Anno XLI, 1999, Numero 2, Pagina 113

 

 

LA CRISI FINANZIARIA DELLE NAZIONI UNITE
E I FEDERALISTI
 
 
1. Le Nazioni Unite e le loro regole di finanziamento. Desidero fare un’analisi del funzionamento delle Nazioni Unite e del loro finanziamento non in quanto esperto, bensì in quanto federalista. E’ utile fare qualche precisazione su questo problema e sulla crisi attuale, la più grave che l’ONU abbia mai dovuto affrontare.
Nel loro libro Renewing the United Nations pubblicato nel 1994, Erskine Childers e Brian Urquhart[1] elencano otto proposte di riforma del meccanismo di finanziamento delle Nazioni Unite avanzate dai governi e tre avanzate dal Segretario generale. Mediamente si tratta di una proposta ogni cinque anni dal momento della loro fondazione a San Francisco, avanzate per lo più quando le crisi finanziarie si riacutizzavano.
Queste crisi hanno una costante: esse sono dovute nella maggioranza dei casi al rifiuto degli Stati membri di pagare le loro quote e non ad errori di gestione. Come vedremo, queste quote devono essere versate all’ONU sulla base degli impegni assunti. Se è vero che l’ONU necessita sicuramente di riforme strutturali che i federalisti invocano fin dalla sua creazione, è anche vero che la crisi finanziaria endemica non ha facilitato i suoi compiti.
Da molti anni i paesi che più hanno contribuito al suo finanziamento chiedono una spesa a crescita zero. Riporterò soltanto qualche dato per smontare le accuse di spreco, di frodi finanziarie e di crescita incontrollata delle spese, lanciate dalla parte più reazionaria e nazionalista delle classi politiche, in particolare in seno al Congresso americano, o dalle multinazionali che negli ultimi anni hanno organizzato campagne di stampa contro l’ONU per contrastare i suoi sforzi in materia di legislazione sul lavoro o sull’ambiente.
Quando l’ONU venne istituita, la Carta prevedeva all’articolo 17-2 una sola fonte di finanziamento. In pratica l’Assemblea generale accolla a ciascun Stato membro un contributo che tiene conto della media decennale del suo prodotto interno lordo, corretto sulla base del suo debito estero e del suo reddito pro-capite. Le spese dell’Organizzazione erano pianificate dall’Assemblea generale, ma il pagamento dei contributi statali era obbligatorio in base alla legge e ai trattati internazionali.
Allora tutti gli Stati partecipanti avevano accettato il principio di versare quote proporzionali alla loro capacità contributiva. E’ lo stesso principio sul quale si fondano i sistemi fiscali delle democrazie occidentali. Almeno in teoria nessuno di questi paesi tollererebbe che i cittadini e le imprese, soprattutto quelli che più contribuiscono al bilancio pubblico, usassero l’arma del ricatto per ottenere vantaggi particolari, o che sospendessero impunemente i loro pagamenti fino a quando le scelte politiche ed economiche adottate dalla maggioranza non vengano cambiate.
Si vede chiaramente l’ipocrisia dei governi che si definiscono «democratici» e che parlano del carattere sacro della legge e dei trattati internazionali ma che poi si permettono — e ciò riguarda in primo luogo gli Stati Uniti — di non versare le somme che devono all’ONU. Questi Stati e i loro governi sono «fuorilegge». Quelli che pagano in ritardo si trovano nella stessa condizione.
Nel 1946 il bilancio di funzionamento dell’ONU era di 21,5 milioni di dollari e nel 1992 raggiungeva i 1.181,2 milioni. Una crescita di 55 volte nel giro di 46 anni non è affatto scandalosa per un’Organizzazione nata dal nulla e tenendo conto del fatto che nel frattempo il valore del dollaro è diminuito di molto. In termini reali, il bilancio dell’ONU è aumentato solo di 10 volte, come è accaduto anche per le sue agenzie specializzate (la FAO, l’UNESCO, il BIT, ecc.). Durante lo stesso periodo l’ONU è passata da 51 a 185 paesi membri (che raggruppano quasi l’intera umanità) ed ha sviluppato programmi che al momento della sua fondazione non erano previsti. Si può dunque affermare che la crescita dei bisogni finanziari dell’ONU è stata molto modesta, tanto più se si tiene conto che nel 1986 la richiesta di diminuire le spese di funzionamento ha congelato il livello delle uscite e ridotto del 13% il suo personale.
Nel 1992, osservano ancora Erskine Childers e Brian Urquhart, le spese di tutte le organizzazioni facenti capo alle Nazioni Unite raggiungevano soltanto lo 0,0005% del pil mondiale e soltanto lo 0,0007% di quello dei 24 paesi più industrializzati secondo la classificazione dell’OCSE.
Al momento della nascita dell’ONU gli Stati Uniti contribuivano al 50% circa del bilancio di funzionamento e i paesi poveri aderenti alle Nazioni Unite erano pochissimi, in quanto tra gli Stati del Terzo mondo solo quelli dell’America latina erano indipendenti. Da allora in poi la quota degli Stati Uniti è progressivamente diminuita, di comune accordo, al 25 % (310 milioni di dollari nel 1994) di fronte al 12,45% del Giappone, all’8,95% della Germania, al 6,71% della Russia, al 6% della Francia, al 4,29% dell’Italia e al 3,11% del Canada. Il contributo degli 87 paesi più poveri non può scendere al di sotto dello 0,01% del bilancio Complessivo. Altri paesi si trovano in una posizione intermedia: il Brasile contribuisce all’1,59% del bilancio, la Cina allo 0,77%, l’India allo 0,36%, la Nigeria allo 0,2% e l’Indonesia allo 0,16%.
Per altre attività — come, ad esempio, quelle rivolte al mantenimento della pace — i criteri per il calcolo dei contributi è leggermente diverso. I cinque paesi del Consiglio di Sicurezza devono pagare il 22% in più rispetto al contributo calcolato in base ai criteri adottati per le spese di funzionamento; altri paesi versano una somma pari a quelle risultanti dai criteri normali, e un terzo gruppo paga somme inferiori. Il problema più serio a questo riguardo nasce dal fatto che il Segretariato generale dispone soltanto di un fondo permanente di 150 milioni di dollari e che tutte le operazioni di mantenimento della pace decise dal Consiglio di Sicurezza richiedono l’approvazione di un bilancio ad hoc da parte dell’Assemblea generale, cosa che rallenta considerevolmente le possibilità di intervento.
Una delle proposte più recenti per regolare i problemi finanziari dell’ONU nel breve termine è stata avanzata nel febbraio del 1993 da un gruppo di finanzieri internazionali (il Rapporto Volker-Ojima), che ha suggerito di rendere trimestrali i versamenti delle quote e di penalizzare i ritardatari con il pagamento di interessi, di raddoppiare il fondo dei capitali permanenti (200 milioni di dollari) e di creare un fondo complementare di riserva di 400 milioni di dollari per le operazioni di mantenimento della pace.
Nel 1993 Bill Clinton ha chiesto di nuovo una riduzione del contributo americano al finanziamento globale delle Nazioni Unite osservando che la quota statunitense «dovrebbe essere ridimensionata in modo da riflettere meglio la crescita degli altri paesi che dovrebbero, d’ora in poi, aumentare il loro contributo».[2] Nel suo primo intervento all’Assemblea generale ha affermato che la partecipazione americana al bilancio destinato al mantenimento della pace dovrebbe diminuire segnalando così un mutamento importante nella politica statunitense nei confronti dell’Organizzazione internazionale. Essa consente di porre chiaramente il problema del finanziamento dell’ONU in modo da evitare un’eccessiva dipendenza finanziaria da un solo Stato membro.
Non era la prima volta che gli Stati Uniti chiedevano una diminuzione del loro contributo. Lo avevano già fatto nel 1957 quando ottennero una riduzione della loro quota dal 49 al 37% del bilancio globale, e poi ancora nel 1974 quando strapparono un’ulteriore riduzione al 25%. Nel 1985 il Primo ministro svedese Olof Palme, subito sostenuto dall’India, aveva suggerito una nuova riduzione al 10%, ripartendo le minori entrate fra i paesi in grado di sostenere uno sforzo finanziario supplementare. Nel 1986, nel bel mezzo di una crisi provocata da parte degli Stati Uniti, un documento informale (redatto dall’Aga Khan e da Maurice Strong) avanzava, tra le altre, proposte analoghe alle precedenti. Nessuna di queste proposte venne accolta favorevolmente e alcuni paesi industrializzati le hanno ufficialmente respinte, almeno fino al momento in cui gli Stati Uniti non avessero regolato i loro arretrati, cosa che il governo americano ha dichiarato di poter fare solo attraverso rate annue.
 
2. I dati attuali della crisi finanziaria. Il ritardo dei pagamenti, non sanzionato dall’aggiunta di interessi o di altre penalità, è un problema grave che dura ormai da decenni. I dati esposti qui di seguito danno un’idea della sua importanza.
Al 31 luglio 1988: a) i ritardi accumulati nel corso degli anni raggiungevano la cifra di 2,4 miliardi di dollari, di cui circa 900 milioni per le spese di funzionamento, 1 miliardo e mezzo per il mantenimento della pace e 26 milioni per i tribunali ad hoc sull’ex-Jugoslavia ed il Ruanda; b) il debito degli Stati Uniti ammontava a 1,5 miliardi di dollari, cioè più della metà del totale (569 milioni riguardavano le spese di funzionamento e circa un miliardo quelle per il mantenimento della pace). Gli Stati Uniti sono dunque il principale «fuorilegge» della comunità internazionale e la loro situazione è resa ancora più inaccettabile per le condizioni che pongono in maniera unilaterale al pagamento degli arretrati, che giungono talvolta all’adozione di orientamenti politici contrari alle decisioni della maggioranza degli altri paesi membri; c) gli altri principali debitori sono la Russia, l’Ucraina e il Brasile; alcuni paesi come il Giappone, la Germania e la Gran Bretagna pagano in ritardo, mentre altri hanno ridotto unilateralmente le quote volontarie ai fondi per la popolazione e lo sviluppo.
Al 5 agosto 1998 soltanto 85 paesi su 135 erano in regola con i pagamenti. A tutt’oggi il bilancio relativo alle spese di funzionamento per i due anni in corso è molto limitato. Esso prevede una crescita zero, il che impone al Segretariato generale di far funzionare l’Organizzazione con 2,5 miliardi di dollari, vale a dire con 100 milioni in meno rispetto al precedente biennio, nonostante tutti richiedano un ampliamento delle attività dell’ONU. Inoltre, a partire dalla metà degli anni Ottanta, il personale delle Nazioni Unite è diminuito da 12.000 a 9.000 unità mentre gli Stati che hanno imposto questi severi tagli non hanno ancora adempiuto ai loro obblighi.
E’ perciò ingannevole parlare di una burocrazia dell’ONU dal momento che il suo staff, ivi compreso il personale delle agenzie specializzate, è inferiore a quello di una città come Stoccolma o di una società come McDonalds, e che nel 1992 le spese di funzionamento equivalevano allo 0,5% del bilancio militare americano o al costo di due bombardieri strategici.
Bisogna aggiungere qui alcune precisazioni utili alla corretta comprensione del fenomeno: l’articolo 19 della Carta delle Nazioni Unite precisa soltanto che uno Stato in ritardo con i pagamenti di almeno due anni perde il diritto di voto nell’Assemblea generale. Ciascuno Stato può dunque viaggiare sul filo del rasoio mantenendosi al di sotto di questa soglia fatidica perché gli estensori della Carta non avrebbero mai immaginato che alcuni fra i principali contribuenti avrebbero tardato di anni i loro pagamenti; i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza non possono perdere i loro diritti in seno a questa istituzione anche se superano la soglia di due anni; l’articolo 19 non dice nulla circa la pratica diffusa e ricorrente di pagare il più tardi possibile nel corso dell’anno e negli ultimi tempi l’ONU è stata costretta, per evitare il collasso finanziario, a fare delle vere e proprie acrobazie spostando i fondi temporaneamente disponibili nel bilancio per il mantenimento della pace ad altre voci; il costo delle operazioni di mantenimento della pace in situazioni molto instabili sono difficili da prevedere e l’ONU può improvvisamente trovarsi in gravi difficoltà finanziarie se gli Stati membri non rispondono immediatamente alla richiesta di fondi sulla base dei costi stimati. I paesi partecipanti a queste operazioni possono essere rimborsati in ritardo, cosa che rende più difficile il regolare versamento dei loro contributi.
Tutti questi fatti e queste situazioni che si ripetono da almeno trent’anni non possono certamente essere attribuiti soltanto ad errori di gestione.
Altri punti devono ancora essere ricordati: i governi hanno accettato il principio delle penalità in alcuni settori di attività dell’ONU. Fino ad oggi, però, l’Assemblea generale è stata piuttosto reticente ad adottare questo sistema per quanto riguarda le spese di funzionamento dell’Organizzazione; l’obbligo imposto agli Stati membri di regolare i loro versamenti in dollari rende talvolta difficile il compito dei paesi in via di sviluppo, e per questo negli ultimi anni sono state avanzate delle proposte miranti a sostituire il dollaro, attualmente instabile, con un paniere di monete.
Che fare? La crisi finanziaria è tale che bisogna ormai fare una riflessione d’insieme che, come suggeriscono Childers e Urquhart, dovrebbe essere compiuta da una «Commissione di economisti estranei all’ONU con un mandato dell’Assemblea generale».
Il Rapporto Ogata-Volker del febbraio 1993, redatto sotto gli auspici della Fondazione Ford,[3] non aveva escluso, nelle proposte indirizzate al Segretario generale, che un giorno sarebbe stato necessario trovare nuove risorse finanziarie per le Nazioni Unite. Tuttavia riteneva che il metodo di finanziamento attuale era ancora logico e appropriato perché «incoraggia i paesi membri a mantenere un controllo effettivo sul bilancio e sull’agenda dell’ONU».[4]
Un punto di vista alternativo e più fuorviante sostiene che il finanziamento dell’ONU è una cosa troppo seria per essere lasciata ai soli governi nazionali, come dimostra l’esperienza degli ultimi tre decenni. Sono state perciò avanzate proposte alternative come quella che i singoli cittadini siano autorizzati ad effettuare donazioni ai fondi specializzati delle Nazioni Unite. Altre fonti di finanziamento sono state individuate ma non si vede come possano diventare effettive senza l’intervento della società civile.
Sono stati così proposti diversi tipi di imposte mondiali; sulla vendita delle armi o sulle mine anti-uomo; sui movimenti internazionali di capitali;[5] sul commercio internazionale, o sulla produzione di beni inquinanti come il petrolio e gli idrocarburi, o sull’estrazione di alcune materie prime; sui trasporti aerei e marittimi, con la giustificazione che l’ONU è responsabile del loro svolgimento in un clima mondiale pacifico; un giorno all’anno di «comunicazione delle Nazioni Unite» in cui tutte le spese postali o telefoniche, quelle per la pubblicità o altri mezzi di comunicazione vengano tassate con una addizionale destinata al finanziamento dell’ONU (questa tassa dovrebbe essere accompagnata da un’opera di informazione destinata all’opinione pubblica).
Nel Rapporto Our Global Neighborhood pubblicato nel 1995,[6] si è occupata del problema la Commission on Global Governance (composta da personalità come Ungvar Carlsson, già Primo ministro svedese, Shridath Ramphal, già Segretario del Commonwealth, Jacques Delors, già Presidente della Commissione europea) creata nel 1992 per raccogliere l’eredità della Commissione indipendente sui problemi dello sviluppo internazionale animata da Willy Brandt e incaricata di raccomandare i mezzi per migliorare la sicurezza e la governabilità mondiali, grazie alla possibilità di aumentare la cooperazione in seguito alla fine della guerra fredda. Nel capitolo «Financing Global Governance», il Rapporto propone «di partire fissando schemi pratici di finanziamento mondiale, inizialmente, se necessario, di piccole dimensioni, allo scopo di sostenere specifiche operazioni delle Nazioni Unite». La Commissione sottolinea la complessità del problema mediante un confronto con l’Unione europea la quale, malgrado il livello più elevato di integrazione, non è stata capace di fare molti progressi sulla via dell’imposizione fiscale. Con un linguaggio molto diplomatico ritiene «tuttavia che forse è venuto il momento per una nuova valutazione del problema e per realizzare qualche progresso» perché «l’idea di salvaguardare e gestire le risorse comuni — in particolare quelle riguardanti l’ambiente — è ormai largamente accettata, cosa impossibile con un approccio prudente del finanziamento. Infine l’idea di ampliare il ruolo delle Nazioni Unite in materia di sicurezza militare è anch’essa ormai accettata».
La Commissione propone in sostanza alcuni principi basilari: a) tassare lo sfruttamento di alcune risorse comuni; b) non ripartire gli oneri finanziari solo su qualche paese industriale ma sull’intera comunità o sugli attori internazionali, adottando un approccio progressivo; c) considerare queste nuove fonti di entrata come aggiuntive e non sostitutive delle imposte nazionali.
La Commissione suggerisce altresì che le proposte siano «formulate all’interno del sistema delle Nazioni Unite — nel Consiglio di Sicurezza economica, quando sarà istituito —, negoziate e adottate dall’Assemblea generale prima di essere formalizzate in un trattato internazionale che deve essere approvato e ratificato». La Commissione ritiene che tali proposte non «contengano elementi significativi di sovranazionalità».
Essa ritiene anche che «ogni sistema di tassazione mondiale implichi l’identificazione di una base fiscale politicamente accettabile dai governi ma che rifletta nello stesso tempo processi mondiali». Infine riassume i progetti allo studio, che sono: 1) tassa Tobin, dal nome dell’economista americano James Tobin, premio Nobel, che riguarda le transazioni commerciali internazionali e i movimenti speculativi di capitale; 2) tassa di solidarietà sulle società multinazionali; 3) tassa sullo sfruttamento delle risorse comuni; 4) altre tasse sui trasporti aerei e marittimi, sulla pesca in alto mare, sull’uso dell’Antartide come parte dell’eredità comune del genere umano, sui satelliti geostazionari, sullo spettro elettromagnetico, ecc.
La Commissione conclude che se alcune di queste misure hanno innanzitutto un significato simbolico, altre, come la tassa sull’emissione di anidride carbonica, potrebbe avere delle «implicazioni colossali».
Per quanto riguarda la tassa Tobin — sulla quale si soffermerà un gruppo di studio organizzato dalle ONG CNUCED-Reprenons l’initiative in occasione dell’incontro di Lione della Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo — la Commissione ricorda che questo prelievo sui movimenti di capitale non intende colpire soltanto le rendite finanziarie ma anche migliorare il funzionamento del più vasto mercato mondiale.
Questo progetto, proposto dal suo autore nel 1978, è tuttora oggetto di discussioni. Esso è stato ripreso recentemente in Francia nel corso di una riunione del Conseil d’analyse économique (creato un anno fa dal Primo ministro Lionel Jospin e che raggruppa una quarantina di economisti di tutte le tendenze) che ha confermato che qualsiasi riforma importante — e in particolare se riguarda la democratizzazione della vita internazionale, cioè il superamento della sovranità esclusiva dello Stato nazionale — è tanto più accettabile se si è all’opposizione.
Il progetto Tobin è stato inoltre al centro di un lungo dibattito all’Assemblea nazionale francese in occasione dell’esame della legge finanziaria per il 1999, nel corso del quale il Ministro dell’economia e delle finanze Dominique Strauss-Kahn, rispondendo a numerosi interventi, ha sottolineato la difficoltà di realizzare un simile progetto dopo l’entrata in vigore della moneta europea perché «nel quadro dell’euro è ancora più difficile che un paese sia sottoposto alla tassa e un altro no. E’ come se si imponesse una tassa sugli assegni in Bretagna e non nel resto della Francia». In questo modo Strauss-Kahn riconosceva implicitamente il ruolo essenziale che potrebbe o, meglio, dovrebbe avere l’Unione europea in tutti i progetti di riforma delle Nazioni Unite e di democratizzazione della vita politica internazionale rivendicata dai federalisti.
Infine, in occasione del primo incontro nazionale del Movimento Attac (Action pour une tax Tobin d’aide aux citoyens) svoltosi a La Ciotat il 17 ottobre 1998, è stato deciso di sottoporre a Strauss-Kahn una serie di proposte fra le quali «l’applicazione della tassa Tobin» che «anche ridotta allo 0,05% potrebbe dare un contributo alla lotta contro la disuguaglianza» a livello mondiale.
La Commission on Global Governance che, come abbiamo raggruppa personalità politiche ed economiche tra le più consapevoli delle sfide che ci porrà il prossimo secolo e della necessità ineludibile di organizzare la vita internazionale per democratizzare e regolamentare la mondializzazione, ha, da parte sua, riconosciuto l’interesse della tassa Tobin ed ha concluso la parte del suo Rapporto riguardante il finanziamento dell’ONU[7] «sollecitando le Nazioni Unite e le istituzioni di Bretton Woods ad esplorare con le autorità preposte ai principali mercati finanziari le condizioni per rendere possibile l’applicazione» della tassa Tobin.
«La crisi finanziaria iniziata alcuni mesi fa nei mercati del Sud-est asiatico rischia di assumere dimensioni mondiali. Essa ha investito la Russia e l’America latina e messo a nudo la totale inerzia e impotenza del Giappone. Essa sta seminando la paura nei mercati finanziari americani ed europei».[8] Di fronte a questa dura realtà, è venuto il momento di trarre le conseguenze politiche dalle analisi compiute dagli esponenti più illuminati delle classi dirigenti, come Raymond Barre, il quale ha dichiarato che «una buona governabilità globale non deve più essere un’utopia, deve essere un ideale».[9]
 
3. Il ruolo della società civile, delle ONG e dei federalisti. L’insieme di questi nuovi mezzi di finanziamento sarebbe ancora al controllo degli Stati membri che dovrebbero dare il loro assenso per imporre nuove tasse, per riscuoterle e per trasferire il ricavato all’IONU. Essi conserverebbero il loro potere di ricatto e terrebbero le Nazioni Unite sotto la minaccia permanente della crisi finanziaria. E’ dunque evidente che qualsiasi riforma significativa del finanziamento dell’ONU deve andare di pari passo con una riflessione approfondita sulla democratizzazione delle Nazioni Unite e della vita politica internazionale.
I federalisti ritengono che la democratizzazione della vita politica internazionale è una cosa troppo seria per essere lasciata ai governi e ai diplomatici. E’ evidente che i governi nazionali non prenderanno mai una iniziativa in questo senso. Tutt’al più proporranno, come hanno fatto Michail Gorbaciov e la Commission on Global Governance, un rafforzamento dell’ONU.
Dopo la Conferenza di Rio del giugno 1992, è apparso chiaro quali sono i due principali attori che tenderanno a promuovere il processo di unificazione mondiale, la sola via per controllare la globalizzazione imposta dall’evoluzione del modo di produrre.
Ci sono, da un lato, i governi, «l’espressione diplomatica del processo», e, dall’altro, «il movimento ecologista e pacifista che si esprime attraverso le Organizzazioni non governative e che rappresenta l’aspetto democratico del processo». Il ruolo di avanguardia del Movimento federalista è di trasmettere a queste forze la consapevolezza dei mezzi cioè delle istituzioni politiche di cui l’umanità ha bisogno per realizzare la pace, la democrazia e la giustizia internazionale.[10] Questo movimento si estende continuamente, come ha recentemente riconosciuto Strauss-Kahn affermando, a proposito del rigetto da parte della Francia dell’Accordo multilaterale sugli Investimenti (AMI), che «dopo l’AMI non si negozierà più come prima. Da un certo punto di vista la sconfitta dell’AMI è una vittoria della mondializzazione… Bisognerà trattare tenendo presenti i nuovi vincoli. I popoli non accettano più di essere governati come in passato».[11]
Questo è il senso che il World Federalist Movement dà alla sua partecipazione come coordinatore di diversi raggruppamenti di ONG, sia nella lotta per l’affermazione del Tribunale penale internazionale (TPI) o come promotore, in occasione della Conferenza di Rio, dell’International NGO Task Group on Legal and Institutional Matters (INTGLIM),[12] sia per l’organizzazione della Conferenza sulla pace che si è tenuta all’Aja nel maggio del 1999 in seno al collettivo internazionale Hague Appeal for Peace 1999,[13] sia nell’ambito del Forum delle ONG che si sta organizzando sotto gli auspici dell’ONU in occasione del Vertice per il nuovo millennio che, secondo Kofi Annan, dovrà «proporre alle Nazioni Unite gli orientamenti per raccogliere le sfide del prossimo secolo».
E’ anche il senso che i federalisti hanno voluto dare alla loro partecipazione, insieme ad altre organizzazioni internazionali, alla terza veglia universale di protesta contro la crisi finanziaria delle Nazioni Unite, pur sottolineando che l’ONU è ben lungi dal rappresentare lo strumento adeguato per la democrazia internazionale. In realtà solo i federalisti hanno manifestato durante la Conferenza di San Francisco del 1945 per denunciare il carattere confederale dell’Organizzazione e non rinnegano nulla delle critiche avanzate dopo di allora sull’inefficienza delle Nazioni Unite e sul loro carattere non democratico.
In conclusione vorrei ricordare brevemente i fronti sui quali si battono attualmente i federalisti europei e mondiali, per i quali la democrazia può essere pienamente realizzata solo se si afferma a tutti i livelli, dal comune o dalla regione, al mondo, passando attraverso l’Europa.
Nell’Unione europea i federalisti stanno conducendo una Campagna per la Costituzione europea, raccogliendo le firme di adesione dei cittadini e delle forze politiche e sociali e «chiedono ai e ai parlamenti dell’Unione, come al Parlamento europeo, di avviare un processo democratico».[14]
A livello mondiale il WFM si schiera a favore di una profonda riforma del sistema delle Nazioni Unite, e in particolare indica come obiettivi i punti che seguono.
1) La ratifica del Trattato sul Tribunale penale internazionale adottato a Roma grazie alla pressione della società civile e della Coalizione delle ONG per il TPI, di cui Bill Pace, direttore esecutivo del World Federalist Movement, a New York è stato per tre anni il coordinatore. L’azione di questa Coalizione è stata esemplare perché, come ricordava Pierre Blanc nell’ottobre del 1998, «chi avrebbe potuto credere, in occasione del G7, che le loro rivendicazioni riguardanti la creazione del TPI o che le richieste di proibire le mine anti-uomo avrebbero avuto come conseguenza l’istituzione del primo e la firma del Trattato di Ottawa per opporsi alle seconde?».[15]
2) La creazione di un’Autorità mondiale per l’ambiente incaricata di vigilare sull’applicazione di un modello di sviluppo compatibile con la salvaguardia del patrimonio dell’umanità, per porre fine alla tragedia dello sfruttamento delle risorse comuni, dopo che il secondo Vertice della Terra — riunito a New York dal 23 al 27 giugno 1997 come sessione speciale dell’Assemblea generale dell’ONU — ha inferto un duro colpo alle proposte e alle prospettive avanzate cinque anni prima al Vertice di Rio.[16] In occasione di questo secondo Vertice il WFM, insieme a Earthaction, una coalizione di 1.800 ONG, e a Globe, un gruppo internazionale di parlamentari interessati alle questioni ecologiche e alla democratizzazione della vita politica internazionale, ha riunito la sessione plenaria delle ONG alla quale hanno partecipato alcune centinaia di organizzazioni, parallelamente all’Assemblea generale dell’ONU, ed ha chiesto la «creazione di una Camera democratica in seno alle Nazioni Unite».
3) La costituzione di un Consiglio di Sicurezza economico adombrato da alcuni ambienti governativi e più recentemente evocato da Dominique Strauss-Kahn. Questo richiamo mostra chiaramente come di fronte alla mondializzazione selvaggia le soluzioni di tipo sovranazionale siano le uniche efficaci e come l’abbandono della sovranità, cacciato dalla finestra, si ripresenti regolarmente alla porta. Per «salvare la democrazia nel processo di mondializzazione» l’alternativa non sta, come ritiene il Movimento Attac che gravita intorno a Le Monde diplomatique,[17] fra l’indipendenza nazionale da una parte e la sovranazionalità dall’altra. Sta tra la collaborazione inefficace e non democratica di carattere confederale ed una sovranazionalità efficace e democratica di tipo federale. La vera distinzione tra le forze della reazione e quelle del progresso è dunque quella — definita da Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi, militanti europei della Resistenza al nazifascismo, nel confino di Ventotene — che separa chi ha come fine la conquista del potere nazionale e chi mira alla creazione di un «solido Stato internazionale».[18]
4) La riforma del Consiglio di Sicurezza mediante la soppressione del diritto di veto e la creazione di un solo seggio permanente per una Europa finalmente unita. Ciò consentirebbe di tener conto dei mutamenti intervenuti nell’assetto mondiale del potere dopo la fine della guerra fredda, e di prefigurare la trasformazione del Consiglio in un Senato delle grandi regioni e continenti, a grado a grado che si svilupperanno altri processi democratici di integrazione regionale. Malgrado le sue imperfezioni, l’Unione europea, che rappresenta la frontiera più avanzata dei processi di unificazione politica in corso, già da ora potrebbe diventare il centro di iniziativa della riforma del Consiglio di Sicurezza.
5) Infine il rafforzamento dei mezzi finanziari della comunità internazionale (e dell’ONU in particolare) e l’adozione delle prime misure relative alla fiscalità mondiale. Per i federalisti queste non possono essere prese in considerazione se non vanno di pari passo con una procedura per il loro controllo democratico e la creazione, accanto al Consiglio di Sicurezza e all’Assemblea generale che rappresenta gli Stati membri, di un’Assemblea parlamentare delle Nazioni Unite (United Nations Parliamentary Assembly - UNPA), che rappresenti l’insieme dei cittadini del mondo. Questo progetto è attualmente sostenuto, fuori dagli ambienti federalisti, dal Parlamento canadese, dal Parlamento europeo, dall’Unione interparlamentare (IUP), che nel 1996 si è impegnata in tal senso con il World Federalist Movement, sottolineando, in ogni caso, l’importanza del coinvolgimento della società civile per conseguire questo scopo, ed è stato menzionato durante i lavori della Commission on Global Governance (insieme al rafforzamento dell’Assemblea generale e alla creazione di un Forum di ONG e della società civile) e dal gruppo dell’Assemblea generale incaricato dal 1996 di lavorare per il rafforzamento delle Nazioni Unite. E’ infine preso in considerazione nelle ultime proposte dell’ex-Segretario generale Boutros-Boutros Ghali (Agenda for Democratisation) e dell’attuale Segretario Kofi Annan (Renewing the United Nations System. A Program for Reform) pubblicate nel luglio del 1997.[19]
 
Jean-Francis Billion
 


[1] Erskine Childers è stato funzionario delle Nazioni Unite e Segretario generale della World Federation of UN Associations (WFUNA); Brian Urquhart è stato responsabile delle Nazioni Unite, ricercatore presso la Fondazione Ford e in seguito membro della Commission on Global Governance di cui si parlerà più avanti.
[2] Erskine Childers e Brian Urquhart, op. cit., p. 153.
[3] Financing an Effective United Nations. Report of the Advisory Group on UN Financing, New York, The Ford Foundation, 1993.
[4] Op. cit., p. 24.
[5] Martin Walker(«Global Taxation», in World Policy Journal, 1993) ha calcolato che un prelievo dello 0,003% sui 900 miliardi di dollari scambiati quotidianamente corrisponderebbe ad una somma di 8 miliardi di dollari all’anno.
[6] Our Global Neighborhood. The Report of the Commission on Global Governance, New York, Oxford University Press, 1995.
[7] Our Global Neighborhood, cit., pp. 217-24.
[8] Publius, Lettera Europea, ottobre 1998.
[9] Citato in Erik Izraelewicz, «Chronique du Monde de l’économie. Sur l’Etat du monde», in Le Monde économie, 27 ottobre 1998, a proposito di due recenti convegni, il Carrefour des sciences et de la culture, organizzato a Lione dal 14 al 27 ottobre 1998 dal gruppo di previsione della Commissione europea, e quello del Centre d’étude prospectives et d’informations internationales (CESPI), organizzato il 21 ottobre 1998 a Parigi in occasione del suo ventesimo anniversario.
[10] Cfr. l’introduzione di Lucio Levi a Oieter Heinrich, Un projet et une proposition pour la démocratisation des Nations Unies, Lione, Presse fédéraliste, 1995 (ed. inglese: The Case for a United Nations Parlamentary Assembly, New York, World Federalist Movement, 1998).
[11] Dominique Strauss-Kahn, citato in «La défaite de l’AMI est une victoire de la mondialisation», in Libération, 22 ottobre 1998.
[12] L’INTGLIM è stata costituita alla fine della seconda riunione del Comitato preparatorio della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo (UNEO) del 1991. E’ coordinata dal World Federalist Movement e dal Center for the Development of International Law ed ha contribuito alla costituzione della coalizione di ONG per il Tribunale penale internazionale.
[13] Si veda l’Appel de la Haye pour la paix, elaborato nell’ottobre del 1996 dal Comitato promotore animato, oltre che dal WFM, dalle associazioni International Association of Lawyers against Nuclear Arms, International Peace Bureau e International Physician for the Prevention of Nuclear War (Fédéchoses-pour le fédéralisme, Lione, 1996, n. 97).
[14] Si veda l’«Appel pour une Union européenne démocratique. Pour une constitution européenne», in Fédéchoses-pour le fédéralisme, Lione, 1998, n. 99. Si veda inoltre Lucio Levi, «C’est seulement avec la constituante que la citoyenneté européenne verra le jour» (ibidem, 1997, n. 98); Francesco Rossolillo, «Réflexions sur la constitution européenne» (ibidem, 1998, n. 100); Dominique Rousseau e altri costituzionalisti, «Pour une constitution européenne», in Le Monde, 5 maggio 1998. Si vedano infine i numeri finora usciti della Lettera Europea, pubblicata dalla «Fondazione europea Luciano Bolis» a sostegno della Campagna dell’UEF.
[15] Cfr. Bill Pace, «Intervention de William Pace à la table ronde sur le Tribunal pénal international», Lione, 28 giungo 1998, in Fédéchoses-pour le fédéralisme, Lione, 1996, n. 93, e «Mondialiser la justice. Trois ans d’action des ONG pour le Tribunal pénal international», in Fédéchoses-pour le fédéralisme, 1998, n. 101. Nello stesso numero si veda anche «Thèses fédéralistes à propos du TPI - Pas de justice sans paix, pas de paix sans gouvernement mondial démocratique». Infine cfr. Lucio Levi, «Tribunal permanent de l’ONU et justice internationale», in Fédéchoses-pour le fédéralisme, 1998, n. 100.
[16] Franco Spoltore, «Sommet de la terre: un nouvel échec», in Fédéchoses-pour le fédéralisme, 1997, n. 97.
[17] Cfr. Le Monde, 20 ottobre 1998.
[18] Altiero Spinelli, Il Manifesto di Ventotene, con un saggio di Norberto Bobbio, Bologna, Il Mulino, 1991, p. 50.
[19] Dieter Heinrich, op. cit. Per gli ultimi sviluppi cfr. l’ultima edizione in corso di stampa (Lione, Presse fédéraliste).

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