Anno XXXVI, 1994, Numero 1, Pagina 41

 

 

Strategie del dopo Maastricht*
 
WOLFGANG WESSELS
 
 
Il dibattito sulle strategie del dopo Maastricht per una Costituzione europea: obsoleto, ostinato, ovvio?
 
Discutere le strategie per una Costituzione europea può sembrare a molti un tipico esercizio da accademici nella «torre d’avorio» o da politici ed amministratori troppo ambiziosi, che hanno perso il contatto con la realtà quotidiana dell’Europa. Avanzare idee di vasta portata in un momento di forte depressione economica, con disoccupazione crescente, reazioni protezionistiche e xenofobe, esplosioni razziali e nazionalistiche non è un’«utopia» o un’«illusione» obsoleta? Ha senso ragionare su sviluppi che, qualunque ne sia la forma, forzeranno l’attuale volontà politica dei cittadini europei, così come essa appare nei referendum e nei sondaggi d’opinione? Il maggiore ostacolo a previsioni «ingenuamente ottimistiche» sembra essere la carenza di legittimazione. Il dibattito sulla Costituzione viene visto come un mezzo per distogliere l’attenzione dai problemi fondamentali e concreti da affrontare subito. Un’insistenza eccessiva sul tema correrebbe il rischio di essere addirittura controproducente.
La nostra discussione potrebbe partire dalla medesima analisi del panorama politico ma giungere a conclusioni e strategie opposte. E’ urgente e necessario un ampio e profondo dibattito sulle strategie europee in vista delle mosse future. La questione centrale del modo in cui gli Europei intendono costruire un ordine all’interno del quale affrontare i problemi politici comuni di domani (come ad esempio l’elaborazione di un concetto generale di «Costituzione») non è superata, anzi acquista maggiore rilevanza. La crisi politica ed economica rende ovvio il fatto che le opzioni e le strategie fondamentali devono essere analizzate alla luce delle tendenze di sviluppo dell’Europa, anche se i risultati di questo dibattito non diventeranno oggetto di decisioni immediate. Se il calendario ufficiale rimarrà valido, la Conferenza intergovernativa del 1996 rappresenterà il punto focale di una nuova serie di decisioni.
Il dibattito dovrà prendere in considerazione i seguenti problemi:
a) Punto di partenza è la comprensione e l’interpretazione del Trattato di Maastricht sull’Unione europea come un elemento dello sviluppo (storico) dell’Europa. In particolare dobbiamo chiederci se le trasformazioni rivoluzionarie successive al 1989 hanno influenzato questa visione o questa lettura del Trattato; se è necessario cambiare radicalmente il «paradigma» attraverso il quale guardare al mondo europeo (in particolare, si richiede spesso una visione pan-europea); e di conseguenza se dobbiamo rivedere le nostre ipotesi circa le condizioni di base nelle quali deve operare il Trattato.
b) Guardando più in profondità all’interno del nostro dibattito dobbiamo dare una spiegazione del deficit di legittimità del Trattato (e di tutto il processo di integrazione): si tratta di un normale calo del «consenso passivo», già osservato in precedenti periodi della storia dell’Europa occidentale quali ad esempio l’«eurosclerosi» dei primi anni Ottanta, o piuttosto di un rifiuto strutturale di accettare un processo di integrazione che richiede un sostegno sempre più attivo? E come può allora l’abbozzo di una Costituzione influenzare il grado di legittimazione dell’Unione europea?
c) Per quanto riguarda la forma, il contenuto e l’utilità di una Costituzione, quali sono i fattori necessari e sufficienti per parlare di Costituzione? Quale tipo di immagine, di concetto di «Stato nazionale» viene utilizzato nel concepire la Costituzione?
d) Nella divisione (verticale) delle competenze tra vari livelli di governo, quanti dobbiamo prenderne in considerazione? Come viene valutata l’«efficacia» degli strumenti pubblici utilizzati ai vari livelli? Più in concreto, come viene interpretato il principio di «sussidiarietà», o meglio, in quale direzione dovrebbe operare? La sussidiarietà deve, comunque, essere legata alla solidarietà, e ciò fa emergere il problema dell’«area politica ottimale», nel senso di «dimensione ottimale della democrazia». La sussidiarietà, quindi, non riguarda tanto il problema tecnico di organizzare la suddivisione delle competenze nel modo migliore dal punto di vista amministrativo, ma è lo strumento di una battaglia politica fondamentale.
e) Riguardo alla divisione (orizzontale) dei poteri, come vengono valutate l’efficienza e la legittimità del sistema di governo dell’Unione europea? In particolare, in quale modo devono essere suddivisi tra il Consiglio d’Europa, il Parlamento europeo, la Corte, la Commissione ed il Comitato delle Regioni i diritti (costituzionali) per la preparazione, la formazione e l’esecuzione delle decisioni vincolanti?
f) Quali strumenti legali sono previsti e quali risorse finanziarie sono destinate ad essere attribuite all’Unione europea e impiegate a livello europeo? Si prevedono anche altri strumenti quali una moneta comune o un esercito comune?
g) Qual è l’ambito geografico di una Costituzione europea? In particolare, la composizione attuale dell’Unione è l’«area politica ottimale», o sono necessari altri criteri per l’appartenenza?
h) Per quanto concerne la strategia da seguire dopo e oltre Maastricht, come devono essere preparate, adottate ed attuate le iniziative per la Costituzione in vista della Conferenza intergovernativa del 1996 e di ulteriori adesioni? Come può questo progetto essere reso più interessante nel dibattito pubblico e politico? L’esperienza mostra che è difficile mobilitare il cittadino medio per questo tipo di dibattito teorico su un insieme di norme generali ed astratte. Sembrerebbero più appropriate categorie concrete basate sui costi-benefici (chi ci perde e chi ci guadagna).
L’elenco di questioni aperte è lungo: esistono modelli, bozze o progetti precedenti che potrebbero essere utilizzati per fornire una risposta completa e coerente a queste domande? Ci sono ad esempio la bozza di Trattato sulla Comunità politica europea (1953) e il progetto Spinelli approvato dal Parlamento europeo nel 1984. Ma questi modelli sono ancora attuali oppure, mutata la situazione, sono fuorvianti in quanto concepiti in situazioni storiche diverse dalle attuali? 
In conclusione, per quanto riguarda gli aspetti rilevanti del dibattito, le questioni di fondo relative a un sistema politico nel suo senso più ampio e profondo vengono ora sollevate nuovamente, nel mutato contesto della «nuova» Europa degli anni Novanta. Termini come «nazione», «Stato», «democrazia», «comunità di destino», «solidarietà» sono all’ordine del giorno, anche se a volte non esplicitamente, nei futuri sviluppi dell’Unione europea.
 
Cinque scuole di pensiero
 
Il dibattito del dopo Maastricht sul futuro dell’Unione europea è caratterizzato da diverse scuole di pensiero piuttosto eterogenee, che indicano innanzitutto una evidente esigenza di ulteriori discussioni ed iniziative. Le scuole di pensiero — come vengono intese nelle pagine che seguono — sono costruzioni intellettuali che combinano (e parzialmente estrapolano) linee di discussione che apparentemente sembrano riflettere le tendenze principali nell’attuale stato del dibattito politico ed accademico, l’acquis académique. Queste scuole sono in parte complementari ed in parte alternative.
 
1. L’«attuazione progressiva» di Maastricht.
 
La scuola di pensiero che considera Maastricht come la migliore opportunità che abbiamo parte dalla presunzione che con la ratifica del Trattato di Maastricht sull’Unione europea si apriranno nuove possibilità di azioni congiunte per la soluzione dei problemi comuni. I suoi seguaci chiedono un uso rapido e integrale di tutte le clausole inserite nel Trattato, e sostengono che esso è forse imperfetto, ma rappresenta comunque un progresso rispetto al sistema preesistente.
Sebbene fortemente criticato (come lo fu la Costituzione dei Padri Fondatori alla nascita degli USA) il Trattato appare, secondo questa impostazione, del tutto legittimato, quanto meno in termini formali. I leaders politici ed i parlamenti degli Stati membri non hanno ratificato Maastricht a causa di pressioni esterne o di altro tipo che nel frattempo sarebbero venute meno. Il Trattato riflette perciò la implicita convinzione di molti rappresentanti politici europei che le clausole, gli strumenti e le risorse in esso previsti porteranno l’Unione europea ad affrontare le sfide future da una posizione più favorevole.
Con una seria applicazione del Trattato l’Unione europea riacquisterà credibilità esterna e legittimazione interna. Fra due anni, i cittadini europei potrebbero essere più preparati di adesso a comprendere che cosa si potrà fare grazie alle clausole di Maastricht. Questa scuola di pensiero sostiene che la maggior parte delle critiche emerse nel corso degli anni 1992-1993 non riguarda il Trattato in sé, ma altri sviluppi estranei ai suoi obiettivi immediati, o in senso ancor più generale, un «malessere politico» che ha contribuito al fatto che il processo di Maastricht sia diventato il simbolo (e non la causa) di una diffusa insoddisfazione nei confronti della classe politica e del sistema.
L’utilizzo intensivo del Trattato come una sorta di pre-costituzione porterà, nell’opinione della scuola, ad una crescente accettazione di questo fait accomplis. A lungo termine, la messa in atto del nuovo sistema sarà di grande importanza per la sua reputazione. Il nuovo status quo fissato a Maastricht potrebbe diventare una Costituzione largamente accettata.
Indipendentemente dalle modificazioni del panorama politico ed internazionale dopo il 1989, con Maastricht gli Stati europei disporranno di migliori precondizioni per gestire i problemi dell’Europa, compreso quello di nuove adesioni. Per questa scuola Maastricht non è necessariamente il prodotto di un gruppo particolare e nel frattempo obsoleto, ma apre «finestre di opportunità» per affrontare anche nuovi tipi di problemi nell’ambito dell’Europa comunitaria e fuori di essa.
Nel corso dell’attuazione di Maastricht verranno alla luce le «ambiguità costruttive» del testo globale, così come di singole clausole. L’attuazione progressiva non è un compito meccanico, anzi apre uno spettro di tendenze differenti: ad esempio può dar luogo a una interpretazione più marcatamente federalista, attribuendo al Parlamento europeo tutti i poteri previsti dal Trattato o rafforzando il Consiglio d’Europa (sulla base delle clausole che vanno in quella direzione). Altre clausole da utilizzare riguardano il ruolo del Comitato delle regioni ed il principio di sussidiarietà. L’Unione europea può mostrare una certa flessibilità già facendo o non facendo uso delle clausole più importanti di Maastricht, e preparare il terreno per gli altri sviluppi che sono auspicati dalla scuola di pensiero presa in considerazione qui di seguito. Le strategie del dopo Maastricht sono quindi basate innanzitutto sull’approccio nei confronti del Trattato.
L’allargamento all’EFTA non è un grosso problema, a patto che il Trattato venga pienamente accettato ed applicato da chi vi aderisce (cosa che viene vista come la reazione più probabile da parte dei governi interessati).
 
2. La «estrapolazione della costruzione graduale» di Maastricht.
 
La scuola che considera Maastricht come un passo tipico ed utile pone l’accento, più che sui numerosi limiti, sui difetti e sulle incoerenze del Trattato, sulla sua posizione rispetto alle tendenze di sviluppo sociale e politico dell’Europa occidentale. Per il futuro, si estrapolano le caratteristiche principali del sistema di Roma/Maastricht, sia perché esso riflette tendenze di base, sia perché viene visto come la più realizzabile tra le strategie alternative.
Secondo questa impostazione, i «cambiamenti» storici intervenuti dopo il 1989 non hanno realmente influito sulle ragioni fondamentali a favore di una maggiore integrazione: l’innata propensione degli Stati assistenziali europei interdipendenti a creare istituzioni e procedure efficienti allo scopo di applicare strumenti efficaci per dare forma alla realtà europea e globale e quindi stabilizzare le democrazie europee. Maastricht è quindi un momento importante all’interno di una strategia di costruzione graduale che porterà ad un nuovo stadio nell’evoluzione degli Stati europei come tali. Il Trattato è quindi un passo all’interno di un processo aperto ed evolutivo, privo di un obiettivo chiaro o riconoscibile.
Il contenuto del Trattato è un tipico «pacchetto» che riflette le molte e diverse priorità degli Stati membri e delle forze politiche interessate all’epoca della Conferenza intergovernativa del 1991. L’elaborazione di nuovi interessi creerà la dinamica per l’aggiornamento del pacchetto nel prossimo futuro.
La sensazione di scarsa legittimazione di Maastricht è il prodotto di un «ambiente ostile» — in particolare della tendenza negativa dell’economia. Con la ripresa della crescita economica e sull’onda di qualche successo ritornerà il sostegno all’Unione europea — come ha dimostrato la storia degli ultimi quarant’anni. La legittimazione dell’Unione viene perciò vista come un fattore del benessere materiale dei suoi cittadini.
La prossima Conferenza intergovernativa potrebbe rivedere la suddivisione delle competenze secondo il principio di sussidiarietà, ma questa revisione non porterà molto lontano in quanto una applicazione rigida non tiene conto degli «effetti di travaso» tra settori politici interdipendenti e della tendenza connaturata a raggiungere accordi globali tra Stati membri. Lo scetticismo sull’utilità del principio di sussidiarietà riflette anche la lezione che si può trarre dagli Stati federali già esistenti, come gli Stati Uniti d’America e la Repubblica Federale di Germania. Una delle conseguenze potrebbe essere una situazione «neo-medievale» di sovrapposizione delle competenze. Gli strumenti scaturiti da diversi livelli di governo «confluiscono» o si «fondono» — si deve arrivare ad un nuovo federalismo cooperativo che potrebbe anche tener conto degli interessi delle regioni o dei Länder.
Secondo questa opinione, rispetto ai dibattiti un po’accademici sulla sussidiarietà in vista della nuova Conferenza intergovernativa, è più importante ridurre il numero (e le incoerenze) delle procedure che riguardano la preparazione, l’elaborazione e l’attuazione (oggi almeno 23!), nonché le discrepanze tra i «tre pilastri». In generale, la messa in atto dell’Unione europea dovrebbe essere migliorata attraverso una «integrazione razionalizzata». Rimane tuttavia inevitabile una serie piuttosto complessa di procedure che coinvolgano un numero maggiore di soggetti a vari livelli di governo (UE, Stati e — dove esistono — regioni). Il Comitato delle regioni potrebbe ottenere nuovi, benché limitati, poteri.
Quanto alla natura della Costituzione, il Trattato di Maastricht appare offrirne tutti gli ingredienti principali; si potrebbero aggiungere alcuni elementi (come un elenco di diritti umani/politici) o omettere alcune clausole che prevedono dettagli troppo avanzati. Per ciò che concerne l’adesione di altri paesi, la relativa utilità del Trattato e di una «integrazione razionalizzata» sarebbe sostenuta, secondo questa scuola, anche dalla classe politica dei paesi dell’EFTA che chiedono di aderire, i quali potrebbero essere desiderosi di servirsi delle procedure e degli strumenti già disponibili. L’ingresso di nuovi membri non provocherebbe perciò alcun sovvertimento rilevante nella storia dell’integrazione.
 
3. La «riforma di Maastricht verso una federalizzazione più accentuata».
 
Nel periodo immediatamente successivo alla sessione del Consiglio europeo di Maastricht si è spesso fatto riferimento alla scuola che vede Maastricht come passo importante ma imperfetto verso una Costituzione federale. La Conferenza intergovernativa del 1996 è stata considerata come il prossimo passo (l’ultimo, almeno nelle speranze), il salto qualitativo verso una «vera» Costituzione federale per un sistema politico che potrebbe venire finalmente chiamato Stati Uniti d’Europa.
Da questo punto di vista, i cambiamenti del 1989 aumentano le richieste internazionali e pan-europee di istituzioni più efficienti, più efficaci e più democratiche nell’ambito dell’Unione europea. Il tempo stringe: debbono essere compiuti lunghi passi in avanti, pena un rapidissimo processo di «balcanizzazione». Al tempo stesso, i vecchi vincoli esterni che hanno impedito agli Stati europei di procedere sono caduti con la fine del bipolarismo: il Trattato è già indice di un maggiore grado di responsabilità e di libertà di manovra.
La scuola che giudica Maastricht come un passo prematuro e troppo lungo ha assunto sempre maggiore importanza durante i dibattiti sulle ratifiche ed i referendum. Essa critica i risultati più evidenti del Trattato, sottolineando l’eccessiva centralizzazione e burocratizzazione che riflette ambizioni eccessive, soprattutto per quanto riguarda le politiche monetarie e di difesa, ma anche le competenze in campo sociale e culturale.
Con riferimento al contenuto, la Costituzione dovrebbe seguire i principi delle federazioni classiche per quanto concerne la suddivisione delle competenze. Il presupposto per l’applicazione del principio di sussidiarietà è che a livello europeo sarà necessario l’uso di strumenti pubblici più o meno centralizzati.
Per quanto concerne il sistema politico orizzontale riguardante le decisioni vincolanti, questa scuola auspica un sistema bicamerale — con il PE come prima Camera — e un governo forte. Il Comitato delle regioni non dovrà aumentare il proprio potere e si dovranno aumentare ed estendere a nuovi settori le decisioni maggioritarie (ad esempio a maggioranza superqualificata).
In relazione alla forma, la nuova Costituzione dovrebbe limitarsi ad enunciare i principi e le norme fondamentali: la maggior parte degli articoli del Trattato non troverebbe più posto in un testo breve e possibilmente stimolante.
Il Parlamento europeo è visto come una grande forza trainante che porterà a delineare la Costituzione in un dibattito aperto a livello europeo («le grand débat»). Una delle lezioni più importanti tratte da questa scuola dalla carenza di legittimazione dopo Maastricht riguarda le procedure da seguire nella elaborazione della Costituzione: essa non dovrebbe più essere elaborata a porte chiuse da diplomatici ma da una sorta di «costituente» che comprenda parlamentari dei diversi livelli. L’accettazione delle decisioni nel processo di ratificazione che richiede una strategia anticipatoria implica anche la partecipazione al momento della formazione delle decisioni stesse.
E’ sperabile che per il 1996 gli Stati membri ancora indecisi si saranno convinti del valore del salto qualitativo verso gli Stati Uniti d’Europa. In caso contrario, si dovrebbe prevedere un embrione di Europa. Il processo verso l’attuazione di un modello strettamente federale non può venire frenato da un gruppetto di paesi esitanti. L’ingresso di altri paesi potrà avvenire solo se condivideranno questo atteggiamento: i nuovi membri dovrebbero essere accolti solo dopo un deciso passo verso l’Europa federale, perché altrimenti essi potrebbero rivelarsi «cavalli di Troia». Tutti i passi avanti che comportino una certa automaticità dovranno perciò essere compiuti prima del prossimo allargamento della Comunità.
Questa scuola pone l’accento su una interpretazione in senso federale dei nuovi elementi del Trattato (anche se il termine «federale» ha dovuto essere abbandonato all’ultimo momento), ad esempio il ruolo accresciuto del PE.
Il radicato senso di mancanza di legittimazione sarà superato solo da una Costituzione democratica elaborata dagli Europei per gli Europei, la quale darà finalmente vita ad uno Stato «classico» a livello europeo, in cui la solidarietà si estenderà a tutti i cittadini dell’Unione.
 
4. La «riforma di Maastricht verso una fede ralizzazione meno accentuata».
 
Questa scuola non auspica l’abolizione della Comunità europea/Unione europea ma piuttosto una sua riforma/verifica radicale. I seguaci di questa tendenza sostengono che le strategie future dovrebbero dar vita ad un prodotto «più snello». Il principio di sussidiarietà dovrebbe essere rigidamente applicato per «decomunitarizzare» le competenze comunitarie, che si sono estese al di fuori di ogni controllo, nella direzione sia degli Stati membri che delle regioni, dove esse esistono. La nuova Costituzione dovrebbe delimitare con chiarezza il campo di azione dell’Unione europea, elencando in modo conciso una serie definita di competenze esclusive e vincolanti. In caso di dubbio, si dovrebbe far ricorso alla presunzione che spetti ai governi nazionali o regionali l’uso di strumenti di natura statale. L’Unione europea diverrebbe il «livello dell’estrema risorsa».
Di conseguenza, si assisterebbe ad un nuovo equilibrio dei poteri fra le istituzioni dell’Unione europea: le istituzioni indipendenti a livello europeo, quali la Commissione, il PE e la Corte, vengono interpretate come forze intrinseche che spingono verso una eccessiva centralizzazione e di conseguenza il ruolo che esse svolgono nel preparare, assumere ed attuare le decisioni dovrebbe essere ridimensionato. Secondo i rispettivi concetti di federalizzazione attenuata, vale a dire rinazionalizzazione, o di regionalizzazione, il Consiglio e/o il Comitato delle regioni vengono ad assumere maggiore importanza. Il Comitato delle regioni potrebbe assurgere a «terza Camera», se e nella misura in cui il Consiglio e il PE si trasformeranno in Camere essi stessi.
Questa prospettiva fa scorgere realtà del tutto inedite della «Nuova Europa» dopo il 1989. La «modifica dei paradigmi» riguarda anche il processo di integrazione dell’Europa occidentale, che dovrebbe condurre a sostanziali aggiustamenti del Trattato di Maastricht e della sua implicita vocazione europea. Lo Stato nazionale rimane l’unità di base e «colui che conduce il gioco», ma è disposto ad accettare alcune forme di azione comune. La CE/Unione deve essere modellata seguendo le linee di una «confederazione», con maggior spazio per le procedure relative alla cooperazione. La Conferenza del 1996 dovrà perciò allontanarsi dai binari degli ultimi 40 anni ed imboccare la direzione «giusta». L’obiettivo non è un Maastricht II ma una inversione di tendenza.
L’ampliamento ai membri dell’EFTA e le richieste di ingresso dei paesi dell’Europa centrale e orientale vengono considerati positivi per ragioni sia di fondo che tattiche. Questi paesi ridurranno la forza politica degli estremisti della ortodossia comunitaria e li sostituiranno con «persone ragionevoli».
Nonostante tutti i rilievi critici, a questa scuola distruggere la CE/Unione europea appare eccessivo. Senza dubbio con una riforma verso una «Europa delle nazioni e delle regioni» si ridurrà quella che viene percepita come una carenza di legittimità e la mancanza di democrazia a livello europeo verrà compensata dalla rinazionalizzazione.
 
5. La «revisione-distruzione» di Maastricht.
 
La scuola che vede Maastricht come l’ultimo passo già obsoleto e perciò illusorio ha trovato un numero sempre maggiore di seguaci: il processo di integrazione dell’Europa occidentale viene considerato un «figlio» della seconda guerra mondiale. Una volta scongelato lo sviluppo storico, lunghi cicli di competizione tra gli Stati nazionali avranno la meglio sugli sforzi artificiosi di attuare una integrazione sovranazionale, che sopravviverebbe solo grazie alle minacce esterne. La «modifica dei paradigmi» del 1989 è interpretata come il ritorno a schemi tradizionali e perenni di comportamento tra gli Stati. Dopo alcuni anni di ibernazione (imposta dall’esterno) lo Stato nazionale europeo è vivo e vegeto.
La carenza di legittimazione riflette un quadro storico a cui non si può rimediare con una «costruzione costituzionale» o «istituzionale» a livello europeo. L’Unione europea attraversa una profonda crisi di identità che non è in grado di risolvere attraverso riforme progressive, qualunque ne sia la direzione.
La CE/Unione europea, e in particolare il Trattato di Maastricht, sono visti come una minaccia agli attributi centrali degli Stati costituzionali e alle funzioni centrali dello Stato nazionale, quali la difesa e la sovranità monetaria. Nei suoi elementi caratterizzanti, il Trattato è un dinosauro che potrebbe sopravvivere per un periodo limitato ma che è senza dubbio destinato a venire sostituito da forme più competitive di cooperazione e di coalizione tra i diversi Stati dell’Europa occidentale.
Il Trattato di Maastricht va perciò eliminato o quanto meno rivisto dalle fondamenta ed è necessario dar vita a nuove forme di organizzazione dell’Europa come strutture confederali, raggruppamenti, l’Europa à la carte, l’Europa a geometria variabile. Come principio generale, anche agli Stati membri dovrebbero essere concesse maggiori possibilità di «rifiutare» le attuali politiche. Tutti questi sforzi distruggeranno o quanto meno ridurranno le caratteristiche legali e istituzionali dell’attuale CE/Unione europea: le decisioni vincolanti saranno sostituite da forme di cooperazione, al ruolo forte di istituzioni indipendenti dovranno subentrare forme più blande di cooperazione tra i governi, dalla convinzione che tutti i membri devono necessariamente avere i medesimi diritti ed i medesimi obblighi si passerà al principio della difesa degli interessi di ogni singolo Stato. Il principio di sussidiarietà è interpretato sulla base di criteri geografici e settoriali: i paesi disposti e in grado di farlo, dovrebbero cooperare in campi di comune interesse, altri potrebbero unirsi in un momento successivo.
Questa scuola di pensiero si propone perciò anche di «de-costituzionalizzare» le forme attuali, con lo scopo di salvare le Costituzioni nazionali dall’erosione prodotta da tentativi sovranazionali e pertanto «contrari alla storia».
Attraverso questo processo di smantellamento dell’Unione europea sarà possibile superare anche la divisione artificiosa tra Europa orientale ed occidentale e l’allargamento dell’Unione europea come tale non rappresenta più una questione importante.
La miglior strategia da seguire potrebbe essere quella di non ottemperare agli obblighi attualmente imposti dal Trattato e di sostituire le forme esistenti con altri e più flessibili schemi di cooperazione. La Conferenza intergovernativa del 1996 dovrebbe, nel migliore dei casi, trasformarsi in un «mercato» per nuove opportunità nel quale confrontare le «offerte» e le «domande» riguardanti la soluzione dei problemi di tutti i paesi europei.
 
La direzione futura
 
1. Un argomento per ulteriori dibattiti.
 
Un argomento provocatorio per il proseguimento del dibattito potrebbe essere il confronto tra l’utilità delle diverse strategie possibili per affrontare i problemi nell’interesse dei cittadini europei (necessariamente una valutazione piuttosto soggettiva) e la loro realizzabilità in differenti scenari. Lo scenario n. 1 presuppone una modificazione positiva dell’ambiente economico e politico. La crescita economica aumenta l’interdipendenza, migliora l’atteggiamento dell’opinione pubblica e crea un clima di relazioni aperte tra i paesi europei. Dal punto di vista politico i governi dei paesi europei riacquistano stabilità, legittimazione e sostegno per i loro programmi innovativi.
Lo scenario n. 2 descrive la tendenza a pesanti crolli economici nell’Europa orientale e occidentale, che favoriscono i nazionalismi e aumentano la diffidenza tra gli Stati. Governi deboli tentano di scaricare il peso dell’adattamento sociale ed economico sul mondo esterno, dando così origine ad un circolo vizioso di integrazione sempre più attenuata.
 
Scuole di pensierosulle strategiedel dopo Maastricht
scenario 1
scenario 2
utilità
attuabilità
utilità
attuabilità
attuazione
alta
alta
limitata
alta
estrapolazione
alta
alta
alta
media
federalizzazione più accentuata
media
bassa
alta
nulla
federalizzazione meno accentuata
media
media
media
alta
dissoluzione
nulla
bassa
nulla
probabile
 
Come si vede dall’elenco di alternative e dalla discussione aperta e vivace sulle strategie più utili o più realizzabili, ci troviamo ancora in una fase iniziale del dibattito: vi sono ancora troppi elementi incerti ed è perciò impossibile evidenziare le idee e/o le strategie dominanti: nonostante le numerose proposte (o forse proprio a causa di esse) manca la forza trainante in grado di avviare il treno verso una nuova stazione. Potremmo dover attendere eventi politici quali le elezioni del Parlamento in Germania e in Italia o le elezioni presidenziali in Francia, o anche i referendum nei paesi che hanno chiesto di entrare nella Comunità. Dopo questi avvenimenti politici, alcune strategie potranno apparire più promettenti di altre. Entro la metà del 1995, inoltre, ne sapremo di più su aspetti fondamentali dei diversi scenari, ad esempio la situazione economica dell’UE in generale e di alcuni paesi in particolare.
 
2. Il compito di un dibattito politico e accademico.
 
Sottolineare queste variabili politiche non implica, naturalmente, un atteggiamento di «attesa passiva»: questioni cruciali — come quelle evidenziate dalle varie scuole di pensiero — richiedono di essere urgentemente discusse a livello europeo allo scopo di preparare il terreno a più concrete strategie quando (e se) si apriranno le «finestre politiche delle opportunità». I rischi di risposte semplicistiche sembrano però aumentare con rapidità impressionante. Maastricht assai spesso non è più argomento di discussione ma simbolo negativo. Attribuire a Bruxelles, alla Commissione e al Parlamento europeo la colpa di qualsiasi fallimento, senza tener conto degli attuali dati costituzionali e politici, potrebbe minare alle fondamenta la possibilità di riforme serie e durature. La tentazione di proporre soluzioni semplicistiche, quali cooperare di più o costruire una Europa à la carte, per i rinati Stati nazionali potrebbe apparire seducente ma, tenendo conto di tutte le esperienze e le riflessioni teoriche, gli effetti sarebbero assai negativi. I problemi dell’Europa non riguardano i rapporti tra Bruxelles da un lato e le capitali nazionali o regionali dall’altro, ma quelli tra gruppi politici all’interno degli Stati membri o tra questi ultimi. Più cooperazione significa più inefficienza burocratica e minore incisività, e perciò soprattutto erosione dello Stato nazionale e ancor minore legittimazione. Questa lezione fondamentale ha bisogno di essere dimostrata ogni volta. Per l’Unione europea, la razionalità e gli standards democratici richiedono istituzioni e procedure più trasparenti, più efficienti e più efficaci.
Questo processo non può essere limitato a dodici membri, ma deve essere aperto a tutti gli Stati democratici in grado di lavorare e di approfittare di questo nuovo sistema politico. In questo senso l’ingresso di nuovi Stati è importante ma non è il problema maggiore da risolvere. Adottare la strategia dell’indebolimento dell’Unione europea non metterà fine alle preoccupazioni, anzi aprirà il «vaso di Pandora», e altri problemi porranno nuovamente in evidenza alcuni tradizionali aspetti della storia europea, in particolare il potere della Germania e il ruolo dell’Europa nel sistema internazionale.
Anche la strategia dell’«attesa passiva» è molto rischiosa. La posta in gioco è troppo importante perché si scelga l’ibernazione tattica: potrebbero verificarsi cambiamenti sostanziali nell’opinione pubblica, difficili da ribaltare anche in caso di miglioramento delle situazioni economiche. Non è consigliabile arretrare neppure di un passo nella speranza di compiere un balzo più lungo in avanti.
Un terzo rischio è quello di puntare su una soluzione perfetta. In tempi difficili, le proposte di soluzioni radicali, definitive, ad esempio un salto qualitativo verso una vera e propria federazione, potrebbero apparire più razionali e più allettanti di quanto non lo siano in momenti migliori, ma senza una strategia che mobiliti il consenso in misura sufficiente l’avanguardia potrebbe perdere il contatto con la base e smarrirsi nella direzione sbagliata.
Ora più che mai, la prospettiva di una Unione federale, diversa da tutti i modelli così spesso citati, deve essere elaborata tenendo conto dei punti deboli e dei punti di forza di Maastricht e delle sfide che ci attendono. Dovremo riflettere seriamente sulla strategia di estrapolazione da Maastricht e sui progetti di federalizzazione più o meno accentuata.


* In questa rubrica vengono ospitati interventi che la redazione ritiene interessanti per il lettore, ma che non riflettono necessariamente l’orientamento della rivista.

 

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