Anno LV, 2013, Numero 2-3, Pagina 115

 

 

Un terreno scivoloso: la necessità
di invertire la ri-atlantizzazione della difesa europea

 

HAJNALKA VINCZE

 

 

La cosiddetta Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) dell’Unione europea celebra il suo quindicesimo anniversario in uno stato di profonda ibernazione, per usare un’espressione dell’ammiraglio francese Guillaud.[1]

Inizialmente al centro dell’attenzione, vincitrice di tutti i concorsi di popolarità (gli eurobarometri si fecero un punto d’onore nel mettere in vetrina un sostegno di oltre il 70% dell’opinione pubblica nei primi due anni, ma non si sono nemmeno più preoccupati di porre la domanda negli anni successivi), considerata sia il simbolo delle ambizioni strategiche dell’Unione, sia la depositaria delle sue vere potenzialità, la PSDC è divenuta la figliastra dell’integrazione europea, colei che mette crudelmente in luce la sua debolezza, mentre contemporaneamente devia attenzione e risorse dai “veri problemi” sul tavolo dell’Europa.

Mettere sotto accusa la crisi finanziaria e le sue conseguenze come cause della caduta in disgrazia della PSDC sarebbe tuttavia troppo facile e, soprattutto, sbagliato. Il deragliamento della politica di difesa dell’UE dal suo percorso originario ha preceduto l’insorgere della crisi, ma, soprattutto, se non fosse deragliata, la PSDC avrebbe oggi tutte le potenzialità per essere parte della soluzione delle attuali difficoltà dell’Europa, anzi avrebbe in questo senso un ruolo cruciale: una visione strategica condivisa sostenuta da concrete iniziative di difesa darebbe una spinta quanto mai necessaria all’Europa, sia dal punto di vista psicologico, sia da quello economico. Teoricamente il cosiddetto vertice sulla difesa, previsto in occasione del Consiglio europeo del dicembre 2013, dovrebbe rappresentare l’inizio della rinascita. Questo scritto sosterrà che è meglio per l’Europa perfino mantenere in ibernazione la PSDC piuttosto che rilanciarla sulla strada che aveva intrapreso prima di cadere in coma artificiale. Se la difesa europea deve essere degna del suo nome, che comprende due parti, la “difesa” e “l’Europa”, è indispensabile un radicale ritorno alle origini.

 

La ri-NATO-izzazione della politica europea di sicurezza e difesa.

 

Se esiste una chiara dimostrazione del perché la tanto vantata “ambiguità costruttiva” non debba mai essere coltivata nella speranza di superare divergenze profondamente radicate, mostrare un’unità apparente e coltivare l’illusione di una politica, questo è il caso della difesa. Qui un passo falso potrebbe mettere a repentaglio interessi vitali e vincolare a scelte controproducenti per decenni (i tempi di vita dei grandi programmi di equipaggiamento) gli Stati che lo promuovono. Indiscutibilmente, questo è il rischio che corre oggi la difesa europea. Già quando il progetto fu lanciato nel 1998-99 era chiarissimo che i principi sui quali era ufficialmente basato rimanevano deliberatamente ambigui per accogliere due visioni inconciliabili. La stessa scelta di includere la questione degli equipaggiamenti ha aperto la strada ad una diversa interpretazione rispetto all’intenzione originale, addirittura aprendo alla possibilità di un ritorno allo status quo ante — questa volta, però, su di una posizione europea molto più debole.

 

L’idea originale di un’emancipazione attraverso la PSDC.

 

Anche vista a posteriori, pur conoscendone i risultati molto incerti, la proposta franco-inglese annunciata nel dicembre del 1998 a Saint-Malo ed adottata sei mesi dopo dai Quindici che lanciarono ufficialmente quella che venne inizialmente chiamata PESD (Politica europea di sicurezza e difesa), rappresentò un momento di svolta reale. Certo, si trattava solo di un’astuta copertura di due posizioni ancora diametralmente opposte. Per la Gran Bretagna, il nuovo dispositivo doveva aumentare le capacità di intervento nell’interesse della NATO: quanto più efficienti diventavano gli alleati, tanto più valore acquistavano agli occhi di Washington, che diventava così più propensa a rimanere impegnata in Europa — essendo questa, come sempre, la priorità strategica fondamentale per Londra. Dalla Francia, al contrario, la PESD era vista come un passo decisivo verso la creazione delle fondamenta della sovranità europea e verso la trasformazione a pieno titolo dell’Europa in un attore autonomo sulla scena internazionale. Nonostante queste inconciliabili differenze, Saint-Malo ottenne quanto nessuno avrebbe creduto possibile anche solo un paio d’anni prima. Il precedente monopolio della NATO nelle questioni della sicurezza europea fu sostituito da una sorta di coabitazione tra l’Alleanza e l’Unione europea. Le funzioni importanti dell’UEO (negli anni Novanta l’Unione europea occidentale aveva oscillato tra le due istituzioni, un chiaro segno di indecisione) furono trasferite all’Unione. Il tentativo, nato morto, di creare un’Identità europea di sicurezza e difesa nel quadro della NATO sulla base di funzioni europee “separabili, ma non separate”, dovette cedere il passo alla nuovissima, e molto più dinamica e popolare, Politica di sicurezza e di difesa europea.

Indipendentemente dalle riserve inglesi, restava il fatto: la NATO non aveva più il monopolio e di conseguenza l’UE era una sede legittimata a discutere ed elaborare politiche in campo militare. Come ha affermato Richard Hatfield, Policy Director del Ministero della difesa inglese, Saint-Malo “ha fatto uscire il genio dalla lampada”.[2] Si tratta di un’opinione ampiamente condivisa fin dall’inizio all’interno dell’establishment politico americano. Infatti, la rappresentanza americana a Bruxelles venne rapidamente aumentata del 50% ed il Segretario di Stato Albright non esitò a porre pubblicamente condizioni per questa ricerca di difesa “autonoma” da parte dei più stretti amici ed alleati dell’America. Famoso il suo richiamo alla necessità per gli europei di evitare “le tre D”: il “disaccoppiamento” della presa di decisioni degli europei dall’Alleanza (sancendo così il cosiddetto diritto di primo rifiuto della NATO); la “duplicazione” delle strutture e del processo decisionale della NATO; la “discriminazione” nei confronti di alleati della NATO non appartenenti all’UE (in particolare la Turchia). Per dimostrare ulteriormente il disappunto degli USA e forse anche la loro speranza in un ripensamento degli europei, i diplomatici americani insistettero per mesi, in alcuni casi perfino per anni, a confondere “l’Identità” e “la Politica” europea di sicurezza, usando (in inglese) l’acronimo ESDI per parlare della CSDP (in italiano PSDC).[3]

Invece, la differenza tra le due era tutt’altro che insignificante, come sottolineato da Peter Rodman in una audizione al Congresso nel 1999: “Questo tentativo dell’UE di costruire un’identità di difesa separata arriva tre anni dopo che la NATO aveva adattato le proprie procedure per riconoscere una Identità europea di sicurezza e di difesa nel quadro dell’Alleanza. Invece, la nuova procedura dell’UE (almeno nella mente di alcuni europei) autorizzerà l’Europa a fare a meno degli americani, ‘se lo vuole’. Anzi, questo sembra essere proprio il vero obiettivo”.[4] Il futuro Assistente Segretario alla difesa per gli Affari di sicurezza internazionale non avrebbe potuto aver maggior ragione. Leo Michel, della US National Defense University ha così riassunto recentemente le principali preoccupazioni da parte americana: “Funzionari ed esperti americani temevano che le consultazioni e le decisioni chiave sui problemi riguardanti le questioni politico-militari e di difesa europee potessero, col tempo, migrare dalla NATO, dove la soverchiante forza politica e militare dell’America le assicura un ruolo prominente nel formulare la politica e le operazioni dell’Alleanza, verso l’UE, dove non c’è un posto per gli USA al tavolo delle trattative”.[5] O, come il direttore dell’Atlantic Monthly affermò già nel 2005, “La NATO tocca a noi guidarla, non alla sempre più potente Unione europea”.[6]

Nell’ultimo paio d’anni si è verificato un notevole cambiamento nel modo americano di presentare il problema. Contrariamente a quanto generalmente si crede, questo non significa che vi sia stato un vero spostamento nell’approccio da parte degli USA; si tratta invece della conseguenza logica del deragliamento della PESD (ora chiamata PSDC) dal suo percorso iniziale. E’ dall’inizio del 2008[7] che Washington moltiplica le rassicurazioni verbali sul fatto che “la preoccupazione prevalente tra i funzionari e gli esperti americani non è che le attività dell’UE nel campo della sicurezza e della difesa rischino di mettere in secondo piano la NATO”. Al contrario, la preoccupazione principale — ufficialmente — sembra ormai essere la loro insufficienza. Apparentemente “i dibattiti teologici” sulla questione se il quadro adatto sia l’UE o la NATO non contano più, la sola cosa importante è assicurare sostegno agli obiettivi comuni. Ovviamente, questo è solo parzialmente vero. Anzitutto, Washington è quanto mai rigida nel preservare il primato della NATO nei due campi che sono considerati cruciali per mantenerne il controllo, cioè il comando operativo militare e i settori industriali per la difesa. Per il resto questa nuova nonchalance è il risultato diretto di una valutazione realistica dell’evoluzione della PSDC nel corso degli scorsi quindici anni. Per dirla brutalmente, non c’è chiaramente più niente di cui preoccuparsi. Non solo la politica di difesa dell’UE si è ridotta in modo spettacolare rispetto alla sua dinamica iniziale, ma la regressione è divenuta così vistosa che perfino la possibilità di un suo rientro nell’ambito della NATO viene ormai evocata sempre più apertamente.

 

Il rovesciamento dell’idea iniziale: la ritirata, area per area.

 

La necessità di rispettare la cosiddetta complementarietà con la NATO ha comportato in pratica una serie di restrizioni imposte alla PSDC.[8] Prima tra tutte, l’esclusione dalla sua competenza di qualunque cosa che assomigliasse anche lontanamente ad una propria difesa territoriale. Tuttavia, anche entro questo quadro strettamente definito, sarebbero stati possibili reali progressi, come appunto era stato programmato inizialmente. Purtroppo il risultato è stato lungi dal realizzare le potenzialità della PSDC. Le speranze sono state deluse, sono rimasti i tabù e, in parte a causa del tanto vantato approccio integrato, il principio corrosivo della cosiddetta complementarietà col tempo si è trovato rafforzato. Dopo una fase iniziale dinamica di progressi, la PSDC aveva raggiunto il punto più alto attorno al 2005, e da allora ha sofferto di opportunità sprecate, di blocchi persistenti e perfino di ritirate spettacolari. Basti pensare agli obiettivi e alle ambizioni molto limitati delle sue operazioni eccessivamente a basso rischio (il che rende quasi impossibile distinguerle da meri gesti politici); o alla mancanza di un coerente quadro politico attorno ad esse, per cui sembrano tutte avventure casuali; o ai momenti determinanti in cui la PSDC perse l’occasione di impegnarsi in operazioni fatte su misura per i suoi obiettivi originali (in Libano nel 2006; in Libia nel 2011 e, più recentemente, in Mali).

Inoltre gli Stati membri non sono stati capaci di sviluppare accordi relativi alle modalità di finanziamento per evitare che questo problema diventasse un ostacolo de facto nei confronti di quelli che “vorrebbero fare di più” (il meccanismo di finanziamento comune Athena si applica ancora solo a circa il 10% delle spese, altrimenti vige il sistema “costs lie where they fall”, ossia che ciascuno finanzia la propria operazione); sono stati anche incapaci di far entrare in funzione i gruppi tattici armati (lanciati nel 2004, finora non sono mai stati impiegati, e ormai l’intero sistema dei GT assomiglia sempre più ad un guscio vuoto: durante tutto il 2013, per esempio, un solo GT è stato tenuto in allerta invece dei due richiesti); incapaci anche quando si è trattato di rimuovere il tetto imposto dalla Gran Bretagna al bilancio annuale dell’Agenzia europea di difesa in modo da permetterle di funzionare come un vero back office per la PSDC e di affrontare le sue carenze più gravi. Da notare che nessun programma rilevante di equipaggiamento (che avrebbe avuto effetti strutturali sulla base tecnologica ed industriale europea) è stato lanciato dopo quello dell’A400M nel 2003. Al Centro satellitare dell’UE non è assegnata nessuna dotazione europea, per cui deve acquistare tutte le sue immagini sul mercato — il che lo rende dipendente per l’80-90% dalle immagini satellitari commerciali statunitensi. Per quanto riguarda il centro di intelligence dell’UE, ai suoi analisti occorrono circa due mesi per trattare una richiesta.

In ogni caso, la PSDC non è in grado di andare oltre il suo ruolo di occasionale fornitore di servizi di sicurezza, dal momento che la questione della difesa del territorio rimane fermamente esclusa dalla sua area di competenza. Nonostante la prospettiva sia presente in via ipotetica nei trattati UE fin da Maastricht, l’idea di una difesa unica europea rischia in pratica di svanire. Con la definitiva dismissione dell’Unione europea occidentale nel 2011 si è messa la parola fine all’unico solido impegno europeo di difesa comune. Potrebbe sembrare che le disposizioni più rilevanti a questo riguardo contenute nel Trattato di Lisbona possano costituire un passo in questa direzione, ma di fatto sanciscono il primato dell’Art. 5 della NATO. Infine l’annosa questione di un quartier generale operativo dell’UE è un barometro affidabile rispetto alle tendenze nel campo della difesa europea. La creazione di una struttura di pianificazione e di comando militare dell’UE è ancora impossibile, nonostante questa carenza rappresenti un ostacolo all’efficacia operativa (allungando indebitamente i tempi di reazione), crei una duplicazione, difficile da gestire, dei quartier generali nazionali, che devono essere riattivati e poi smantellati ogni volta, ed abbia come risultato una mancanza di continuità e una perdita di memoria istituzionale. Per il Regno Unito, continua a costituire una linea rossa. Il solo modo per superare la situazione di stallo passa attraverso una fusione tra civile e militare, che — se una simile struttura operativa mista fossa messa in piedi — potrebbe ben diventare un altro esempio di come l’applicazione tendenziosa dell’approccio integrato nell’UE si accinga a soffocare “dolcemente” la dimensione militare della PSDC.

Infatti, sollevare la questione del cosiddetto approccio integrato oggi rappresenta il primo e il principale rischio di regressione. Ovviamente non v’è nulla di sbagliato nell’idea che l’UE debba utilizzare tutti gli strumenti a sua disposizione per affrontare in modo efficace e duraturo i problemi della sicurezza. In Europa, questo concetto è di per sé evidente. Ma l’approccio integrato, rovesciando da cima a fondo la PSDC, va molto al di là della semplice organizzazione del maggior coordinamento possibile. In pratica, comporta la dispersione e la marginalizzazione della componente militare, qualcosa che il direttore della Délégation aux affaires stratégiques del Ministero della difesa francese ha paragonato al “monossido di carbonio”. Per citare Michel Miraillet, “Non si vede. Non ha odore. Ma alla fine ci uccide tutti”.[9] Anzi, l’approccio integrato è un pretesto per limitare quanto più possibile l’aspetto militare, non solo in tutte le relazioni esterne, ma anche all’interno della stessa PSDC.[10] Mettendo insieme l’ortodossia atlantista pro-NATO da un lato e le illusioni pacifiste dell’“Europa-potere civile” dall’altro, il risultato sarebbe quello che Londra sta sostenendo da sempre: l’UE come “utile complemento civile” dell’hard power della NATO.

Con questo spirito e al fine di mantenere la difesa europea fermamente vincolata al principio della “complementarietà”, sta andando avanti un significativo riavvicinamento tra UE e NATO che potrebbe, secondo alcuni, portare in ultima analisi ad una ri-fusione. Non dimentichiamo le perplessità iniziali circa una loro eccessiva contiguità. Come ha osservato un Policy Paper del Center for European Reform, “I francesi sembrano preoccupati che la difesa dell’UE sia un fiore delicato che rischia di essere soffocato dall’abbraccio di un gigante militare come la NATO. I funzionari francesi talvolta dicono che una stretta cooperazione tra UE e NATO potrebbe far guadagnare agli USA un’influenza eccessiva sulla politica di sicurezza e di difesa dell’UE. I timori francesi sugli obiettivi americani non sembrano del tutto infondati”.[11] In ogni caso, sebbene la controversia tra la Turchia e Cipro limiti formalmente la cooperazione, in questi giorni il riavvicinamento sul piano operativo tra le due organizzazioni si percepisce chiaramente. La squadra permanente della NATO nell’UE e il nucleo dell’UE nella NATO partecipano a gran parte dei briefings operativi dei rispettivi quartier generali; la presenza del Segretario generale della NATO alle riunioni dei Ministri della difesa dell’UE è ormai diventata quella che si può definire una tradizione e, in aggiunta alle numerose sedi non istituzionali che offrono abbondanti occasioni di coordinamento e discussione (ad esempio le “cene transatlantiche” dei Ministri degli esteri dell’UE e della NATO), i rappresentanti nella NATO della presidenza a rotazione dell’UE forniscono aggiornamenti settimanali sulle attività dell’UE al Consiglio Nord Atlantico e al Comitato militare della NATO. Infatti, la doppia appartenenza dei rappresentanti militari è diventata una pratica standard — dopo che perfino la Francia ha scelto di mandare lo stesso generale alle riunioni dell’UE e della NATO, solo il Belgio, il Lussemburgo e la Grecia rimangono attaccati al principio della rappresentanza differenziata. Il problema, di nuovo, non è il coordinamento, ma l’ovvia predominanza della NATO. E’ illuminante vedere che i generali che rappresentano il proprio paese nella difesa europea passano la maggior parte del loro tempo (normalmente sei giorni su sette, perfino quando discutono problemi dell’UE) al quartier generale della NATO.

 

La teorizzazione dell’abdicazione.

 

La regressione della PSDC ha ormai raggiunto un punto in cui perfino l’idea di ritrasferire le sue strutture entro la NATO viene evocata apertamente. Il fatto che un ex-Ministro della difesa bulgaro possa spingersi fino a dire in una conferenza che la crisi finanziaria dimostra che “è ora di smetterla di preoccuparci della PSDC invece di concentrare tutte le nostre risorse nella NATO” è uno specchio fedele dell’atmosfera generale.[12] Nonostante lo stile inimitabile del ministro bulgaro, diversi esperti hanno espresso idee simili. Di per sé non è sorprendente che già nel 2011 il direttore di Carnegie Europe, Jan Techau, abbia brutalmente sentenziato “dimentichiamo la PSDC, è ora del piano B”. E neppure c’è da meravigliarsi che per lui il pano B significhi incondizionata lealtà atlantica. Secondo lui, “l’Europa dovrebbe smettere di costruire un villaggio Potemkin chiamato PSDC, dal momento che quello di cui ha veramente bisogno lo riceverà rafforzando il legame transatlantico”. Gli europei dovrebbero semplicemente lasciar perdere “futili strategie di indipendenza o di contrappeso” ed ammettere, a sé stessi e a chiunque sia interessato, che “ora della fine, sono gli americani che garantiranno la sicurezza dell’Europa”.[13]

La via per istituzionalizzare questo approccio esplicitamente poco ambizioso è di riconoscere, come ha fatto il Ministro lettone della difesa alla riunione di Riga del 2012, che le relazioni UE-NATO costituiscono “un ostacolo” per superare il quale c’è una soluzione molto semplice: “sostanzialmente unificare le due organizzazioni”. Perfino Jolyon Howorth, uno dei principali specialisti nel campo della PSDC e noto in precedenza per essere chiaramente a favore dell’autonomia europea, ora ha cambiato tono. Nel 2012 ha cominciato a ventilare l’idea che “deve avvenire, in modo graduale e progressivo, una fusione istituzionale e politica tra la PSDC e la NATO”.[14] Nel 2013 ha elaborato alcuni ulteriori dettagli: “Il Quartier generale supremo delle potenze alleate in Europa (SHAPE) dovrebbe venir unificato con la PSDC (come se tra i 13000 dipendenti del SHAPE e i 350 membri dello staff militare dell’UE potessimo parlare di unificazione e non di assorbimento); dovrebbe essere creata una ‘robusta entità PSDC-NATO’ con il conseguente aggiustamento degli organismi di guida politica; dovrebbe esserci anche una fusione tra l’Agenzia europea di difesa e l’ACT (Allied Command Transformation, basata a Norfolk, Virginia, che tradizionalmente funge da cinghia di trasmissione delle priorità americane in materia di dottrina e di scelte industriali nei confronti dell’Alleanza)”.[15]

Parallelamente, dietro a queste idee di fusione si può osservare uno spostamento sul piano ideologico verso l’occidentalismo inteso come posizione filosofico-politica. Alla conferenza di Riga, l’occidentalismo è stato debitamente celebrato quest’anno (2013); per esempio Jan Techau, citato sopra, ha affermato che, affinché l’Europa diventi un vero partner per gli USA, gli europei devono “sviluppare la convinzione che gli americani e noi abbiamo gli stessi interessi”. Per fronteggiare le sfide del XXI secolo, dobbiamo riaffermare la nostra unità. Il fatto è che perfino intellettuali precedentemente scettici sembrano tentati da questo approccio. Nel suo rapport del 2007 al presidente Sarkozy, l’ex-ministro degli esteri Hubert Védrine aveva suonato il campanello d’allarme contro la “tentazione atlantista-occidentalista”, sottolineando che quest’ultima può essere giustificata solo se ci vediamo come appartenenti soprattutto al cosiddetto Occidente, prima di considerarci europei o, nel suo caso, francesi. Tuttavia lo stesso Védrine usa il termine “Occidente” sempre più frequentemente; in una delle sue recenti interviste vi fa riferimento non meno di sei volte.[16] Un altro esempio, sull’altra sponda dell’Atlantico, è Charles Kupchan ex-direttore per l’Europa del Consiglio di sicurezza nazionale del presidente Clinton. Nel 2006 Kupchan scrisse che “si è verificata una divergenza tra gli interessi americani ed europei, la cooperazione istituzionalizzata non può più essere data per scontata e l’identità occidentale condivisa si è attenuata”.[17] Lo stesso Kupchan parla oggi, nel titolo stesso del suo ultimo libro, di “Occidente e il resto”.

Le due idee parallele di rimettere al centro l’Occidente e di ottenere l’unificazione PSDC-NATO significherebbero il ritorno della difesa europea al suo stato pre-PSDC; sarebbe riportata all’interno della NATO, ma questa volta senza nemmeno la prospettiva di diventare forse un giorno autonoma — dal momento che il ritorno stesso significherebbe che questa opzione è già stata esplorata ed abbandonata.

 

Le crisi gemelle:

un’opportunità per ri-europeizzare la nostra difesa.

 

La discussione e la riflessione sulle questioni della sicurezza europea sono state dominate, negli ultimi due anni, da due fatti presentati come aventi un impatto determinante sul futuro della difesa europea: la crisi economica e finanziaria e il riorientamento strategico dell’America verso l’Asia. Ci si riferisce ampiamente al primo come al “cigno nero”, cioè la maggior sorpresa di questi tempi, mentre la cosiddetta svolta degli USA è talora vista come un abbandono dell’Europa da parte del suo protettore-alleato, talaltra come un richiamo all’Europa perché faccia di più; più spesso entrambe le cose. Si può sostenere che entrambe le affermazioni sono fuorvianti. Per prima cosa, la crisi si limita ad accentuare e a gettare una luce impietosa su tendenze e preferenze già esistenti. In secondo luogo, la svolta americana è lungi dal significare che gli USA si accingono ad adottare un approccio di non-intervento nei confronti dell’Europa nei campi strategicamente decisivi, lasciando un vuoto da riempire con iniziative di difesa genuinamente europee. Detto questo, entrambi questi nuovi sviluppi rappresentano una formidabile opportunità, purché siano valutati realisticamente e siano colti con l’obiettivo di reimpostare dalle fondamenta le priorità della difesa europea.

 

L’impatto della crisi sui bilanci e lo shock psicologico della “svolta”.

 

Per quanto riguarda i tagli, significativi, nei bilanci militari europei, i numeri parlano da soli. I responsabili di un programma annuale di ricerca della National Defense University e del Consiglio atlantico hanno messo in luce che “quando nel 2008 è iniziato il tracollo per la maggior parte degli Stati, le dotazioni europee nel campo della difesa si basavano su livelli bassissimi di investimento e si erano considerevolmente assottigliate negli anni a causa di continui smantellamenti”.[18] Dopo il 2008 la ristrettezza dei bilanci ha portato a tagli sempre più rapidi e consistenti, che raggiungono il 20% negli Stati membri più piccoli, circa il 10% nella maggior parte di quelli di medie dimensioni e circa l'8% in Gran Bretagna e in Germania.[19]

I drastici vincoli di bilancio hanno innescato soprattutto tagli cosiddetti orizzontali, che hanno comportato il fatto di operare riduzioni un po’ in tutti i settori, di risparmiare sui costi della manutenzione e delle operazioni, di non riuscire ad essere pronti e operativi, in altre parole, di depotenziare le forze armate. Ci sono stati anche alcuni tagli verticali (che hanno riguardato l’eliminazione di specifiche capacità operative nazionali), come la rottamazione della dotazione per il pattugliamento marittimo del Regno Unito; la perdita di tutti i suoi carri armati per l’esercito olandese e anche l’abbandono da parte della Francia del progetto della sua seconda portaerei e con esso l’idea di avere la presenza permanente in mare di una portaerei. In tutti i casi si è trattato di un indebolimento delle capacità operative, che comporta necessariamente una forte riduzione delle ambizioni strategiche. Come l’establishment britannico ora ammette (mentre altri lo danno per scontato senza ammetterlo) “la politica di difesa britannica si basa sull’ipotesi che non ci troveremo a dover combattere una guerra di grandi dimensioni se non in associazione con gli Stati Uniti”.[20] Ma, anche all’interno di questo quadro basato sulla dipendenza, continuare con i tagli significa, con le parole del Capo di stato maggiore del Regno Unito, che “dobbiamo ridimensionare le nostre aspettative circa il livello di capacità operativa che possiamo mettere in campo”.[21]

E’ più che comprensibile che l’annuncio della “svolta” statunitense verso l’Asia abbia lasciato profondamente traumatizzati i governi europei.[22] Il fatto che si dica che “molti paesi europei sono ora produttori di sicurezza anziché consumatori, circostanza che, combinata con il disimpegno in Iraq e Afghanistan, ha creato un’occasione strategica per riequilibrare l’investimento militare statunitense in Europa”, ha fatto scattare i campanelli d’allarme in tutt’Europa, soprattutto alla luce del ritiro di una parte significativa delle forze americane stazionate sul continente e del chiaro spostamento dell’attenzione verso la regione dell’Asia e del Pacifico. Le domande sulla nostra importanza per l’America hanno creato un nervosismo generale circa la possibilità per gli europei di continuare a beneficiare delle garanzie di sicurezza statunitensi, mentre le aspettative formulate da Washington che l’Europa faccia di più in casa propria, vengono generalmente interpretate come la condizione per mantenere l’interesse di Washington verso i suoi alleati più stretti e di più vecchia data. A prima vista, questi sviluppi sembrerebbero una nuova edizione dell’“ora dell’Europa” (espressione famosa coniata nel 1990 dal Ministro degli esteri belga Jacques Poos). E, visti al tempo stesso i tagli di bilancio, sembra proprio che vi sia la necessità impellente per gli europei di agire finalmente insieme e , soprattutto, di raggiungere la maturità strategica.

 

La realtà: in quale prospettiva si collocano la questione dei bilanci e il disimpegno americano.

 

Purtroppo, l’impatto di questa svolta deve essere relativizzato sia da parte europea, sia da parte americana. La reazione che abbiamo finora visto da parte di gran parte dei governi europei è stata che quanto più l’America sembra cominciare a guardare da un’altra parte, tanto più gli europei si affrettano a giurarle fedeltà (ad esempio dandosi disperatamente da fare per rimanere inseriti in progetti a guida americana relativi a equipaggiamenti dai costi esorbitanti e dall’esito estremamente incerto). Invece che a una rivalutazione della necessità di autonomia, assistiamo ad una specie di spasmo atlantista. Da parte americana, la svolta non comporta l’idea di abbandonare la preminenza di Washington in Europa: tutt’altro. Mentre rivolgono il proprio interesse alle altre aree, infatti, gli USA cercano al tempo stesso di riaffermare il loro controllo in Europa, ripetendo agli alleati quanto questi ultimi sarebbero impotenti senza l’assistenza americana (prendendo l’operazione Unified Protector in Libia come esempio recente), rassicurandoli circa il loro impegno a rispettare l’Art. 5 attraverso il potenziamento di esercitazioni militari del tipo Reforger (relitto dell’era della guerra fredda), o, nel caso in cui ciò non bastasse, arrivando ad utilizzare il ben sperimentato metodo del divide et impera. Come ha osservato molto apertamente uno dei principali diplomatici di Obama, Philip Gordon: “Vogliamo vedere un’Europa forte e unita, che parli con una sola voce. Nel migliore dei mondi possibile, questa voce dovrebbe dire quello che noi vogliamo sentire… Se non dice quello che vogliamo sentire, allora preferiremmo che fosse meno unita. Prevediamo di dover intrattenere relazioni sia con l’UE, sia con le nazioni”.[23] Vale a dire con chi dice la cosa giusta (per gli Stati Uniti) sull’argomento in questione.

Un terreno sul quale gli USA intendono mantenere il controllo è quello del settore dell’industria della difesa. Come ha osservato l’ex-capo dell’Agenzia europea della difesa, Nick Witney, “Di certo gli USA non si aspettano che gli europei agiscano in piena indipendenza da Washington” (piuttosto vorrebbero il massimo coordinamento transatlantico possibile, “soprattutto per permettere l’uso di equipaggiamento militare americano”).[24] Questo a maggior ragione alla luce degli stretti vincoli di bilancio statunitense in materia di difesa, che spingono gli Stati Uniti a tentare di rafforzare sia la propria presenza sui mercati degli Stati europei, che essi considerano in qualche misura mercati “subordinati”, sia le esportazioni verso paesi terzi. In questo contesto, l’iniziativa Smart Defense della NATO, lanciata in risposta ad progetto simile dell’UE (Pooling&Sharing o P&S) può proprio essere vista come un cavallo di Troia per l’industria della difesa transatlantica dominata dagli USA.

Per quanto riguarda i bilanci europei, l’osservazione generale che “l’Europa disarma quando il resto del mondo riarma”, sebbene sia indiscutibilmente vera, deve però tenere presente che le scelte che determinano o che aggravano questa tendenza complessiva non sono sempre consapevoli o autonome. Quando il presidente del Comitato militare dell’UE ha osservato che, insieme ai tagli di bilancio, “i continui aumenti dei costi legati all’equipaggiamento di nuova generazione, il peso della trasformazione e, last but not least, l’alto costo delle operazioni in corso”[25] mettono i capi militari di fronte ad un dilemma quasi impossibile da risolvere, ha dimenticato di ricordare che questi oneri addizionali derivano da decisioni prese inizialmente a Washington, e solo di conseguenza copiate e seguite dagli europei. Questa posizione atlantista assorbe una gran quantità di risorse: basti pensare ai costi della partecipazione alle missioni in Iraq e Afghanistan, o all’acquisto/“cooperazione” in programmi di armamenti americani come il Joint Strike Fighter F-35 o l’iniziativa della difesa missilistica.

Da parte americana, il processo di ristrutturazione (precedentemente chiamato Revolution in Military Affairs o RMA), era originariamente progettato per “stabilire un nuovo tipo di rapporto con i nostri alleati, basato sul nostro vantaggio comparativo” nei sistemi militari C31, ossia per quanto riguarda la sorveglianza, l’individuazione degli obiettivi, le armi guidate di precisione, ecc.. Nelle parole di uno dei padri della RMA, l’ammiraglio Owens, lo sviluppo di questo sistema sarebbe talmente costoso da rendere “attraente la cooperazione con gli Stati Uniti. Questo ci darebbe il controllo delle politiche di difesa degli alleati”.[26] Il che, non vuole assolutamente dire che gli europei non debbano investire in materiale per la difesa; però dovrebbero farlo in accordo con gli obiettivi americani, con il loro modo di condurre le guerre e in modo da avvantaggiare la loro industria e la loro tecnologia nel settore della difesa.

Se invece gli europei fossero pronti a riconoscere di non avere le stesse ambizioni, la stessa storia, le stesse tradizioni militari, lo stesso rapporto con la tecnologia, lo stesso approccio alla gestione delle guerre degli amici ed alleati americani, allora le potenzialità europee apparirebbero in una luce molto più realistica (e molto meno dispendiosa). Come sottolineato da Kori Shake, ex-professoressa a West Point e membro del Consiglio di sicurezza nazionale del presidente Bush, “Il divario tra noi e i nostri alleati non è nemmeno paragonabile al divario che esiste tra i nostri alleati e qualsiasi organizzazione contro cui è ipotizzabile possano combattere. L’Europa può non avere ciò che abbiamo noi, le sue strutture possono non permetterle di combattere con la stessa consapevolezza, precisione e sicurezza degli Stati Uniti, ma sono largamente sufficienti”. Il suo parere è che gli USA debbano “ricalibrare il loro approccio in modo che sia meno concentrato su quanto gli europei devono comprare per operare come noi, e sia invece centrato su come possiamo combattere senza che gli europei diventino piccole copie dell’American way of war”.[27] Dal lato europeo, questa constatazione potrebbe davvero costituire il punto di partenza di un grande cambiamento nell’approccio al problema della difesa.

 

La vera opportunità: una radicale revisione delle priorità.

 

Piuttosto che insistere nel vedere la crisi come semplice possibilità di condividere i costi della difesa (col rischio di deresponsabilizzare ancor di più i singoli paesi) e di rinsaldare i legami transatlantici (col risultato di buttar via i soldi in dotazioni inadatte alle forze armate europee e in operazioni che non corrispondono alla nostra visione del mondo come europei), potremmo considerarla innanzitutto come un’opportunità per definire l’approccio europeo al problema della guerra. Da tale approccio si dovrebbe poi far discendere la valutazione delle nostre necessità in termini di dotazioni e di P&S (e non viceversa, come avviene ora). In realtà, scenari fatti su misura per i bisogni statunitensi, operazioni condotte secondo concetti statunitensi e richieste di materiali che riflettono sensibilità statunitensi (come le eccessive preoccupazioni di protezione delle forze armate al fine di ottemperare all’imperativo “zero morti”, anche se ciò significa potenzialmente maggiori danni collaterali tra i civili) non solo sono fuorvianti quando vengono applicati come unico standard (poiché gonfiano artificialmente il cosiddetto divario transatlantico), ma tendono anche a nascondere un fatto di cruciale importanza, e cioè che esiste un approccio alla guerra chiaramente europeo, con alle spalle un chiaro fondamento politico. Come ha sottolineato l’ex-capo di stato maggiore della difesa e presidente del Comitato militare dell’UE, la forma d’azione ispirata dagli USA, concentrata sul colpire a distanza senza l’intervento di truppe di terra, ha indubbi vantaggi militari, come quello di evitare che le truppe rimangano impantanate e di limitare il numero di vittime amiche, ma al prezzo di significativi svantaggi politici, compresa la mancanza di controllo sui belligeranti. Alla fine, quindi, il risultato di questo approccio è quello di rendere indispensabile il ruolo e il sostegno degli americani, ma anche quello di alimentare, almeno potenzialmente, l’accusa di “neocolonialismo” (data la manifestazione eclatante di tecnica unilaterale di combattimento fondata sulla superiorità tecnologica “occidentale”).[28]

Un chiarimento sulla dottrina che si vuole adottare costituisce anche il primo passo necessario per armonizzare le dotazioni e per definire le modalità di una loro successiva messa in comune e condivisione. Per quanto riguarda l’acquisizione di mezzi e attrezzature, gli europei devono imparare sia a dire no a progetti statunitensi che drenano risorse, come il Joint Strike Fighter F-35 al quale nel mondo industriale ci si riferisce comunemente come al programma da un trilione di dollari; sia a resistere alle sollecitazioni ad acquistare prodotti americani di serie, che danno solo l’illusione di far risparmiare (specialmente se si considerano i costi di ammortamento), mentre costituiscono una reale perdita di controllo e di sicurezza per quanto riguarda i rifornimenti (oltre a privare la base industriale e tecnologica europea nel campo della difesa delle opportunità di lavoro indispensabili per vivere e svilupparsi). Quest’ultimo punto ha implicazioni che vanno ben al di là del campo politico-militare: in quanto principale possibilità lasciata alle autorità pubbliche per finanziare progetti di ricerca e tecnologici cruciali in un sistema liberale basato sulla concorrenza, il settore degli armamenti, se inquadrato in una ferma visione strategica, contribuisce in modo determinante, nel lungo termine, alla crescita economica.

E questo ci porta alla successiva priorità da prendere in considerazione, cioè i vantaggi che si presumono indiscutibili del mettere in comune e del condividere, nonché delle iniziative sovrannazionali in generale nel settore della difesa. Nonostante la riduzione delle dotazioni ridondanti in un quadro europeo e la massima cooperazione tra europei siano altamente desiderabili, bisogna procedere su basi realistiche. Ciò significa rispettare e non irridere come fuori moda ed egoistiche le legittime preoccupazioni di sovranità di quanti fanno ancora uno sforzo per mantenere una produzione e delle capacità che possono essere condivise. Sotto questo aspetto, il Comando europeo per il trasporto aereo (EATC) tra Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Olanda è un modello che funziona. E’ basato su di una vera messa in comune di risorse (per esempio, il 50% della flotta militare francese è sotto il comando operativo dell’EATC, le truppe degli Stati partecipanti sono regolarmente trasportate a bordo degli aeroplani dei partner), ma prevede una doppia salvaguardia. Da un lato, la procedura di Revoke Transfer of Authority permette in ogni momento agli Stati di riprendere il controllo operativo, dall’altro la procedura nota come “red card” consente alle capitali di riprendere il controllo dei propri mezzi aerei in ogni momento, senza doverne spiegare i motivi. Non occorre sottolineare che l'EATC non è un'iniziativa che comprende l’intera UE, ma significativamente gli Stati che ne fanno parte si autodefiniscono come “pionieri nel campo del Pooling & Sharing di mezzi e strutture”.[29]

Probabilmente uno dei migliori esempi dei rischi connessi con l’approccio comunitario alle questioni militari è la recente direttiva su “Approvvigionamenti pubblici nei settori della difesa e della sicurezza”.[30] Innanzitutto, essa sembra ignorare che la maggior parte degli investimenti in R&S in questo settore sono effettuati dai singoli Stati, che di conseguenza si aspettano un ritorno in termini sia di prodotto finale, sia di opportunità di impiego per manodopera altamente qualificata. L’apertura degli appalti alla concorrenza potrebbe dunque avere l’effetto di scoraggiare gli impegni finanziari degli Stati, già ridotti in modo significativo dai problemi di bilancio. In secondo luogo — cosa ancor più importante — questa apertura intraeuropea (con la salutare clausola di salvaguardia per “essenziali interessi di sicurezza nazionale” prevista dall’articolo 346) non è completata da appropriati meccanismi di difesa commerciale nei confronti di fornitori non europei. Si può facilmente capire il disappunto dei francesi che sono i soli ad associare alla direttiva la clausola di “preferenza comunitaria”, che, quindi, sfortunatamente sono anche gli unici ad applicare. Il problema è che accettare di essere interdipendenti con partner che a loro volta sono dipendenti da terzi, è come legarsi a propria vota a questi ultimi. Per questo è così importante che si crei una massa critica di paesi seriamente impegnati a perseguire l’autonomia strategica affinché l’opzione europea possa diventare sostenibile nel lungo termine.

 

La necessità di un’avanguardia

con una visione strategica veramente europea.

 

Ormai è diventato comune ammettere che è impossibile progredire con tutti i ventotto paesi membri nei settori più delicati dell’integrazione europea. La difesa è ovviamente la prima area incompatibile con il dogma “tutti o nessuno”. Non stupisce quindi che, dopo aver costituito uno dei principali tabù nel dibattito europeo, la “flessibilità” in materia di difesa abbia definitivamente acquisito diritto di cittadinanza non solo in pratica, ma anche nel quadro del Trattato di Lisbona. Tuttavia essa è ancora solo tollerata e fintantoché le nuove formazioni flessibili si limitano a questioni operative pratiche. Di qui la preferenza per l’approccio settoriale basato principalmente sulla creazione di unità operative. Si tratta di un approccio che può essere certamente utile in termini sia di motivazioni, sia di risultati, in singoli casi concreti, ma di per sé non è sufficiente “ad impedire che gli europei escano dalla storia”, come ha affermato l’ex-Ministro degli esteri francese Hubert Védrine. Per tenere il passo con il quadro internazionale che evolve rapidamente, è necessario che venga lanciata un’avanguardia che abbia una visione strategica e ponga in atto una politica che possa essere realmente definita come difesa europea.

 

Una rottura necessaria: dall’approccio settoriale ad una vera avanguardia.

 

La differenziazione (la possibilità per un gruppo di paesi con lo stesso orientamento di procedere più rapidamente e/o con un maggior grado di integrazione rispetto agli altri) è stata in passato uno dei principali tabù della PSDC, insieme ai temi considerati sensibili dell’autonomia strategica e della difesa del territorio. Se in seguito il tabù della flessibilità è stato progressivamente superato, dando spazio a significative modifiche dei trattati (che riflettono, in parte, la varietà di concreti meccanismi di cooperazione), la differenziazione è ancora semplicemente tollerata e solo nella misura in cui non deborda nei due campi “vietati”: niente difesa collettiva e niente autonomia strategica. Tenendo presente questa essenziale limitazione, è stupefacente osservare il cambiamento radicale nell’approccio ufficiale alla questione della flessibilità. Mentre il Trattato di Amsterdam si era assicurato di escludere il secondo pilastro (PSDC) dall’opzione delle cooperazioni rafforzate appena introdotte, ammettendo unicamente il macchinoso strumento dell’astensione costruttiva, il Trattato di Nizza ha permesso che la cooperazione rafforzata, fresca di riforma, entrasse nel campo della PSDC — ma solo purché qualsiasi questione con implicazioni militari ne rimanesse esclusa. Essendo consapevoli di questi limiti, il Trattato di Lisbona sembra una specie di mini-rivoluzione nel campo della differenziazione in relazione alla difesa. Esso conferma infatti l’istituzione dell’Agenzia europea della difesa (EDA), entro la quale possono essere perseguiti programmi da gruppi diversi di Stati; afferma che “Il Consiglio può affidare lo svolgimento di una missione, nell’ambito dell’Unione, a un gruppo di Stati membri allo scopo di preservare i valori dell’Unione e di servirne gli interessi” (art. 42, par. 5 TUE); e permette il lancio di una cooperazione strutturata permanente tra Stati membri essenzialmente basata sulle capacità militari (i criteri per farne parte sono gli standard elevati in termini di capacità militari e di impegni vincolanti nel settore).

La verità è che, nonostante l’importanza di questi cambiamenti nel quadro del Trattato sull’Unione europea, Lisbona si limita a mettere il suo timbro su di una pratica esistente. Gli Stati membri si raggruppavano già normalmente in vari modi quando si trattava di produrre, acquistare o usare materiale militare o di prepararsi e partecipare a spedizioni militari. Tutte queste iniziative bi-, tri- e multilaterali, su base strutturale, geografica o del tipo di forze (dall’EATC sopra ricordata, all’accordo franco-inglese di Lancaster House, alla cooperazione di difesa nordica NORDEFCO, alla Forza marittima europea EROMARFOR, all’Eurocorpo e alla Brigata franco-tedesca, alla Forza di gendarmeria europea, o al programma dell’aereo da trasporto militare A400M, per nominarne solo alcune) esistono senza essere basate su di un trattato. Come ha scritto l’ex-capo dell’EDA: “In tema di difesa, è tempo di smettere con l’approccio del “convoglio”, di accettare la realtà di un’Europa “a molte velocità” e di consentire a “gruppi pionieri” di volonterosi di portare avanti le cose quando non tutti sono pronti ad unirsi”[31]. La verità è che, quando il “gruppo pioniere” è al plurale, non denota più una logica a molte velocità, ma denota invece quello che ultimamente è diventato comune chiamare cluster approach. Come viene osservato in un recente rapporto dell’istituto Clingeldael olandese, “Negli anni recenti, ci si è concentrati sulla cooperazione in cosiddetti clusters, nome sotto cui si descrivono vari tipi di cooperazione in materia di difesa tra piccoli gruppi di paesi”.[32]

Mentre diversi clusters danno utili contributi su specifiche questioni e in specifici settori, vi sono due limiti intrinseci all’approccio per clusters. Innanzitutto, un coordinamento generale dell’UE rimane pur sempre necessario in certe aree, sia per evitare nuovi tipi di frammentazione, sia per raggiungere il necessario impatto. In secondo luogo, questa soluzione per definizione non affronta i due problemi cruciali della difesa del territorio e dell’autonomia strategica, problemi che potrebbero essere affrontati solo se si costituisse una vera avanguardia di Stati,[33] cioè un gruppo pioniere che si assuma il compito di creare una difesa europea nel vero senso dell’espressione, sia del termine “difesa”, sia dell’aggettivo “europea”.

 

La via della ri-europeizzazione: idee da esplorare.

 

Gli avvenimenti degli ultimi quindici anni e le più recenti vicende del processo di integrazione europea hanno messo in luce come le ambizioni di procedere a ventotto sulla via dell’integrazione vadano ridimensionate. In effetti, a livello dell’UE, sarebbe già un buon risultato riuscire a mantenere l’acquis della PSDC e non continuare ad ostacolare gli Stati che vorrebbero perseguire iniziative più ambiziose. A tal fine, è possibile individuare cinque linee direttrici che dovrebbero essere seguite.

In primo luogo, riaffermare la valenza militare del cosiddetto “approccio integrato”, secondo il quale le situazioni di crisi vanno affrontate con strumenti sia politici, sia civili, sia militari. Ciò significa vigilare affinché nelle strutture di “fusione” tra civile e militare sia preservata l’integrità della catena di comando militare e la specificità della cultura militare, e affinché, nascosto dietro allo slogan di diluire “l’expertise militare” in tutto il Servizio europeo di azione esterna, non venga erosa la componente militare senza preventivamente assicurarsi che il livello di equipaggiamento dello staff militare dell’UE e le strutture organizzative rimangano intatti.

In secondo luogo, resistere alla tendenza a riportare la PSDC in seno alla NATO. Il suo principale acquis è proprio la sua autonomia istituzionale legata al quadro istituzionale dell’UE. Se riprendessero le trattative per dar vita al cosiddetto pilastro europeo della NATO, si faccia pure, ma che sia un pilastro esterno all’Alleanza.

In terzo luogo, bloccare ogni ulteriore apertura a livello dell’UE nel settore della difesa, a meno che tale apertura non vada di pari passo con l’instaurazione di meccanismi di protezione nei confronti di Stati terzi simili a quelli presenti all’interno dell’Unione. Bisogna che questi meccanismi siano istituiti prima di qualsiasi iniziativa di apertura e siano dotati di un grado di efficacia pari a quello delle misure di salvaguardia più severe adottate dagli Stati partecipanti (altrimenti, l’apertura equivarrebbe rinunciare alla possibilità di un’industria e di una tecnologia militare europee).

In quarto luogo, la messa in comune e la condivisione delle risorse in materia di difesa andrebbero incoraggiate, nel rispetto del principio della reversibilità, che evita che messa in comune e condivisione costituiscano un indebito vantaggio per gli Stati con minori mezzi e strutture in termini militari e uno svantaggio per gli Stati che al contrario sono ancora dotati di significative strutture e mezzi in tale settore.

Infine, per evitare gli effetti più negativi del mercato unico sugli investimenti in materia di difesa, occorre emendare al più presto i criteri del Patto stabilità e crescita, riprendendo, in particolare, la proposta francese fatta in occasione della revisione del Patto nel 2005, secondo la quale le spese militari avrebbero dovuto essere considerate come un “altro fattore rilevante” per evitare la procedura di deficit eccessivo. A tutt’oggi, il solo aspetto della proposta originale accolto è la vaga possibilità che “vengano presi in speciale considerazione gli sforzi di bilancio per aumentare o mantenere alto il livello dei contributi finanziari ai fini del raggiungimento di obiettivi di politica europea se ciò ha effetti negativi sulla crescita e sul carico fiscale dello Stato membro”. E’ necessario affermare chiaramente che certe spese militari sono considerate un investimento per il futuro dell’Europa e costituiscono un bene comune.

Al di là di premere affinché l’UE adotti e cerchi di realizzare le priorità appena menzionate, se ciò fosse impossibile a livello dei ventotto, un’avanguardia di Stati dovrebbe cercare di emergere, innanzitutto impegnandosi nel garantirsi maggiormente l’un l’altro mutua difesa, o facendo rivivere il trattato dell’UEO tra gli Stati che vi partecipano, oppure mettendo in evidenza l’assurdità di impegnarsi insieme in operazioni militari all’esterno senza prevedere la difesa del proprio territorio. Analogamente, la propensione all’autonomia strategica deve costituire il principio alla base di qualsiasi iniziativa d’avanguardia, sia che questa riguardi l’impegno in operazioni militari, sia che concerna il lancio di programmi di equipaggiamento esclusivamente europei o l’introduzione di cambiamenti istituzionali. La visione sottostante deve essere quella di preservare o di riaffermare la nostra indipendenza (autonomia di valutazione, di decisione e d’azione, che significano anche sentirsi liberi dalle pressioni o dai vincoli imposti da una terza parte) e il nostro “modo di fare la guerra” specificamente europeo.

 

La “teorizzazione” della difesa europea.

 

Teorizzazione è forse un termine esagerato per indicare una soluzione che in realtà risponde semplicemente a criteri di logica e di buon senso. Come Nick Witney ha sintetizzato nel titolo dell’articolo in risposta al già citato documento che raccomandava di affossare la PSDC e di affidarsi solo alla NATO, l’alternativa è tra la “PSDC o vivere in un mondo governato da altri”.[34] Adattiamo questa affermazione alla realtà dell’UE sostituendo la parola PSDC con il termine “difesa europea”, che attualmente, sotto l’egida della PSDC, compare solo in versione ridotta, mentre le sue ambizioni originali — cioè una politica che sia veramente europea e veramente di difesa — dovrebbero essere riprese da un’avanguardia di paesi impegnati in tal senso. Purtroppo, anche l’espressione “avanguardia di paesi” potrebbe costituire un'altra esagerazione. La Francia sembra infatti assolutamente sola quando si tratta di perseguire questi obiettivi. Come ha predetto il generale de Gaulle, “finché non cambia il tempo, la Francia continua a perseguire da sola ciò che potrebbe, e dovrebbe, essere una politica europea e indipendente”. E davvero la Francia per decenni è andata avanti da sola nonostante le circostanze avverse, aspettando pazientemente che i suoi partner “prendessero coscienza” della necessità di tale indirizzo politico. Tuttavia il tempo passa; e l’effetto controproducente di misure squilibrate da parte dell’UE; la crescita esponenziale dei costi dell’equipaggiamento militare; il continuo rifiuto dei partner dell’UE di impegnarsi in alcunché anche lontanamente assomigliante ad un percorso europeo indipendente potrebbero determinare per la Francia una sorta di combat fatigue.

La diplomazia francese negli anni recenti sembra aver abbandonato il suo sistematico atteggiamento donchisciottesco ed ora assume toni più concilianti. Il Quai d’Orasy si è impegnato a cercare di costruire coalizioni, in gesti simbolici, in pragmatici do ut des, copiando persino alcuni slogan dagli anglo-sassoni; sembra persino voler evitare di assumere atteggiamenti di opposizione aperta, nella speranza di farli prendere ai propri partner. Questo atteggiamento ha il problema di non funzionare molto bene: l’atteggiamento conciliante non è qualcosa in cui i francesi eccellono.[35] La forza della diplomazia francese, al meglio delle sue prestazioni, è sempre stata la sua combattività nel prendere posizioni solitarie, affermando principi chiari con un’intrinseca evidenza e sicurezza tali da mettere gli oppositori di fronte alle proprie contraddizioni, a proprie spese. Ma soprattutto, sul tema della difesa europea (che indubbiamente costituisce uno dei punti fermi della politica estera francese nel contesto creatosi con la fine della Guerra fredda) non è il momento di andare fuori dai binari usuali e di fare esperimenti. Al contrario, i più recenti sviluppi confermano e riconfermano quanto Parigi è andata sempre sostenendo sotto questo aspetto.

Il riorientamento strategico degli Stati Uniti messo in luce nelle pagine precedenti (la cosiddetta “svolta”) mette in chiaro che la sicurezza transatlantica è lungi dall’essere indivisibile e che l’impegno statunitense non può essere dato per certo per sempre. Le esperienze delle guerre in Iraq e in Afghanistan, unitamente ai vincoli di bilancio, possono essere buoni argomenti per non copiare il costosissimo approccio americano alla guerra. Il funzionamento dell’UE a ventotto ha reso evidente anche ai più accaniti oppositori che la differenziazione d’ora in poi è la sola via per far fronte all’eterogeneità derivata dai successivi allargamenti, in termini sia di divergenti visioni circa il futuro del processo di integrazione, sia di accordi pragmatici. Infine, l’emergere di nuove potenze ed il loro già percepibile attivismo in campi correlati alla sovranità rendono fin troppo chiaro che l’autonomia strategica non è un concetto pre-moderno guidato da qualche presunta forma di anti-americanismo, quanto piuttosto il solo modo per rimanere in corsa su di una scena internazionale sempre più competitiva (la mêlée mondiale, nelle parole di Hubert Védrine). In un momento in cui “gli eventi, ragazzo mio, gli eventi” dell’ex-Primo ministro inglese Harold Macmillan confermano perfettamente la dottrina tradizionale della Francia, sarebbe sconsiderato da parte di Parigi non tornare ad esporre la sua impenitente logica cartesiana, affermando con chiarezza e ripetendo instancabilmente alcuni principi di per sé evidenti. E precisamente, che non può esserci difesa europea senza che essa sia genuinamente europea (nessuna indebita dipendenza da terze parti esterne al continente) e senza che sia genuinamente difesa (sia dal punto di vista militare, sia da quello della difesa del territorio). Il rifiuto dell’indipendenza porta alla dipendenza, il rifiuto del potere porta ad essere impotenti. Entrambi questi due atteggiamenti, e ancor più quando si sommano, portano alla perdita di credibilità e sfociano in ultima analisi in un inesorabile déclassement stratégique. Se si ritiene che la difesa europea debba essere perseguita, allora sia l’atlantismo dogmatico, sia il pacifismo ideologico devono essere esclusi dal nostro pensiero strategico. Potrebbe valer la pena di citare Robert Cooper, ex-consigliere del Primo ministro Tony Blair ed eminenza grigia degli Alti rappresentanti dell’UE, di Solana prima e successivamente della Ashton, e più recentemente Consigliere presso l’EEAS. Cooper, che ovviamente non può essere accusato di anti-americanismo e tanto meno di affinità golliste, fa alcune osservazioni di buon senso a proposito della difesa europea, partendo dal fatto che “non c’è alcuna garanzia che gli interessi americani ed europei coincidano sempre”.[36] Cooper osserva quindi che è “estremamente grave che 450 milioni di europei si affidino a 250 milioni di americani per essere difesi. La difesa gratuita non esiste. Nessuno sa esattamente come o quando, ma ad un certo momento gli europei si troveranno a dover pagare per questa soluzione”. Secondo Cooper, sebbene la direzione sia chiara, il risultato finale è lungi dall’essere prevedibile. “La logica dell’integrazione europea è che l’Europa debba, prima o poi, sviluppare una politica estera e una politica di sicurezza comuni e, probabilmente, una difesa comune. Ma il mondo non procede secondo logica; procede per scelte politiche”. Ora la posta è al massimo livello e la scelta sta a noi.

 


[1] Audizione dell’ammiraglio Edouard Guillaud davanti alla Commissione Difesa dell’Assemblea nazionale, 5 ottobre 2011.

[2] Richard Hatfield, The consequences of Saint-Malo,conferenza pubblica al IFRI, Parigi, 28 aprile 2000.

[3] Madeleine Albright, William Cohen, Get ESDI right, Wall Street Journal, 24 marzo 2000.

[4] Peter W. Rodman, European Common Foreign, Security, and Defense Policies – Implications for the United States and the Atlantic Alliance, testimonianza davanti al Comitato sulle relazioni internazionali, Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti, 10 novembre 1999.

[5] Leo Michel, NATO, the European Union and the United States: Why not a virtuous ménage à trois?, Project Paper presentato a un convegno su “The Future of the U.S. European Command in a Post-Afghanistan, Post-Arab Spring, Chaotic, Unpredictable and Financially-Constrained ‘New, New World’”, organizzato in collaborazione dal Consiglio Atlantico e dalla National defense University nel luglio 2012.

[6] Robert D. Kaplan, How We Would Fight China, The Atlantic Monthly, giugno 2005.

[7] Discorso a Parigi della Rappresentate permanente degli USA alla NATO, Victoria Nuland, nel gennaio 2008.

[8] Jean-Paul Perruche, Pour une complémentarité UE-OTAN, in Gregory Boutherin e Emmanuel Goffi (cur.), L’Europe et sa défense, Parigi, Choiseul, 2011.

[9] Nicolas Gros-Verheyde, L’approche globale est comme le monoxyde de carbone…, Bruxelles, 13 luglio 2013 (http://www.bruxelles2.eu/defense-ue/defense-ue-droit-doctrine-politique/lapproche-globale-cest-comme-le-monoxyde-de-carbone.html)

[10] Per maggiori dettagli, si veda Hajnalka Vincze, “Approche globale”: le danger mortel, 22 luglio 2013. (http://blog.hajnalka-vincze.com/2013/07/approche-globale-le-danger-mortel.html)

[11] Daniel Keohane, Unblocking EU-NATO Co-operation, CER Bulletin n. 48, Center for European Reform, June/July 2006.

[12] La formulazione esatta della prima parte della citazione diceva “cut the cr… on CSDP”. Boyko Noev è l’ex-Ministro della difesa bulgaro (1994-95), (1999-2001), membro anziano del Center for the Study of Democracy e membro del Gruppo di consiglieri strategici del Consiglio della NATO. Interveniva al convegno The future of US European Command, organizzato dalla National Defense University e dal Consiglio atlantico, il 19 luglio 2012.

[13] Jan Techau, Forget CSDP, it’s time for Plan B, European Council on Foreign Relations, 26 agosto 2011.

[14] Jolyon Howorth, CSDP and NATO Post-Libya: Towards the Rubicon?, Egmont Institute Security Brief n. 35, luglio 2012.

[15] Jolyon Howorth, The EU and NATO after Libya and Afghanistan: the Future of Euro-U.S. Security Cooperation, Yale Journal, 26 febbraio 2013.

[16] Pascal Lorot, Que reste-t-il de l’hyperpuissance?, intervista con Hubert Védrine, Revue Géoéconomie, agosto-ottobre 2013.

[17] Charles A. Kupchan, The Fourth Age: The Next Era in Transatlantic Relations, National Interest, settembre-ottobre 2006.

[18] Charles Barry, Hans Binnendijk, US and European Defense Capabilities and Cooperation: Widening Gaps, articolo presentato ad uno State Department Outreach Seminar a Washington DC, una versione abbreviata del quale è stata pubblicata col titoloWidening Gaps in U.S. and European Defense Capabilities and Cooperation in Transatlantic Current n. 6, National Defense University,luglio 2012.

[19]Chirstian Mölling, Trends within the European Union, in C.M. O'Donnell (ed.), The Implications of Military Spending Cuts for NATO's Largest Members, Brooking Institution Analysis Paper, luglio 2012.

[20] Audizione dell’ex-Ministro della difesa Douglas Hurd, Commissione affari esteri del 2010, Camera dei Comuni, Global Security: UK-US Relations, 18 marzo 2010.

[21] Leigh Hamilton, Stepping up (Interview with Chief of the Defence staff Sir Nick Houghton), Defence Focus Magazine, n. 273, agosto 2013.

[22] Sustaining Global Leadership – Priorities for 21st Century Defense, Department of Defense, gennaio 2012.

[23] Charlemagne’s Notebook, Sometimes, America likes a divided Europe, Economist.com, 30 settembre 2009.

[24] Nick Witney, Olivier de France, Etude comparative des livres blancs des 27 Etats membres de l’UE, Etudes de l’IRSEM n. 18, ottobre 2012.

[25] Lessons learned – General Syrén summing up three years as CEUCM, intervista in Impetus n. 14, autunno/inverno 2012.

[26] Ammiraglio Owens, High Seas. The Naval Passage to an Unchartered World, Annapolis, Naval Institute Press, 1995, citato da Yves Boyer, L’OTAN va-t-elle finir par “tuer” la politique européenne de défense?, Annuaire français des relations internationales 2010, (volume XI), Bruxelles, Editions Bruylant, 2010, p. 711.

[27] Kori Schake, Winning the Argument on NATO, documento presentato al convegno The future of US European Command, organizzato dalla National Defense University e dal Consiglio atlantico, 19 luglio 2012.

[28] Audizione del generale Henri Bentégeat alla Commissione Affari esteri, della difesa e delle forze armate del Senato francese, 11 febbraio 2013.

[29]www.eatc-mil.com, consultato il 30 settembre 2013.

[30] Direttiva 2009/81/EC del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 sul coordinamento delle procedure per l’assegnazione di alcuni contratti per lavori, forniture e servizi da parte di autorità o enti appaltatori nei campi della difesa e della sicurezza.

[31] Nick Witney, Re-energising Europe’s Security and Defence Policy, Policy Paper, Consiglio europeo sulle relazioni estere, luglio 2008.

[32] Margriet Drent, Kees Homan, Dick Zandee, Bold Steps in Multinational Cooperation – Taking European Defence Forward, Clingendael Report, Netherlands Institute of International Relations, maggio 2013.

[33] Vari nomi possono coprire lo stesso concetto, quello di avanguardia è preferito qui, ma un contenuto simile può essere indicato come Core Europe ed è stato chiamato Unione europea di sicurezza e difesa (ESDU) nella dichiarazione di Tervuren dei capi di Stato e di governo di Francia, Germania, Belgio e Lussemburgo del 23 aprile 2003. In essa dichiararono che “la vocazione dell’ESDU dovrebbe essere di raccogliere quegli Stati che sono pronti a procedere più rapidamente e più a fondo nel rafforzare la loro cooperazione nel campo della difesa”. Sebbene nello specifico contesto dell’opposizione alla guerra in Iraq e con una formulazione ancora estremamente cauta, le affermazioni che “l’aiuto e l’assistenza reciproci di fronte a rischi di qualsiasi natura” sono una delle prime aree di impegno dell’ESDU, così come la priorità data alla “armonizzazione delle posizioni” e ad un “aumento negli investimenti in equipaggiamento militare” e specialmente l’insistenza sulla creazione di un “nucleo” di pianificazione operativa e di capacità operativa possono essere viste come prudenti segni verso una maggior autonomia strategica.

[34] Nick Witney, It's CSDP - or live in a world run by others, European Council on Foreign Relations, 13 settembre 2011.

[35] Si veda Charles Cogan, French Negotiating Behavior – dealing with La Grande Nation, New York, Barnes & Noble, 2003.

[36] Robert Cooper, The Breaking of Nations, Order and Chaos in the Twenty-first Century, London, Atlantic Books, 2004.

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