XXX année, 1988, Numéro 1, Page 19
LA CRITIQUE DU MOUVEMENT FEDERALISTE EUROPEEN ENVERS LES TRAITES DE ROME
Parmi les forces politiques favorables à lunification européenne, ce fut le MFE qui, sous la conduite de Spinelli, adressa la critique la plus radicale aux Traités de Rome au moment de leur élaboration ;[1] et ce sont justement les divergences exprimées autour de ce thème qui expliquent fondamentalement la scission de l’UEF, laquelle ne put être réunifiée qu’en 1972. Plus de trente ans nous séparent désormais de la signature de ces Traités (le trentième anniversaire a été célébré en 1987) et, je crois qu’il est utile de s’appliquer à comparer les critiques émises alors par le MFE et le développement de l’intégration européenne jusqu’à ce jour.
***
Il faut préciser que la critique adressée par le MFE aux Traités de Rome était surtout une critique de la CEE, parce que l’Euratom, vu ses faibles compétences, ne fut pas jugé capable de faire avancer réellement l’unificationeuropéenne, même dans l’hypothèse où il aurait pu atteindre ses objectifs. L’attention se concentra donc essentiellement sur la CEE dont l’objectif, extrèmement ambitieux, était de parvenir à l’unification du marché européen dans son ensemble ; l’unification économique aurait dû créer les prémisses pour progresser vers l’unification politique.
C’est d’abord une critique de principe que le MFE adressa à ce projet. Partant des enseignements fondamentaux contenus dans le Federalist et repris par de grands économistes contemporains tels que Robbins, Einaudi, Rôpke et Hayek, le MFE considérait que l’unification économique réelle de plusieurs entités gouvernementales était impossible sans, au préalable, une unification politique capable d’en limiter les souverainetés et d’instaurer un pouvoir fédéral au dessus des Etats. Deux arguments fondamentaux étayaient cet axiome qui guidait, depuis le début de la politique d’unification européenne, la critique fédéraliste d’une approche fonctionnaliste.
En premier lieu, l’unification économique des Etats européens disposés à marcher sérieusement dans cette direction supposait l’unification de leur politique étrangère et de leur défense. En effet, aucun Etat n’était prêt à renoncer, comme le sous-entendait le concept d’unification des marchés, à son autosuffisance économique — condition de son indépendance politique et de sa sécurité militaire — s’il n’obtenait pas de réelles garanties quant à sa sécurité. Mais ces garanties ne pouvaient s’appuyer que sur l’existence d’institutions fédérales chargées justement d’assurer de manière unitaire l’indépendance et la défense du territoire de tous les Etats adhérents. En outre, comme les relations avec les Etats tiers auraient, par définition, influencé le développement économique des Etats impliqués dans l’unification, une politique étrangère commune était indispensable — et seule l’unification politico-militaire la rendait possible — pour pouvoir mettre sur pied une économie réellement unitaire.
En second lieu, seule l’existence, dès les débuts du processus d’unification économique, d’une autorité supranationale, fondée sur le consensus démocratique direct des peuples, aurait permis de vaincre les intérêts protectionnistes, puissants et bien enracinés à l’intérieur de chaque Etat. Ce n’est qu’ainsi qu’on aurait pu faire prévaloir l’intérêt général des peuples européens pour la création d’un système économique unitaire. De même qu’il paraissait impensable que l’on puisse instaurer et conserver dans chaque pays un système économique unitaire soumis à un Conseil de gouverneurs provinciaux possédant un droit de veto et responsables uniquement devant les parlements provinciaux, de la même manière, cela n’avait pas de sens de considérer qu’un système économique unitaire européen pouvait être instauré et maintenu à partir de la coopération de gouvernements nationaux souverains, plus enclins de par leur structure à privilégier les intérêts particuliers que l’intérêt commun européen. Partant de ce point de vue théorique, la critique adressée à la CEE fut essentiellement d’ordre institutionnel. Tout particulièrement, on réfuta la doctrine selon laquelle les Communautés européennes constituaient une catégorie intermédiaire entre les organisations internationales traditionnelles et celles de nature fédérale, parce qu’elles se caractérisaient par certains embryons de fédéralisme : avant tout, l’autonomie de l’organe exécutif supranational, l’efficacité immédiate de la régulation et des décisions communautaires, le vote à la majorité au sein du Conseil des Ministres, la prévision des élections directes du Parlement européen. Selon le MFE, le manque d’autonomie financière et l’absence d’un pouvoir autonome (que l’unification politico-militaire seule aurait pu créer) capable d’imposer aux gouvernements nationaux une volonté commune permettaient à eux-seuls d’assimiler les Communautés aux organisations internationales traditionnelles. D’autre part, puisqu’il ôtait à la Communauté l’instrument décisif lui permettant d’empêcher la sécession des Etats rétifs à accepter la volonté commune, ce fait suffisait à rendre inévitable le maintien, y compris à l’encontre de la lettre des Traités, de la pratique confédérale du vote à l’unanimité. Quant à l’élection directe du Parlement européen, on soulignait enfin que, vu le manque de pouvoir de cet organe, son élection directe aurait été contraire aux principes démocratiques les plus élémentaires et, comme toute, incapable de permettre le dépassement de la nature confédérale des Communautés.
On poussa plus loin cette critique institutionnelle en mettant en évidence certaines des carences fondamentales du projet d’unification économique propre à la CEE, dont l’origine pouvait être recherchée dans l’inadéquation des institutions.
Tout d’abord, ce projet ne contenait aucune disposition visant à la création d’une monnaie commune. Il était clair que la cause en était l’absence de volonté de créer un véritable gouvernement européen ; par conséquent, il avait fallu laisser de côté le problème de l’attribution à la CEE de pouvoirs dans le domaine monétaire puisque ceux-ci ne peuvent revenir qu’à une institution souveraine. D’autre part, cela sapait les fondements du projet d’intégration économique puisqu’un marché commun ne pouvait fonctionner que dans la mesure où il subsisterait dans l’aire unifiée une monnaie commune au lieu de différentes monnaies nationales, aux taux de change incertains et fluctuants. Et cela pour deux types de raisons : en premier lieu, parce que seule une monnaie unique aurait permis des paiements et des prévisions infaillibles sur l’ensemble du marché commun et éliminé à la racine les risques de restrictions monétaires ; en second lieu, parce que ce n’est que grâce à la création d’une monnaie commune qu’on aurait pu totalement dépasser les problèmes de change et de l’équilibre des balances de paiement, qui sans cela seraient restés insolubles et auraient imposé, en raison de certains intérêts nationaux dont il faut bien tenir compte, toute une série de restrictions.
Cette carence était un signe particulièrement frappant d’une carence d’ordre plus général, concernant les politiques économiques. La CEE prévoyait, de manière très précise et détaillée, l’abolition progressive des douanes et des contingentements pour les produits industriels ; elle se fixait comme objectif de parvenir à l’organisation d’un marché agricole commun, ainsi qu’à la libéralisation des mouvements pour les travailleurs, les capitaux et les services. A l’inverse, le Traité présentait de graves lacunes pour ce qui est des politiques économiques, c’est-à-dire des instruments dont doivent disposer les économies mixtes modernes pour affronter les crises dues à la conjoncture économique, pour corriger les déséquilibres territoriaux, sectoriels et sociaux produits par le jeu incontrôlé des forces économiques, plus généralement pour orienter le développement économique vers certaines priorités désignées par les institutions démocratiques. Dans ce domaine, on prévoyait deux instruments, le Fonds social européen et la Banque européenne des investissements dont les ressources et les pouvoirs étaient trop limités pourpouvoir constituer un réel facteur de rééquilibrage. Pour le reste, on se limitait à de vagues engagements d’harmonisation des politiques économiques et sociales des Etats membres, qui restaient sous le contrôle exclusif de chaque gouvernement national.
Là encore, il s’agissait d’un choix imposé, étant donné la nature confédérale des institutions communautaires. Le transfert vers la Communauté de tâches importantes dans le secteur des politiques économiques n’aurait en effet été possible qu’à la condition de donner naissance à un gouvernement européen de caractère fédéral. Seul un gouvernement de ce type aurait eu les moyens (capacité d’agir en propre, consensus démocratique, autonomie financière) de mettre en place des politiques économiques efficaces au niveau européen : dans certains cas, ce serait des politiques de remplacement ; dans d’autres, elles seraient complémentaires des politiques économiques nationales. D’autre part, l’incapacité d’affronter ce problème compromettait dès le départ les perspectives de réels progrès de l’intégration économique.
Puisque sans une forte unité des politiques économique des Etats membres on ne pouvait instaurer et maintenir un marché unitaire, la réalisation de ce programme restait liée à la convergence spontanée de politiques nationales totalement indépendantes. Mais celle-ci, à son tour, si elle semblait réalisable dans une conjoncture économique généralement positive, était destinée à fléchir dans les périodes de crise puisque, inévitablement, des divergences apparaîtraient dans les politiques économiques nationales avec les inéluctables restrictions que cela occasionne.
L’absence de politiques économiques efficaces au niveau européen, outre le fait qu’elle rendait très précaire l’intégration des marchés, impliquait également que, quels que soient les progrès accomplis sur ce terrain, de graves distorsions s’ensuivraient inévitablement. En particulier, une vaste libéralisation des échanges qui ne s’accompagnerait pas de vigoureuses politiques de rééquilibrage à une échelle européenne, aurait produit de graves déséquilibres territoriaux : soit une concentration industrielle plus poussée dans les régions riches d’Europe, soit la persistance du sous-développement dans les régions pauvres. En outre, la lutte contre le pouvoir exorbitant des groupes monopolistes serait devenue encore plus difficile parce que, alors que la libéralisation des échanges aurait affaibli l’efficacité des instruments nationaux de politique économique, on ne pouvait cependant créer de solides instruments européens de politique économique en raison des limites des institutions communautaires.
La critique du MFE envers la CEE en arrivait à une conclusion draconienne. Avec le Marché commun, réduit à ses limites réelles, les six gouvernements s’engageaient à accélerer dans le secteur industriel le processus de libéralisation, lequel en était arrivé à son point mort dans le cadre de l’OECE. Cet engagement était rendu possible par une situation de forte expansion économique qui caractériserait depuis quelques années les pays à économie de marché. Une telle expansion rendait plutôt attirante et peu redoutable la libéralisation des échanges pour les industries nationales des Six et favorisait la convergence des politiques économiques. Tant qu’aurait duré une conjoncture favorable, la CEE aurait fonctionné, parce qu’il était de l’intérêt des gouvernements qu’elle fonctionnât, mais elle aurait éclaté dès que, la conjoncture changeant, tous ou bien une partie des six gouvernements auraient estimé plus rentable de se soustraire aux engagements pris.
La conséquence politique que le MFE tira de cette analyse fut le lancement d’une campagne retentissante appelant le peuple européen à se mobiliser en faveur de la Constituante européenne et de l’Union fédérale européenne et dénonçant l’illégitimité des Etats nationaux et de leur prétention de construire l’unité européenne par le seur biais de négociations diplomatiques entre gouvernements.
***
Il s’agit maintenant de passer au crible cette thèse à la lumière des trente ans d’expérience qui ont suivi.
Il est clair que la critique fédéraliste envers les Traités de Rome se révèle peu crédible lorsqu’elle se montre méfiante quant à la possibilité de réaliser de grands progrès dans l’unification économique européenne sur la base des institutions communautaires. Une telle prévision s’est trouvée contredite par le succès de l’intégration dite négative, c’est-à-dire libre-échangiste, qui a eu une influence déterminante sur la grande croissance économique de l’Europe communautaire, a conduit aux élargissements progressifs de la Communauté, a favorisé le renforcement du système démocratique et son extension à l’ensemble de l’Europe occidentale. Il convient à ce propos d’observer que le MFE, en corrigeant, à la lumière de l’expérience, sa vision trop schématique concernant la priorité de l’unification politique parrapport à l’unification économique, a su fournir une explication très convaincante sur les progrès qu’on avait pu réaliser au niveau de l’unification économique, malgré le renvoi sine die de la création d’une autorité politique européenne, démocratique et fédérale. D’après cette analyse, de tels progrès avaient été rendu possibles par le fait que, en l’absence d’un pouvoir démocratique européen, un pouvoir politique informel fondé sur « l’éclipse de fait des souverainetés nationales » et sur « l’unité de fait des raisons d’Etat » avait pu se mettre en place, jouant ainsi le rôle de facteur déterminant d’intégration.[2] On voulait signifier par là la faiblesse endémique des Etats nationaux européens, qui les contraignait à coopérer pour survivre, ainsi que la forte convergence de leurs politiques étrangère, économique et de défense, confortée par l’hégémonie américaine que la chute de la CED avait renforcée — ces facteurs étaient particulièrement forts dans l’Europe des Six pour des raisons à la fois géographiques et historiques bien précises. Dans l’analyse des fédéralistes on faisait d’autre part remarquer que cette base politique de l’intégration économique européenne était précaire d’un point de vue structurel, y compris parce que le renforcement relatif des Etats nationaux produit par l’intégration économique elle-même était destiné à la longue à saper les bases de la convergence de leurs raisons d’Etat si celle-ci n’était pas parvenue à une certaine stabilisation grâce à de fortes institutions supranationales.
Cela étant dit, si l’expérience historique a mis en lumière certains schématismes de la critique fédéraliste envers la CEE, elle a aussi largement contribué à confirmer la thèse des inévitables distorsions que subit un processus d’intégration non étayé par de fortes politiques économiques communes, ainsi que la prévision d’une crise profonde de l’unification économique en lien avec une sérieuse inversion de conjoncture.
A propos de la thèse sur les distorsions du processus d’intégration, il suffit ici de souligner que les profonds déséquilibres territoriaux de la Communauté ont toujours constitué et constituent encore son handicap le plus grave et que le lien existant entre ce handicap et l’inadéquation des institutions communautaires se révèle de plus en plus évident. L’expérience nous prouve désormais que seule une autorité européenne dotée de pouvoirs réels et d’une légitimation démocratique directe serait en mesure d’imposer un niveau satisfaisant de solidarité entre les Etats puissants et les Etats faibles de la Communauté, de la même manière que, dans le cadre des Etats, seule l’existence d’une autorité démocratique centrale fondée sur le consensus des populations des régions riches et des régions pauvres peut faire prévaloir les exigences de la solidarité nationale par rapport aux intérêts régionaux particuliers.
Pour en revenir à la prévision d’une crise aiguë de la Communauté, dès lors qu’a pris fin, au début des années soixante-dix, la phase d’expansion économique mondiale et de stabilité monétaire, au cours de laquelle s’était développée la période transitoire du Marché commun, et que s’est ouverte une phase critique du développement économique mondial, l’intégration économique s’est engagée dans une réelle impasse où elle se trouve toujours. Non seulement la tentative de passer de l’intégration négative à l’intégration positive, c’est-à-dire à la réalisation de politiques communes efficaces, s’est révélée infructueuse, mais la libéralisation des échanges elle-même a subi un recul.
Même si l’on se réfère aux aspects politiques de la critique fédéraliste envers les Traités de Rome — c’est-à-dire au pari que représente la constitution d’une force populaire autonome, supranationale, capable de contraindre les gouvernements nationaux à accepter la revendication de la Constituante européenne — on ne peut en tirer un jugement univoque.
La ligne d’opposition ouverte contre la politique européiste officielle, pour mobiliser le peuple européen sur la base de la contestation de la légitimité des Etats nationaux, n’obtint pas le succès escompté. En effet, la Campagne pour le Congrès du Peuple européen ainsi que les autres campagnes populaires qui suivirent pendant la première moitié des années Soixante ne provoquèrent pas, en raison de la faiblesse d’organisation de la force fédéraliste, une mobilisation de l’opinion publique suffisante pour modifier la situation de pouvoir dans un sens favorable aux revendications fédéralistes.
Ce réel insuccès, s’il met en cause un certain velléitarisme qui caractérisa la ligne politique du MFE au cours de ces années-là, ne doit pas nous faire négliger un élément de grande importance. Dans une phase historique où les succès de l’unification économique tendaient à occulter les limites structurelles de la Communauté européenne, les campagnes populaires menées par le MFE de 1957 à 1966 ont eu le grand mérite de faire vivre l’alternative démocratique et fédérale, face à une construction européenne faible et précaire, parce que justement elle excluait la participation populaire. Même si le message des fédéralistes ne put être connu que d’une faible partie de l’opinion publique, ces campagnes populaires constituèrent le premier exemple dans l’histoire européenne d’une action politique de base capable de se développer de manière unitaire au-delà des frontières nationales des différents pays d’Europe. En outre, elles firent la preuve que, chaque fois que l’on demandait aux citoyens de s’exprimer en faveur d’une unité européenne complète et de la participation populaire à sa construction, on obtenait un large consensus. Le MFE, en maintenant, malgré un contexte défavorable, sa revendication d’une Constituante européenne, a pu jouer un rôle efficace lorsque la crise de l’intégration européenne a remis à l’ordre du jour le problème de l’unification politique.
Cela a pu se produire parce qu’on a su dépasser une vision extrêmement réductrice des institutions communautaires qui niait l’existence en elles-mêmes, de tout embryon fédéral et qui, par voie de consequence, excluait toute possibilité de trouver en elles un quelconque appui pour continuer, mais de manière plus efficace, à revendiquer une Constituante européenne. Dans ce contexte, le MFE s’est engagé en faveur de l’élection directe du Parlement européen, convaincu que la légitimation populaire directe aurait ouvert la voie à la lutte en faveur du rôle constituant du Parlement européen. Par la suite, il a appuyé l’initiativede l’assemblée de Strasbourg en faveur de la réforme institutionnelle de la Communauté, ce qui a conduit à ratifier le projet de Traité d’Union européenne le 14 février 1984 et à reproposer une véritable réforme des institutions communautaires après que les gouvernements eurent approuvé l’Acte unique européen.
Sergio Pistone
[1] Pour la critique du MFE envers les Traités de Rome, voir : A. Spinelli, L’Europa non cade dal cielo, Bologne, Il Mulino, 1960 ; A. Chiti-Batelli, I trattati del Mercato comune e dell’Euratom visti da un federalista (il s’agit de deux cahiers ronéotypés, publiés par le MFE en 1957 et en 1958) ; L. Levi - S. Pistone, Trent’anni di vita del MFE, Milan, F. Angeli, 1973 ; L. V. Majocchi - F. Rossolillo, Il Parlamento europeo. Significato storico di un’elezione, Naples, Guida, 1979 ; W. Lipgens, 45 Jahre Ringen um die Europäische Verfassung, Bonn, Europa-Union Verlag, 1986.
[2] Voir M. Albertini, L’integrazione europea e altri saggi, Pavie, ed. Il Federalista, 1965.
