Anno XXVI, 1984, Numero 3, Pagina 187

 

 

L’Unione economica e il progetto di Trattato
 
JOHN PINDER
 
 
Con il massiccio voto del 14 febbraio 1984 a favore del progetto di Trattato, i membri del Parlamento europeo hanno espresso il loro malcontento nei confronti della Comunità europea nella sua presente struttura. Parte di questo malcontento aveva origine nell’impotenza dei paesi membri nelle loro relazioni strategiche con le superpotenze. Ma esso rifletteva, soprattutto, l’insuccesso della Comunità nel dominare la crisi dell’economia contemporanea.
La delusione dei deputati europei nei confronti della Comunità era anche un riflesso delle loro speranze nei risultati che essa avrebbe potuto conseguire. La prosperità e il dinamismo dei paesi membri negli anni ‘60 erano collegate alla liberalizzazione del commercio interno, alla creazione di una tariffa comune esterna e – con soddisfazione, allora, di tutti gli Stati membri – alla politica comune agricola. Insieme a queste misure, i trattati della CEE avevano eretto una struttura istituzionale e delineato ulteriori competenze che sembravano promettere una continua crescita della politica d’integrazione.
Ma dopo gli anni ‘60, questa crescita della politica di integrazione è apparsa vacillante. Malgrado la rimozione delle tariffe doganali, il mercato interno della CEE rimane frammentato da distorsioni di natura non-tariffaria, specialmente in alcune industrie ad alta tecnologia. Il Sistema monetario europeo è una scolorita immagine del sistema monetario comune proposto nel 1970 dal rapporto Werner.[1] Le politiche strutturali della Comunità sono troppo deboli per favorire riadattamenti nei settori che ne hanno urgente bisogno. Questa congiunzione di debole integrazione e di stagnazione appare in netto contrasto con la combinazione di forte integrazione e di crescita dinamica del periodo immediatamente precedente.
È indubbio che la stagnazione sia stata causata da mutamenti della reale situazione economica non ancora seriamente affrontati dal sistema di direzione dell’economia ed ai quali il sistema stesso dovrà essere adeguato. È plausibile che nell’Europa occidentale, colpita dalla stagnazione in misura maggiore di altre economie industrialmente avanzate, un elemento di questo adeguamento dovrà essere un rafforzamento della direzione economica comune, o della politica d’integrazione, per tener testa alla crescente integrazione delle economie reali tra i paesi dell’Europa occidentale. È comprensibile che, nella loro posizione, i deputati europei considerino questa misura come la chiave di volta del successo dell’economia comunitaria; ed è giusto informare il lettore che l’autore di quest’articolo considera ciò come almeno una delle chiavi in mancanza delle quali è improbabile che venga aperta la porta che conduce alla nuova prosperità europea.
 
Deboli istituzioni comunitarie e mancanza di strumenti.
 
Il passaggio della scienza economica dall’economia politica alla econometrica ha distolto l’attenzione degli economisti dallo studio delle istituzioni nelle quali la politica economica si realizza e anche, in qualche misura, dagli strumenti mediante i quali essa è messa in atto. Questa propensione non è naturalmente condivisa dai parlamentari europei che quotidianamente operano sul terreno delle istituzioni politiche e degli strumenti della politica applicata; molti di essi hanno infatti identificato nella debolezza delle istituzioni la causa centrale dell’insuccesso della Comunità nella creazione di una potente unione economica.[2]
L’essenza di questa debolezza è individuata nella ricerca del1’unanimità tra i governi membri prima di prendere decisioni significative, unitamente ad una sorta di « deficit democratico » per cui, mancando il Parlamento europeo di poteri legislativi, le scelte che sono alla base di tali decisioni sono affidate a ministri occupatissimi, che si incontrano a Bruxelles per poche ore, o a comitati di funzionari statali che rappresentano i governi membri.
L’attuale Comunità è cosi accusata di non riuscire a sfruttare le potenzialità dei trattati che l’hanno istituita perché i governi membri, seguendo la procedura adottata dal generale de Gaulle a metà degli anni ‘60, hanno esteso la prassi del veto molto al di là dei limiti previsti dai trattati. Nello stesso tempo si ritiene che i trattati stessi abbiano fatto eccessivo affidamento sulla unanimità delle votazioni inter-governative per l’introduzione di nuove politiche o la creazione di nuovi strumenti esecutivi.
La moneta e la politica monetaria sono paradigmatiche. La creazione di una moneta comune rientrava nei progetti iniziali di integrazione europea.[3] Ma il Trattato di Roma, pur mirando esplicitamente ad istituire una Comunità economica europea, limitò i suoi provvedimenti in materia monetaria a una mezza dozzina di innocui articoli che prevedevano consultazioni sulle politiche congiunturali e della bilancia dei pagamenti. Evidentemente i padri fondatori, essendo stati sconfitti nel 1954 i loro tentativi di integrare i sistemi di difesa grazie alla Comunità europea di difesa, non erano disposti ad affrontare le altre cittadelle della sovranità nazionale, i ministeri delle finanze e le banche centrali. L’integrazione monetaria rimase peraltro sull’agenda per l’unione economica, agenda rimasta però ben nascosta fino a quando de Gaulle fu Presidente della Francia. Subito dopo la scomparsa di de Gaulle, il rapporto Werner propose un’unione monetaria nel cui ambito avrebbe operato « la totale ed irreversibile convertibilità delle valute, l’eliminazione dei margini di fluttuazione dei tassi di cambio, l’irrevocabile fissazione delle parità monetarie e la completa liberalizzazione dei movimenti di capitali ».[4]
Il rapporto Werner era molto preciso nel definire il concetto di unione monetaria, ma piuttosto vago sulle implicazioni istituzionali. Una moneta comune (oppure parità irrevocabilmente stabilite con convertibilità totale, che è la stessa cosa) sottrae dalle mani degli Stati membri il principale strumento di politica economica. È pertanto indispensabile che tale fondamentale strumento sia gestito collegialmente e cioè, per parlar chiaro, da un governo comune. Tuttavia il rapporto Werner, indubbiamente nella speranza di evitare di provocare reazioni gaulliste in Francia, affermava semplicemente la necessità di un « centro decisionale per la politica economica » senza alcuna indicazione che ciò implicasse una radicale riforma politica.[5] Questa ambiguità risultò fatale per il successo del progetto poiché il governo francese non intendeva trasferire la sovranità monetaria a effettive istituzioni comunitarie, mentre altri governi membri, soprattutto quello tedesco, rifiutavano di bloccare in modo permanente le parità in mancanza di tale trasferimento.[6] I successivi metodi di cooperazione in materia di tassi di cambio, incluso il Sistema monetario europeo nella sua forma presente, non sono stati adeguati al punto di vista secondo cui si dovrebbe realizzare un’unione economica, che esige il trasferimento dagli Stati membri alla gestione comunitaria di essenziali strumenti di politica monetaria.
La storia dell’« Unione economica e monetaria » è stata ampiamente raccontata perché essa illustra perfettamente i motivi per cui il progetto di Trattato intende provvedere sia alla trasformazione delle istituzioni comunitarie in un sistema di governo europeo (e di governo parlamentare, essendo questo l’assetto prevalente nei paesi membri), sia all’ampliamento delle competenze e degli strumenti comunitari. L’esperienza ha infatti mostrato ai promotori del Trattato quello che il buon senso aveva probabilmente già insegnato loro: senza istituzioni efficaci dotate di adeguati strumenti, è improbabile che si sviluppi un’unione economica e monetaria.
 
Competenze e strumenti.
 
L’unione economica prospettata nel progetto di Trattato riguarda cinque grandi aree di intervento pubblico: completamento del mercato interno; politica del commercio estero; politiche strutturali; politica monetaria e politica economica; bilancio dell’Unione.
 
Il mercato interno.
 
Il Trattato di Roma prevedeva libertà di movimento dei beni, dei servizi e dei capitali nell’ambito della Comunità, assicurando ai cittadini di ogni Stato membro il diritto di lavorare e di svolgere attività economiche negli altri Stati membri. L’immagine era quella di una Comunità nella quale i movimenti fossero, come nei singoli Stati membri, liberi e non soggetti a distorsioni. Tuttavia, come abbiamo visto, una delle ragioni di delusione nei confronti della Comunità è che quella immagine non è stata tradotta nella realtà. Nell’economia moderna, dove specializzazione e dimensione assumono rilevanza crescente, quest’insuccesso diviene un ostacolo sempre maggiore per le industrie dei paesi membri in concorrenza con grandi e più omogenee economie come quelle degli Stati Uniti e del Giappone.
Quest’insuccesso è dovuto in parte alla difficoltà di raggiungere l’unanimità di consensi nell’eliminare una data distorsione, sia quando l’unanimità è prevista dal Trattato di Roma (per es. nell’omogeneizzazione di leggi che distorcono il funzionamento del Mercato comune), sia quando essa è semplicemente praticata con maggior frequenza di quanto il Trattato sembrava giustificare (per es. al fine di garantire libertà nella prestazione di servizi in tutto l’ambito della Comunità). Un sostanziale passo avanti verso la creazione di un unico mercato privo di distorsioni, previsto dal progetto di Trattato (vedi art. 47), potrebbe essere compiuto quando sarà possibile combinare il « patrimonio comunitario »,[7] che l’Unione erediterà, con le nuove istituzioni.
Mentre l’applicazione al patrimonio comunitario delle nuove istituzioni dell’Unione offrirebbe la soluzione più semplice al problema di eliminare barriere e altre distorsioni esistenti nell’ambito dell’Unione, gli estensori del Trattato varato dal Parlamento europeo hanno avvertito l’esigenza urgente di procedere oltre, al fine di garantire che l’opera fosse portata completamente a termine e senza ingiustificati ritardi. Essi hanno perciò oltrepassato l’ambito del patrimonio comunitario negli art. 47-49 relativi alla libertà di movimento, alla politica della concorrenza e alla « omogeneizzazione di leggi inerenti alle imprese e alla imposizione fiscale ».
L’art. 47 non si limita infatti a stabilire che l’Unione gode di competenza esclusiva « per completare, sviluppare e salvaguardare la libera circolazione delle persone, dei servizi, dei beni e dei capitali nel territorio dell’Unione; esso esige che l’autorità legislativa dell’Unione disponga « programmi e tempi dettagliati e vincolanti » per il processo di liberalizzazione e che la libera circolazione delle persone e dei beni sia realizzata nel giro di due anni, quella dei servizi nello spazio di cinque anni e quella dei capitali in un periodo di dieci anni. Appare evidente che la riluttanza mostrata da vari governi nell’accettare la libertà di circolazione dei servizi e dei capitali, per esempio, ha indotto gli estensori del progetto a sospettare che le istituzioni da loro proposte, persino quelle più decisive, avrebbero potuto non conseguire i risultati voluti in mancanza di questi dettagliati obblighi istituzionali.
Inoltre, piuttosto che fare affidamento sulle istituzioni della Unione per perseguire la politica della concorrenza definita negli articoli 85 e 86 del Trattato di Roma, il progetto di Trattato conferisce all’Unione, art. 48, « competenza esclusiva per completare e sviluppare la politica della concorrenza al livello dell’Unione » precisando un « sistema di autorizzazioni delle concentrazioni di imprese » basato sull’art. 66 del Trattato della Comunità del carbone e dell’acciaio, nonché « la necessità di vietare qualsiasi forma di discriminazione tra imprese pubbliche e private ».
Allo scopo di rafforzare le misure del Trattato di Roma volte ad eliminare le distorsioni legali e fiscali nel Mercato comune, l’art. 49 del progetto di Trattato chiede all’Unione di « rendere omogenee le leggi, i regolamenti e le misure amministrative relative alle imprese... in quanto tali misure abbiano diretto effetto sull’azione comune dell’Unione » e di « eseguire il ravvicinamento » delle leggi relative alla tassazione « in quanto necessario ai fini dell’integrazione economica nell’ambito dell’Unione ». Sebbene la propensione degli estensori a far piazza pulita dei grovigli burocratici che deturpano il Mercato comune sia indubbiamente salutare, dovrebbe anche essere tenuto presente che alcune delle difformità legali, amministrative e fiscali esistenti tra i paesi membri rispecchiano diversità culturali e sociali la cui eliminazione può essere sconsigliabile o perfino impossibile. Differenti equilibri tra tassazione diretta e indiretta in Aberdeen e a Palermo possono aver origine in profonde diversità nell’atteggiamento verso lo Stato o verso il suo ruolo in relazione alla giustizia sociale; e gli obiettivi, le procedure, le competenze dell’Unione europea esigono di essere definiti tenendo sufficientemente conto di tali distinzioni. Ci ripromettiamo di tornare sulla questione se il Trattato possa essere migliorato sotto questo aspetto.
 
Politica commerciale verso l’esterno.
 
La politica commerciale esterna (o politica commerciale comune, secondo il gergo comunitario) rappresenta il successo più vistoso dell’azione politica comunitaria. Negli altri importanti settori delle relazioni internazionali, come moneta e difesa, la Comunità rimane, nei suoi rapporti con gli Stati Uniti, un nano politico. Ma nei negoziati commerciali la CEE dimostrò di essere divenuta, non appena il Trattato di Roma divenne operativo, l’eguale degli Stati Uniti. Ciò fu reso evidente quando il Presidente Kennedy, per fronteggiare l’emergere di questa nuova potenza commerciale dotata di una sua tariffa comune verso i paesi terzi, diede avvio al « Kennedy round » per i negoziati tariffari del GATT. La situazione è rimasta immutata, sin da allora, in tutti i negoziati di natura commerciale.
La differenza tra la situazione anteriore e quella posteriore all’istituzione della Comunità economica europea sta proprio nella creazione della tariffa comune comunitaria, che impedì la conclusione di intese nazionali separate con le controparti commerciali sulla base di tariffe nazionali separate. Il potere di uno strumento di politica comune difficilmente avrebbe potuto essere evidenziato in modo più convincente. Tuttavia le istituzioni della CEE, pur essendo riuscite ad utilizzare tale strumento nei negoziati tariffari, sia pure in modo goffo e penosamente lento, hanno registrato deprimenti insuccessi per quanto riguarda la creazione di nuovi strumenti. La stessa forza centrifuga dei sistemi nazionali politici e burocratici degli Stati membri, che era alla base della loro incapacità di aggregazione del potere negoziale quando mantenevano tariffe separate, rese caduche le buone intenzioni di creare ulteriori strumenti comuni. È proprio questa sterilità, in un’epoca nella quale nuovi strumenti comuni appaiono indispensabili per dirigere l’interdipendente economia comunitaria e per difendere i suoi interessi nei confronti del duro mondo esterno, che ha indotto gli artefici del progetto di Trattato ad attribuire un peso rilevante a procedure istituzionali miranti ad abbattere gli attuali ostacoli che impediscono non soltanto l’impiego efficace degli strumenti esistenti, ma anche la creazione di nuovi.
La breve norma del progetto di Trattato relativa alla politica commerciale esterna contiene un potere assai più robusto di quanto la sua brevità sembri implicare. « Nel caso della politica commerciale esterna, l’Unione avrà competenza esclusiva » (art. 64.2). Essa conferisce alle istituzioni dell’Unione, nettamente più decisive di quelle della Comunità, il potere sia di utilizzare i già sostanziali strumenti della Comunità in materia di politica commerciale sia di forgiare quegli ulteriori strumenti resi sempre più necessari dalla crescente influenza delle misure non-tariffarie sullo sviluppo del commercio internazionale.
 
Politica strutturale.
 
La Comunità non è priva di competenza per produrre politiche strutturali e strumenti di esecuzione. La sua politica agricola è rinomata o famigerata, a seconda del punto di vista. Il Trattato di Roma conteneva più articoli sul trasporto che sull’agricoltura, ma senza un effetto equivalente; la CECA svolge la politica strutturale per il carbone; l’Euratom per l’energia atomica. La Comunità possiede inoltre parecchi strumenti di politica industria,le.
Per molti paesi il protezionismo ha storicamente costituito lo strumento privilegiato di politica industriale; e l’efficacia della tariffa comune della CEE, nonché i procedimenti proposti nel progetto di Trattato per rafforzare la politica commerciale comune, sono stati già descritti. L’altra faccia della medaglia era la rinuncia degli Stati membri all’uso di tariffe e di quote nel commercio intercomunitario. Malgrado la sua incompletezza, lo sviluppo del mercato interno della Comunità è stato uno dei più grandi atti di politica industriale in questo secolo; e la continua battaglia della Comunità per realizzare completamente un unico mercato liberalizzato rimane al centro delle politiche industriali. Il progetto di Trattato, come abbiamo visto, fornisce all’Unione gli strumenti atti ad assicurare la vittoriosa conclusione di questa battaglia.
Nel campo della politica strutturale la prassi dei sussidi ha recentemente posto in discussione il primato del tradizionale metodo protezionistico. La CEE dispone di « uno stuolo di fondi finanziari »[8] utilizzabili per la sua politica industriale, comprendenti il Fondo sociale, finanziamenti ottenibili in forza del Trattato istitutivo della CECA, il Fondo regionale per lo sviluppo, la Banca europea per gli investimenti e il Nuovo strumento comunitario (sportello Ortoli) grazie al quale può procurarsi fondi per finanziare progetti di investimento. Peraltro, « tutto considerato, i fondi finanziari della Comunità sono di modesta entità »,[9] e una delle più importanti misure economiche del progetto di Trattato è costituita dal potere, conferito all’Unione (art. 71.2), di procurarsi le entrate necessarie al bilancio comunitario nella misura che le sue istituzioni decideranno, con voto maggioritario. L’Unione non soffrirebbe quindi delle limitazioni che affliggono la Comunità nell’utilizzo di strumenti finanziari per lo sviluppo della politica industriale.
Data la modestia delle risorse finanziarie della Comunità, il suo maggior potere nel settore dei sussidi all’industria è stato quello, negativo, di controllare i sussidi concessi dai governi membri (nel gergo comunitario, aiuti statali) . In linea di principio il Trattato di Roma considera tali sussidi « incompatibili con il Mercato comune » in quanto essi distorcono o « minacciano di distorcere la concorrenza favorendo certe imprese o la produzione di certi beni » (art. 92). Ma lo stesso articolo successivamente rende compatibili i sussidi con il Mercato comune quando hanno lo scopo di promuovere lo sviluppo di regioni con basso tenore di vita o con disoccupazione, di importanti progetti di interesse europeo o di certe attività economiche o di aree, laddove ciò « non influisca negativamente sulle condizioni degli scambi commerciali in misura contraria all’interesse comune ». La Commissione della CEE ha così potuto usare il proprio potere non soltanto per opporsi a sussidi destinati a distorcere la concorrenza, ma anche per autorizzare quelli in grado di « sollecitare l’interesse del sistema imprenditoriale privato nei nuovi investimenti e nelle opportunità tecnologiche... nonché di favorire la ristrutturazione di industrie che avevano bisogno di ridimensionare e reimpiegare diversamente le risorse ».[10] Il potere negativo di vietare sussidi nazionali è così stato trasformato in una capacità di favorire riadattamenti positivi; e il progetto di Trattato non propone alcuna modifica dei poteri della Comunità in materia di aiuti statali, anche se l’Unione, disponendo di maggiori fondi per i propri sussidi, potrebbe grandemente potenziare la propria capacità di indirizzare la politica industriale in una direzione positiva.
La politica della concorrenza può del pari servire a promuovere adattamenti nei settori che esigono di essere ristrutturati mediante riduzioni di capacità; e infatti, dopo aver condotto la politica della concorrenza nella CEE ispirandosi a principi neoliberali abbastanza ortodossi – che, come dimostrato dalla legislazione anti-trust americana, possono esercitare una notevole influenza sulla struttura industriale – la Commissione ha cominciato a promuovere ristrutturazioni di questo tipo più positivo in un ramo dell’industria chimica. Il progetto di Trattato ha peraltro cercato di rinsaldare questa linea di azione chiedendo che l’Unione sviluppasse la sua politica della concorrenza « tenendo presente... la necessità di ristrutturare e rafforzare l’apparato industriale dell’Unione in vista delle profonde perturbazioni che possono essere provocate dalla concorrenza internazionale» (art. 48).
Il patrimonio comunitario relativo alla politica commerciale verso terzi, al mercato interno, alla politica dei sussidi e della concorrenza è stato qui ricapitolato perché l’utilizzo, da parte delle istituzioni dell’Unione, delle competenze che già appartengono al patrimonio stesso, rappresenterà il contributo più importante del progetto di Trattato alla politica strutturale ove si tenga conto delle più ampie risorse finanziarie previste negli art. 71, 75 e 76 (vedasi sotto). Si potrebbe invero sostenere che non fosse necessario includere nel progetto di Trattato ulteriori norme in materia di politica strutturale. Ma l’art. 53 si addentra in dettaglio nelle politiche settoriali, l’art. 58 definisce provvedimenti di grande portata ai fini della politica regionale, mentre l’art. 73 sancisce « un sistema di perequazione finanziaria... per attenuare eccessivi squilibri economici tra le regioni ». Ambedue gli articoli 53 e 58 conferiscono all’Unione competenza concorrente, cioè « l’azione degli Stati membri si esercita nei casi in cui l’Unione non ha legiferato » (art. 12) ma cessa dopo tale intervento legislativo.
Nel settore dell’agricoltura e della pesca, il progetto di Trattato chiede all’Unione di « perseguire una politica destinata a realizzare gli obiettivi definiti » nell’art. 39 del Trattato di Roma: il che è superfluo, dal momento che ciò fa parte del patrimonio comunitario ereditato dall’Unione. Nel settore dell’energia si precisano obiettivi di più larga portata di quelli inseriti nei Trattati istitutivi della Comunità europea, che includono non soltanto la sicurezza di approvvigionamento, la stabilità del mercato e una politica dei prezzi armonizzata, ma anche « lo sviluppo di risorse energetiche alternative e rinnovabili... norme tecniche standardizzate per la produttività e per la sicurezza, la protezione dell’ambiente e della popolazione e... l’utilizzazione delle fonti europee di energia ». La politica strutturale implicita in tali traguardi è inoltre, quella di coprire tutte le fonti di energia mentre i trattati esistenti stabiliscono obiettivi strutturali specifici soltanto in riferimento al carbone e all’energia atomica. Il Parlamento europeo, evidentemente frustrato dalla debole e frammentaria politica energetica della Comunità, ha voluto attribuire all’Unione la capacità di attuare una decisa politica globale in questo settore.
Nel settore dei trasporti, il progetto di Trattato ribadisce l’obiettivo di porre fine alle distorsioni e discriminazioni, il che è già esplicitamente dichiarato nel Trattato di Roma, ma aggiunge l’importante obiettivo di creare « una rete di trasporti adeguata alle esigenze europee ». L’intento di creare « una rete di telecomunicazioni con standard comuni » apre del pari nuove e significative strade.
Nel settore della ricerca e dello sviluppo, il progetto di Trattato si esime dal definire traguardi particolari ma conferisce alla Unione il potere di coordinare l’azione degli Stati membri in forma densa di conseguenze, in quanto l’Unione « coordina e guida le attività nazionali », il che potrebbe indurre a pensare che si sia voluto aprire la porta al controllo, da parte dell’Unione, non soltanto dei dettagli delle politiche dei governi membri ma anche, a seconda di come venga interpretato il termine ‘nazionale’, delle attività di ricerca e di sviluppo finora svolte negli Stati membri in forme indipendenti dai governi. Il progetto di Trattato conferisce all’Unione anche il potere di « fornire sostegno finanziario alle ricerche comuni... e... intraprendere ricerche nei propri istituti », compiti che la Comunità già assolve nei limiti delle sue attuali risorse.
Nel settore industriale, il controllo dell’Unione è limitato alle « politiche degli Stati membri nei rami industriali particolarmente importanti per la sicurezza economica e politica dell’Unione ». Per quanto riguarda gli altri rami industriali il patrimonio comunitario, unito al maggior potere finanziario dell’Unione, è evidentemente e giustamente ritenuto in grado di offrire adeguati campi di azione alla politica industriale dell’Unione. Laddove sono in giuoco « sicurezza economica e politica », sembra legittimo che l’Unione intervenga più incisivamente all’interno delle competenze degli Stati membri in rapporto, forse, a quanto ampia sia la definizione di tale sicurezza.
 
Politica monetaria ed economica globale.
 
Il provvedimento più significativo del progetto di Trattato in materia di politica economica generale, in verità la chiave di tutte le sue proposte economiche, è contenuto nell’art. 52 che conferisce all’Unione la competenza « per la realizzazione della piena unione monetaria ». Tutti gli Stati membri devono partecipare al Sistema monetario europeo; il FME (Fondo monetario europeo) deve essere istituito (in conformità con l’art. 33) con « l’autonomia atta a garantire la stabilità monetaria »; « quote » delle riserve degli Stati membri saranno trasferite al FME; l’ECU (European Currency Unit) deve divenire una valuta di riserva e un mezzo di pagamento e l’Unione deve promuoverne il più ampio impiego. Più in generale, l’Unione deve stabilire « le modalità e le tappe di realizzazione dell’Unione monetaria ». Nei primi cinque anni, i capi di governo possono, in sede di Consiglio europeo, sospendere queste disposizioni monetarie, ma dopo questo periodo quinquennale non c’è ostacolo all’instaurazione, da parte delle istituzioni dell’Unione, di un’unione monetaria del tipo definito nel rapporto Werner.
Questo articolo, unitamente alle più incisive istituzioni dell’Unione, è sufficiente a trasferire dagli Stati membri all’Unione il potere di attuare la politica economica generale. Il progetto di Trattato aggiunge tuttavia che l’Unione ha competenza concorrente « riguardo alle politiche monetaria e del credito europee, in particolare allo scopo di coordinare il ricorso al mercato dei capitali mediante la creazione di un comitato europeo per il mercato dei capitali e di un’autorità europea di sorveglianza sulle banche ». La competenza in materia di politica monetaria e del credito appare comunque implicita secondo il dettato dell’art. 52. Ma la dizione « coordinare il ricorso al mercato dei capitali » potrebbe essere interpretata nel senso di una forma diretta di controllo sul mercato dei capitali piuttosto che dell’istituzione di un quadro di riferimento, come probabilmente si voleva intendere.
Parte dell’art. 50, che attribuisce all’Unione competenza concorrente « in materia di politica congiunturale al fine di facilitare segnatamente il coordinamento delle politiche economiche nell’ambito dell’Unione », sembra del pari superflua alla luce dell’art. 52, poiché di pari passo con la progressiva istituzione dell’Unione monetaria, la responsabilità della politica monetaria viene inevitabilmente trasferita all’Unione. L’art. 50 sembra tuttavia conferire all’Unione anche il potere di controllare i bilanci interni degli Stati membri che includono l’altro principale strumento delle politiche economiche e congiunturali. Le leggi dell’Unione devono definire i principi secondo cui « la Commissione definisce gli orientamenti e gli obiettivi cui deve attenersi l’azione degli Stati membri » e « le condizioni alle quali la Commissione vigila sulla conformità delle misure adottate dagli Stati membri agli obiettivi da essa definiti ». Tutto ciò può creare lo spettro di un governo dell’Unione che tratta i bilanci degli Stati membri alla stregua del trattamento riservato dal governo britannico ai bilanci locali nell’ambito del Regno Unito, cioè in contrasto con il principio valido in tutte le federazioni democratiche, che esclude i bilanci statali dal controllo federale.
L’argomentazione a favore del controllo dell’Unione sopra i bilanci degli Stati membri è che, mentre il bilancio federale è, in gran parte degli Stati federali, di entità maggiore dei bilanci degli Stati, l’Unione prenderebbe il via con un bilancio pari a circa il 2% della spesa pubblica globale degli Stati membri. Il bilancio dell’Unione avrebbe quindi scarso peso, paragonato alla entità dei bilanci statali e locali, come strumento di politica economica congiunturale o generale. Quest’argomentazione venne enunciata all’epoca del rapporto Werner, che proponeva, analogamente, il controllo comunitario sui bilanci degli Stati membri precisando « spese ed entrate globali, ripartizione della spesa in investimenti e consumi, nonché direzione e grandezza del bilancio ».[11] Ma quando quel rapporto fu scritto, la fede nell’efficacia della gestione della domanda mediante manipolazioni fiscali era più profonda di quanto non sia ora e, d’altra parte, il gruppo Werner, come già osservato, era straordinariamente incurante delle implicazioni politiche delle proprie proposte. La manipolazione fiscale, anche se offrisse un grosso contributo al successo di una politica di gestione della domanda (il che potrebbe essere tuttora vero malgrado lo scetticismo corrente), dovrebbe essere valutata alla luce delle conseguenze politiche di una così pesante mole di centralizzazione in una Unione che dovrà stimolare vitalità politica non soltanto al centro ma anche all’interno degli Stati membri. Imposizione fiscale e spesa sono tra i principali strumenti della politica sia economica sia sociale e la democrazia difficilmente prospera senza sottoporle ad adeguato controllo. Ne consegue che, mentre spetta alle istituzioni dell’Unione il controllo del bilancio dell’Unione, il controllo dei bilanci statali dovrebbe restare affidato agli Stati. Il problema relativo alla struttura politica dovrebbe essere attentamente ponderato in rapporto all’opportunità di controllo, da parte dell’Unione, della politica economica generale. Sarebbe sorprendente se l’esito finale fosse quello di conferire all’Unione un potere sui bilanci statali al di là del diritto, forse accettabile, di fissare i limiti superiori e inferiori del saldo di bilancio quando esista chiara evidenza che ciò sia necessario per garantire la stabilità economica dell’Unione.
Quale che sia l’esito in fatto di controllo sui bilanci degli Stati membri, da parte dell’Unione, il diritto di quest’ultima di « utilizzare i meccanismi di bilancio e finanziari dell’Unione a fini congiunturali » (art. 50.4), oppure ai fini della politica economica più in generale, può difficilmente essere negato. Sebbene il punto di partenza sia il piccolo bilancio della Comunità europea, il progetto di Trattato non pone limiti alle entrate che l’Unione può procurarsi e le procedure legislative previste dal Trattato sembrano destinate ad alimentare, con il passar del tempo, bilanci di entità sostanzialmente più considerevole. È stato suggerito prima che questo avrebbe rappresentato il più importante contributo del Trattato allo stuolo di strumenti per una politica congiunturale; il bilancio può in verità essere considerato, insieme all’unione monetaria e all’efficace utilizzo del patrimonio comunitario da parte di istituzioni opportunamente riformate, come il trittico basilare dell’Unione economica che emergerà dal Trattato.
 
Il bilancio dell’Unione.
 
L’insistenza comunitaria sulle « risorse proprie » della Comunità europea non è espressione di un vacuo dogma ma di una pratica necessità della Comunità se essa deve esistere come entità reale. Il potere di uno strumento comune è stato già illustrato nel caso della tariffa esterna. La Comunità potrebbe realizzare ben poco se non fosse in grado di pagare il costo di una qualsiasi attività senza il consenso unanime dei governi per procurare le necessarie entrate. Ciò spiega perché il progetto di Trattato apre la sezione sul bilancio affermando esplicitamente che « l’Unione dispone di finanze proprie » le quali saranno « gestite dalle sue istituzioni » sulla base di un bilancio adottato « dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione » (art. 70).
Il progetto di Trattato prosegue provvedendo al controllo efficace e regolare del bilancio. Tutte le spese saranno « soggette alla medesima procedura di bilancio » ed è previsto un rapporto annuale al Parlamento e al Consiglio sulla « efficacia delle azioni intraprese » (art. 72). È previsto altresì un programma pluriennale delle entrate e delle spese da revisionare annualmente e « utilizzato come base per la preparazione del bilancio »; la Commissione deve riferire sulla « ripartizione fra l’Unione e gli Stati membri delle responsabilità di realizzazione delle azioni comuni e degli oneri finanziari che ne derivano » (art. 74). Il bilancio deve « stabilire ed autorizzare tutte le entrate e le spese dell’Unione per ciascun anno civile »; il bilancio adottato « deve essere in pareggio », sebbene ciò includa « l’assunzione e l’erogazione di prestiti », nonché la fissazione del livello delle entrate; gli stanziamenti « sono ripartiti in capitoli specifici che raggruppano le spese secondo la loro natura e destinazione » (art. 75). Il bilancio è « messo in esecuzione dalla Commissione » (art. 78) che deve annualmente sottoporre al Parlamento e al Consiglio « il conto di gestione » (art. 80), accompagnato dalla relazione della Corte dei Conti cui spetta il controllo sulla esecuzione del bilancio (art. 79). Infine « il Parlamento decide di accordare, di rinviare e di rifiutare il discarico » (art. 81).
Il bilancio al quale tutte queste appropriate procedure sono applicate è dichiarato adottato dal Presidente del Parlamento dopo la sua approvazione da parte delle autorità di bilancio, cioè in conformità con un complesso rapporto procedurale tra il Parlamento ed il Consiglio dell’Unione stabilito dall’art. 76. Questo rapporto è molto simile a quello valido per l’approvazione delle leggi. Nella improbabile eventualità che Consiglio e Parlamento accettino con maggioranza semplice (cioè una maggioranza dei voti ponderati espressi nel Consiglio e dei voti espressi nel Parlamento) il bilancio proposto dalla Commissione, o se Consiglio e Parlamento approvino con maggioranze semplici gli stessi emendamenti, il bilancio deve considerarsi adottato. È tuttavia più probabile che Commissione e Parlamento raggiungano l’accordo su un bilancio emendato dal Parlamento (il quale dovrà votare a maggioranza assoluta dei propri membri per modificare gli emendamenti proposti dal Consiglio), nel qual caso il bilancio verrebbe adottato, a meno che una maggioranza qualificata del Consiglio si opponga (cioè, in una seconda lettura del bilancio, tre quinti dei voti ponderati espressi e una maggioranza delle rappresentanze degli Stati membri). Guardando dal lato opposto, un bilancio concordato tra Parlamento e Commissione verrà adottato anche nel caso in cui fosse approvato soltanto da due quinti più uno dei voti ponderati espressi nel Consiglio e da una minoranza delle rappresentanze.
Questa procedura è stata descritta un po’ dettagliatamente a causa del carattere che conferisce alla questione della dimensione del bilancio dell’Unione. L’Unione « può modificare, con legge organica, la natura o la base imponibile delle entrate esistenti o crearne delle nuove » (art. 71). Una legge organica può essere approvata, se Parlamento e Commissione sono concordi, con soltanto un terzo più uno dei voti ponderati del Consiglio (art. 38). Sebbene una maggioranza qualificata nel Parlamento (maggioranza di tutti i suoi membri e di due terzi dei voti espressi) sia egualmente richiesta in tali circostanze, non sembra improbabile che l’Unione acquisisca una base di imponibile tale da consentire il realizzo di sostanziali entrate. L’importo ricavabile da questa base di imponibile, sarebbe deciso in base alla procedura su indicata, la quale richiede una maggioranza semplice o assoluta nel Parlamento e due quinti più uno dei voti espressi nel Consiglio.
Non dovrebbero insorgere serie difficoltà, con tali procedure, per procurarsi i fondi necessari per finanziare le politiche decise dalle istituzioni dell’Unione: un contrasto netto con la precarietà del bilancio dell’attuale Comunità. Ciò non è di scarsa rilevanza in un’epoca in cui, malgrado i tagli della spesa pubblica, il bilancio giuoca un ruolo così grande nella politica economica e sociale. Nel caso di maggioranze centralizzatrici in seno alla Commissione e al Parlamento potrebbe semmai porsi il problema se tali procedure possano aprire la strada ad un aumento del bilancio dell’Unione a livelli che limiterebbero in modo iniquo il potenziale di bilancio e quindi la vita politica degli Stati membri.
Quale dovrebbe essere un’equa ripartizione delle entrate e delle spese tra l’Unione e gli Stati è un quesito cui si possono dare molteplici risposte, a seconda del peso attribuito ad una varietà di valori politici, economici e sociali. Il rapporto MacDougall alla Commissione[12] suggeriva che un bilancio « pre-federale » incentrato sulle politiche occupazionali, regionali, strutturali e cicliche, potrebbe assorbire il 2-2,5% del prodotto interno lordo della Comunità ed elevarsi forse fino al 5-7%. Quale che sia la giusta ripartizione, rimane pur sempre aperta la questione di quali disposizioni in materia di bilancio siano accettabili per i parlamenti degli Stati membri che devono ratificare il progetto di Trattato. Sembra dubbio che una procedura la quale attribuisca così scarso peso alle rappresentanze degli Stati membri, mentre non pone limiti alla dimensione del bilancio che potrebbe essere determinato da maggioranze prevalenti nel Parlamento e nella Commissione, sia accettabile almeno per quei parlamenti, in particolare quelli britannico e tedesco, inclini a considerare con ostilità l’impatto dei bilanci europei sui loro paesi.
 
Unione economica e Stati membri.
 
Il problema di una giusta ripartizione dei poteri tra l’Unione e gli Stati e la correlata, seppur meno nobile, questione dell’accettabilità del progetto di Trattato da parte dei parlamenti degli Stati membri sorgono non soltanto nei confronti del bilancio dell’Unione, ma anche rispetto alle proposte del Trattato per l’unione economica nel suo insieme.
L’autore di questa nota plaude alla determinazione mostrata dal Parlamento europeo nel volere istituire una reale unione economica, nel creare una struttura nella quale l’economia europea possa realizzarsi in tutto il suo potenziale invece di procedere claudicando dietro le orme del Giappone e degli Stati Uniti, come fa attualmente la Comunità. Il progetto di Trattato contiene gli elementi essenziali di tale struttura, in particolare l’unione monetaria, un adeguato bilancio dell’Unione ed il patrimonio comunitario, sottoposti al governo di istituzioni liberate dai vincoli che attualmente le opprimono.
Procedendo al di là di questi elementi essenziali, gli estensori del Trattato possono forse essersi spinti troppo avanti sulla via della centralizzazione e dell’uniformità. Abbiamo già menzionato la potenzialità, insita nel Trattato, di uniformare l’imposizione fiscale tra gli Stati membri, di aumentare la dimensione del bilancio dell’Unione oltre i limiti ragionevoli e di controllare i bilanci o lo sviluppo/ricerca all’interno degli Stati membri. In ciascuno di questi casi sarebbe possibile applicare un freno modificando il progetto di Trattato: per esempio escludendo dall’armonizzazione la tassazione personale diretta, fissando un massimo – diciamo il 5% del PNL dell’Unione – al di sopra del quale il bilancio dell’Unione non può essere elevato senza una rettifica del Trattato, non conferendo all’Unione il potere di interferire nei bilanci degli Stati membri o di vietare programmi di sviluppo/ricerca all’interno di essi.
Il progetto di Trattato può essere facilmente migliorato da qualche specifico emendamento di questo tipo. Inoltre la flessibilità è un grande merito in una costituzione (quale è in realtà il progetto di Trattato per l’Unione europea) e ciò dovrebbe indurre ad affidarsi, per quanto possibile, a provvedimenti di natura più generale onde salvaguardare l’autonomia degli Stati membri da forze eccessivamente centralizzatrici.
Il progetto di Trattato contiene già il principio di « sussidiarietà », in base al quale « l’Unione agisce esclusivamente per svolgere i compiti che in comune possono essere svolti più efficacemente che non dai singoli Stati membri separatamente » (art. 12). Questo principio potrebbe dar luogo ad una più efficace salvaguardia contro una centralizzazione ingiustificata ove fosse sancito che i compiti in questione non dovrebbero essere di per sé eccessivamente centralistici (per es. l’armonizzazione delle imposte limitata all’indispensabile per garantire una ragionevole equità nel commercio tra gli Stati membri).
L’interferenza del potere centrale nella regolamentazione delle attività economiche è stata limitata in qualche misura negli Stati Uniti dalla garanzia costituzionale che nessuno sia privato « della vita, della libertà e della proprietà senza il dovuto procedimento di legge »; un principio analogo è stato osservato nella Costituzione canadese escludendo il governo centrale dal potere di legiferare in materia di industria e commercio « quando ciò entri in conflitto con la proprietà ed i diritti civili in una provincia ». Ma in ogni vertenza si è constatata « molta incertezza sui rispettivi poteri del Governo centrale e di quelli degli Stati a causa del linguaggio contraddittorio ed ambiguo di solito adottato ».[13] Il progetto di Trattato invoca i diritti derivanti dalle costituzioni degli Stati membri, la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali nonché la Carta sociale europea (art. 4); varrebbe forse la pena di considerare se il ricorso a tali diritti civili potrebbe eliminare alcune delle incertezze sorte in Canada e negli Stati Uniti.
La procedura che potrebbe consentire l’approvazione delle leggi dell’Unione, bilancio incluso, con l’appoggio di una minoranza degli Stati membri e dei loro voti ponderati, potrebbe far propendere la legislazione dell’Unione troppo pesantemente contro il mantenimento di un’entità politica degli Stati membri. Una forma di salvaguardia contro questo pericolo, in linea del resto con le costituzioni di altre unioni, potrebbe consistere nell’esigere almeno una maggioranza delle rappresentanze statali per qualsiasi tipo di legislazione, ed una maggioranza qualificata per le più fondamentali leggi organiche.
Siffatte modifiche del progetto di Trattato potrebbero assicurare una più equa distribuzione dei poteri tra l’Unione e gli Stati e, in conseguenza, rendere gli Stati più propensi a ratificare. Può anche essere consigliabile prendere in esame i problemi particolari che potrebbero nascere negli Stati membri il cui sostegno sia indispensabile per realizzare l’Unione europea secondo gli orientamenti del progetto di Trattato. In Gran Bretagna e forse in Francia sono probabilmente più importanti i dubbi relativi alla struttura politica; vogliamo considerare qui i dubbi di natura economica che possono prevalere in Germania.
Avendo subito due gravi ondate inflazionistiche in questo secolo, i Tedeschi sono particolarmente esposti al timore di una ricorrenza del malanno, e sono sensibili al pericolo che l’unione monetaria con i paesi vicini, attualmente afflitti da accessi inflazionistici, finisca con attirarli nella stessa orbita. I Tedeschi sono anche acutamente consci di essere « gli ufficiali pagatori » della Comunità e cauti nell’esporsi a più elevati contributi netti al bilancio comunitario. Essi sono altresì consapevoli dei meriti dell’unione politica delineati dal progetto di Trattato. Ma desiderano probabilmente essere anche rassicurati prima di impegnarsi irrevocabilmente per una unione monetaria e per procedure di bilancio che potrebbero risolversi in obblighi finanziari di entità assai maggiore di quelli attuali. Questa rassicurazione potrebbe forse essere fornita da una procedura prevista dal Trattato di Roma, laddove la transizione dalla prima alla seconda fase doveva aver luogo a condizione che « si constatasse il conseguimento sostanziale degli obiettivi specificatamente indicati nel Trattato come prima fase » (art. 8.3). Qui gli obiettivi in questione potrebbero essere una sicura stabilità monetaria ed un’equa distribuzione dei costi e dei benefici di bilancio.
Il Parlamento europeo, nella sua risoluzione sul progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea, manifestò il desiderio di « prendere in considerazione le opinioni ed i commenti dei parlamenti nazionali »[14] rispetto al progetto. Nelle pagine precedenti è stata posta in rilievo l’opinione che le misure relative all’unione economica potrebbero essere migliorate e che alcune parti non essenziali potrebbero essere lasciate cadere. Ma esiste anche il pericolo che nel corso delle discussioni politiche, la visione di una reale unione economica sia smarrita. Piuttosto che giungere a compromessi sui punti essenziali, il Parlamento europeo dovrebbe mantenere al centro del suo disegno i tratti caratteristici come la moneta comune, un bilancio adeguato e istituzioni determinanti. Soltanto così esso può contribuire a persuadere gli Stati membri ad accettare, se non ora in una fase successiva, quel che è indispensabile per il futuro economico dell’Europa.
 


[1]Rapporto al Consiglio e alla Commissione sulla graduale realizzazione dell’Unione economica e monetaria nella Comunità (Rapporto Werner), Supplemento al Bollettino 11-1970 delle Comunità europee, Lussemburgo, 8 ottobre 1970.
[2]Che questa sia l’opinione di Altiero Spinelli, il principale promotore del progetto di Trattato, è chiaro in: Altiero Spinelli, Verso l’Unione europea, Sesta Conferenza Jean Monnet, Firenze, Università Europea, 13 giugno 1983. Vedasi anche Michael Burgess, «Federal Ideas in the European .Community: Altiero Spinelll and ‘European Union’, 1981-1984 », Government and Opposition, Estate 1984, p. 340.
[3]Vedasi per es. Walter Lipgens, A History of European Integration 1945-1947: the Formation of the European Unity Movement, Oxford, Clarendon Press, p. 110, 578.
[4]Op. cit., p. l0.
[5]Ibid., p. 12.
[6]Questo punto morto è stato analizzato in John Pinder and Loukas Tsoukalis, « Economic and Monetary Union Policy », in G. Ionescu (ed.), The European Alternatives, Alphen an del Rijn, Sijthoff and Noordhoff, 1979, p. 482 e segg.
[7]L’articolo 7 del progetto di Trattato stabilisce che « l’Unione fa proprio ciò che è acquisito sul piano comunitario » e procede specificando « le disposizioni dei trattati che istituiscono le Comunità europee nonché delle convenzioni e dei protocolli relativi a dette Comunità » e « gli atti delle Comunità europee, nonché le misure prese nel quadro del Sistema monetario europeo e della Cooperazione politica » purché questi non siano modificati dal progetto di Trattato o siano incompatibili con il progetto stesso, oppure siano rettificati o sostituiti in conformità delle procedure stabilite nel progetto di Trattato.
[8]Jacques Pelkmans, Market Integration in the European Community, L’Aia, Martinus Nijhoff, 1984, p. 275.
[9]Ibid., p. 277.
[10]Dennis Swann, Competition and Industrial Policy in the European Comnmunity, Londra, Methuen, 1983, p. 51.
[11]Op. cit., p. 19.
[12]The Role of Public Finance in the European Communities (MacDougall Report), Bruxelles, Commissione della CEE, aprile 1977.
[13]K.C. Wheare, Federal Government, Londra, Oxford University Press, 1951 (prima edizione 1946), p. 149.
[14]Parlamento europeo, progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea, febbraio 1984.

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