Anno XXVII, 1985, Numero 1, Pagina 21

 

 

La risposta istituzionale
 
LUIGI V. MAlOCCHI
 
 
La Comunità è in crisi da quando deve affrontare problemi di grande rilievo politico, economico e sociale, che di norma sono affrontati solo da poteri di livello statuale (energia, occupazione, riequilibrio regionale, riconversione industriale, ecc.). Si tratta in effetti di problemi dai quali dipendono le posizioni di potere, l’equilibrio tra le forze politiche e sociali, lo stato dell’opinione pubblica, in una parola, la situazione di potere. Obiettivi di questa natura non si possono perseguire, anche quando si disponga di un potere statuale, senza grande impegno e scelte precise dei partiti, senza adeguate azioni di propaganda, senza un vivace dibattito politico e, in ultima istanza, senza la formazione di maggioranze e minoranze.
Tutto questo è ovvio. Ma deve essere richiamato, quando si tratta della Comunità e del suo rilancio, perché viene a torto trascurato. La verità è che la Comunità è in una posizione di stallo da quando, finito il periodo transitorio del Mercato comune e poste le basi dell’unione agricola, ha dovuto affrontare il problema della costruzione dell’Unione economica e monetaria, che costituisce una tappa obbligata sulla strada dell’approfondimento dell’integrazione. Ciò mostra che la Comunità non ha capacità d’azione a questo livello, quello delle grandi scelte economiche. Ed è proprio questa insufficiente capacità d’azione che spiega il fallimento di tutti i tentativi di rilancio della Comunità sulla via dell’Unione economica e monetaria (piano Werner, passaggio alla fase istituzionale dello SME). Il problema sta dunque nell’attribuire alla Comunità questo potere.
Va ancora osservato che il difetto di questa capacità d’azione è apparso ancor più rilevante quando le coordinate di politica internazionale — il quadro atlantico — entro cui si è storicamente sviluppata l’integrazione europea in questo secondo dopoguerra, sono divenute meno salde vuoi per l’inadeguatezza del dollaro a costituire l’esclusivo sostegno stabile dell’ordine monetario mondiale, vuoi per la crescente irrequietudine che si manifestava sulle due sponde dell’Atlantico, nei confronti di una protezione che era sì indispensabile quando si trattava di ricostruire sulle macerie della guerra e di garantire la sicurezza degli Europei, incapaci allora di assumersi questa responsabilità, ma che risultava ora sempre meno giustificata, e quindi malsana e destinata ad avvelenare le stesse relazioni atlantiche. Non è quindi un caso se, nel Vertice di Parigi del 1972, quando è stato fissato l’obiettivo di completare la costruzione dell’Unione economica e monetaria al 31 dicembre 1980, gli Stati della Comunità hanno deciso contemporaneamente di «trasformare entro la fine del decennio in corso l’insieme dei loro rapporti in una Unione europea».
Ma anche su questo terreno, così come su quello dell’Unione economica e monetaria, i risultati sono stati deludenti nonostante gli sforzi prima di Tindemans e poi di Genscher e Colombo.
È stata dunque la lezione dei fatti a convincere che ogni azione sarebbe stata votata al fallimento se non fosse stata concepita in modo tale da generare, con il suo sviluppo, un mutamento del potere della Comunità e, più precisamente, una crescita del potere di condurla a coronamento.
Su questa strada si sono messi i federalisti e le avanguardie europee delle forze politiche e sociali, cioè il Movimento europeo, battendosi — con successo — per l’elezione diretta del Parlamento europeo e, quindi, perché fosse proprio questo Parlamento ad assumere l’iniziativa per una riforma delle istituzioni. Il Parlamento eletto lo ha fatto. Il Trattato d’Unione, approvato il 14 febbraio 1984, si differenzia infatti dai precedenti progetti vuoi d’Unione economica e monetaria, vuoi d’Unione europea non solo perché dà corpo a un punto di vista europeo che non è una semplice sommatoria o una mediazione di punti di vista nazionali, ma anche e soprattutto perché, formulato da un organo democratico sottoposto al controllo elettorale, costituisce un grande programma d’azione proposto dal Parlamento ai cittadini, in grado pertanto, attraverso il coinvolgimento delle forze politiche, di promuovere una crescita organica del dibattito e, quindi, del consenso.
Le cose sono proprio andate così. In vista delle seconde elezioni europee, le forze politiche hanno dovuto assumere posizione nei confronti del Trattato, la stampa se n’è occupata, i governi non hanno potuto ignorarlo. Quale che possa essere l’esito della vicenda, è certo che è oggi in corso il secondo tentativo di fondare la Federazione europea. Le decisioni prese dal Consiglio europeo a Fontainebleau e a Dublino lo attestano, così come attestano che la partita è aperta.
 
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Si è detto che il tentativo in corso di fondare la Federazione europea è il secondo che sia stato operato in questo secondo dopoguerra. Non tutti lo sanno e molti sono portati quindi a sottolinearne le difficoltà. Si tratta di un comodo alibi per non agire. È vero invece che già vi fu un primo tentativo e che non arrivò lontano dal successo. Nei primi mesi del ‘50, di fronte al nuovo assetto bipolare del potere mondiale, all’aggressività dello stalinismo, alle sollecitazioni americane perché si ricostruisse la Germania (il fronte più avanzato dello schieramento occidentale), la Francia di Schumann e di Pleven, che temeva il risorgere della potenza tedesca, accettò la proposta di Monnet di rinunziare alla sovranità sul carbone e sull’acciaio a favore di una Comunità, a condizione che la Germania ricostruita facesse altrettanto (dichiarazione Schumann del 9 maggio 1950: progetto della Comunità europea del carbone e dell’acciaio – CECA). Le istituzioni della CECA erano chiaramente definite da Monnet come «les premières assises de la fédération européenne». Ma v’è di più. Nell’estate del ‘50, dopo lo scoppio della guerra di Corea e il conseguente impegno militare americano sul fronte asiatico, le pressioni degli Stati Uniti sui partners europei per un sollecito riarmo della Germania si fecero più pesanti. Ed è in questa circostanza che ancora Monnet propose che la Francia rinunziasse alla sovranità sul proprio esercito a favore di una Comunità sovrannazionale, a condizione che gli altri partners europei facessero altrettanto (dichiarazione Pleven del 24 ottobre 1950: progetto della Comunità europea di difesa – CED).
Tutto ciò è in larga parte noto. Non è noto invece che, avviati i lavori della conferenza della CED, nell’estate del ‘51 il Movimento federalista europeo, di cui era allora segretario generale Altiero Spinelli, inviò a De Gasperi un memorandum per denunziare l’assurdità di costruire un esercito europeo senza fondare uno Stato e per suggerire la via da seguire per costruirlo: un trattato-costituzione redatto da un’assemblea costituente che «a rigore dovrebbe nascere da un voto diretto dei cittadini, ma che per ragioni di rapidità e di convenienza, può essere eletta dai Parlamenti che sono i depositari della sovranità popolare».
Il metodo proposto da Spinelli fu quello che s’impose. De Gasperi lesse il memorandum, si convinse che la via da seguire era quella, e si mise al lavoro.
Non è possibile, in questa sede, ricostruire atto per atto gli avvenimenti che seguirono. Basta ricordare che De Gasperi diede alla delegazione italiana, fino allora una delle più gelose nella difesa della sovranità nazionale, la precisa istruzione di porre alla conferenza il problema della Comunità politica; e che, nella seduta dell’11 dicembre 1951 del Consiglio dei ministri degli esteri della CECA, egli riuscì a far accettare il suo punto di vista.
Ottenuto questo primo risultato (l’articolo 38 del trattato CED che legava la costruzione della Comunità europea di difesa a quella della Comunità politica), si trattava di fare il secondo passo, cioè di stabilire la procedura per giungere ad uno Statuto della Comunità politica. Anche allora la tendenza dei governi era quella di affidare persino dei compiti di questo genere a dei funzionari. Ma De Gasperi sapeva che cosa si doveva fare e riuscì ad ottenere che questo compito venisse affidato all’Assemblea (allargata) della CECA, che per l’occasione assunse il nome di Assemblea ad hoc.
Questa Assemblea si mise al lavoro il 15 settembre 1952 e il l0 marzo 1953, approvato il testo dello Statuto della Comunità politica, lo consegnava al Consiglio dei ministri dando incarico alla sua Commissione istituzionale di vigilare sull’azione dei governi sino al pieno successo dell’iniziativa costituente, cioè sino alla ratifica da parte degli Stati. Il Consiglio dei ministri, investito del progetto di Statuto, lo affidò a una conferenza diplomatica che si accinse subito a disfare quello che i rappresentanti del popolo avevano costruito. E così il progetto di costituzione europea, di rinvio in rinvio, finì per unire il suo destino a quello della CED, che pur ratificata nei Paesi Bassi, in Belgio e nella RFdG, cadde anche per l’inadempienza dell’Italia, già allora più solerte a parole che nei fatti, il 30 agosto 1954 in Francia.
È opportuno ancora ricordare che il senso oggettivo di questo tentativo, benché nato all’ombra della protezione americana, era di affermare l’indipendenza degli Europei, anche sul piano militare, e di costruire un vero e proprio Mercato comune con una moneta comune, un bilancio adeguato e un governo efficace. Ed è opportuno ricordare anche che, se il fallimento della CED travolse il progetto di Comunità politica, non travolse invece il progetto di costruire un mercato comune, che era previsto dallo Statuto e che costituì la materia del cosiddetto rilancio europeo di Messina. Così come bisogna osservare che il tentativo, benché sfortunato, aveva fornito precisi insegnamenti per chi volesse por mano nuovamente alla fondazione dello Stato europeo. E fu così che, maturata la crisi della Comunità e dissoltasi la sciocca fede nel passaggio meccanico dall’unificazione economica a quella politica, le avanguardie federaliste si batterono per il voto europeo e, ottenutolo, per l’iniziativa costituente del Parlamento europeo, il solo in grado di esprimere un punto di vista europeo e, grazie al consenso popolare, di affermarlo di fronte agli Stati. Questa è la strada che ha sino ad oggi percorso il Parlamento europeo, grazie soprattutto all’azione di Altiero Spinelli, che dal primo tentativo di fondare lo Stato europeo ha anche tratto l’insegnamento che il progetto di costituzione non deve passare al vaglio di alcuna conferenza diplomatica o, comunque, di alcuna istanza intergovernativa, ma essere trasmesso invece direttamente agli Stati per la ratifica.
 
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Questa via maestra è chiaramente indicata dalla prima disposizione finale del Trattato, l’articolo 82. Essa così recita: «Il presente Trattato è aperto alla ratifica di tutti gli Stati membri delle Comunità europee. Allorché il presente Trattato sarà stato ratificato da una maggioranza degli Stati membri delle Comunità la cui popolazione costituisca due terzi della popolazione complessiva delle Comunità, i governi degli Stati membri che avranno ratificato si riuniranno immediatamente per decidere di comune accordo le procedure e la data di entrata in vigore del presente Trattato, nonché le relazioni con gli Stati membri che non hanno ancora ratificato».
La via che hanno seguito i fatti è più tortuosa. L’Italia e il Belgio hanno fatto sapere di essere pronti a ratificare, ma non l’hanno fatto. Mitterrand ha dichiarato la propria volontà di sostenere il Trattato, ma non lo ha fatto ratificare. Negli altri paesi fondatori della Comunità (RFdG, Paesi Bassi e Lussemburgo) e in Irlanda si percepisce un vasto consenso che non è però stato formalizzato in atti parlamentari o di governo e tanto meno in quello della ratifica.
In un clima così evanescente nessun governo ha avuto il coraggio di ratificare senza indugio ponendo così gli altri nella disagevole posizione di chi deve dire apertamente sì o no di fronte all’intera opinione pubblica europea. E così il Consiglio europeo di Fontainebleau ha dato mandato ad un Comitato costituito da rappresentanti personali dei capi di Stato e di governo di studiare il problema. In sostanza Fontainebleau promuove una fase interlocutoria che lascia aperte tutte le strade. Un carattere questo che il Consiglio europeo di Dublino ha inteso confermare invitando il Comitato a continuare i propri lavori e a stendere un rapporto finale per il mese di marzo, e impegnandosi sin d’ora a discutere quel rapporto nel corso della sessione che si terrà a fine giugno in Italia.
Le prime indicazioni di metodo che scaturiscono dai lavori di questo Comitato (il rapporto intérimaire preparato da Faure) auspicano la convocazione di una conferenza intergovernativa che avrà il compito di negoziare il Trattato istitutivo dell’Unione.
Questa prospettiva non è certo quanto di meglio ha auspicato ed auspica il Movimento europeo, che diffida per principio delle conferenze diplomatiche, e ciò non solo per la lezione tratta dalla vicenda del ‘53, ma anche per la consapevolezza che esse, per loro natura, tendono a produrre compromessi che siano accettabili da tutti e pertanto necessariamente poveri di contenuti innovativi. Ciò nondimeno il Movimento europeo non esprime pregiudiziali rigide in ordine alla procedura. Ne esprime invece in ordine ai contenuti, dichiarando sin d’ora il proprio dissenso avverso qualunque disegno istituzionale che non sia in grado di dotare la Comunità della capacità d’azione che le abbisogna, che non preveda cioè l’istituzione di un governo efficace e democratico seppur limitato, in un primo tempo, alle sole competenze economico-monetarie. Si tratta in sostanza del «minimo politico-istituzionale» che era previsto e garantito dal progetto di Trattato del Parlamento europeo.
 
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Il modello costituzionale cui si è ispirato il Parlamento europeo è quello del regime parlamentare, ai cui principi sono state adattate le istituzioni esistenti. Così il Consiglio europeo — sino ad oggi un organismo di fatto, non previsto dai Trattati istitutivi della Comunità — diviene presidenza collegiale dell’Unione; la Commissione, il cui presidente è designato dal Consiglio europeo e ha il potere di costituirla (come lo ha il Cancelliere della Repubblica federale di Germania), esercita il potere esecutivo dopo di aver ottenuto la fiducia del Parlamento di fronte a cui è responsabile; il Parlamento e il Consiglio dell’Unione (l’odierno Consiglio dei ministri, che però è previsto che non detenga più alcun potere esecutivo) esercitano infine la funzione legislativa e di bilancio. Questo assetto costituzionale assicura il minimo politico-istituzionale per dotare la Comunità di un’effettiva capacità d’azione perché rende il suo governo più democratico. L’obiettivo è conseguito, in primo luogo, istituendo un circuito diretto tra cittadini, parlamento e governo, senza escludere gli Stati e, in secondo luogo, ridimensionando il ruolo del Consiglio dei ministri che, in modo aberrante, assommava in sé il potere legislativo ed esecutivo come all’epoca dell’assolutismo, ma senza un’effettiva capacità di decidere perché soggetto, come ogni istituzione intergovernativa, alla logica dell’unanimità (si pensi alla capacità d’azione di cui disporrebbe il governo italiano se esso fosse costituito da un Consiglio dei presidenti delle regioni, ciascuno disponendo del diritto di veto!).
Va osservato incidentalmente che il problema della capacità d’azione della Comunità era ed è il problema decisivo. Esiste ormai un’ampia convergenza di opinioni su ciò che è indispensabile fare perché la Comunità esca dalla crisi. E puntualmente il Parlamento europeo se n’è fatto interprete approvando il rapporto Albert-Ball, che suggerisce le idonee politiche di rilancio, auspicando il passaggio tempestivo alla seconda fase dello SME e il rilancio dell’ECU. Il punto è però che nessun rafforzamento delle politiche comuni e nessun avanzamento verso l’unione monetaria è possibile con l’attuale meccanismo decisionale intergovernativo. L’impegno pertanto del Parlamento europeo per la riforma istituzionale non si configura affatto come un’irresponsabile evasione rispetto ai contenuti, ma come la sola risposta adeguata per realizzare davvero quei contenuti. Come dunque la lotta per la ratifica del Trattato coincide oggettivamente con la lotta per realizzare le indicazioni di contenuto, così l’agitare correttamente i temi di contenuto non può che giovare alla credibilità della tematica istituzionale.
Desterà forse sorpresa il fatto che ogni nostro riferimento alla capacità d’azione della Comunità abbia lasciato a margine i problemi della politica internazionale e quelli della difesa. Non si tratta di una dimenticanza. La verità è infatti che questo governo democratico ed efficace è istituito soltanto per l’unione economico-monetaria giacché la politica estera e la sicurezza sono bensì competenze dell’Unione, ma gestite con il tradizionale metodo della cooperazione intergovernativa, sinché gli Stati, all’unanimità, non decideranno di deferire anche queste competenze alla «azione comune», cioè di rimetterle al governo democratico dell’Unione.
 
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La costruzione dell’Unione europea ha un evidente significato politico, ma ha un ancor più rilevante, benché meno immediatamente evidente, significato storico.
Per quanto concerne il primo, l’Unione è oggi il solo mezzo per riprendere la strada dell’integrazione economica, per superare le difficoltà che comporta l’allargamento a Spagna e Portogallo, per rispondere alla sfida dei paesi tecnologicamente più avanzati, per contribuire attivamente all’instaurazione di un nuovo ordine economico e monetario mondiale. Ma l’Unione, nelle sue prospettive di sviluppo anche sul terreno della politica estera e della sicurezza, è pure il solo mezzo per rifondare nei termini sani della equal partnership l’alleanza atlantica, per promuovere con il rilancio della distensione l’ordinata transizione ad un equilibrio multipolare più pacifico che lasci maggior spazio al negoziato che al confronto militare, per instaurare nuovi rapporti con gli Europei degli altri paesi dell’Est e con il Terzo mondo, per portare un efficace contributo di pace nel Vicino Oriente.
Per quanto concerne il secondo, è sufficiente ricordare che la Comunità è nata sulla parola d’ordine della pacificazione tra le più grandi nazioni della storia. Per questo, la Comunità, con il suo compimento democratico e costituzionale, costituirà un grande modello di pacificazione per l’intero genere umano. Se Francesi e Tedeschi possono pacificamente convivere sotto il regno di una sola legge democraticamente posta e accettata, e garantita da un comune governo democratico, non potranno domani convivere allo stesso modo Palestinesi e Israeliani, Iracheni e Iraniani, i popoli dell’Africa e dell’America latina e, in un futuro ancor più lontano, l’intero genere umano? L’Unione europea sarà dunque un possente fattore di pace. Ma essa segnerà anche la prima grande vittoria della democrazia sul terreno delle relazioni internazionali, affermando che è possibile sottrarre queste alla selvaggia legge della forza e subordinarle al controllo consapevole degli uomini. Ciò è destinato a far maturare la coscienza che, in un mondo che sta divenendo sempre più uno, uno debba essere ciò che lo governa, e che questo pur ambizioso e ancor lontano obiettivo è tuttavia storicamente possibile.