Anno XXXVI, 1994, Numero 1, Pagina 54

 

 

Il federalismo nel recente dibattito costituzionale in Russia*
 
SERGEI A. BELIAEV
 
 
Introduzione.
 
Dagli inizi degli anni Novanta il dibattito costituzionale sull’organizzazione federale della Russia è stato incentrato sulla separazione dei poteri e delle competenze, in primo luogo a livello di autorità federali tra il Presidente, l’esecutivo e il legislativo. Tuttavia, dalla fine del 1993, il dibattito si è spostato sulla contrapposizione fra le autorità federali a Mosca, da un lato, e gli organismi repubblicani e regionali, dall’altro.
Tra il 1991 e il 1993 nel Parlamento russo — il Soviet Supremo — sono state elaborate diverse bozze di una nuova Costituzione. Un gruppo di politici, vicini al Presidente, ha messo a punto una bozza di Costituzione che è stata pubblicata il 30 aprile 1993 ed ha preso il nome di «presidenziale» o «bozza Eltsin». Essa è divenuta parte di un piano politico volto a modificare l’equilibrio dei poteri a favore del gruppo del Presidente ed a legittimarne il potere. Il progetto comprendeva il referendum dell’aprile 1993, la convocazione di una Conferenza costituzionale (Konstitutsionnoye Sovietshchanye) nel giugno 1993, l’allontanamento dai loro uffici del vice-presidente e di alcuni ministri nell’agosto-settembre 1993, lo scioglimento del Parlamento nel settembre 1993, e l’organizzazione della elezione anticipata di un nuovo Parlamento in concomitanza con il referendum sulla Costituzione il12 dicembre 1993, che ha adottato una bozza definitiva di Costituzione.
Analizzeremo qui di seguito il dibattito costituzionale sul federalismo confrontando tra loro i progetti più importanti:
— la Costituzione adottata nel 1978 ed emendata nella seconda metà degli anni Ottanta e all’inizio degli anni Novanta;
— la bozza di Costituzione del 1990 con le modificazioni introdotte nel 1991-1993, elaborata dalla Commissione costituzionale del Congresso dei Rappresentanti del Popolo (qui indicata come «bozza Rumiantsev» dal nome del segretario esecutivo della Commissione);[1]
— la bozza Eltsin del 30 aprile 1993;[2]
— la bozza del 15 luglio 1993, adottata come risultato della Conferenza costituzionale;[3]
— l’attuale Costituzione, predisposta nell’ottobre-novembre 1993 dalla nuova Conferenza costituzionale bicamerale e adottata con il referendum del 12 dicembre 1993.[4]
I punti più controversi del dibattito sul federalismo sono stati la posizione del Presidente come istituzione federale suprema, la competenza del parlamento e del governo, la separazione dei poteri, l’equilibrio tra le istituzioni federali e i membri federati, nonché il ruolo del Trattato federale. L’analisi comparativa degli articoli dei progetti più importanti può dare un’idea dell’evoluzione del dibattito sul federalismo in Russia e della dinamica della lotta condotta dalle forze politiche della Federazione russa per la loro legittimazione.
 
Il federalismo nel dibattito costituzionale in Russia. Punti essenziali.
 
I progetti prendono in considerazione questioni quali l’ordinamento federale costituzionale, i rapporti tra Stato e individuo, le competenze del Presidente, del legislativo, dell’esecutivo, del giudiziario e delle altre istituzioni. Le versioni del 1992 e del 1993 sono simili e in alcuni punti addirittura identiche.
La Costituzione del 1978 (emendata) definisce la Federazione russa - Russia come «uno Stato federale sovrano creato da popoli storicamente unificati in questo Stato» (art. 1). I fondamenti dell’ordine costituzionale in Russia sono individuati nella «democrazia (narodovlastye), nel federalismo, nella forma repubblicana di governo e nella separazione dei poteri» (art. 1). L’articolo 2 sancisce che «tutti i poteri nella Federazione russa appartengono al popolo multinazionale della Federazione russa». Numerose norme della Costituzione menzionano il ruolo dei Soviet nella società.
La bozza Rumiantsev concepisce la Federazione russa come «uno Stato sovrano, legittimo (pravovoye),[5] democratico, federale e sociale» (art. 1). La bozza della Conferenza costituzionale del luglio 1993 definisce la Federazione russa «uno Stato sovrano democratico legittimo con una forma di governo repubblicana» (art. 1). L’articolo 1 della bozza adottata dal referendum del 12 dicembre 1993 proclama: «La Federazione russa - Russia è uno Stato democratico federale legittimo con una forma di governo repubblicana».[6]
La Costituzione emendata del 1978 contiene all’articolo 70 l’enunciazione che «il territorio della Federazione russa è uno e inalienabile». La formulazione è scomparsa in alcune delle bozze successive ed è ricomparsa in quella del luglio 1993 (art. 4) che descrive la Federazione russa come «uno Stato unico e indivisibile». La versione del 1993 contiene definizioni come «Stato unico e indivisibile» e «unità dello Stato» (art. 4).
La definizione di «unico e indivisibile» è nuovamente scomparsa nella bozza definitiva del novembre 1993. Tuttavia, l’articolo 4 (c. 1, 2) sottolinea il grado di sovranità della Federazione russa e il predominio della Costituzione e delle leggi federali in tutto il territorio. Il medesimo articolo 4 (c. 2) recita: «La Federazione russa garantisce l’integrità (tselostnost) e l’inviolabilità (neprikosnovennost) del suo territorio».
L’articolo 5 (c. 3) enuncia che la struttura federale si fonda sulla «integrità dello Stato». Queste enunciazioni sono state interpretate come un modo per sottolineare l’esclusione del diritto di separarsi dalla Federazione russa. Formalmente, nella versione finale della Costituzione (art. 5, c. 3) il diritto alla autodeterminazione è stato conservato. Tuttavia, il Presidente Eltsin, nel suo discorso del novembre 1993, ha dichiarato espressamente che il diritto all’autodeterminazione «esclude il diritto alla secessione dalla Russia».
Va sottolineato che i diritti umani e individuali e le libertà non sono in alcun modo in discussione. La Costituzione emendata del 1978 (art. 31-67) e gli altri progetti qui ricordati contemplano tutti i diritti umani presenti nei documenti internazionali.
Se l’importanza delle norme sui diritti umani e sulle libertà fondamentali è stata accettata da tutte le forze politiche nel dibattito costituzionale, gli strumenti per la loro attuazione pratica hanno rappresentato un aspetto problematico. Uno di tali strumenti è la Corte costituzionale. La bozza della Commissione costituzionale estende il diritto ad adire la Corte costituzionale alle «persone fisiche e giuridiche» quando esse abbiano «esaurito gli altri mezzi giuridici di protezione legale» (art. 100, c. 6, b). La bozza Eltsin dell’aprile 1993 definisce molto brevemente la competenza della Corte costituzionale, limitandone gli oggetti ed i soggetti ed escludendo da questi ultimi i singoli individui (art. 121 e 122). Al contrario, la bozza della Conferenza costituzionale risulta a tale proposito molto chiara e completa. L’articolo 125 contiene la seguente enunciazione: «La Corte costituzionale della Federazione russa, su richiesta di singole persone fisiche, verificherà la conformità alla Costituzione della applicazione della legge nel campo della protezione dei diritti e delle libertà costituzionali dei singoli e dei cittadini».
Ancora una volta la bozza finale della Costituzione presenta questa clausola in modo estremamente contraddittorio e vago: «La Corte costituzionale della Federazione russa, sulla base di denunce riguardanti la violazione di diritti e libertà costituzionali dei cittadini e su richiesta dei giudici, esamina la costituzionalità della legge applicata o applicabile nel caso specifico, secondo la procedura prevista dalle norme federali» (art. 125, c. 4).
Ciò significa in pratica abrogare il diritto al ricorso individuale alla Corte nei casi di violazione dei diritti umani, il che riduce la competenza delle istituzioni federali in questo campo.
 
Posizione del Presidente come massima carica federale.
 
Già dall’autunno 1992 il punto focale del dibattito sulla Costituzione era rappresentato dalla posizione del Presidente all’interno dello Stato federale e dalla suddivisione dei poteri tra il Presidente, il Parlamento e il governo, e le istituzioni dei soggetti federati.
La Costituzione emendata del 1978 definisce il Presidente della Federazione russa come «la massima personalità ufficiale e il capo del potere esecutivo nella Federazione russa» (art. 121). La bozza della Commissione costituzionale lo definisce «capo dello Stato e massima personalità ufficiale nella Federazione russa» (art. 92). La bozza presidenziale dell’aprile 1993 sottolinea che il Presidente è il capo dello Stato nonché «il garante della Costituzione e dei diritti e delle libertà dei cittadini» (art. 80).
Si ipotizza inoltre che «nell’ambito delle procedure previste dalla Costituzione egli adotti misure atte a proteggere la sovranità della Federazione russa, la sua indipendenza e l’integrità dello Stato, e ad assicurare il funzionamento coordinato e l’interazione di tutti gli organi statali» (art. 70). Questa clausola ha fornito agli oppositori di Eltsin lo spunto per trarre la conclusione che il Presidente viene posto non solo fuori dal sistema dei tre poteri ma addirittura al di sopra di esso, il che è «tipico dei regimi autoritari».[7]
Per arrivare ad un compromesso, nella bozza della Conferenza costituzionale la norma è stata mantenuta, con l’aggiunta tuttavia della frase seguente che sancisce la prevalenza della Costituzione e delle leggi federali: «Il Presidente della Federazione russa fa uso dei poteri attribuitigli dalla Costituzione della Federazione russa e dalle leggi federali per l’attuazione del programma elettorale politico ed economico» (art. 80).
Nella versione definitiva, tale formulazione è stata modificata come segue: «Secondo la Costituzione e le leggi federali il Presidente della Federazione russa formula le direttive principali della politica interna ed estera dello Stato» (art. 80, p. 3). Tale formulazione è il risultato degli sforzi volti a inserire l’operato del Presidente in una cornice costituzionale.
Secondo la bozza finale approvata dal referendum, il Presidente sottopone all’Assemblea federale candidati da designare alla carica di capo del governo e presidente della Banca centrale, su raccomandazione del capo del governo e previa consultazione del Consiglio della Federazione; egli inoltre nomina i ministri federali ed i capi dei dipartimenti federali (art. 83). Sempre secondo la bozza finale della Costituzione, il Presidente propone i candidati alla nomina di presidente della Corte Costituzionale, presidente della Corte Suprema e presidente della Corte Superiore di Arbitrato, nonché alla carica di procuratore generale della Federazione russa (art. 83). Tali prerogative sono assai più vaste di quelle previste da altre versioni della Costituzione.
Al medesimo tempo, in confronto con la bozza della Conferenza costituzionale, la modesta innovazione della versione finale del 10 novembre 1993 è consistita nel diritto di approvazione da parte della Duma dello Stato di un candidato per la carica di capo del governo, il che riduce la competenza del Presidente su questo punto (art. 83, a).
La Costituzione del dicembre 1993 afferma che il Presidente nomina e rimuove il capo dell’amministrazione e gli altri funzionari, i rappresentanti plenipotenziari del Presidente nelle regioni, il comandante supremo delle forze armate e, previa consultazione con i comitati e le commissioni parlamentari, nomina e richiama i rappresentanti diplomatici della Federazione russa (art. 83).
Secondo la nuova Costituzione, il Presidente è il comandante supremo delle forze armate (art. 87) e presiede il Consiglio di Sicurezza (art. 83). Ha inoltre il potere di introdurre la legge marziale in caso di aggressione o in presenza di pericolo imminente di aggressione (art. 87) o di dichiarare lo stato di emergenza nelle circostanze e con le procedure previste dalla Costituzione e dalla Legge costituzionale federale (art. 88). Per l’introduzione della legge marziale e la dichiarazione dello stato di emergenza, gli articoli 87 e 88 si limitano a richiedere la notifica «senza ritardo» della decisione al Consiglio della Federazione e alla Duma dello Stato.
L’articolo 80 della bozza dell’aprile 1993 prevede per il Presidente competenze assai vaste. Egli viene definito «arbitro delle controversie tra gli organi statali della Federazione russa e i membri della Federazione, nonché tra gli organi statali dei membri della Federazione» (art. 80). In caso di mancato accordo tra le parti, la controversia viene sottoposta dal Presidente all’esame della Corte costituzionale della Federazione. La bozza della Conferenza costituzionale ha ridotto tali competenze al diritto a far «ricorso alle procedure conciliative per comporre le controversie» e a «trasmettere questa soluzione della controversia alla corte competente» (art. 85, c. 1). La norma è stata mantenuta nella versione finale della Costituzione.
L’articolo 80 della prima bozza Eltsin avrebbe dovuto prevedere una competenza assai estesa del Presidente con riguardo alla sospensione di una serie di atti degli organi statali della Federazione russa, dei soggetti della Federazione o degli organi degli autogoverni locali che, a suo parere, si ponessero in contraddizione con la Costituzione o con il Trattato federale, o che violassero diritti e libertà individuali. Il Presidente aveva il potere di sottoporre tali atti alla Corte competente chiedendo «l’eliminazione delle violazioni». L’articolo 80 avrebbe dovuto apparentemente trasferire la maggior parte delle competenze della Corte costituzionale al Presidente, riducendo i poteri delle Corti alla mera esecuzione delle sue decisioni.
Dopo le discussioni in seno alla Conferenza costituzionale, l’articolo 80 della bozza Eltsin (art. 85 della bozza finale) è stato ridotto al diritto di sospendere «gli atti delle autorità esecutive dei soggetti della Federazione in caso di contraddittorietà con la Costituzione della Federazione russa, o in caso di violazione dei diritti e delle libertà individuali fino alla decisione di una Corte competente». Tuttavia, la versione finale della Costituzione ha esteso questo diritto fino a comprendere contrasti non solo con le norme della Costituzione ma anche con le «leggi federali e con gli accordi internazionali della Federazione russa» (art. 85, c. 2).
Per quanto concerne i rapporti del potere legislativo con il Presidente, la bozza Rumiantsev sancisce che l’unico organo rappresentativo e legislativo della Federazione russa è l’Assemblea federale (art. 84). Nella formulazione del capitolo 5 (art. 80) la bozza Eltsin omette i termini «unico» e «rappresentativo», il che è stato considerato dagli oppositori del Presidente come un tentativo di trasferimento dei poteri legislativi al Presidente stesso. La versione di compromesso del luglio 1993 indica l’Assemblea federale come «l’organo rappresentativo e legislativo della Federazione russa» (art. 93). La medesima formulazione è stata conservata nella nuova Costituzione (art. 94).
La struttura di questo organo ricalca il modello degli Stati federali più importanti, in particolare il parlamento bicamerale: la Camera alta o Consiglio della Federazione (Soviet Federatsii) e la Camera bassa o Duma statale (Gosudarstvennaya Duma).[8] La prima bozza Eltsin riduceva drasticamente la competenza del parlamento in materia di bilancio (art. 92). La versione di compromesso del luglio 1993 e la versione finale del novembre 1993 hanno in larga misura ristabilito il potere della Duma statale nell’ambito della tradizionale sfera di competenza della Camera bassa.
Per riassumere, tutti i principali elementi relativi alla posizione del Presidente sono rimasti immutati nella nuova Costituzione, benché con parziali limiti rispetto alla prima bozza Eltsin. L’ambito delle competenze federali è relativamente vasto. Secondo alcuni esperti tali competenze sono analoghe a quelle del regime presidenziale di uno Stato unitario come la Francia.
 
I componenti e le strutture della Federazione russa.
 
L’evoluzione costituzionale dello status delle strutture federali e federate ha contribuito a definire le principali linee di tendenza nella lotta tra le forze politiche. La Costituzione emendata del 1978 sanciva la posizione dei membri della Federazione nel seguente ordine:
— repubblica nell’ambito della Federazione russa;
— regione autonoma (oblast) e distretto autonomo (okrug);[9]
— territorio (kray), regione (oblast), città di rilievo federale.
Di questi membri solo le repubbliche venivano definite come «Stato che possiede pieni poteri statali, tranne i poteri trasferiti alla giurisdizione della Federazione russa» (art. 78). Le repubbliche hanno una loro Costituzione «compatibile con la Costituzione della Federazione russa». Lo status di regione e distretto autonomi è stabilito dalle norme adottate dal Soviet Supremo. Nella versione emendata del 1978, i territori, le regioni e le città di importanza federale avevano ottenuto il diritto ad uno status (ustav) «compatibile con la Costituzione e le leggi della Federazione russa» (art. 78). Nella Costituzione del 1978 non venivano usati i termini «soggetto» o «membro» della Federazione.
La bozza della Commissione costituzionale del Soviet Supremo ha modificato l’ordine dei membri della Federazione russa, elevando i territori e le regioni dal terzo al secondo posto nella gerarchia (art. 75). Lo status di territori e regioni ha assunto maggiore importanza pur non risultando uguale a quello delle repubbliche (art. 75, c. 2). La bozza Eltsin dell’aprile 1993 contiene una descrizione molto succinta della posizione dei membri della Federazione (capitolo 3).
L’attribuzione di un medesimo status a tutti i membri della Federazione russa ha costituito uno dei punti principali di discussione della Conferenza costituzionale. Dai dibattiti è scaturita una nuova formulazione presentata nel testo del 12 luglio 1993. La bozza (art. 5) definisce la Federazione russa uno Stato federale comprendente «repubbliche, territori, regioni, città di importanza federale, regioni autonome, distretti autonomi — soggetti del medesimo rango nella Federazione russa». Essa conferma che «i soggetti della Federazione hanno uguali diritti per quanto riguarda i rapporti con gli organi federali» (art. 5), un passo notevole verso l’effettiva uguaglianza dei membri della Federazione.
La versione finale della Costituzione mantiene la formulazione della bozza della Conferenza costituzionale. Al tempo stesso nell’articolo 1 non compare più l’attributo «sovrano» in riferimento alla Federazione russa e alle repubbliche facenti parte della Federazione. L’articolo 3 enuncia che «il popolo multinazionale della Federazione russa è il depositario della sovranità e l’unica fonte del potere». L’articolo 4 sottolinea che «la sovranità della Federazione russa si estende sull’intero territorio». Ciò fa supporre che i redattori della bozza intendessero esprimere la dottrina della «sovranità indivisibile» implicitamente attribuita al «popolo multinazionale» e alla Federazione russa. L’enfasi su questo principio nella definizione della Federazione russa è confermata dall’articolo 5 che non riporta il termine «Stato federale» e dall’enunciazione, contenuta nel medesimo articolo, che «la struttura federale della Federazione russa si fonda sulla sua integrità statale, sull’unità del sistema dei poteri statali, sulla separazione della giurisdizione e dei poteri tra gli organi di potere della Federazione russa e quelli dei suoi soggetti».
Secondo la versione definitiva della Costituzione, i rapporti economici esterni, la politica estera, le relazioni e i trattati internazionali, le questioni riguardanti la pace e la guerra, nonché la difesa e la sicurezza sono competenza esclusiva della Federazione (art. 71 k, l, m), il che è tipico di molte federazioni. Il coordinamento delle relazioni internazionali e dei rapporti economici tra i soggetti della Federazione russa e gli altri paesi, nonché l’adempimento degli obblighi derivanti dai trattati internazionali ricadono nelle competenze concorrenti (art. 72, o).
Un serio argomento di discussione è stato il diritto delle repubbliche di introdurre una loro cittadinanza. Il diritto di avere cittadinanze separate è stato enunciato esplicitamente nell’articolo 6 della bozza Rumiantsev e in quella della Conferenza costituzionale; un breve accenno si ritrova anche nella bozza Eltsin del 30 aprile 1993 (art. 38). Ai territori e alle regioni, nonché ad altri membri della Federazione, tale possibilità è preclusa. Si è ritenuto pericoloso che i differenti gruppi di popolazioni nella Federazione e all’interno dei suoi membri potessero godere di diritti di diversa ampiezza. Questa è la ragione dell’enunciato che segue, nella prima bozza Eltsin: «Le norme sui diritti e sugli obblighi dei cittadini devono essere generali, devono applicarsi nello stesso modo a tutti i cittadini, e non devono creare vantaggi o privilegi per alcuno di essi, tranne quelli previsti dalla Costituzione e dalla legge per fini di protezione sociale dei cittadini stessi» (art. 39).
Il pericolo che in relazione a una parte della popolazione si potesse violare il principio di eguaglianza dei diritti e degli obblighi ha portato all’introduzione, nella bozza di compromesso della Conferenza costituzionale, della frase: «I cittadini della Federazione russa godono di tutti i diritti riconosciuti nelle repubbliche nelle quali essi vivono» (art. 6).
Entrambe queste riserve limitano il diritto di cittadinanza delle repubbliche, il che conferma il pericolo reale di violazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. L’articolo 6 (c. 2) della nuova Costituzione stabilisce solamente che «ciascun cittadino della Federazione russa possiede all’interno del territorio di questa pieni diritti e libertà ed è soggetto ad uguali responsabilità, così come previste dalla Costituzione della Federazione russa».
Nella Costituzione non si trova alcuna conferma del diritto di consentire l’attribuzione della cittadinanza da parte delle repubbliche, ma ciò viene implicitamente riconosciuto sulla base dell’articolo 73 che disciplina l’ambito della giurisdizione delle repubbliche.
L’equilibrio federale è stato direttamente influenzato dalla distribuzione delle competenze tra le Camere dell’Assemblea federale. Se la bozza della Commissione costituzionale ha attribuito una competenza più ampia alla Camera bassa (art. 89), la bozza presidenziale dell’aprile 1993 ha delineato le competenze di quella alta — il Consiglio della Federazione (art. 101). La previsione che la rappresentanza delle repubbliche e delle unità nazionali-territoriali (regioni e distretti autonomi) nel Consiglio della Federazione debba raggiungere «almeno il 50%» del numero complessivo dei membri del Consiglio (art. 85) è stata interpretata da alcuni tra i partecipanti alla Conferenza costituzionale come discriminatoria nei confronti delle regioni e dei territori etnici russi.[10] Questa norma è stata modificata nella versione di compromesso del luglio 1993, il cui articolo 94 prevede: «Al Consiglio della Federazione vengono eletti due rappresentanti di ciascun membro della Federazione russa».
La nuova Costituzione definisce così la posizione: «Due rappresentanti di ciascun soggetto della Federazione — uno facente parte del potere legislativo e l’altro facente parte dell’esecutivo dello Stato — formano il Consiglio della Federazione» (art. 95).
Questa composizione del Consiglio della Federazione presuppone la presenza di rappresentanti di almeno 30 repubbliche, regioni e distretti autonomi, da un lato, e di 57 territori, regioni e città etnicamente e storicamente russi, dall’altro.[11]
La nuova Costituzione enumera le competenze esclusive della Federazione russa esattamente come i Trattati federali e le bozze precedenti. L’articolo 72 sulla giurisdizione congiunta della Federazione e dei suoi membri riporta un elenco preciso delle competenze, in particolare per quanto concerne un campo importante come quello delle «questioni che riguardano la proprietà, l’uso e l’alienazione di terre, minerali, acqua e altre risorse naturali» (art. 72, c). In confronto con altre bozze e con il Trattato federale, ove tali competenze venivano attribuite in modo differenziato a diversi tipi di membri nell’ambito della Federazione, si tratta sicuramente di un passo avanti sulla via dell’uguaglianza dei soggetti della Federazione.
Un altro punto potenzialmente importante è disciplinato dall’articolo 67 (c. 3) della Costituzione, il quale recita: «I confini tra i soggetti appartenenti alla Federazione russa possono essere modificati con il reciproco consenso».
Al tempo stesso la competenza esclusiva della Federazione russa copre anche aree assai vagamente definite quali «il sistema federale e il territorio della Federazione russa», il che, all’attuazione pratica, è suscettibile di provocare non pochi conflitti di competenza. Nessuna delle bozze fa cenno ai mezzi costituzionali da usare per modificare la composizione dei soggetti della Federazione russa, la loro suddivisione o la loro fusione. Infatti l’unico strumento legale previsto per questi processi — una specie di «autodeterminazione all’interno dei membri della Federazione russa» — potrebbe essere l’autogoverno locale. Tuttavia il numero di articoli sull’autogoverno è sceso da 13 nella Costituzione emendata del 1978 a 4 nelle bozze pubblicate nel luglio e nel novembre 1993 (art. 130-133). Ad ogni modo, le istituzioni di autogoverno a livello locale potrebbero essere non solo un mezzo per risolvere i problemi inter-etnici, ma anche la base per la rinascita del federalismo democratico in Russia.
 
Il ruolo del Trattato federale nel quadro della Costituzione.
 
L’argomento da affrontare sulla base dei Trattati federali conclusi nella primavera del 1992 era «un abbozzo delle sfere di giurisdizione e di potere» degli organi federali del potere statale della Federazione russa e dei rispettivi organi dei membri della Federazione. Si è ipotizzato che i tre Trattati facciano parte della Costituzione sotto forma di Trattato federale. Da qui le diverse interpretazioni circa il fatto che il Trattato federale sia parte della attuale Costituzione o debba essere incluso in una Costituzione nuova, essa stessa già in fase di discussione. La Commissione costituzionale del Congresso del Popolo si è mostrata riluttante ad includere i Trattati federali nella Costituzione. Si è sottolineato che i tre Trattati avevano l’intento di delineare le rispettive sfere di giurisdizione e di poteri e non la nascita di una nuova Federazione. Ciò nonostante, il Trattato federale è stato pubblicato nel 1992-1993 come parte della Costituzione emendata del 1978.
La bozza Eltsin dell’aprile 1993 faceva riferimento al Trattato federale come fonte delle norme costituzionali contenute negli articoli 5, 56, 57, 61, 62 e in altri. Il riferimento è caduto sia nella bozza di compromesso del luglio 1993 che nella bozza finale (tranne che per l’art. 11).
La bozza definitiva, nelle «Norme finali e transitorie» (c. 1), prevede che in caso di mancato adeguamento delle norme del Trattato federale a quelle della Costituzione «prevalgono le norme della Costituzione». Le autorità delle repubbliche e delle regioni hanno risposto negativamente alla riduzione dell’importanza dei Trattati federali nell’ambito della Costituzione della Federazione russa.
 
Conclusioni.
 
Formalmente, l’equilibrio dei poteri federali in materia costituzionale nella nuova Costituzione ha giocato a favore del Presidente. Tuttavia, le crisi federali hanno assunto una nuova dimensione perché la tendenza centralista, così come l’adozione della Costituzione, è stata sostenuta da forze di estrema destra. Nonostante il graduale superamento dei tre diversi livelli nella posizione dei membri della Federazione, le repubbliche e le regioni sono contrarie al tentativo di estendere i poteri delle strutture federali ai membri della Federazione.
L’evoluzione delle formule nelle diverse bozze e nella Costituzione adottata riflette l’equilibrio delle forze politiche e la situazione de facto, piuttosto che un metodo realistico di sviluppo costituzionale della Federazione, la quale dovrebbe essere basata su una partecipazione più ampia e a livelli più bassi. L’instabilità politica e le tendenze involutive delle strutture, delle istituzioni e dei processi federali rendono assai problematica la concreta realizzazione delle nuova Costituzione.


* In questa rubrica vengono ospitati interventi che la redazione ritiene interessanti per il lettore, ma che non riflettono necessariamente l’orientamento della rivista.
[1] FBIS Centrai Eurasia Daily Report Supplement, FBIS-SOV-93-091-S, 13 maggio 1993.
[2] FBIS Centrai Eurasia Daily Report Supplement, FBIS-SOV-93-083-S, 3 maggio 1993.
[3] FBIS Central Eurasia Daily Report Supplement, FBIS-URS-93-096-S, 26 luglio 1993.
[4] BBC SWB, ex URSS, Parte 1, SU/1843 C/1. 11 novembre 1993.
[5] Il termine «pravovoye» corrisponde non solo a «legale» ma talvolta anche a «regolato dalla legge» o «regola di giudizio».
[6] Il doppio nome «Federazione russa - Russia» è stato introdotto per la prima volta nella Costituzione dal Congresso straordinario del dicembre 1992 come soluzione di compromesso tra i rappresentanti della Russia etnica, i quali sostenevano che la Federazione russa deve essere considerata come Russia o Stato russo, tenendo conto dell’assenza della Repubblica russa nella Federazione, e i rappresentanti delle repubbliche che insistevano sul carattere federale e multinazionale della Russia.
[7] Oleg Rumiantsev, Kostitutsionnaya reforma v Rossiyskoy Federatsii (Riforma costituzionale nella Federazione russa), Narodny Deputat, n. 10, p. 6.
[8] Dal punto di vista semantico, la radice del vocabolo «duma» è simile a «pensiero» e «pensare».
[9] Secondo la Costituzione del 1978, la Federazione russa comprendeva 16 regioni e distretti autonomi e 10 nazionali.
[10] Il numero di repubbliche, regioni autonome e distretti rappresenta circa la metà del numero dei soggetti etnici russi della Federazione, con una popolazione etnica non russa inferiore al 10% della popolazione totale della Federazione.
[11] Una parte delle regioni e dei distretti autonomi e delle regioni etniche russe ha autonomamente innalzato la propria posizione a repubblica nel quadro della Federazione. Questi cambiamenti non sono stati riconosciuti in nessuna delle bozze costituzionali. Gli estensori delle bozze di Costituzione hanno completamente ignorato il fatto che la Repubblica di Chechnya avesse dichiarato la propria indipendenza.

 

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