune compte onze membres, un par Land, ce qui peut avoir pour conséquence que la majorité politique y soit différente de celle de l’Assemblée plénière. Bien que les ministres des Länder ou les premiers ministres puissent y siéger, ils peuvent également se faire remplacer par des fonctionnaires. Il en résulte que ces commissions sont utilisées par les ministères des Länder pour des études approfondies de la même manière que les groupes de travail du Conseil et le COREPER examinent en profondeur les propositions de la Commission européenne. Ce mécanisme, parmi d’autres, tend à impliquer de manière croissante les bureaucraties des Länder dans la préparation et l’application des lois fédérales.[7]
Les services propres au Bundesrat sont peu développés (120 membres en 1981 contre 100 en 1949 !) car le travail de préparation et de recherche est effectué par les fonctionnaires du ministère compétent de chaque Land. C’est seulement pour les affaires étrangères que les services du Bundesrat jouent un rôle de préparation important, les Länder n’ayant pas de ministre responsable dans ce domaine.
Une autre analogie avec le Conseil, c’est que les membres du Bundesrat peuvent assister et prendre la parole à la session plénière et aux réunions de commission du Bundestag et que les membres de cette assemblée peuvent leur poser des questions.
On peut conclure de ce qui précède que le Bundesrat, dans sa structure, correspond de très près au Conseil. Nous allons maintenant étudier ses pouvoirs et ses responsabilités.
 
Le Bundesrat : pouvoirs et responsabilités
Le Bundesrat a deux tâches principales : participer au processus législatif fédéral (y compris sur les questions budgétaires et la ratification des traités) et contrôler l’exécutif. Pour la première, les règles sont différentes de celles qui régissent le Conseil des ministres de la Communauté européenne car il partage le pouvoir avec le Bundestag qui a ordinairement le dernier mot alors que le Conseil ne partage réellement son pouvoir avec le Parlement que sur les questions budgétaires. Pour la seconde nous pouvons à nouveau trouver quelques similarités frappantes. Examinons chacune de ces tâches en détail.
 
La législation
Le processus législatif de la R.F.A. est ainsi fait : tous les projets de loi vont au Bundesrat avant d’être présentés au Bundestag. A ce stade le Bundesrat peut exprimer sa position sous la forme d’une résolution qui est transmise au Bundestag. Lorsque le Bundestag a pris position, le projet de loi revient au Bundesrat en seconde lecture ; son pouvoir varie alors en fonction de deux catégories de lois. Les lois sur les impôts, les traités internationaux ou celles concernant directement les Länder requièrent l’accord du Bundesrat, c’est-à-dire qu’il a un droit de veto et qu’une loi sera repoussée si elle n’est pas acceptée par les deux Assemblées. Pour toutes les autres lois, le Bundesrat ne peut que faire des objections auxquelles le Bundestag a le pouvoir de passer outre à la majorité de ses membres. Si l’objection est adoptée par le Bundesrat à la majorité des deux tiers, alors la même majorité des deux tiers doit être réunie au Bundestag. La loi fondamentale, éventuellement interprétée par la Cour constitutionnelle,[8] définit quelles lois appartiennent à l’une ou l’autre catégorie. Depuis 1969, ce sont environ 55% des lois qui ont nécessité l’aval du Bundesrat.[9]
Lorsque les opinions du Bundestag et du Bundesrat divergent, l’une des parties peut demander la réunion d’une commission de conciliation (Vermittlungsausschuss). Elle est composée de vingt-deux membres : pour le Bundesrat un représentant de chaque État, un nombre égal de participants pour le Bundestag ; cette procédure est la même que la procédure européenne courante. La présidence alterne tous les trois mois entre les deux Assemblées. Dans le cas où une loi devant être adoptée appartient à la première des deux catégories mentionnées ci-dessus, la commission de conciliation doit négocier des compromis acceptables à la fois par le Bundestag et le Bundesrat, quelles que soient les majorités d’occasion.
Les réunions de la commission de conciliation sont strictement confidentielles et aucun compte rendu de ses séances n’est publié. L’on considère que telle est la clef de la réussite de cette commission qui parvient à un compromis acceptable par les deux Chambres dans une écrasante majorité des cas.[10] Le fait que ses membres soient habituellement des politiciens expérimentés est également important. Il est néanmoins souvent nécessaire qu’une loi revienne à deux ou trois reprises devant la commission de conciliation avant d’être acceptable par les deux Chambres et ses travaux ne sont pas limités dans le temps.
 
Le contrôle
Le rôle de contrôle de l’exécutif que joue le Bundesrat provient du fait que ce sont les Länder qui appliquent et régissent les lois fédérales, tout comme ce sont les États membres qui appliquent les lois de la Communauté. L’article 80 de la loi fondamentale spécifie que le gouvernement fédéral ne peut agir pour la plupart des moyens réglementaires que s’il a l’assentiment du Bundesrat. En outre le gouvernement a tendance à se fier à l’avis des commissions du Bundesrat car il n’a pas d’expérience propre dans l’administration de certains secteurs. Même si l’on hésite à pousser l’analogie trop loin, il y a clairement ici un parallèle avec les nombreux articles des Traités communautaires qui réclament l’approbation du Conseil pour ce qui est principalement une mesure exécutive, ceux qui n’autorisent la Commission à agir qu’avec l’approbation du Conseil, ou en fait avec la procédure qui permet au Conseil d’intervenir lorsqu’il est en désaccord (cf. les procédures de comités de gestion). Il n’est pas sans précédent que des gouvernements ne puissent agir dans le domaine exécutif que sous le strict contrôle de telle ou telle branche du pouvoir législatif. Cela ne suffit pas à transformer cette branche en un co-exécutif, mais a d’importantes conséquences quant à l’équilibre du pouvoir entre les différentes parties et donc entre les différents intérêts – à l’intérieur du système. Le système de la Communauté permet un contrôle très fort des questions d’exécution par le Conseil – et donc par les gouvernements nationaux – mais la différence (sans vouloir nier son importance) est essentiellement une question de degré.
 
Leçons pour la Communauté
En partant de la comparaison ci-dessus, tant de forme que de substance, entre le rôle du Bundesrat dans le système politique de la R.F.A. et celui du·Conseil dans la Communauté européenne, on peut rejeter un certain nombre de facteurs fréquemment cités comme étant la cause de la paralysie du processus décisionnel de la Communauté et suggérer que deux ou trois changements seulement dans son système institutionnel suffiraient à le transformer en quelque chose de comparable au modèle allemand, c’est-à-dire en un système efficace de prise de décision.
Les facteurs souvent cités comme cause de paralysie comprennent te fait que le Conseil soit composé de ministres représentant leur propre gouvernement, la large implication des fonctionnaires nationaux, l’obligation d’utiliser les voix d’une manière bloquée et le fait que les ministres participants changent constamment en fonction des sujets traités. L’exemple du Bundesrat montre qu’aucun de ces facteurs n’est en lui-même un obstacle à la prise de décision (bien qu’ils puissent être critiqués pour d’autres raisons).
Les deux ou trois changements nécessaires sont le vote à la majorité au Conseil sur tous les sujets et dans des délais fixés, le partage du pouvoir législatif (y compris pour les ratifications et te budget) avec te Parlement (« co-décision ») et, bien que peut-être dans une moindre mesure, le renforcement de l’autonomie du pouvoir exécutif de la Commission.
Bien sûr, ces changements purement institutionnels ne suffiraient pas par eux-mêmes à transformer la Communauté en un État fédéral classique. Pour ce faire, un accroissement important de ses compétences, de ses finances et du champ de ses activités serait nécessaire. En fait, les propositions du Parlement pour un nouveau Traité portent autant sur ces aspects que sur les questions purement institutionnelles. Toutefois, notre propos se limite ici aux processus de prise de décision (leur efficacité étant peut-être une condition préalable à l’élargissement des compétences).
Le vote à la majorité au Conseil sur tous les sujets serait vraisemblablement le pas en avant le plus important pour permettre à la Communauté de travailler plus efficacement. Le blocage constitué par la pratique de l’unanimité a été décrit dans d’innombrables articles. Le vote à la majorité ne signifie pas nécessairement un vote à la majorité simple, comme le montre l’exigence du Bundesrat pour une majorité absolue. Dans le cas de la Communauté, différents types de majorité pourraient être requis, pour différentes questions.
En ce qui concerne la procédure législative de la Communauté il suffirait, pour que l’on soit dans une position constitutionnelle similaire à celle qui prévaut en R.F.A. pour la première catégorie de lois (c’est-à-dire celles pour lesquelles l’accord du Bundesrat et du Bundestag est nécessaire) que soit requis l’accord du Parlement européen pour l’adoption des lois communautaires. Cela permettrait de renforcer l’actuelle procédure de conciliation (bien faible actuellement, car c’est à la discrétion de l’une seule des parties, le Conseil, de la déclarer close et de prendre la décision finale) et de l’appliquer dans tous les domaines.
La procédure utilisée en R.F.A. pour la seconde catégorie de lois (celles pour lesquelles le Bundesrat ne peut que contraindre le Bundestag à prendre simplement un nouvelle décision à une majorité accrue), laquelle n’est pas sans rappeler la procédure communautaire concernant la partie non obligatoire du budget, constituerait un changement bien plus radical dans la procédure législative communautaire.
Le renforcement de l’autonomie du pouvoir exécutif de la Commission serait le troisième changement pouvant contribuer à placer la Communauté dans une situation comparable à celle de la R.F.A.. De même que le gouvernement de l’Allemagne fédérale, la Commission est responsable devant la « chambre basse » bien qu’elle ne puisse être renversée qu’à la majorité des deux tiers. Son investiture n’est cependant pas soumise à l’approbation du Parlement européen. Elle est désignée par les États membres, collectivement, et en fait par chacun d’entre eux pris individuellement pour ce qui concerne leurs membres respectifs. Il est clair qu’une procédure incluant la désignation d’une équipe vraiment collective et soumise à l’approbation du Parlement renforcerait à la fois l’indépendance de la Commission et sa responsabilité politique. Ce point est cependant probablement d’une importance secondaire par rapport à l’effet que pourrait avoir sur la Commission le vote à la majorité et la co-décision : elle serait beaucoup plus libre de manœuvrer et, étant jugée à la majorité, n’aurait plus à limiter ses propositions au plus petit dénominateur commun acceptable par les gouvernements nationaux. De même une plus grande autonomie dans la décision de mise en œuvre d’une réglementation sans la constante et précise référence au Conseil qui caractérise les procédures actuelles, serait certainement bénéfique, sans qu’il y ait besoin d’aller trop loin, comme le montrent les dispositions allemandes mentionnées plus haut qui prévoient que le gouvernement fédéral ne peut agir dans de tels domaines qu’avec l’accord du Bundesrat.[11]
L’argument selon lequel ces trois mesures – vote à la majorité, codécision et, à un moindre degré, renforcement de l’exécutif – suffiraient à transformer les procédures décisionnelles de la Communauté peut être illustré en examinant ce que serait la situation allemande si les procédures communautaires étaient appliquées.
Imaginons que toute décision finale en R.F.A. revienne au Bundesrat, avec un Bundestag seulement habilité à exprimer une opinion ; que les discussions ne soient pas limitées dans le temps et que les gouvernements des Länder aient un « gentleman’s agreement » pour ne prendre les décisions au Bundesrat qu’à l’unanimité. Alors, dans une telle situation, le gouvernement fédéral deviendrait immédiatement prisonnier de ceux des Länder – il le serait encore plus s’il était désigné par eux – et ne pourrait agir qu’à la vitesse du Land le plus réticent. Le pouvoir aurait été renvoyé, de facto, aux gouvernements des États, même dans les domaines relevant de la compétence fédérale. Les élections au Bundestag n’offriraient aux votants qu’une faible possibilité d’influencer la politique. La R.F.A. ne serait pas la puissance que l’on connaît aujourd’hui, elle serait un ensemble d’États se chamaillant sans cesse.
 
Les propositions du Parlement européen
La proposition du Parlement européen pour un nouveau projet de Traité a-t-elle prévu de modifier la structure de la Communauté selon les lignes que l’analyse du modèle du Bundesrat indique comme nécessaires?
Si l’on considère que les deux ou trois changements suggérés plus haut seraient suffisants pour transformer la Communauté en un modèle comparable dans son efficacité à celui de la R.F.A., on peut voir qu’ils sont tous trois inclus dans les propositions du Parlement. Ils sont en vérité l’essence même de ses propositions, dans la mesure où les autres changements institutionnels proposés sont de moindre importance.
Premièrement, le vote à la majorité dans un délai donné est établi. Les États membres seraient cependant autorisés, pendant une période transitoire, à différer le vote en invoquant un intérêt national vital ; cette mesure serait limitée à dix ans, à l’exception des aspects politiques et diplomatiques de la politique étrangère. La disposition imposant un délai donné éviterait efficacement que les États membres ne parviennent par un accord tacite à ne pas mettre au vote une question sur laquelle l’un d’entre eux nourrirait des réserves.
Deuxièmement, la co-décision est requise pour l’adoption des lois. Les détails de la procédure diffèrent quelque peu de ceux de celle du tandem Bundesrat-Bundestag pour les lois nécessitant l’accord du Bundesrat, mais les caractéristiques essentielles en sont les mêmes : l’accord, ou du moins l’absence d’opposition des deux chambres, ainsi que la disposition concernant une commission de conciliation pour négocier des compromis. Les deux procédures diffèrent cependant de manière substantielle lorsque la conciliation échoue : dans le système de la R.F.A. la procédure de conciliation se poursuit jusqu’à ce qu’un compromis acceptable par les deux parties soit atteint. Dans le projet de Traité du Parlement il est prévu une seconde lecture par laquelle le Parlement peut approuver le texte tel qu’adopté par le Conseil ou, à la majorité absolue, adopter les amendements proposés par la Commission. Ce texte peut être à son tour rejeté par le Conseil à la majorité qualifiée.
Cet ensemble complexe de dispositions implique soit que le Conseil et le Parlement soient finalement d’accord (et dans ce cas il y a bien toujours co-décision), soit au contraire qu’un texte ayant l’accord du Parlement et de la Commission puisse être adopté à condition d’être soutenu par une minorité du Conseil suffisante pour éviter son rejet à la majorité qualifiée. Dans ce dernier cas il n’y a plus réellement de co-décision mais les garde-fous sont suffisants et la procédure préalable suffisamment longue pour qu’il soit considéré comme exceptionnel.
Troisièmement, l’autonomie de la Commission en tant que pouvoir exécutif est renforcée. Il est spécifié que l’exécution des réglementations et des décisions sera du ressort de la Commission et purement et simplement notifiée au Conseil et au Parlement. Nous avons vu plus haut que cela n’est pas absolument nécessaire, comme le montre la mise en œuvre de l’article 80.2 de la loi fondamentale de la R.F.A., bien qu’il soit certainement souhaitable d’éliminer certains des excès de l’actuelle procédure communautaire dans ce domaine. Les propositions quant à la nomination d’une nouvelle Commission sont plus importantes. La durée normale de ses fonctions serait de cinq ans, elle serait nommée après chaque élection européenne selon une procédure comprenant la désignation de son président par le Conseil européen, la constitution par lui-même de son équipe et de son programme, ainsi qu’un vote de confiance du Parlement l’autorisant à prendre ses fonctions. Une telle procédure lierait la constitution d’une nouvelle Commission aux élections européennes et l’obligerait à s’assurer d’une majorité parlementaire pour entrer en fonction. Le Conseil européen jouerait alors le rôle de chef de l’État en désignant le président de la Commission. Le président de la Commission aurait la liberté considérable de choisir ses collaborateurs et de répartir les portefeuilles. La procédure diffère de celle de la R.F.A. dans la mesure où le vote concernerait l’ensemble de l’équipe et du programme alors qu’en Allemagne fédérale il ne porte que sur le chancelier. Mais cette différence ne serait pas substantielle car le chancelier allemand doit avoir préalablement un accord tacite sur son équipe et son programme s’il veut s’assurer un vote de confiance. Une différence plus importante serait que, contrairement au Bundestag, le Parlement ne pourrait pas voter pour son propre candidat en cas de refus de celui proposé par le « chef de l’État ».[12] Cette impossibilité reflète le désir de garantir un rôle direct des États membres, par le biais du Conseil européen, et constitue une différence importante, bien que non cruciale, avec le système de la R.F.A.
Ainsi, pour l’essentiel, les propositions du Parlement européen pour un nouveau Traité semblent reprendre les trois changements fondamentaux nécessaires pour permettre à une Union européenne d’agir comme un système efficace, démocratique et quasi fédéral. Les autres changements institutionnels proposés par le Parlement (désignation d’un ministre permanent pour conduire chaque délégation nationale au Conseil, désignation des membres de la Cour de Justice pour moitié par le Conseil et par le Parlement, définition des tâches spécifiques du Conseil européen, etc.) sans être insignifiants, sont d’une importance secondaire. Bien sûr, les propositions du Parlement ont tout autant pour objet, sinon plus, d’accroître les compétences, les finances et les activités de la Communauté que d’améliorer sa capacité de décision. On peut toutefois affirmer, en ce qui concerne ce dernier point, que le Parlement est sur la bonne voie lorsqu’il base ses propositions sur le modèle du Bundesrat.
 
Richard Corbett
 


*Cet article suppose de la part du lecteur une connaissance des institutions communautaires.
[1]Projet de Traité instituant l’Union européenne, adopté par le Parlement européen le 14 février 1984 (J.O. C 77).
[2]L’auteur doit beaucoup aux fonctionnaires du Bundesrat qu’il a rencontrés à l’occasion d’une visite d’étude des fonctionnaires du P.E. en 1981 et qui lui ont fourni des informations et des explications utiles. Il souhaite particulièrement remercier le Dr. Ziller, directeur du Bundesrat, M. Raderschall, chef du bureau de liaison du Bundesrat avec le Parlement européen et le Dr Dietlein, secrétaire de la Commission de Conciliation.
[3]K. von Beyme dans The political system of the F.R.G., Farnborough, Gower, 1982, observe page 159 qu’au moment de la rédaction de la loi fondamentale « il n’existait en R.F.A. aucun pouvoir central » et que « les deux pouvoirs existants dans le pays, les puissances alliées et les gouvernements des Länder » pensèrent tous deux à établir un système décentralisé « qui ne soit pas affaibli par un gouvernement central ».
[4]Cette séparation est de toute manière en passe de disparaître si l’on se réfère à la Déclaration solennelle du Sommet de Stuttgart du 19 juin 1983 qui se réfère dans tous les domaines « au Conseil et à ses membres ».
*Comité des représentants permanents (N.D.T.).
[5]Voir aussi l’analyse de Gerhard Leibholz et Dieter Hesselberger : « Bundesrat und Parteiensystem » dans Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, Neue Darmstäder Verlag, 1974.
[6]Elles apparaissent cependant parfois (voir par exemple la directive Vredeling).
[7]Au point que certains observateurs considèrent les votes du Bundesrat comme la simple sanction officielle de compromis élaborés ailleurs. Voir J. Frowein, « Bemerkungen zu den Beziehungen des Bundesrates zu Bundestag, Bundesregierung und Bundespräsident » in Der Bundesrat, op. cit.
[8]Voir notamment les décisions de la Cour en 1974, B Verf GE37, 383.
[9]K. von Beyme, op. cit., p. 163.
[10]Il n’y a pas eu d’accord final dans moins de 10 % des cas (ibid., p. 164).
[11]Loi fondamentale, article 80.2.
[12]Ce qui est possible en dernier ressort en R.F.A. lorsque le candidat mis en avant n’a pas recueilli la majorité absolue. Toutefois, si le candidat du Bundestag n’obtient pas lui-même cette majorité, le chef de l’Etat n’est pas dans l’obligation de l’accepter et peut provoquer de nouvelles élections (article 63 de la loi fondamentale).

 

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