Anno XL, 1998, Numero 1, Pagina 54

 

 

I problemi del federalismo nell’ex Unione Sovietica[*]


 
SERGEI A. BÉLIAEV



 
Introduzione.
 
    Il carattere federale dell’Unione Sovietica e della Federazione russa è stato contestato fin dalla loro costituzione sotto il regime comunista, nel 1922[2]. Dopo la dissoluzione dell’URSS e lo smantellamento del sistema politico socialista, tutti i progetti di costituzione della Russia hanno fatto ricorso al modello federale[3] e numerose altre repubbliche dell’ex Unione Sovietica hanno delle entità quasi federali sul loro territorio che sono state ereditate dal periodo sovietico.
    Tuttavia, vari esperti si interrogano ancora sull’autenticità e la «comparabilità» del federalismo post-sovietico con i sistemi federali degli altri paesi. Il pensatore russo A. Solgenitsin, ad esempio, afferma che «la Russia non è una federazione»[4]. Altre repubbliche dell’ex Unione Sovietica si trovano poi ad affrontare numerosi problemi relativi allo statuto de facto e de jure delle entità autonome e delle minoranze stanziate sul loro territorio, problemi che fanno sorgere qualche dubbio sulla validità della loro struttura statale.
    Quali sono dunque la natura e la forma giuridica della Federazione russa e delle entità autonome delle altre repubbliche dell’ex URSS? Quali sono le specificità, i difetti e i dubbi sulla concezione federale nello spazio post-sovietico? Quali sono le prospettive del federalismo nell’ex URSS?
 
1. I problemi delle istituzioni centrali.
 
    Tra gli Stati dell’ex URSS solo la Russia ha una struttura federale[5].
    Tutti gli altri paesi hanno istituzioni centrali legislative, esecutive e giudiziarie strutturate su base unitaria. Alcuni di questi Stati (Azerbaigian, Georgia, Moldova, Tagikistan, Uzbekistan e Ucraina) sono composti di entità autonome a carattere essenzialmente nazionale e territoriale, a differenza di altri (Armenia, Bielorussia, Kazakhstan, Kirgizistan e Turkmenistan).
    La struttura attuale della Federazione russa è definita dalla Costituzione approvata con il referendum del 12 dicembre 1993 ed entrata in vigore il 25 dicembre 1993, dopo la pubblicazione dei risultati del referendum. L’articolo 1 afferma che «la Federazione di Russia è uno Stato democratico, federale, uno Stato di diritto avente una forma repubblicana di governo». Più avanti, l’articolo 4-3 recita: «La struttura federale della Federazione di Russia è fondata sulla sua integrità come Stato, sull’unità del sistema di potere statale, sulla delimitazione degli ambiti di competenza tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia, sull’uguaglianza dei diritti e l’autodeterminazione dei popoli nella Federazione russa». Alcune altre disposizioni, e soprattutto il capitolo 3, illustrano la concezione giuridica del federalismo in Russia.
    Il ruolo più importante nell’ambito delle istituzioni federali russe è attribuito al Capo dello Stato, il Presidente, eletto a scrutinio segreto e a suffragio universale diretto.
    Le competenze del Presidente sono esposte, tra gli altri, negli articoli 7, 80-84, 117-2 della Costituzione e sono molto ampie nelle relazioni con il potere esecutivo, legislativo e giudiziario della Federazione. Secondo la Costituzione russa, il Presidente è il Capo dello Stato, «il garante della Costituzione, dei diritti e delle libertà dell’uomo e del cittadino» (art. 80-1, 2). Egli ha il compito di prendere provvedimenti per la tutela della sovranità, dell’indipendenza e dell’integrità della Federazione.
    Il Presidente assicura il coordinamento e l’interazione degli organi del potere statale (art. 80-3), e stabilisce, in accordo con la Costituzione e le leggi federali, le direttive fondamentali della politica estera e interna dello Stato (art. 80-2). Rappresenta la Federazione di Russia all’interno del paese e nelle relazioni internazionali (art. 80-4).
    Il Capo del governo è responsabile nei confronti del Presidente, che lo nomina in accordo con il potere legislativo, la Duma di Stato, e può destituirlo. Nello stesso tempo, il governo è responsabile davanti alla Duma di Stato, che può pronunciarsi a favore del suo scioglimento.
Queste disposizioni hanno indotto uno studioso, Patrice Gélard, ad affermare che le competenze del Presidente russo sono ispirate contemporaneamente ai poteri, simili a quelli dei monarchi, dei Capi di Stato nei modelli americano e francese e nella tradizione russa e sovietica[6].
    Secondo la Costituzione, l’Assemblea federale è l’organo rappresentativo e legislativo della Federazione di Russia (art. 94). La composizione dell’Assemblea federale è quella tipica di uno Stato federale: è infatti composta di due Camere, il Consiglio della Federazione e la Duma di Stato (art. 95-1).
    Il Consiglio della Federazione è composto di due rappresentanti per ogni Stato membro della Federazione (uno proviene dall’esecutivo, l’altro dal legislativo di ogni Stato - art. 95-3). Dato che i capi dell’esecutivo dei membri della Federazione fanno parte del sistema dell’esecutivo federale, il Presidente esercita una rilevante influenza su di esso.
    La Duma è composta da 450 membri (art. 95-2). Se si paragona questo numero a quello dei membri dei parlamenti di molti altri paesi, si nota un numero molto basso di rappresentanti in rapporto all’entità totale della popolazione russa (all’incirca 150 milioni di persone) - l’Ucraina ha lo stesso numero di deputati per una popolazione tre volte inferiore; l’Estonia e la Lettonia hanno 101 e 100 deputati per popolazioni rispettivamente di 1,5 e 2,7 milioni di persone.
    In Russia, la procedura di formazione delle leggi federali è complessa. In essa intervengono le due Camere (artt. 104-107): alcune leggi federali devono obbligatoriamente essere esaminate non solo dalla Duma di Stato, ma anche dal Consiglio della Federazione, e precisamente i progetti di legge relativi al bilancio federale, alle imposte e tasse federali, alle materie finanziaria, dei cambi, doganale e all’emissione di moneta, alla ratifica e denuncia dei trattati internazionali, alla statuto e alla difesa delle frontiere della Federazione, alla guerra e alla pace (art. 106).
    I sistemi giudiziari dei paesi dell’ex URSS, compresa la Federazione russa, sono strutturati secondo i principi vigenti negli Stati unitari e sono finanziati esclusivamente dal bilancio centrale. Se molti Stati federali (gli Stati Uniti, il Canada, l’Australia, la Repubblica federale tedesca) hanno dei sistemi giudiziari relativamente decentralizzati e spesso elettivi, la nomina delle Corti di ogni istanza in Russia, come in numerosi paesi dell’ex URSS, è centralizzata. Il Presidente russo nomina i giudici delle giurisdizioni federali. La situazione è invece in parte differente per quanto riguarda le istanze superiori.
    La Costituzione russa del 12 dicembre 1993 menziona tre Corti di ultima istanza: Corte costituzionale, Corte superiore e Corte superiore d’arbitrato. I giudici delle tre Corti superiori sono nominati dal Consiglio della Federazione su proposta del Presidente (art. 128-1) e la stessa procedura è seguita per il Procuratore generale della Federazione russa (art. 129-2). Tutti gli altri procuratori sono designati da quest’ultimo (art. 129-4).
    Così, i membri della Federazione hanno più possibilità di avere influenza sulla composizione degli organi giudiziari centrali che su quella degli organi a loro più vicini: per uno Stato realmente federale e democratico sarebbe più logico avere un sistema giudiziario organizzato in modo diametralmente opposto dal punto di vista della nomina degli organi di giustizia, un sistema nel quale le istituzioni centrali siano veramente federali e subordinate solo alla Federazione e le Corti e i giudici di istanza ordinaria siano nominati o eletti al livello più basso possibile.
    Le prerogative dei Presidenti di vari altri Stati dell’ex URSS sono paragonabili a quelle del Presidente della Federazione russa. Essi sono eletti a suffragio universale diretto, con voto segreto, tranne che in Lettonia, in Estonia (i cui Presidenti sono eletti dal potere legislativo) e in Lituania (in quest’ultimo caso il Presidente può essere eletto, a determinate condizioni, anche da un collegio di elettori). A volte i Presidenti sono definiti come Capi di Stato (Bielorussia, Kazakhstan, Ucraina), a volte come Capi di Stato e Capi del potere esecutivo (Georgia, Turkmenistan).
    I Presidenti di quasi tutte le Repubbliche dell’ex Unione Sovietica hanno il diritto di nominare e destituire i Capi dell’esecutivo secondo diverse procedure che prevedono una concertazione con gli organi legislativi. I Presidenti di Armenia, Bielorussia, Kazakhstan, Kirgizistan, Moldova, Turkmenistan, Uzbekistan e Ucraina hanno il diritto di sciogliere i parlamenti, con alcune riserve. Il Presidente della Lettonia ha il diritto di iniziare la procedura di scioglimento del Seyme (l’organo legislativo), che si svolge attraverso referendum (art. 48). I Presidenti di Estonia e Lituania hanno il diritto di annunciare l’organizzazione di elezioni anticipate, a certe condizioni (artt. 58 e 97).
    La struttura monocamerale del potere legislativo prevale nei paesi dell’ex URSS, ad eccezione del Kazakhstan, della Bielorussia e del Turkmenistan.
    Il diritto di veto dei Presidenti è interpretato in modo differente nei vari Stati. Se il Presidente della Federazione russa ha, per esempio, il diritto di veto contro tutte le leggi federali, ad eccezione delle leggi federali costituzionali e degli emendamenti alla Costituzione (artt. 108 e 134), il Presidente della Repubblica di Azerbaigian ha il diritto di veto proprio contro le leggi costituzionali (art. 123).
    Normalmente si indicano due ragioni come giustificazione dell’introduzione del sistema federale in Russia: il carattere multinazionale della popolazione russa (su una popolazione totale di circa 150 milioni di persone circa il 17% è di origine non russa) e la dimensione territoriale eccezionale di questo paese (17 milioni di chilometri quadrati). Da questo punto di vista non si comprende il fatto che altri paesi dell’ex URSS, come l’Ucraina e il Kazakhstan (con popolazioni di diverse nazionalità in percentuali rispettivamente del 22% e del 60% e con territori rispettivamente di 0,6 e 0,4 milioni di chilometri quadrati) rifiutino di rifarsi a qualsiasi modello federale e siano strutturati in modo unitario. La proporzione della popolazione di nazionalità diversa rispetto a quella dominante è molto alta anche in due paesi baltici: l’Estonia (popolazione totale di 1,5 milioni di abitanti, dei quali più di 0,4 milioni non estoni) e la Lettonia (popolazione totale di 2,7 milioni di abitanti, dei quali 0,4 milioni non lettoni). Dunque, il principio della multietnicità come fondamento della struttura federale è rispettato in Russia, la cui popolazione è in larga misura mononazionale, e non nei paesi con la proporzione più elevata di popolazione plurietnica.
    Per valutare il carattere generale delle istituzioni centrali russe, come di altri paesi dell’ex Unione Sovietica, va sottolineato che queste istituzioni succedono politicamente e giuridicamente alle istituzioni del periodo sovietico, fattore che ha avuto molta influenza sulla loro natura. Infatti, la maggioranza degli Stati creatisi dopo la disgregazione dell’Unione Sovietica ha una struttura giuridica presidenziale di natura burocratico-autoritaria sul piano politico. Nel caso della Federazione russa, la concentrazione di poteri nelle mani del Capo dello Stato fa sì che questo debba svolgere una gran quantità di compiti supplementari, e che quindi il destino del federalismo dipenda dalla capacità della personalità investita di tale carica di svolgerli.
    Quando si discute dell’applicazione del principio federale da parte delle istituzioni centrali, bisogna innanzitutto sottolineare che il federalismo ha anche una dimensione democratica. Louis Le Fur ha sottolineato che nello Stato federale vi è la possibilità di opporsi al costituirsi di un potere tirannico di un singolo o di un gruppo: «...il cesarismo e gli eccessi della democrazia sono entrambi impossibili in un paese in cui l’azione diretta del potere centrale si esercita sia, e a volte di più, su collettività pubbliche dotate di rilevanti poteri che sugli individui»[7]. Esaminiamo ora più attentamente se le unità che compongono gli Stati dell’ex URSS sono concepite come contrappesi alle tendenze antidemocratiche.
 
2. I problemi delle istituzioni delle unità componenti lo Stato.
 
    La Costituzione della Federazione russa menziona 89 unità federate, di natura differente: ventuno repubbliche, sei Territori (Kray), quarantanove regioni (Oblast), due Città di importanza federale, una Regione autonoma, dieci Distretti autonomi (Okroug) (art. 65). Vari Stati dell’ex URSS hanno delle unità «autonome» sui loro territori: la Georgia (Abhasia e Adzaristan, mentre l’autonomia dell’Ossezia del Sud è formalmente abolita e non è menzionata nella Costituzione della Georgia), l’Ucraina (Crimea), L’Uzbekistan (Repubblica dei Caracalpachi), l’Azerbaigian (Nagorno-Karabah e Nahicevan), la Moldova (Repubblica di Dnestr e Gagauzia-Gagauz Eri), il Tagikistan (Gomo-Badahsan)[8].
    Gli articoli 11-2 e 77-1 della Costituzione russa riconoscono ai membri della Federazione il potere di organizzare le loro istituzioni senza che sia necessaria l’approvazione da parte delle istituzioni federali centrali. Nello stesso tempo, l’articolo 77-1 afferma che le loro strutture devono essere basate sui principi generali determinati dalla Legge federale.
    E’ significativo che il Presidente della Federazione abbia il diritto di sciogliere la Duma di Stato, ma che nessuno degli organi del potere centrale russo abbia, secondo il diritto costituzionale, la facoltà di sciogliere gli organi legislativi dei Soggetti della Federazione e di destituire i capi (Presidenti, governi, ecc.) di tali Soggetti se sono eletti dalla popolazione.
    Tutti i membri della Federazione hanno regimi che attribuiscono un ruolo rilevante ai Presidenti o ai Capi di Stato. ll diritto di scioglimento degli organi legislativi è previsto almeno in tre Repubbliche (Tuva, Repubblica degli Ingusci, Repubblica dei Calmucchi). Solo in Baskortostan, Carelia e Saha (Jacuzia) l’organo legislativo è articolato in due Camere.
    Uno dei maggiori problemi della Russia risiede nel fatto che le norme costituzionali e non costituzionali della Federazione devono confrontarsi con quelle dei differenti Soggetti della Federazione, che in una certa misura mostrano aspirazioni al decentramento. Così, la Costituzione della Repubblica dei Tatari considera la Repubblica stessa come uno Stato sovrano, soggetto di diritto internazionale in associazione con la Federazione di Russia sulla base del Trattato sulla delega reciproca delle competenze e degli oggetti di regolamentazione (art. 61), nonostante la Costituzione della Federazione russa non attribuisca la qualità di enti sovrani e di soggetti nei rapporti internazionali ai membri della Federazione. Così pure, la Costituzione della Repubblica di Tuva, benché consideri la Repubblica stessa come soggetto della Federazione, prevede la possibilità di secessione (art. 1), possibilità che non è prevista dalla Costituzione della Federazione russa.
    E altre Repubbliche, ad eccezione delle Repubbliche degli Ingusci e dei Calmucchi, rivendicano la sovranità nelle loro Costituzioni: è il caso della Repubblica dei Buriati (art. 1), della Cabardino-Balcaria (art. 4) e della Repubblica dei Comi (art. 5).
    Dopo la proclamazione di indipendenza del 1993, la Costituzione della Repubblica di Cecenia, risalente al marzo 1992, non fa più menzione delle relazioni con la Federazione russa[9]. La Repubblica si considera come «uno Stato sovrano democratico e uno Stato di diritto creato in seguito all’autodeterminazione del popolo ceceno», caratterizzato dalla supremazia della Costituzione sul suo territorio e dall’indivisibilità della sovranità (art. 1).
    Gli Statuti (Ustav) delle Regioni della Federazione di Russia contengono tutta una serie di norme che contrastano con la Costituzione della Federazione[10]. Lo Statuto del Territorio di Stavropol prevede, per esempio, dei privilegi per gli abitanti della Regione nei confronti dei non-residenti (art. 13).
Nonostante la ripartizione di competenze tra la Federazione e gli Stati membri prevista dalla Costituzione della Federazione russa sia paragonabile con quella prevista dalle Costituzioni di altri Stati federali[11], essa è meno centralista. Le competenze esterne sono correlate con le competenze esclusive della Federazione (art. 71). Ma le competenze concorrenti includono «il coordinamento delle relazioni internazionali e del commercio estero, l’attuazione dei trattati internazionali della Federazione di Russia» (art. 72).
    Questa ambiguità porta al fatto che numerose Costituzioni delle Repubbliche e Statuti delle Regioni interpretano le competenze esterne (le relazioni internazionali politiche ed economiche) in un modo più esteso di quanto non faccia la Costituzione della Federazione. Così, secondo la Costituzione della Repubblica di Tuva, è il potere legislativo nazionale che prende le decisioni relative alla guerra e alla pace (art. 63-11), mentre la Costituzione federale russa attribuisce tale potere alla competenza esclusiva della Federazione (art. 71 k). L’articolo 6 della Costituzione della Repubblica dei Ceceni riserva alla Repubblica il diritto di entrare a far parte di organizzazioni internazionali, sistemi di sicurezza collettiva e formazioni interstatali. La Regione di Sverdlovsk si attribuisce il diritto di «avviare in modo indipendente relazioni internazionali e relazioni commerciali esterne» (art. 13).
    La soluzione a tali discrepanze risiede nella tradizionale concezione federalista della supremazia della legge federale (Bundesrecht bricht Länderrecht). Secondo la Costituzione russa, la legge federale prevale sulle leggi degli Stati membri in caso di contrasto (art. 76-5), principio che corrisponde a quello contenuto nelle disposizioni costituzionali di altri Stati federali. Le Costituzioni della Repubblica di Jacuzia-Saha e della Repubblica degli Ingusci prevedono comunque che le leggi federali nel quadro delle competenze concorrenti siano valide sul territorio della Repubblica solo dopo la loro ratifica da parte delle Camere dei rappresentanti (artt. 41-2 e 7-2). Non c’è per il momento un’interpretazione costituzionale uniforme della supremazia della legislazione della Federazione o dei Soggetti della Federazione nel campo delle competenze concorrenti.
    La Costituzione russa prevede alcune procedure per la soluzione dei conflitti. Il Presidente può ricorrere alla conciliazione in caso di contrasti tra gli organi della Federazione e gli organi dei Soggetti di questa (art. 85e), così come tra organi dei vari Soggetti, e può sospendere gli atti delle autorità pubbliche dei Soggetti della Federazione contrari alla Costituzione e alle leggi federali (art. 85-2 e artt. 125-2b e 3). In realtà, però, i conflitti di carattere giuridico sono ignorati dalle istituzioni centrali e gli organi dello Stato federale sono molto passivi nel regolamento dei conflitti con mezzi costituzionali.
    Anche lo Statuto delle entità autonome facenti parte di altri paesi dell’ex Unione Sovietica pone una serie di problemi relativi a conflitti di carattere giuridico. La Repubblica della Abhasia, considerata precedentemente come unità componente la Georgia, ha proclamato la propria indipendenza nel 1992. La sua Costituzione, del 26 novembre 1994, afferma che l’Abhasia è uno Stato democratico, sovrano, uno Stato di diritto fondato storicamente sul diritto del popolo di autodeterminarsi liberamente (art. 1). L’articolo 3 afferma che essa è un soggetto di diritto internazionale. Lo statuto della Repubblica e le competenze del Presidente (art. 53) permettono di condurre la politica estera in modo indipendente. La Georgia non riconosce questa situazione: la sua Costituzione del 24 agosto 1995 si riserva il diritto di risolvere il problema dello Statuto dell’Abhasia dopo il ristabilimento dell’integrità territoriale.
    La Repubblica di Crimea ha dichiarato la sua sovranità nella Costituzione del 6 maggio 1992. Tale Costituzione è stata abrogata dal potere legislativo ucraino - la Rada suprema dell’Ucraina - e al momento attuale una nuova Costituzione è in discussione. La Costituzione dell’Ucraina del 28 giugno 1996 non riconosce la sovranità statale della Crimea e il suo diritto di intraprendere relazioni internazionali: essa è considerata come parte integrante dell’Ucraina (art. 134) e i suoi poteri sono molto limitati (artt. 137-138). Il potere legislativo della Repubblica di Ucraina si riserva il diritto di sciogliere gli organi legislativi della Repubblica autonoma di Crimea se la Corte costituzionale ucraina ravvisasse una violazione della Costituzionee delle leggi ucraine (art. 84-28). La legge ucraina Sulla Repubblica autonoma di Crimea del 17 marzo 1995 afferma che essa è «un’autonomia amministrativa e territoriale nell’ambito dell’Ucraina» (art. 1), la quale ne approva la Costituzione (art. 3). La Repubblica di Crimea intrattiene relazioni con altri Stati e con organizzazioni internazionali «solo nella sfera dell’economia, dell’ecologia e della cultura» (art. 9) e partecipa alla «formazione e alla realizzazione della politica estera e del commercio estero dell’Ucraina nelle questioni che toccano gli interessi della Repubblica autonoma di Crimea» (art. 9).
    Per quanto riguarda l’Uzbekistan, la sua Costituzione dell’8 dicembre 1991 afferma che la Repubblica dei Caracalpachi ha carattere sovrano e che tale carattere è tutelato dall’Uzbekistan (art. 70) attraverso il riconoscimento formale del diritto di secessione sulla base di un referendum generale (art. 74). La Costituzione della Repubblica dei Caracalpachi del 9 aprile 1993 non contiene gravi contraddizioni con quella dell’Uzbekistan. L’articolo 17 stabilisce che «le relazioni scientifiche, culturali e commerciali internazionali si svolgono secondo la legislazione della Repubblica dell’Uzbekistan e dei Caracalpachi». Il capo del legislativo nazionale della Repubblica dei Caracalpachi è considerato la personalità ufficiale più importante (art. 80) ed è responsabile davanti al potere legislativo. Tuttavia, la Costituzione prevede anche la figura del Presidente del Consiglio dei Ministri, presentato all’Assemblea legislativa della Repubblica, con l’accordo del Presidente dell’Uzbekistan.
    Lo Statuto della Repubblica di Dnestr rimane indeterminato nella Costituzione della Moldova, nonostante la prima consideri se stessa come uno Stato sovrano legato alla Moldova da rapporti confederali. La Costituzione di quest’ultima del 29 luglio 1994 stabilisce semplicemente che le località della riva sinistra del Dnepr e del sud della Repubblica possono godere di «forme e condizioni speciali di autonomia in accordo con lo Statuto speciale» (art. 111).
    Un’altra entità autonoma sul territorio della Moldova è la Gagauzia. La legge della Repubblica di Moldova relativa allo statuto giuridico della Gagauzia (Gagauz Eri) del 23 dicembre 1994 afferma che questa è «una formazione territoriale autonoma a statuto speciale basata sull’autodeterminazione dei Gagauzi in quanto facenti parte della Repubblica di Moldova» (art. 1-2). Le località la cui popolazione è costituita per una percentuale superiore al 50% da Gagauzi possono far parte della Gagauzia sulla base di un referendum organizzato dal governo della Moldova (art. 5). Le competenze della Gagauzia si estendono essenzialmente alle questioni relative all’ambito scientifico, culturale, della formazione, dello sport, dell’economia e dell’ecologia, oltre ad alcuni altri campi. ll potere legislativo regionale può partecipare «alla gestione della politica estera e interna della Repubblica di Moldova nelle questioni concernenti gli interessi della Gagauzia» (art. 3-b). La personalità ufficiale più importante della Gagauzia, eletta a suffragio universale diretto e segreto, fa parte del governo della Moldova (art. 14).
    Un’entità autonoma facente parte della Repubblica dell’Azerbaigian è la Repubblica autonoma del Nahicevan, che è considerata «uno Stato autonomo». La personalità ufficiale più importante è il Presidente dell’organo legislativo regionale, le cui competenze sono limitate alle questioni di importanza locale (art. 169). Non esiste più invece, di fatto, in Azerbaigian un’altra entità autonoma, la Regione del Nagorno-Karabah, da quando questa ha dichiarato, nel 1988, la sua uscita dall’Azerbaigian e il suo ingresso nella Repubblica di Armenia. Questa entità si è proclamata più tardi, nella dichiarazione del 10 ottobre 1991, Stato sovrano con rapporti speciali con l’Armenia. ll Nagorno-Karabah non è menzionato nella Costituzione della Repubblica dell’Azerbaigian del 12 novembre 1995, e nemmeno nella Costituzione della Repubblica di Armenia del 5 luglio 1995.
    Il problema del conflitto fra le entità autonome e gli Stati dei quali queste fanno parte è affrontato mediante procedure di risoluzione previste dalle Costituzioni, ma i mezzi giuridici sono poco utilizzati, poiché spesso le controversie hanno carattere politico.
    Un altro problema è legato alla cosiddetta asimmetria delle entità componenti, che esiste sia in Russia che negli altri Stati composti di entità autonome, come la Georgia, l’Ucraina, la Moldova, l’Uzbekistan e l’Azerbaigian. Nel caso della Federazione russa, da un lato l’articolo 54 della Costituzione afferma l’uguaglianza dei Soggetti della Federazione nelle loro relazioni con gli organi del potere federale - il principio dell’uguaglianza giuridica delle unità federate è uno dei principi cardine del federalismo e in effetti la teoria dello Stato federale classico presuppone l’uguaglianza dei diritti dei componenti l’unione federale[12], Dall’altro, le istituzioni dei soggetti componenti la Federazione sono molto eterogenee. Le Repubbliche hanno molto spesso dei Capi di Stato, dei parlamenti o delle assemblee legislative, dei Ministri degli Affari esteri, dei Ministri della giustizia, dei Ministri degli Affari interni, delle Corti costituzionali, mentre altri Soggetti della Federazione sono retti da Statuti che attribuiscono loro competenze più limitate. Nelle Repubbliche esiste una vera e propria cittadinanza repubblicana, che non è prevista negli altri Soggetti della Federazione.
    La disuguaglianza dei Soggetti della Federazione russa è accentuata dalla pratica di concludere trattati tra le istituzioni federali e gli esecutivi dei Soggetti della Federazione concernenti la ripartizione delle competenze, trattati che modificano o integrano le norme costituzionali relative a tale ambito[13]. Vi sono inoltre differenze tra i Soggetti della Federazione russa per quanto riguarda le loro risorse umane, naturali ed economiche. La soluzione giuridica a tale asimmetria è stata indicata da lungo tempo da V. Grabar, che ha proposto di legare i diritti attribuiti ad ogni entità agli obblighi che su queste gravano, in modo che a più diritti corrispondano più obblighi e viceversa[14]. L’uguaglianza sarebbe così realizzata attraverso il concetto di equità. Ulteriori problemi si pongono in relazione al contesto generale geografico, etnico e demografico e ad altre questioni supplementari al di fuori del quadro istituzionale. Ad alcuni gruppi etnici di notevole consistenza numerica (Tedeschi, Polacchi) non corrispondono entità federate in Russia, mentre nello stesso ambito territoriale statuale convivono popolazioni di diversa origine etnica. Il cambiamento delle frontiere è una questione delicata le cui procedure sono mal regolate dalla Costituzione russa. Tali cambiamenti devono essere introdotti con i mezzi più democratici e con la partecipazione più larga possibile della popolazione. Invece, gli organi di potere delle Repubbliche non sono abbastanza rappresentativi e democratici da poter affrontare tali problemi. Nelle Repubbliche della Federazione di Russia i gruppi etnici minoritari rappresentano spesso nel loro insieme (in 15 Repubbliche su 21) una parte importante o la maggioranza della popolazione totale, ma non hanno un’influenza adeguata: gli organi del potere dei Soggetti federati sono nella maggior parte dei casi controllati dalla minoranza. Come ha affermato Solgenitsin, «in numerose regioni il potere dei comunisti è stato sostituito dal potere delle minoranze, cosicché non si può parlare di sistema democratico»[15]. Le soluzioni a tali problemi possono essere trovate nel federalismo interno. Repubbliche come il Tatarstan (popolazione totale di 3,6 milioni di abitanti, di cui 1,7 milioni tatari e 1,5 milioni russi), il Baskortostan (popolazione totale di 3,9 milioni di abitanti, di cui 0,8 milioni baschiri, 1,5 milioni russi e 1,1 milioni tatari), il Dagestan (popolazione totale di 1,8 milioni di abitanti, di cui 0,5 milioni avari, 0,3 milioni dargins, 0,2 milioni calmucchi, 0,2 milioni russi), sono paragonabili sul piano geografico, demografico ed etnico a paesi come l’Austria, il Belgio o la Svizzera, ed è perciò pensabile una loro riorganizzazione in senso federale. Tuttavia, i gruppi dirigenti di varie Repubbliche sono contrari all’introduzione di sotto-sistemi federali nei loro territori, e sostengono piuttosto l’esigenza di stabilire sistemi unitari «a regime presidenziale». La decisione della Corte costituzionale Sulla regione di Altay del 18 gennaio 1996[16] indica la soluzione federale per quanto riguarda i rapporti fra esecutivo e legislativo in seno ai Soggetti della Federazione, senza tuttavia precisarne le articolazioni e le caratteristiche proprie di un sistema decentrato (entità infra-statuali, due livelli di competenze, struttura bicamerale del legistativo, ecc.).
    ll giurista russo Alexeyev afferma che nella sua concezione di Stato ideale il carattere federale è una qualità necessaria e inevitabile, perché bisogna prendere in considerazione gli interessi territoriali locali: «Gli organi pubblici di uno Stato di questo tipo non devono avere una struttura gerarchica unitaria, ma devono rappresentare una pluralità di sistemi che riproduca un’immagine gerarchica dell’integrità dello Stato in tutti i suoi componenti»[17]. Lo Stato perfetto deve essere, secondo lui, «lo Stato di Stati» o «lo Stato mondiale».
 
3. I problemi delle istituzioni locali.
 
    Le aspirazioni della popolazione, sia nella Federazione russa che negli altri paesi dell’ex URSS, possono essere soddisfatte in larga misura dalle autorità del terzo livello - quello dell’autogestione popolare locale. Esaminiamo più attentamente il ruolo degli organi di autogestione.
    L’organizzazione dell’autogestione locale è riconosciuta come «autonoma nei limiti delle sue competenze» (art. 12). Il sistema degli organi di autogestione locale non viene considerato dal diritto costituzionale russo come facente parte degli organi del potere dello Stato (art. 12), e ciò limita l’applicazione del principio di sussidiarietà nei rapporti tra Federazione e Soggetti federati. Alcuni esperti insistono sulla necessità di un cambiamento della norma della Costituzione relativa a questa questione[18].
    Tra i difetti dell’autogestione locale in Russia bisogna menzionare il fatto che la legge sui principi dell’autogestione del 12 agosto 1995[19], non attribuisce sufficienti competenze agli organi locali nei campi finanziario e fiscale, di polizia e giudiziario, dell’immigrazione e della residenza, del cambiamento di frontiere, e altri.
    Il concetto di autogestione è diversamente interpretato nelle diverse costituzioni dei Soggetti della Federazione: alcune (Repubblica dei Baschiri, Repubblica della Jacuzia-Saha, Repubblica dei Comi, territori di Habarovsk, di Sverdlovsk, d’Amour ecc.) condividono l’idea che l’autogestione sia una continuazione del potere pubblico, mentre, per esempio, quella della Repubblica di Cecenia la definisce una funzione distinta da quelle degli organi di Stato. Numerosi Soggetti della Federazione prevedono per il momento la nomina dei capi dell’autogestione locale da parte degli organi superiori dello Stato.
    Dopo la dissoluzione dei Soviet nel 1993 non ci sono stati effettivamente organi rappresentativi e amministrativi di autogestione locale in molti Soggetti della Federazione e le loro funzioni sono state svolte dagli esecutivi locali nominati dagli esecutivi dei membri della Federazione. Solo nel 1996-97 alcune municipalità hanno tenuto le elezioni e riorganizzato le loro amministrazioni. E per città di importanza federale, come Mosca (circa 10 milioni di abitanti) e San Pietroburgo (5 milioni) - che costituiscono, secondo la Costituzione del 12 dicembre 1993, dei Soggetti della Federazione, malgrado l’entità della loro popolazione - è prevista l’autogestione elettiva nel 1998. Alexander Solgenitsin scrive, a proposito della situazione in Russia, che «la resistenza congiunta dell’apparato presidenziale, del governo, della Duma di Stato, dei leaders dei partiti politici e della maggioranza dei governatori delle province ha impedito finora la creazione di organismi di autogestione locale...»[20].
    Anche i gruppi dirigenti di altri paesi dell’ex Unione Sovietica ignorano questo problema e molte costituzioni ne accennano soltanto o non lo menzionano affatto. La Costituzione della Repubblica del Kazakistan del 30 agosto 1995 distingue tra «direzione locale di Stato» e autogestione. Nel primo caso la Costituzione istituisce di nuovo organi tradizionali kazaki (maskhilates), che sono identici per tutto il territorio del paese, ivi comprese le regioni con popolazione di diversa origine, e che fanno parte «del sistema unificato degli organi esecutivi della Repubblica del Kazakhstan» (art. 87). Anche la Costituzione del Turkmenistan del 27 dicembre 1995 distingue tra potere esecutivo locale e autogestione locale, mentre quella della Repubblica del Kirgizistan del 10 febbraio 1996 menziona solamente «l’amministrazione locale dello Stato» (artt. 76-77). Le Costituzioni di Georgia e di Lettonia non contengono disposizioni relative all’autogestione.
    L’autogestione locale può diventare un mezzo efficace per rendere la partecipazione dei cittadini più attiva nei processi di trasformazione in senso federale («federalismo municipale»), permettendo di gestire concretamente il potere. Tuttavia i suoi organi non sono presi seriamente in considerazione e a volte sono perfino considerati un pericolo per l’equilibrio delle competenze nei confronti di altri livelli di potere. ll fatto che sia sottovalutata l’importanza delle strutture di autogestione come mezzi di soluzione dei problemi delle società multietniche è una delle cause delle tensioni tra le varie etnie a livello delle entità amministrative e nelle loro relazioni reciproche.
 
4. Le prospettive del federalismo nell’ex Unione Sovietica.
 
    Le costituzioni federali non forniscono di per sé soluzioni ultime e assolute, e, insieme alle istituzioni, possono essere valutate solo nell’ambito dello sviluppo concreto della società.
    L’esperto australiano Sauders sottolinea che non ci sono un modello «corretto» o delle «caratteristiche prestabilite» del federalismo[21]. Anche gli autori classici del federalismo hanno osservato che il confronto tra gli Stati federali e quelli unitari, da un lato, e tra le federazioni e le confederazioni dall’altro permette di riscontrare caratteristiche transitorie simili[22]. Il professor Fleiner identifica un legame organico tra elementi unitari e federali[23], e già la scienza giuridica russa pre-rivoluzionaria non faceva sostanzialmente distinzione tra l’autonomia delle province e la partecipazione dei membri alla Federazione[24].
    I problemi del federalismo coincidono nello spazio post-sovietico con quelli che si presentano sulla scena internazionale. La concezione post-moderna dello Stato federale è in corso di elaborazione da parte degli esperti costituzionalisti e include una nuova interpretazione della sovranità, della nazione, della costituzionalità, dell’organizzazione democratica del funzionamento delle istituzioni (consenso, partecipazione diretta, autonomia, secessione, statuto delle minoranze). La visione attuale del federalismo è influenzata dalla partecipazione alle organizzazioni internazionali o sovranazionali e dall’impatto della globalizzazione sulla struttura statale, che implica una certa limitazione della sovranità a tutela degli interessi dell’umanità - Fleiner definisce gli Stati «agenti degli interessi comuni dell’umanità»[25].
    La tendenza all’affermazione crescente degli organi dell’autogestione si manifesta in numerosi paesi federali, come Germania ed India, e nelle province della Repubblica Sudafricana[26].
    La preferenza per la soluzione dei problemi interetnici attraverso i mezzi dell’autogestione e non attraverso l’autonomia nazionale era presente nel pensiero dei giuristi russi già al principio del XX secolo[27].
    L’esperienza storica russa degli zemstvo e le forme tradizionali di autogestione in altri paesi dell’ex Unione Sovietica possono essere utilizzate per risolvere problemi attuali. Allo stesso modo vanno riprese in esame le teorie relative alla struttura dello Stato elaborate o applicate nel corso della storia russa, come quella di Speranskij, o quelle che stanno alla base delle riforme sotto Alessandro II, o dello Stato di zemstvo, di Chilov, e di altri che concepiscono la struttura dell’autogestione come parte integrante degli organi di potere.
    Se una delle rare riforme riuscite in Russia - la riforma del sistema istituzionale sotto Alessandro II - fu promossa a partire dal basso verso l’alto (Corti e giudici indipendenti, autogestione locale, regionale, cittadina)[28], l’Unione Sovietica, prima, la Federazione di Russia e altri Stati dell’ex Unione Sovietica, poi, sono stati oggetto di tentativi incessanti di imitare in modo superficiale le istituzioni occidentali soprattutto al livello superiore della società, non al livello della democrazia di base.
    Un fenomeno importante strettamente legato al federalismo è la diffusione di valori comuni a livello internazionale. Affermando il bisogno, per la comunità multinazionale, di un’«unità naturale psicologica», Alexeyev sostiene che, per costruire uno Stato perfetto, è necessaria una unità multinazionale sulla base di una cultura omogenea sovranazionale[29]. Uno dei fondamenti dello Stato federale, come di ogni altra forma di Stato, deve essere, quindi, un’etica che permei le istituzioni statali e neutralizzi i sentimenti nazionalistici e fondamentalisti esistenti nelle diverse parti del mondo. Il trans-nazionalismo, il trans-statalismo e il trans-confessionalismo sono caratteristiche dell’etica della comunità nascente.
    Nel mondo questi tratti si riscontrano nell’evoluzione delle comunità economiche regionali, prima fra tutte l’Unione europea. Esperienze simili quasi federali nello spazio post-sovietico (la Comunità degli Stati Indipendenti, l’Unione economica, l’Unione di Bielorussia e Russia, il mercato comune dell’Asia centrale, il mercato comune baltico) sono finora incerte per le stesse ragioni per le quali sono incerti i tentativi di riforme in senso federale all’interno degli Stati: la natura burocratico autoritaria dei sistemi statali dei paesi dell’ex Unione Sovietica.
    L’evoluzione contemporanea del federalismo va nel senso di una tendenza alla ridistribuzione delle competenze classiche federali a favore di istituzioni multinazionali regionali (e in prospettiva universali) e delle istituzioni locali. Le prospettive del federalismo nello spazio post-sovietico avranno successo se saranno basate sulle tendenze universalistiche comuni a tutti gli Stati e sui bisogni organici dei gruppi più rappresentativi dei vari paesi.
 
Conclusione.
 
    Le costituzioni degli Stati dell’ex Unione Sovietica sembrano essere fondate su un compromesso tra i sostenitori dello Stato unitario e gli interessi delle unità componenti degli Stati. La ricerca dell’equilibrio tra unità e pluralità coincide con la visione classica del federalismo come sintesi del particolarismo e della collettività[30]. Questo approccio di compromesso ha la funzione di evitare le due soluzioni estreme e di trovare una soluzione conveniente.
    Ci si può domandare tuttavia come mai non sia ancora stato trovato concretamente un giusto equilibrio, in Russia e in altri paesi dell’ex URSS, fra le istituzioni centrali, a cui le costituzioni attribuiscono maggiore importanza, e le entità componenti degli Stati. L’osservazione della situazione concreta dimostra oggi piuttosto l’impotenza dei sistemi statali, nei confronti delle tendenze decentralizzatrici: le istituzioni centrali russe non controllano la situazione che di fatto si è creata in Cecenia e in alcune altre regioni, così come non la controllano la Georgia nella Abhasia e nell’Ossezia del Sud, la Moldova nella Repubblica di Dnestr, l’Azeirbaigian nel Nagorno-Karabah. Alcuni esperti credono che in Russia le tendenze alla disintegrazione stiano prevalendo sul processo di integrazione[31].
    Le ragioni di questo fenomeno sono in parte già state esposte: la concentrazione delle competenze nelle mani delle istituzioni centrali, l’opposizione tra organi centrali dello Stato e organi delle entità componenti, la scarsa conoscenza dell’autogestione democratica e le deformazioni nazionaliste e confessionali. Queste tendenze, nello spazio post-sovietico, sono aggravate dal processo di decentramento economico, nel quale numerose competenze economiche sono nelle mani di autorità pubbliche spesso in lotta tra di loro per la distribuzione delle infrastrutture industriali e delle risorse naturali.
    Il risultato della crisi permanente delle istituzioni è la loro incapacità a rispondere ai bisogni della vita sociale. L’inefficacia delle modifiche costituzionali risiede nel distacco dalla realtà della politica costituzionale e nell’irresponsabilità da parte dei gruppi dirigenti della burocrazia. La politica costituzionale, così come le altre politiche, deve essere basata, al contrario, sulle esigenze organiche della vita sociale.
 
 


[*] In questa rubrica vengono ospitati interventi che la redazione ritiene interessanti per il lettore, ma che non riflettono necessariamente l’orientamento della rivista.
[2] Pierre Vialle, Droit constitutionnel et institutions politiques, Lione, Hermès, 1984, pp. 443-47.
[3] Sergei A. Béliaev, «Constitutional Debates in Russia in 1992-1993», in Review of Central and East European Law, 1994, n. 3, pp. 305-19.
[4] Alexandr Solgenitsin, «Das russische Volk steht am Abgrund», in Fokus, n. 42, p. 108.
[5] I riferimenti alle costituzioni ed ad altre leggi vigenti nei paesi dell’ex Unione Sovietica sono fatti sulla base dei testi contenuti in Novye Konstitutzii stran SNG i Baltii, 2a ed., Manuskript, Mosca, 1997.
[6] Patrice Gélard, «L’actualité constitutionnelle en Russie», in La revue française de droit constitutionnel, n. 17, 1994, p. 191.
[7] Louis Le Fur, Etat fédéral et confédération d’Etats, Parigi, Marchal et Billard, 1896, p. 334.
[8] I riferimenti ulteriori alle costituzioni dei soggetti della Federazione russa sono fatti sulla base della seguente pubblicazione: Konstitutzii Respublik v sostave Rossiyskoy Federatsii, Vypusk II, Izvestya, Mosca, 1996.
[9] Konstitutziya Tchetchenskoy Respubliki 12 marta 1992, Grozny, 1992.
[10] Ustavy krayev, oblastey, gorodov federamogo znatcheniya, avtonomnoy oblasti, avtonomnykh okrugov Rossoyskoy Federatsii, Vypusk I, Izvestya, Mosca, 1995.
[11] Michael Botha, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates in vergleichender Sicht, Berlino, Berlin Verlag, 1974; Luigi Di Marzo, Component Units of Federal States and International Agreements, Rockville, Alphen aan den Rijn, 1980; Christian Starck, «Les relations extérieures des Etats fédérés et des communes», in Territorial Distribution of Powers in Europe, Tomo II, Friburgo, Institut du Fédéralisme, 1992, pp. 189-213.
[12] Fritz Fleiner, «Unitarismus und Foderalismus in der Schweiz und in den Vereinigten Staaten von Amerika», in Ausgewählte Schriften und Reden, Zurigo, Poligraphischer Verlag A.g., 1924, p. 252.
[13] Sergei A. Béliaev, «Die Neuen Rechtsgrundlagen der Beziehungen zwischen der russischen Foderation und der Republik Tatarstan», in Osteuropa Recht, 1995, n. 2, pp. 121-33.
[14] Veniamin E. Grabar, «Natchalo ravenstva gosudarstv v sovremennom meshdunarodnom prave», in Izvestya Ministerstva inostrannykh del, 1912, Kn. 1, p. 230.
[15] Alexandr Solgenitsin, op. cit., p. 108.
[16] Rossiyskaya Gazeta, 1996, 10 febbraio.
[17] Nikolay N. Alexeyev, Teorya gosudarstva, Praga, Izdatelstvo Evraziytsev, 1931, p.177.
[18] «Razvitiye federativnykh otnocheniy v Rossii: problemy i perspektivy», in Federalsm, 1977, n. 1, p. 62.
[19] Sobranye Zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii, 1995, n. 35, St. 3506.
[20] Alexandr Solgenitsin, «La pré-agonie de la Russie», in Le Monde, 27 novembre 1996.
[21] Cheryl Saunders, «Constitutional Arrangements of Federal Systems», in Publius, estate 1995, p. 78.
[22] Georg Jellineck, Allgemeine Staatslehre, Berlino, Verlag von O. Horing, 1900, p. 707; Louis Le Fur, op. cit., pp. 714-17; Charles Rousseau, Droit international public, Tomo II, Parigi, Sirey, 1974, p. 139.
[23] Fritz Fleiner, op. cit., p. 252.
[24] Alexandr Korf, Federalism, 2a ed., Petrograd, 1917, pp. 94-9.
[25] Thomas Fleiner, «State-Nation-Nationalities-Minorities. New Nation-state Concept for a European Constitution», in Towards a European Constitution, Friburgo, Institute of Federalism, 1996, p. 23.
[26] The Constitution of the Republic of South Africa, 1996 Act 108 of 1996, Pretoria, 1996, pp. 60-80.
[27] Paul Vinogradoff, Itogi XIX veka, Mosca, 1902, p. 258; Alexandr Yatschenko, op. cit., pp. 390-96.
[28] Anato1e Leroy-Beau1ieu, L’Empire des Tsars et les Russes, Parigi, 1990, p. 205.
[29] Nikolay Alexeyev, op. cit., p. 165.
[30] Alexandr Yatschenko, op. cit., pp. 2-35.
[31] «Razvitiye federativnykh otnocheniy v Rossii: problemy i perspektivy», in Federalsm, 1997, n. 1, p. 79.

 

 

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