Anno LI, 2009, Numero 3, Pagina 174

 

  

UNIONE EUROPEA: 1950 o 1983?
 
 
1950: la Francia offre ai paesi dell’Europa di «creare le prime assise concrete» della Federazione.
La risposta arriva senza colpo ferire dal nemico di ieri: Adenauer promette una Germania europea, e non una Europa tedesca. La promessa è mantenuta: la Germania ratifica tutti i trattati comunitari, compreso quello della CED. All’ultimo momento, la Francia fa volta faccia, rifiuta l’esercito europeo e ottiene quello che voleva impedire: un esercito nazionale tedesco, subito integrato alla NATO. Fallimento del metodo comunitario in una materia che tocca la sovranità.
1983: spaccato da politiche economiche divergenti, il sistema monetario europeo ha bisogno di un riferimento più stabile del paniere monetario tirato verso il basso dalle valute più deboli. Il marco tedesco si impone come riferimento del sistema e la Bundesbank diventa di fatto la banca centrale europea fino all’entrata in vigore dell’euro e della BCE: sedici anni di egemonia monetaria tedesca in Europa. Il metodo intergovernativo (lo SME non era comunitario) non funziona che sotto la direzione di un solo paese, in mancanza di direzione comune (federale).
Dopo la decisione della Corte Costituzionale tedesca, fatte salve le debite differenze siamo più in una situazione da 1950 o da 1983?Che lezioni trarre dalla storia?
 
Una decisione ambivalente.
 
Per rispondere, ritorniamo sulla portata politica della decisione della Corte costituzionale tedesca.
Di fatto la Corte contrappone due situazioni dell’Europa: degli Stati sovrani (un «concerto» europeo) oppure uno Stato sovrano. Lo Stato sovrano, ce ne sia uno solo o diversi, ha la Kompetenz-Kompetenz, indivisa. E’ il regno della forma. Le situazioni concrete, nelle quali le sovranità sono limitate da cessioni di potere o dalla sovranità di potenze terze, non sono prese in considerazione. La Corte costituzionale, ponendosi deliberatamente nell’ottica del diritto internazionale e del diritto costituzionale, nega alla Comunità-Unione la sua singolarità, che è quella di aver addomesticato le sovranità attraverso un regime istituzionale ingegnoso, eredità di Monnet, in cui la separazione della funzione di proposta e della funzione di delibera-decisione rende possibile — innovazione maggiore se si tiene presente il passato dell’Europa — il voto degli Stati. A partire da qui, la Corte costituzionale tedesca entra perciò in aperto conflitto con la chiave di volta (di spirito federale) del sistema dell’Unione, la preminenza del diritto europeo sul diritto nazionale. Ci troviamo respinti agli antipodi del passo concreto di Monnet o dell’espressione materiale delle «solidarietà di fatto» di Schuman. Niente ha valore, eccettuata la sovranità, ovviamente assoluta. Gli Stati sono i padroni del Trattato.
All’opposto, la Corte non esclude un’altra possibile situazione: uno Stato europeo sovrano; ma pone le condizioni d’accettabilità da parte della Germania di questo Stato federale: deve essere fondato su di una Costituzione, questa Costituzione deve essere democratica, il che presuppone l’esistenza di un popolo, che i cittadini degli stati membri dovrebbero formare, per definizione, in qualità di potere costituente «originario», dato che i giudici bloccano la via del gradualismo comunitario, e di conseguenza questo popolo europeo non ha più alcuna possibilità di emergere progressivamente nell’avvicendarsi di scadenze elettorali che i partiti politici svuotano della posta in gioco reale a livello di politica mondiale o europea. A meno che i giudici tedeschi si arroghino il privilegio di constatare loro stessi, per poi decretarla in modo inappellabile, l’esistenza di questo popolo. Questa posizione sarebbe evidentemente insostenibile.
L’Unione viene così definita come un’associazione contrattuale di Stati sovrani (Staatenverbund, che si potrebbe tradurre anche con confederazione di Stati) in opposizione ad uno Stato Federale (Bundesstaat). Il trattato non è una costituzione. E l’Unione non è democratica, perché il suo Parlamento, dice la Corte, non rappresenta equamente i cittadini degli Stati membri: un Maltese conta più di un Tedesco. È vero. L’elezione del Parlamento è la somma di elezioni nazionali e non dà vita a un dibattito democratico in uno spazio pubblico europeo. È vero. Un esecutivo, responsabile davanti al parlamento, non è ancora emerso chiaramente da questa elezione. È vero. Tutte rilevanti differenze con il Bundestag nella federazione tedesca. Ma si potrebbe ribattere alla Corte che il federalismo tedesco non è conforme all’ideale che si potrebbe avere di una rappresentanza eletta degli Stati membri e che la rappresentatività disuguale dei Länder nel Bundesrat si fa beffedell’uguaglianza che, nell’Unione, si applicava per lo meno ai grandi Stati. Ironia della storia, è un cancelliere tedesco, Gerhard Schröder che ha rimesso in causa a Nizza la parità di questi ultimi nel Consiglio, che era rimasta intatta da quando Monnet ne aveva posto il principio almeno per la Francia e la Germania.
 
Attualità e caducità dei metodi di integrazione.
 
Che cosa resta in queste condizioni dei tre metodi che si dice l’Unione coniughi: il metodo intergovernativo, il metodo comunitario, il metodo federale?
A prima vista, il metodo intergovernativo parrebbe avere, nella visione della Corte, un certo avvenire, dato che la via della comunitarizzazione della politica estera, della difesa, della giustizia e della polizia sono chiaramente chiuse; ma si tratta dell’avvenire delle false soluzioni. Consideriamo la politica di difesa: è difficile immaginare come il capo delle forze armate comuni possa essere considerato una semplice «agenzia» nelle mani di qualche Stato membro, fuori dal controllo parlamentare, fatto salvo quello dei parlamenti nazionali: come ottenere l’unanimità di questi Parlamenti? Quale identità europea di difesa per una coalition of the willing, diversa da una missione all’altra? Quale vantaggio rispetto a una semplice alleanza conclusa di fronte a un pericolo?
Il metodo comunitario è doppiamente compromesso: politicamente, perché al controllo parlamentare europeo è negato ogni valore, mentre conta solo il controllo del Bundestag. Spingendo questa logica alle estreme conseguenze, si può immaginare che i ministri in consiglio debbano rispettare un mandato imperativo dei loro Parlamenti? Monnet aveva imparato dalla Società delle Nazioni che l’unanimità è paralizzante già nel quadro di un semplice negoziato diplomatico, e la Corte vorrebbe coinvolgere migliaia di parlamentari nel processo? Si è dimenticato che il dossier fiscale non fa un passo avanti nell’Unione proprio perché il ministro tedesco è vincolato a un mandato negoziato con i Länder, che gli impone un continuo va e vieni tra Berlino e Bruxelles per arrivare a un accordo?
Quanto al metodo federale, per ora è limitato alla politica monetaria, e non deriva da una scelta deliberata, ponderata, coerente con la finalità posta da Schuman, bensì dalla scelta tedesca, del resto ragionevole, di una banca indipendente, quindi svincolata dalle scelte di bilancio dei governi. Una scelta che non era d’altronde negoziabile, perché avrebbe significato un arretramento, in termini di stabilità, rispetto al periodo precedente, dominato dalla Bundesbank. Forse, per compiacere la Corte, bisognerebbe che un’autorità pubblica di regolazione dei mercati finanziari, o un’autorità dell’energia fosse controllata da 27 Parlamenti. Forse potrebbe bastare ai suoi occhi il controllo da parte del Bundestag, aggiunto al «cattivo» controllo del Parlamento europeo accusato d’«illegittimità». O forse bisognerebbe erigere la Corte costituzionale tedesca a giudice degli altri Parlamenti nazionali? No, per la Corte, non esistono le condizioni per la creazione di nuove autorità federali o sovranazionali. La Corte la subordina chiaramente a una revisione della Legge fondamentale, vale a dire a un trasferimento formale di poteri a uno Stato la cui costituzione garantirebbe la natura federale, sociale e democratica della Repubblica federale tedesca, escludendo dalla Kompetenz-Kompetenz europea tutto quanto riguardi l’organizzazione federale della Germania (quindi, per simmetria, la struttura politica e/o amministrativa dei partner della Germania): il potere costituente originario dello Stato europeo non avrebbe il potere di modificare la distribuzione di competenze fra il Bund tedesco e i suoi Länder. Nessun potere federale europeo senza Stato europeo, nessuno Stato europeo senza costituzione europea, nessuna costituzione europea senza revisione delle costituzioni nazionali.
 
Le vie d’accesso al federale.
 
Rimane allora da determinare come procedere d’ora in poi. Poiché la Corte non esclude in linea di principio lo Stato federale, come arrivarci partendo dall’associazione contrattuale di Stati sovrani, e costretti come siamo dalla decisione della Corte? Esiste una via d’accesso intergovernativa? Comunitaria? Oppure la via d’accesso è essa stessa federale?
La via d’accesso intergovernativa al federale è la via amministrativa; niente impedisce a più Stati di fondere un settore dell’amministrazione, per esempio le dogane o la polizia di frontiera, nel quadro di un esercizio comune della sovranità, mettendo di volta in volta questo «pool» amministrativo a disposizione di uno qualunque degli Stati membri, secondo le necessità. Si potrebbe immaginare anche un segretario europeo dell’energia alla guida di un’amministrazione che fondesse i servizi competenti degli Stati interessati, o i servizi competenti della Commissione nel caso l’Unione tutta intera fosse d’accordo. Questo «pool» energia sarebbe il precursore di un futuro dipartimento ministeriale dell’energia. Ma già in questo caso, si pone il problema della definizione, del finanziamento e del controllo dell’esecuzione della sua linea politica. Chi dirige? Chi ha il potere? Diversi Stati, diventa ingestibile. La questione dello Stato europeo si ripropone. In ogni caso sarebbe la Corte tedesca a riproporla a partire dalle risorse e dal loro impiego e bloccherebbe il funzionamento di tale «agenzia» nel va e vieni di veti e di mandati imperativi del ministro tedesco. È una strada senza uscita, se non nel quadro di una mutua promessa costituzionale e dell’avvio di un processo costituente parallelo all’instaurazione di questo precursore di dipartimento ministeriale (è il caso-tipo, per intenderci, dell’Istituto monetario europeo prima della BCE). La ricerca di una soluzione fuori dai Trattati, ma nel perimetro dell’Unione, potrebbe aprire un’altra pista se i governi decidessero di mettere la designazione del Presidente del Consiglio europeo nelle mani dei cittadini, attraverso un’elezione a suffragio diretto, senza revisione del Trattato e senza Costituzione, secondo una modalità consuetudinaria, all’inglese. È una via prettamente politica, e potrebbe difficilmente diventare oggetto di contestazione da parte della Corte tedesca, perché colmerebbe in parte il deficit democratico che la Corte denuncia. Questa via porrebbe comunque, come fu in passato per il Parlamento, la questione dei poteri del Presidente, e della separazione/collaborazione fra i suoi poteri e quelli del legislativo, dunque riproporrebbe alla fine il problema costituzionale.
La via d’accesso comunitaria al federale, quella di Monnet. È appena stata chiusa dalla Corte, che ricusa il primato del diritto dell’Unione, e il ruolo preminente della Corte di Giustizia dell’Unione. Essa impedisce in linea di principio alla Germania di mantenere la reciproca promessa di comunitarizzazione della politica estera, della difesa, della giustizia e degli interni. Essa compromette l’esercizio da parte dell’Unione delle competenze esclusive che le sono riconosciute dal Trattato: no al ritiro della Germania dai negoziati commerciali del WTO a vantaggio del Commissario competente, nessun seggio europeo a rotazione all’ONU o allora un seggio per la Germania. Basta confrontare, da un lato, la lista delle materie di competenza sovrana o di quelle che «condizionano le circostanze della vita economica, sociale e culturale dei tedeschi», e dall’altro lato un inventario dei dossiers aperti nella prospettiva dell’integrazione graduale come viene praticata fin dalla nascita della Comunità, per rendersi conto che l’integrazione non potrà oramai progredire che con il beneplacito del Bundestag, o della Corte in occasione d’ogni ricorso per anticostituzionalità; per rendersi insomma conto che l’unità europea non avanzerà più che con estrema lentezza seguendo questa via.
La via d’accesso federale al federale: è quella della rifondazione democratica d’una avanguardia europea, unita nella sua diversità, come hanno immediatamente affermato alcuni attori della scena politica tedesca. A mio giudizio, esiste un «quadrato magico» di 4 «P»: promessa, proposta, preparazione, partecipazione.
— promessa: rinnovare e mantenere le promesse scambiate nel 1950: per la Francia, la promessa della Federazione; per la Germania, la promessa di una Germania europea invece che un’Europa tedesca; per tutti i candidati alla Federazione, una reciproca promessa di mettere per sempre l’interesse comune al di sopra degli interessi particolari; è la prima condizione, etica, di un patto d’unione indissolubile da suggellare in occasione del sessantesimo anniversario della dichiarazione Schuman: consiste in questo, Presidente Sarkozy, il progetto europeo della Francia annunciato a Versailles?
— proposta: gli autori dell’iniziativa, non soltanto la Francia, ma anche la Germania e idealmente, come diceva de Gaulle, «tutto ciò che tocchi le Alpi, i Pirenei e il Reno», propongono in questo patto a tutti gli Stati membri dell’Unione di costituire una Federazione, una potenza politica mondiale, di aprire immediatamente i negoziati, preclusi a coloro cui è sufficiente l’appartenenza alla sola Unione del Trattato di Lisbona come organizzazione dello spazio europeo, con lo scopo di istituire, senza di loro e come avanguardia, degli strumenti federali provvisori e di definire il potere costituente originario della Federazione;
— preparazione: questi strumenti federali saranno concepiti come precursori dei futuri dipartimenti ministeriali della Federazione, e incaricati di dare risposte immediate alla crisi (un «pilota» federale per la strategia di Lisbona, un Tesoro federale per emettere eurobonds, un sistema pensionistico europeo secondo l’ottima proposta dell’economista George Irvin…) nella doppia prospettiva della salvaguardia del modello sociale europeo e dello sviluppo sostenibile. Un comitato di Saggi potrebbe utilmente assistere i governi nell’invenzione di forme creative di consultazione popolare, associando i cittadini alla reciproca promessa scambiata fra i governi e all’elaborazione dell’elenco dei compiti da assegnare alla futura costituente e successivamente anche all’organizzazione e allo svolgimento del processo costituente;
— partecipazione: in parallelo, dalla loro consultazione alla loro associazione diretta alla redazione dei progetti di costituzione federale, poi ai lavori della Costituente, porre le basi di una democrazia esemplare e di una legittimità senza macchie per la futura Federazione, grazie a un processo costituzionale innovativo, al contempo partecipativo e rappresentativo.
Resta che al momento attuale la maggioranza degli Europei sarebbe ostile a uno Stato europeo, in un clima generale di rigetto della politica e del potere pubblico. A meno che non si accetti di sacrificare, in loro nome, la loro propria pace e il loro modo di vivere (il modello europeo), si tratta proprio di riconciliarli con una forma sovrana di unità rispettosa delle diversità, e perciò sono decisive le 4 «P», e si tratta di uscire dal dilemma germanico-tedesco di cui la Corte resta prigioniera.
 
Ridistribuire la sovranità.
 
A proposito di Stato, Monnet o Spinelli quando dicevano Stati Uniti d’Europa non intendevano Repubblica federale d’Europa, e pensavano invece alla storia della nascita degli Stati Uniti, cioè di una unione costituzionale di repubbliche fondata su una comune costituzione repubblicana, e non alla storia di una nazione, come la Germania, la cui unità si realizzò tardi, marcata da forti particolarismi ma non molto più d’altri paesi (inclusa la Francia), e sulla base di una costituzione federale per permettere la loro libera espressione. In fondo, la Corte vede l’Europa come una grande Germania, posta davanti alla scelta statica tra la forma confederale (la Germania ha attraversato il XIX secolo in questa forma, dalla fine del Sacro Impero al Reich guglielmino) e la forma federale, che gli Alleati le hanno imposto e che appunto non era altro che una forma nella Repubblica di Weimar dominata dallo Stato libero di Prussia. Non biasimiamola: c’è una quantità di francesi che altrettanto staticamente non hanno mai visto l’Europa se non come una Francia più estesa, che deve dotarsi di uno Stato amministrativo come il suo. Ma è una visione miope, che non fa appello all’immaginazione, il cui potere, secondo Monnet, doveva presiedere alla costruzione dell’Europa; è una visione che consegna l’Europa agli «immobilisti» piuttosto che agli «innovatori», per riprendere le categorie di Spinelli. Non si fonda sul riconoscimento dell’altro.
La Corte parte da una concezione della sovranità e del popolo che stranamente le viene dalla Rivoluzione francese. Una sovranità indivisibile detenuta da un popolo indivisibile. Questa dottrina non è adatta all’Europa del XXI secolo. Niente impedisce a chiunque sia dotato di buon senso di immaginare che i popoli riuniti in un popolo di più popoli si diano una costituzione che divide la sovranità (dal punto di vista del diritto) o i poteri (dal punto di vista delle scienze politiche). Avremmo allora non uno Stato-nazione federalizzato come il Bundesstaat tedesco (l’Europa non è una nazione), di certo neanche una confederazione di Stati (Staatenbund), e nemmeno una unione contrattuale di Stati (Staatenverbund), ma una unione costituzionale (Verfassungsverbund) secondo l’espressione del Prof. Pernice. Da questa costituzione, e non da un Trattato, nascerebbe una forma nuova, senza dubbio federale, né Stato smembrato (top down), né aggregazione di Stati-nazione o di paesi (bottom up), ma un’Europa, i cui popoli composti in uno solo avrebbero ripreso ai loro Stati, senza rimetterne con ciò in causa l’identità, le frontiere, le istituzioni, tutti gli attributi del potere pubblico a loro delegati, per restituirgliene subito una parte, ma una parte soltanto, e dare l’altra (dei poteri limitati ma reali) al governo comune. «Il governo federale e i governi degli Stati membri sono semplici agenti e mandatari del popolo con poteri distinti creati per ragioni distinte» (Alexander Hamilton). L’Europa lascerebbe il regno dell’esercizio in comune delle sovranità nazionali per il regno della sovranità composta (Pernice). Sarebbe allora possibile a qualche giurista negare secondo dottrina, contro l’evidenza, a questa Federazione (o Bund) bottom up and up la qualità di Stato federale. Nulla impedirebbe tuttavia di parlare, seguendo ad esempio Jérôme Monod, di una unione sovrana di Stati sovrani, in cui la sola sovranità formalmente assoluta sarebbe necessariamente quella esterna, attributo della potenza: un Verbund è per lo meno un’alleanza (nel caso, difensiva). Ogni atto di guerra contro uno Stato membro è un atto di guerra contro la Federazione. I filosofi politici potrebbero constatare utilmente che i concetti di Stato, di popolo e di nazione non sono più confusi, ma identificati. Ma intanto la Federazione avrebbe una costituzione a cementarla, voluta dal popolo dei suoi popoli, fonte di un patriottismo costituzionale (Habermas) aggiuntivo ai patriottismi nazionali, senza cancellarli; il deficit di legittimità sarebbe perfettamente colmato da questo atto fondatore e il primo giornalista venuto saluterebbe l’evento titolando come un dato di fatto: sono nati gli Stati Uniti d’Europa.
 
Quale Germania per un’Europa-Potenza?
 
Siamo come nel 1950, a tre anni dalla Federazione, come avrebbe potuto essere all’epoca dello Statuto della Comunità politica nata morta? La Federazione nascerà entro tre o quattro anni, giusto in tempo guidare la rinascita dell’Europa?
Oppure siamo come nel 1983, all’apertura di un periodo in cui tutti i progetti europei dipenderanno dall’accordo del Bundestag e della Corte Costituzionale tedesca, come la politica monetaria dell’epoca dipendeva dalle decisioni della Bundesbank? Con la Germania, questa volta, nel ruolo di freno, invece che in quello di motore. Ci mancano quindi ancora una quindicina di anni o anche più per arrivare a un’Europa che parli con una sola voce e agisca con una sola volontà, ad un’Europa potente e dunque, come dice a volte Jacques Delors, capace di generosità?
La risposta tocca innanzitutto alla Francia, che ha mancato tante volte alla sua promessa, alla Germania che ha appena posto le sue condizioni, all’Italia così legata all’idea di una democrazia europea, alla Spagna che avrebbe risposto all’appello di Schuman se non avesse conosciuto la dittatura, e a tutti coloro che vogliono un’Europa sicura, e sicura di sé e delle sue nazioni: il sessantesimo anniversario offrirà loro l’occasione.
Tre anni oppure quindici: il tempo di uscire in testa dalla crisi o di retrocedere irrimediabilmente, per trovarsi in un mondo in cui un’America in declino si dibatterebbe con uno scomodo partner cinese in seno a un G2, e in cui l’Europa, dopo avere esposto le sue divisioni al mondo per più di un decennio, non potrebbe che aspirare a giocare in seconda divisione, Brasile, Russia, India e Europa, il BRIE al posto del BRIC, faticando a farsi ascoltare dal G2. Durante questo periodo, lo stato del pianeta si sarebbe degradato seriamente. La palla è prima di tutto ai governanti, che devono prendersi la loro responsabilità davanti alla storia e dare il via, poi agli attori della società politica e della società civile, che devono mobilitarsi e recuperare l’entusiasmo necessario a trasformare la nostra comunità di destino, un destino spesso funesto, in una comunità di progetto.
 
Bernard Barthalay

 

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