Anno XXIX, 1987, Numero 3, Pagina 198

 

 

Il federalismo tedesco contro l’unificazione europea?
 
CLAUS SCHÖNDUBE
 
 
Hans Kelsen, il noto teorico dello Stato e filosofo del diritto che contribuì, nel 1920, alla redazione della Costituzione della Repubblica austriaca, ci fornisce ancor oggi, con le sue definizioni di concetti e problemi, alcuni interessanti strumenti analitici, per quanto diversi siano i contesti e gli obiettivi dell’indagine. Per fare un esempio, egli criticò aspramente l’adozione della parola «integrazione» nella teoria dello Stato, così come essa era stata proposta dal giurista tedesco Rudolf Smend a metà degli anni Venti. Nelle sue riflessioni Smend arrivò a convincersi che lo Stato non può essere considerato come un sistema in equilibrio stabile, bensì come un insieme di manifestazioni di vitalità, di innovazioni, di processi, tale che l’integrazione debba essere considerata come elemento fondamentale della vita dello Stato.[1] Kelsen replicò duramente. Quando Smend sosteneva, egli scrisse, che l’integrazione è un «mettersi insieme» in vista di una unificazione, egli non solo enunciava un pleonasma (poiché ogni unificazione è un «mettersi insieme» e ogni «mettersi insieme» è una unificazione) ma faceva un’affermazione priva di originalità, perché ogni Stato — come traspare dalla parola tedesca per «integrazione» — è l’istituzione di un legame, un patto d’unione tra uomini. Non si sarebbe potuto dare dello Stato una definizione più povera di contenuto. Concludeva Kelsen, riassumendo: «Solo l’espressione di origine non tedesca nasconde la banalità del tutto priva di significato della frase».[2]
C’è un altro problema a proposito del quale si trovano in Kelsen abbondanti suggestioni. Quando, nel 1927, rifletteva sulla forma costituzionale da dare all’unione, allora auspicata, di Germania e Austria, egli pubblicò un articolo sulla Zeitschrift für öffentliches Recht sul problema dello Stato federale a tre livelli. Kelsen giunse nella circostanza alla conclusione che, nell’ipotesi di una annessione dell’Austria allo Stato tedesco, il carattere federale dell’Austria sarebbe scomparso o sarebbe stato profondamente modificato. Uno Stato federale nello Stato federale significa, dal punto di vista tecnico-organizzativo, una insanabile complicazione.[3]
E’ proprio questa «insanabile complicazione» che si è manifestata nel quadro del processo di integrazione europea, in particolare in occasione della ratifica dell’Atto Unico europeo nella Repubblica Federale di Germania. I Länder, i cui governi compongono il Bundesrat, cioè la seconda Camera del Parlamento tedesco, hanno avanzato delle riserve. Essi hanno rivendicato dal governo federale una maggiore partecipazione alle decisioni della Comunità europea, nonché la loro preventiva approvazione e consultazione in occasione delle deliberazioni che interferiscono nelle competenze dei Länder. Essi hanno inoltre rivendicato una modifica dell’articolo 24 della Costituzione, che riguarda il trasferimento del diritto di decidere in ultima istanza ad istituzioni composte di rappresentanti di entrambi i livelli statali.[4]
 
Lo svolgimento della controversia.
 
Il problema della partecipazione dei Länder alla costruzione dell’Europa unita non è nuovo. Già in occasione della fondazione del Consiglio d’Europa, e più in particolare in occasione dell’ingresso della Repubblica Federale un anno dopo, fu posto ripetutamente il problema se quantomeno nell’assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa non dovessero essere accolti deputati dei Länder, cioè delle loro assemblee. In occasione della fondazione della CECA e della firma dei Trattati di Roma furono discussi problemi analoghi. Di fronte ai dati di fatto della perdita di competenze dei Länder a favore del governo e del Parlamento federali (argomento, questo sul quale torneremo) e del trasferimento di competenze nazionali agli organi della Comunità europea o dell’esercizio di fatto di competenze prima nazionali da parte di questi ultimi, dovuti allo sviluppo di politiche comunitarie che incidevano su settori fino ad allora riservati ai Länder, si ebbero ripetutamente discussioni, colloqui e bozze di accordi sulla loro partecipazione al processo di formazione della volontà politica della Comunità. Il Ministerpräsident dell’Assia, Holger Börner ha riassunto lo svolgimento del dibattito nei suoi termini fondamentali in occasione dei suo discorso inaugurale come presidente del Bundesrat. Il Bundesrat in quanto istituzione, così come i Länder, ciascuno per sé, hanno ben presto preso coscienza dei rapporti che sussistono tra l’avanzare del processo di unificazione europea e il sistema federale nella Bundesrepublik. Già in occasione della ratifica del Trattato CECA nell’anno 1951, l’allora Ministerpräsident del Land Nordrhein Westfalen Arnold indicò il pericolo che i Länder fossero esclusi da ogni partecipazione alle decisioni prese a livello europeo e fossero «degradati a pure entità amministrative». Con l’adesione al Trattato CECA veniva quindi intaccata «la competenza fondamentale del Bundesrat in quanto organo legislativo».
In quell’occasione il Bundesrat, nella sua presa di posizione sul disegno di legge del governo federale, chiese che fosse legalmente garantita prima della ratifica la sua partecipazione al processo di formazione della volontà politica dei rappresentanti tedeschi nel quadro del piano Schuman. Questa rivendicazione di ancorare nell’ordinamento giuridico i diritti di partecipazione del Bundesrat, e quindi dei Länder, al processo di formazione della volontà politica del governo federale non fu comunque accolta.
I diritti di partecipazione del Bundesrat furono riconosciuti giuridicamente per la prima volta in occasione della ratifica dei Trattati di Roma. Certo non fu soddisfatta l’originaria richiesta del Bundesrat che le istruzioni ai rappresentanti della Repubblica Federale nel Consiglio della Comunità potessero essere impartite dal governo federale solo previa consultazione con il Bundesrat. Comunque l’articolo 2 della legge di ratifica del 27 luglio 1957 dispone che il governo federale debba tenere costantemente informato sia il Bundestag che il Bundesrat su ciò che accade nel Consiglio delle Comunità europee.
Nella misura in cui, a seguito di una decisione del Consiglio, si pone la necessità di emanare leggi interne tedesche e vengono create norme di legge direttamente valide nella Repubblica Federale, l’informativa deve aver luogo prima della decisione del Consiglio. Dal punto di vista organizzativo, il Bundesrat ha in seguito, ancora nell’anno 1957, deciso la creazione di una Commissione speciale denominata «Mercato comune e zona di libero scambio», che successivamente assunse la denominazione di «Commissione per i problemi delle Comunità europee».
Il Bundesrat si è assunto con grande impegno il compito di esercitare un’influenza a Bruxelles attraverso prese di posizione su un ampio arco di problemi. Dal 1957 ha discusso 9400 progetti di legge di iniziativa comunitaria. Questo numero rende chiaro il peso già acquistato dalla Comunità.
Ma anche indipendentemente dal Bundesrat i Länder hanno preso iniziative allo scopo di essere coinvolti nelle forme più opportune nel processo di formazione della volontà politica europea, sia attraverso la nomina di loro osservatori presso le Comunità europee, sia attraverso raccordo del 1979 tra il Cancelliere federale e il Presidente della Conferenza dei Presidenti del Consiglio dei Länder in vista della partecipazione di questi ultimi all’approvazione di determinati progetti di legge comunitari.
Gli osservatori dei Länder devono fornire tempestivamente informazioni a questi per consentire loro di prendere posizione sulle decisioni in corso di elaborazione presso la Comunità.
L’accordo del 1979 concede ai Länder la possibilità di esprimere al governo federale, in modo approfondito ed esteso, la loro opinione ogniqualvolta un progetto comunitario riguardi settori che cadono in tutto o in parte nel campo di competenza esclusiva dei loro Parlamenti. Compito degli organi federali è quello di giungere ad un punto di vista concorde con i Länder e di presentarlo e imporlo nel corso delle trattative nella misura del possibile.[5]
Il problema del progressivo svuotamento delle competenze dei Länder e della assunzione da parte della politica comunitaria di contorni più compiuti ha acquisito nel corso degli ultimi anni un’importanza crescente grazie in particolare alla elaborazione della politica regionale, sociale e dell’ambiente, nonché di quella della concorrenza, settori questi nei quali le competenze dei Länder relative alla promozione dello sviluppo economico e alla politica sociale sono state fortemente compromesse dal diritto comunitario. La burocrazia dei Länder si è vista confrontata con disposizioni di legge comunitarie che essa era incaricata di eseguire, senza che essi avessero avuto la possibilità di influire sulla loro formazione. E’ stato così che negli ultimi anni si è sviluppata una tendenza dei Länder ad intensificare i rapporti con le Comunità, dapprima nella forma di visite di loro alti funzionari e di ministri a Bruxelles, il che ha portato infine all’apertura da parte di tutti i Länder di uffici di informazione e di contatto a Bruxelles, per poter essere rappresentati direttamente presso le Comunità.[6]
Ma il problema giunse al centro del dibattito all’interno del Bundesrat in occasione della discussione sul progetto di Trattato del Parlamento europeo per la costituzione dell’Unione europea e sull’Atto Unico europeo.
Il 31 gennaio 1986 il Bundesrat espresse la sua opinione sulla decisione del Parlamento europeo relativa al progetto di Trattato per la costituzione dell’Unione europea, nella quale l’unificazione europea veniva confermata in linea di principio come «compito storico dei popoli europei»[7] e veniva affermato l’obiettivo dell’Unione europea. Nella parte della risoluzione del Bundesrat dedicata ai principi, l’iniziativa del Parlamento viene salutata con favore, la stagnazione della Comunità deplorata e la riforma delle sue procedure decisionali insistentemente rivendicata. Nella stessa risoluzione si chiede una struttura federale per l’Unione europea, si ammette la possibilità di una «integrazione a due velocità» e soprattutto si conferma la posizione di principio del Parlamento europeo secondo la quale una riforma degli organi della Comunità è necessaria. La risoluzione continua testualmente: «Al Parlamento europeo deve quindi essere riconosciuto il diritto ad una codecisione legislativa su di un piano di completa parità. Le decisioni del Consiglio devono di regola essere prese a maggioranza».[8] Mentre dunque sul piano dei principi la causa del Parlamento europeo viene sostenuta e il progetto di Trattato viene visto come base appropriata per una ulteriore discussione, il Bundesrat manifesta forti riserve nei confronti del trasferimento di competenze all’Unione europea reso possibile dal progetto del Parlamento europeo. Il Bundesrat si esprime a questo proposito all’unanimità (cioè anche con i voti dei Länder retti dal partito di governo, cioè dalla CDU) in questo modo: «L’Unione europea deve avere una struttura federale. Essa deve garantire il ruolo costituzionale dei Länder della Repubblica Federale di Germania, così come la tradizionale diversità e i diritti delle regioni come sicura componente di un ordinamento statale europeo. Anche il diritto all’autogoverno amministrativo dei comuni deve essere rispettato. Gli organi decisionali centrali possono ricevere competenze soltanto relativamente ai settori il cui trasferimento al livello europeo è assolutamente indispensabile per la realizzazione dell’Unione europea e che possano essere oggetto di una disciplina coerente ed efficace solo a livello della Comunità, ovvero dell’Unione. In tutti gli altri campi debbono rimanere competenti gli Stati membri stessi e, per le questioni loro affidate, i Länder, in base al principio di sussidiarietà. Le competenze dell’Unione europea e quelle degli Stati ovvero dei loro Länder debbono essere distinte in modo chiaro.
Bisogna tener conto della struttura federale dei singoli Stati membri ed occorre soprattutto che la sfera fondamentale di potere statale sovrano, attribuita ai Länder della Repubblica Federale di Germania, sia loro conservata con competenze proprie chiaramente delimitate. Deve essere inoltre assicurato loro in modo adeguato il diritto di collaborare alle decisioni dell’Unione, in conformità con il loro rilievo nell’ordinamento statale della Repubblica Federale».[9]
Nella parte speciale della risoluzione, il Bundesrat critica ampiamente il progetto del Parlamento europeo. In particolare esso contesta la sfera di competenza dell’Unione, che, a suo avviso, rivela una forte tendenza al centralismo e legittima la sottrazione di poteri, in quasi tutti i settori, agli Stati membri. Di fronte al fatto che il progetto di Trattato prevede competenze a vantaggio dell’Unione in quasi tutti i settori (quantomeno nei titoli) i Länder temono uno svuotamento della garanzia costituzionale dei loro poteri, contenuta all’articolo 79, comma 3, della Legge fondamentale.[10]
I Länder si mostrano preoccupati per le loro competenze soprattutto per quel che riguarda l’educazione, la scienza e la ricerca, ma anche nel campo della politica sociale, della sanità e della tutela del consumatore. «Secondo il criterio di sussidiarietà — così conclude la risoluzione — non è sostenibile il trasferimento, a livello dell’Unione europea, di compiti che nella Repubblica Federale non sono neppure affrontati a livello federale».[11]
A parere del Bundesrat, nel progetto di Trattato del Parlamento europeo le istituzioni dell’Unione sono addirittura sollecitate a sfruttare fino in fondo il loro diritto di legiferare e ad acquisire sempre nuove competenze. Ulteriori riserve sono manifestate per quel che riguarda le competenze amministrative, il finanziamento (per la mancata introduzione di limiti massimi) ed i criteri di delimitazione delle competenze. Il Bundesrat infine critica il rapporto ineguale tra numero degli elettori e degli eletti nelle leggi elettorali per il Parlamento europeo, a seconda degli Stati, il che lede, a suo avviso, il principio dell’uguaglianza del voto.
Le considerazioni qui descritte si concretizzano nel parere sull’Atto Unico europeo assunto dal Bundesrat il 16 maggio 1986. Anche in questo caso il Bundesrat saluta l’Atto come «passo opportuno sulla via dello sviluppo della Comunità europea verso una Unione economica e monetaria e, in una prospettiva più lunga, verso la realizzazione di una Unione europea».[12] Vede però nell’Atto anche un intervento ulteriore sulla struttura della Repubblica Federale, che si ripercuote a danno dei Länder, «poiché con esso si incide sia sulle sfere di sovranità originaria loro proprie sia sul loro potere di compartecipazione all’attività legislativa federale, garantito dalla Legge fondamentale. Fino ad oggi non è stato trovato, sul piano del diritto interno, alcun meccanismo efficace di compensazione. Per questo motivo il Bundesrat ritiene urgente e necessario un miglioramento delle sue possibilità di influire, all’interno della struttura della Germania Federale, sul processo di formazione delle decisioni della Comunità europea».[13]
Perciò il Bundesrat ha proposto l’introduzione di un articolo 1a nella legge di ratifica, così formulato:
1) Fatto salvo il contenuto dell’articolo 2 della legge di ratifica dei Trattati del 25 marzo 1957 sull’istituzione della Comunità economica europea e della Comunità europea dell’energia atomica, il governo federale informa il Bundesrat in modo ampio e sollecito su tutti i progetti, nel quadro della Comunità europea, che possano interessare i Länder.
2) Il governo federale è tenuto a sollecitare il parere del Bundesrat prima di fornire il suo assenso a decisioni delle Comunità europee su progetti CEE che, totalmente o in parte, ricadano nella competenza legislativa esclusiva dei Länder o riguardino i loro interessi fondamentali.
3) Il governo federale deve tener conto di tale parere nel corso delle trattative. Nel caso di progetti comunitari che, totalmente o in parte, ricadano nella competenza legislativa esclusiva dei Länder, può discostarsi dalla posizione del Bundesrat solo per ragioni cogenti di politica estera ed europea. Negli altri casi deve tener conto nella sua valutazione degli interessi dei Länder come formulati dal Bundesrat.
4) Nel caso si scosti dal parere del Bundesrat, il governo federale deve comunicare a quest’ultimo i motivi che hanno determinato la sua decisione.
5) Se è obbligatorio sollecitare il parere del Bundesrat, fatte salve le disposizioni già vigenti, rappresentanti dei Länder possono, a loro richiesta, essere ammessi a partecipare alle trattative condotte nei comitati consultivi della Commissione e del Consiglio.
6) I particolari della procedura di informazione e di partecipazione vengono definiti in un accordo tra Bund e Länder.[14]
Il Bundesrat richiede inoltre che i meccanismi per la futura partecipazione dei Länder al processo interno di formazione delle decisioni non siano solo fissati nella legge di ratifica dell’Atto Unico, ma, in futuro, anche nella Costituzione, con una modifica dell’articolo 24 della Legge fondamentale che renda impossibile, per lo meno nei casi in cui si tratta di diritti sovrani dei Länder, il trasferimento di poteri sovrani senza il consenso del Bundesrat.
Nel prosieguo della sua presa di posizione, il Bundesrat interviene su singoli punti dell’Atto, sui quali enuncia una serie di riserve. Sono formulate critiche in particolare per quanto riguarda il conferimento alla Commissione di competenze di natura esecutiva (art. 10 dell’Atto), il regime delle professioni (art. 16, paragrafo 2), gli elevati livelli di sicurezza nella Repubblica Federale (art. 8), lo sviluppo economico (art. 23), le politiche di ricerca e formazione (art. 24) e la politica dell’ambiente (art. 25). In tutti questi settori il Bundesrat ricorda i diritti originari dei Länder, che possono essere intaccati solo con il loro assenso e limitatamente a casi precisi, in cui si manifesti un reale bisogno di azione europea. Il Bundesrat chiede insomma di orientare in modo più incisivo la politica della Comunità secondo principi federali e di realizzare il principio di sussidiarietà.
Si è dovuto attendere il 12 novembre 1986 prima che il governo federale formulasse le sue controsservazioni in merito al parere del Bundesrat, tant’è vero che l’intera procedura di ratifica dell’Atto, verso la fine del 1986, ha dovuto essere bruscamente accelerata. Tutto l’anno è stato nel frattempo occupato da un accanito dibattito politico e giuridico, che ha riguardato il sistema federale della Repubblica Federale ed il rischio di un suo svuotamento. Si sono organizzati convegni tra specialisti, e soprattutto tra alti dirigenti dei Länder, ma anche membri del Parlamento europeo e costituzionalisti sono scesi in campo per motivare, soprattutto in base a criteri giuridici, le loro rispettive posizioni. Lo stesso decano dei politologi tedeschi, Theodor Eschenburg, ha preso posizione analizzando e valutando sull’autorevole settimanale Die Zeit[15] il conflitto costituzionale che si era così prodotto.
Nel suo parere, il governo federale espone in primo luogo alcuni principi della sua azione politica, assicurando ai Länder che esso osserverà i principi federali, che provvederà affinché non si formino ulteriori burocrazie, che terrà in considerazione i risultati del processo interno di formazione delle decisioni, che farà quanto possibile perché gli elevati standards ed il livello di sicurezza nella Repubblica Federale non siano abbassati da regolamenti comunitari. Conferma inoltre che i diritti di codecisione del Bundesrat non verranno intaccati, che lo sviluppo economico regionale, la politica dell’educazione, quella della ricerca e dell’ambiente rimarranno, come in passato, compiti dei Länder e che eventuali nuove competenze verranno introdotte al solo scopo di completare e raccordare le iniziative nazionali.
Il governo federale si mostra scettico sulla modifica dell’art. 24 della Legge fondamentale (per la quale ritiene necessario un accurato esame) e soprattutto sul contenuto previsto per l’art. 1a, che, a suo avviso, interessa la stessa capacità di azione del governo federale in materia di politica estera. Quest’ultima — come rileva il governo federale — deve essere tutelata: «Il governo federale non può essere sottoposto a direttive di un altro organo federale nell’esercizio della sua competenza nel campo della politica estera»[16].
Il governo federale si è insomma dichiarato d’accordo con un nuovo articolo 1a, anche se con alcune modifiche essenziali. Si dichiara così disposto ad accogliere nella rappresentanza permanente a Bruxelles altri funzionari dei Länder al fine di tenere questi ultimi meglio informati. Nei limiti in cui — in tutto o in parte — decisioni comunitarie entrano nella sfera di competenza dei Länder, il governo federale si impegna a fornire loro adeguate opportunità per esprimere un parere e si dichiara disponibile a tenerne conto. Le modifiche decisive si trovano ai paragrafi 3 e 5 del testo proposto dai Länder. La formulazione del governo federale è la seguente: «Il governo federale tiene conto, nelle trattative, del parere dei Länder. Quando un parere riguarda competenze legislative esclusive dei Länder, il governo federale può discostarsene solo per ragioni inderogabili di politica estera ed europea. Negli altri casi tiene conto, nelle sue considerazioni, degli interessi dei Länder così come sono esposti dal Bundesrat» (par. 3). «Se si deve fornire al Bundesrat l’opportunità di esprimere un parere, fatte salve le disposizioni già vigenti, rappresentanti dei Länder possono essere, a loro richiesta, ammessi alle trattative condotte nei comitati consultivi della Commissione e del Consiglio, nei limiti in cui ciò sia consentito al governo federale» (par. 5).
Il governo federale si impegna inoltre a presentare, entro breve tempo, una proposta di accordo sulla procedura di informazione dei Länder.
Con questi emendamenti, che hanno trovato spazio in un nuovo articolo 1a, il Bundestag, in data 4 dicembre 1986, con 6 voti contrari dei Verdi, e il Bundesrat il 19 dicembre 1986 all’unanimità, hanno approvato la legge di ratifica dell’Atto Unico europeo prima della scadenza del termine prefissato.
 
Cause immediate e motivi profondi della controversia.
 
Con la ratifica dell’Atto Unico europeo da parte dei due rami del Parlamento tedesco, la controversia è per ora composta; si può però esser certi che presto essa si presenterà di nuovo — specie al momento della realizzazione delle disposizioni dell’Atto. Con il compromesso tra il governo federale ed i rappresentanti dei Länder nel Bundesrat, le ragioni del contendere non sono state infatti risolte, ma semmai solo rinviate nel tempo. Bisogna dunque indagare sulle cause.
Una delle cause più importanti è rappresentata dalla crescente perdita di autonomia da parte dei Länder, dall’epoca della fondazione della Repubblica Federale, conseguente alla crescente interdipendenza nel campo della tecnica, dell’economia e della politica e al trasferimento di funzioni sovrane ad istituzioni sovrannazionali. Dal momento della sua entrata in vigore fino al 1984, la Legge fondamentale (la Costituzione della Repubblica Federale Tedesca) è stata modificata 35 volte e questi emendamenti si sono mossi a senso unico in favore del Bund. I Parlamenti regionali hanno perso quasi completamente il loro originario ruolo di legislatori, anche se di pari passo si è rafforzato il Bundesrat, che è comunque un organo federale. Là dove in precedenza i Parlamenti regionali emanavano diritto proprio, oggi si opera, nella maggioranza dei casi, con una legge-quadro federale; ed anche dal punto di vista finanziario oggi il Bund occupa una posizione molto più forte di prima, soprattutto perché i Länder non hanno opposto alcuna forte resistenza quando si è trattato di compiti di rilevante portata finanziaria. Progetti di riforma, che prevedono la partecipazione dei Parlamenti regionali alla procedura di modifica costituzionale, vengono discussi da molti anni ma si sono sempre scontrati con la forte resistenza del Bundestag, che non vuole rinunciare ai suoi diritti, resi sempre più esigui in parte anche dalla stessa interdipendenza.
Un buon esempio di questa dinamica è costituito dal dibattito sulla situazione attuale delle radiodiffusioni e della televisione nella Repubblica Federale Tedesca. Tra le più importanti prerogative dei Länder, assieme al complesso delle funzioni amministrative (dal momento che quasi tutte le autorità amministrative dipendono dai Länder, por dovendo applicare leggi federali) si trova la competenza nel campo della cultura e, di conseguenza, anche il controllo delle trasmissioni radiofoniche e televisive. Nell’epoca dei satelliti, questa «sovranità» viene però completamente ridicolizzata e superata dalla trasmissione diretta dallo spazio. Nessuna legge regionale sull’uso dei mezzi di comunicazione può impedire che, da un punto ad un qualsiasi altro punto della Terra, siano diffuse trasmissioni televisive via satellite. Anche questo è uno dei motivi che dirigono l’attenzione dei Länder verso Bruxelles, dal momento che essi riconoscono che tutt’al più Bruxelles, cioè l’Europa nel suo complesso, può realizzare una regolamentazione che possa, almeno in parte, garantire la competenza dei Länder nel settore dell’educazione. Comunque si potrebbero richiamare molti altri esempi — come la difesa dell’ambiente, che fino ad oggi è un compito largamente affidato ai Länder.
Un’ulteriore, importante causa è costituita dalla mancanza di informazioni dei Länder su quanto succede a Bruxelles. L’attività normativa federale, cui i Länder partecipano grazie al Bundesrat, è di fatto seguita e discussa da tutti pubblicamente attraverso i canali della stampa, dei partiti, delle associazioni e dei sindacati. Lo stesso non accade per l’attività normativa della CEE. Le amministrazioni dei Länder sono tenute ad eseguire leggi alla cui elaborazione non hanno partecipato, che solo in casi molto rari sono oggetto di discussioni pubbliche cui si possa assistere e che sono il frutto di un processo decisionale sovrannazionale maturato in molte lingue e concluso senza la presenza dell’opinione pubblica (dal momento che il Consiglio dei Ministri assume decisioni, come legislatore, nel corso di sedute non pubbliche). Il desiderio di essere presenti a Bruxelles al momento della decisione — così come i Länder fanno a Bonn — corrisponde anche semplicemente al desiderio di una migliore informazione e partecipazione.[17]
A ciò si aggiunge la specificità del metodo di integrazione scelto. Dal momento che si è cercato di unire l’Europa con il metodo dell’integrazione economica (con esclusione dei settori centrali della politica estera, monetaria e della sicurezza),[18] a Bruxelles si sono naturalmente prodotti tentativi di integrare, regolamentare ed armonizzare anche là dove, in realtà, non vi era nessuna necessità di farlo. Vi possono forse essere ragioni per emanare regolamenti sugli standards europei per le bottiglie, per il pane, per i tempi della pubblicità televisiva, per lo zuccheraggio del vino e i carboidrati nei salumi, ma non ve n’è alcuna perché essi debbano essere inderogabili. Federalismo significa anche libertà degli Stati membri. Voler uniformare tutto significa in realtà voler eliminare le molteplici forme di espressione tipiche dell’Europa. Ciò vale, naturalmente, soprattutto nel settore della cultura, della scuola e della formazione, vale a dire nella sfera di azione principale fra quelle rimaste ai Länder (larghe brecce in questo campo si sono tuttavia aperte con l’istituzione dei nuovi ministeri federali per la ricerca e la tecnologia e per la cultura e la scienza); si può perciò comprendere perché essi oppongono resistenza ai progetti della Commissione CEE e del Parlamento europeo che interferiscono in questi settori, alla cui elaborazione essi non hanno partecipato e che sono destinati — in una prospettiva di lungo termine — a ridurre le loro competenze e di conseguenza anche le loro entrate finanziarie.[19]
Anche nel campo delle misure per lo sviluppo economico, un momento centrale dell’attività dei Länder (se non altro per i benefici effetti della competizione che si accende tra loro), essi si considerano sempre più danneggiati dalla disciplina comunitaria della concorrenza.
Naturalmente non sono solo motivi obiettivi quelli che hanno suscitato queste controversie. Ad essi si aggiungono ragioni di partito e personali. Il Bundesrat, come organo federale, è formato dai governi dei Länder e questi a loro volta sono formati da politici di partito. La presenza nel Bundesrat di una maggioranza diversa da quella di Bonn è un invito ad utilizzarlo anche come foro della lotta di potere tra partiti cosa che è anche già accaduta.[20] Ma nel Bundesrat si agitano anche ragioni di dissenso all’interno di ciascun partito — basate su motivi personali — contro il governo, e questo è stato il caso della controversia sull’Atto europeo.
La Baviera si è considerata da sempre il Land più federalista tra quelli che compongono il Bund[21] ed il suo ambizioso Presidente del Consiglio dei Ministri, Franz Josef Strauss (CSU) — come tale escluso dalla politica di governo della federazione — non ha risparmiato negli ultimi anni critiche nei confronti del governo di Helmut Kohl (CDU) e soprattutto del suo Ministro degli Esteri Hans-Dietrich Genscher (FDP).
Negli anni scorsi Strauss è stato uno dei protagonisti di quella che, nel frattempo, è stata designata come «politica estera parallela» dei Länder.[22] In occasione di molti viaggi all’estero Franz Josef Strauss ha fatto intensamente politica, con un orientamento che si è scostato non solo per le sfumature dalla politica di Bonn.[23] Non bisogna quindi meravigliarsi che sia stato soprattutto il governo bavarese ad assumere il ruolo di capo dell’opposizione in seno al Bundesrat e che i Länder guidati dalla SPD si siano uniti ad esso, con la conseguenza che quelli governati dalla CDU si sono trovati in minoranza e, volenti o nolenti, hanno dovuto accodarsi. Si spiega poi con la prassi partitica della nostra democrazia che l’intero contrasto sia stato motivato soprattutto con preoccupazioni di carattere federalistico.[24]
Vi sono naturalmente altre cause scatenanti di questa controversia — anche il rafforzamento del sentimento nazionale può avere giocato un ruolo — ma le cause cui si è fatto cenno sono probabilmente le più importanti.
 
Federalismo nel federalismo: una insanabile complicazione?
 
Quali insegnamenti sono ora da trarre da queste controversie? Per coloro che non accettano, né giuridicamente, né moralmente, né di fatto il dogma della sovranità nazionale assoluta come base del futuro ordine mondiale — ma soprattutto del presente ordine europeo — questa controversia ricorda il nazionalismo degli Stati nazionali, qui solo articolato al livello di regioni o di Länder. Chi ha una esperienza solo teorica del federalismo, chi non ha «vissuto» — nel senso più vero del termine — uno Stato contrassegnato da una prassi federale, può anche trovare incomprensibile questo contrasto. Il federalismo — questo si domanderà — non è forse un principio dinamico, che garantisce la libertà delle parti insieme alla solidarietà del tutto? E non è logico che si arrivi a trasferimenti di competenza, se le parti non si mostrano più capaci di risolvere problemi che hanno assunto carattere sovrannazionale? Il principio federale si distingue proprio dalla statica visione centralistica dello Stato perché può rispondere in modo più veloce e dinamico alle sfide.
Per quanto questa considerazione possa essere corretta dal punto di vista teorico, anche nello Stato federale vi sono norme costituzionali che erano giuste al momento della loro elaborazione, ma che, con il passare del tempo, richiedono un adeguamento. Ogni Stato — indipendentemente dalla sua organizzazione interna — si comporta da questo punto di vista come tutti gli altri Stati, anzi come i singoli individui: cerca di non perdere potere e prerogative sovrane, cioè capacità di agire, anche se non è più in grado di esercitarli.
Spencer ha descritto questo fenomeno notando che un’organizzazione statale, sviluppandosi, diventa un ostacolo alla propria riorganizzazione. Le parti componenti di una costruzione — una volta che essa sia stata eretta — fanno resistenza ad ogni mutamento. L’autoconservazione è sempre il fine principale sia di ciascuna delle parti che dell’insieme, sicché le parti, una volta formate, cercano di perpetuarsi, indipendentemente dal fatto che esse siano utili o meno. Sebbene un’organizzazione sia necessaria per rendere possibile l’interazione, e per promuovere in questo modo la crescita della società, resta il fatto che una volta che un’organizzazione si sia stabilita, essa diventa un freno ad una crescita ulteriore, poiché questa ha come presupposto una riorganizzazione alla quale l’organizzazione esistente si oppone.
E’ però d’altra parte comprensibile anche la stessa opposizione del governo federale, che non è affatto disposto a vedere, neppure minimamente, la sua capacità d’azione nella sfera della politica estera limitata da un meccanismo di compartecipazione diretta del Länder, proprio perché il livello federale è soggetto più degli altri a perdere competenze in seguito all’unificazione europea. Nei settori di competenza esclusiva del Bund — nonostante l’incompletezza della CEE — si sono già prodotte larghe brecce e con il proseguimento ulteriore del processo di unificazione si verificheranno nuove sottrazioni di competenze.[25] Si spiega così l’opposizione del governo federale a che altri soggetti — come per esempio il Parlamento europeo — siano inseriti a Bruxelles nel processo di formazione delle leggi, ma anche a permettere l’intervento diretto dei Länder nella formazione della politica comunitaria a Bonn. Secondo la Legge fondamentale — a ciò fa riferimento il governo federale — le relazioni con gli Stati esteri sono materia di competenza del Bund.[26]
Ma — si potrebbe replicare a ragione — i rapporti tra gli Stati membri della CEE non sono più relazioni classiche con Stati esteri, ma assumono — per evitare qualsiasi espressione giuridica che possa determinare fraintendimenti — il carattere di rapporti di politica interna. Nella Comunità europea vi sono un sistema di governo comune, un potere legislativo, un potere esecutivo, una Corte di giustizia ed un Parlamento europeo eletto, anche se le competenze non sono attribuite nel senso del sistema federale classico. In tale sistema si può perciò pensare che vi siano anche relazioni dirette tra la Comunità e gli Stati (Länder) che compongono uno Stato federale membro della Comunità, nei settori in cui questi Stati membri della federazione hanno competenze, senza che si produca perciò una «inestricabile complicazione».
I Länder tedeschi sarebbero così in grado di applicare direttamente nel loro territorio molte leggi comunitarie, anche senza passare attraverso Bonn. Nella Repubblica Federale esiste in fin dei conti anche un’autonomia amministrativa dei comuni e vi sono di conseguenza contatti diretti — per quanto riguarda per esempio la regolazione del traffico tra le grandi città (in quanto parti di un Land) e il Ministro dei Trasporti di Bonn. Va al proposito sottolineato che il principio federale della sussidiarietà comporta che gli affari di governo siano gestiti al livello più vicino possibile alla vita quotidiana dei cittadini.
Se anche l’attuale evoluzione sembra poco adatta a realizzare un’Europa delle regioni, dal momento che da un lato lo Stato nazionale è diventato troppo esteso e dall’altro troppo piccolo per risolvere coerentemente i problemi del nostro tempo — sembra però opportuno che, in occasione della revisione del progetto di Trattato del Parlamento europeo, tenuto conto dei parlamenti nazionali, si sviluppi di più la parte del preambolo che riguarda la partecipazione degli enti comunali e regionali.[27]
L’opposizione dei Länder ad uno svuotamento delle loro competenze non è ad ogni modo da considerare, dal punto di vista federalista, come il tentativo di bloccare la costruzione dell’Europa, ma deve essere vista come opposizione dei livelli inferiori, ai quali fino ad oggi è stato consentito prendere decisioni politiche, al tentativo di degradarli a mere entità amministrative in campi in cui è possibile l’indipendenza federale. Il federalismo non è e non può essere una strada a senso unico. Una struttura politica europea che, senza alcuna impellente necessità, vanificasse completamente l’autonomia dei membri provocherebbe un aspro rifiuto da parte di molti popoli europei o, quanto meno, si scontrerebbe con l’indifferenza.
Appunto questo è il pericolo che corre oggi la CEE, per mancanza di democrazia, di trasparenza e di una struttura federale che l’avvicini ai cittadini.


[1] Rudolf Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, Berlin, 1985, pp. 136 segg.
[2] Hans Kelsen, Der Staat als Integration, Wien, 1920, p. 46.
[3] Hans Kelsen, in Zeitschrift für öffentliches Recht, 1927, p. 329.
[4] L’articolo 24 dispone: «1) il Bund può trasferire con legge diritti di sovranità ad organizzazioni internazionali. 2) il Bund può, per la tutela della pace, inserirsi in un sistema di sicurezza collettiva; esso, pertanto, consentirà alle limitazioni della sua sovranità che realizzino ed assicurino un ordinamento pacifico e duraturo in Europa e fra i popoli del mondo. 3) Per regolare le controversie tra gli Stati, il Bund aderirà ad accordi relativi ad una giurisdizione arbitrale internazionale, generale, ampia e obbligatoria». Il Bundesrat auspica a questo proposito un potere di compartecipazione nei trasferimenti di sovranità.
[5] Pubblicato in Das Parlament, Bonn, n. 46/47 del 15/22 novembre 1986, pp. 1 segg.
[6] Alla fine del 1987 tutti gli undici Länder tedeschi saranno rappresentati da incaricati a livello ministeriale presso la CEE, che potranno disporre di uffici di collegamento a Bruxelles.
[7] Decisione del Bundesrat del 31.1.1986, Documento 31/86.
[8] Ibidem, p. 3.
[9] Ibidem, pp. 2 e 3.
[10] L’art. 79, terzo comma, dispone: «Non è ammissibile una modifica della presente Legge fondamentale che tocchi l’articolazione del Bund in Länder, la partecipazione, in via di massima, dei Länder alla legislazione o i principi enunciati negli articoli 1 e 20».
[11] Ibidem, p. 7.
[12] Decisione del Bundesrat del 16 maggio 1986, Documento 150/86, p. 1.
[13] Ibidem, p. 1.
[14] Ibidem, pp. 3 segg.
[15] Theodor Eschenburg, «Bundesstaat im Staatenbund-Bahnt sich ein Verfassungskonflikt an», in Die Zeit, Hamburg, n. 44 del 24.10.1986, p. 13. Gli atti di una conferenza particolarmente ricca di informazioni, svoltasi il 20 e 21 giugno a Stoccarda su questo problema, sono stati nel frattempo pubblicati come libro in: Rudolf Hrbek, Uwe Thaysen (a cura di), Die Deutschen Länder und die Europäische Gemeinschaft, Baden-Baden, 1986, p. 294.
[16] Decisione del governo federale del 12 novembre 1986, Deutscher Bundestag, Telefax n. 0228-9090, Lfd. n. 506 del 13.11.1986.
[17] L’insufficienza di informazioni sul processo di integrazione è un fenomeno importante, ma complesso, che riguarda tutti e che in parte deve essere attribuito anche agli organi europei, che non sono finora stati capaci di condurre una politica informativa efficace.
[18] Anche se questo tema ha avuto una prima formulazione nell’Atto Unico europeo, rimane il fatto che in questo settore le procedure sono rimaste quelle tipiche del metodo intergovernativo, e dunque non è prevista alcuna competenza comunitaria originaria.
[19] Si spiega così, per esempio, l’opposizione del Bundesrat al Programma Erasmus (scambi di studenti) della Commissione della CEE. (Vedi Das Parlament, n. 29/30 del 19126.7.1986, pp. 1 segg.)
[20] Soprattutto negli ultimi anni della coalizione social-liberale. Ciò spiega anche perché ogni elezione regionale abbia un significato politico per l’intera Repubblica Federale.
[21] Il Parlamento regionale bavarese è stato il solo a rifiutare la Legge fondamentale perché la considerava troppo poco federalista.
[22] Cfr. Klaus Otto Nass, «Nebenaussenpolitik der Bundesländer», in Europa-Archiv, Bonn, n. 21 del 10.11.1986, pp. 619 segg. Va comunque sottolineato che secondo l’art. 32, terzo comma, i Länder possono concludere trattati anche con Stati esteri. Il comma dispone: «Nei limiti della propria competenza legislativa i Länder possono stipulare trattati con gli Stati esteri con il consenso del governo federale».
[23] Ciò si è manifestato soprattutto nella campagna elettorale 1986/87 per il Bundestag, quando la bavarese CSU, condotta da Franz Josef Strauss, chiese energicamente anche una svolta nella politica estera. Essa si sarebbe dovuta basare sul rapporto con gli USA, sulla politica di distensione e sulla politica verso il Sudafrica e i movimenti di liberazione.
[24] Il particolare contributo della Baviera a questa controversia è reso evidente dalla lettura delle intitolazioni di una rassegna stampa del Bundesrat, che si occupa della posizione del Bundesrat sull’Atto Unico europeo. Ecco un elenco esemplificativo di titoli: La Baviera vuole essere presente a Bruxelles; Lo Stato libero si organizza in Europa; Una lancia spezzata per il federalismo, a spese di Bonn; La Baviera si oppone all’Atto europeo; Baviera: il governo rompe gli accordi; La Baviera blocca i piani europei di Kohl e di Genscher; I particolari desideri della Baviera frenano l’ulteriore sviluppo della Comunità (da Pressespiegel des Bundesrates, Bonn, n. 7/86 del 29.10.1986).
[25] Appartengono alla competenza esclusiva (il campo in coi solo il livello federale ha la competenza di emanare leggi) secondo l’art. 73 della Legge fondamentale: 1) gli affari esteri, nonché la difesa, ivi compresa la protezione della popolazione civile; 2) la cittadinanza federale; 3) la libertà di circolazione, i passaporti, l’immigrazione e l’emigrazione, l’estradizione; 4) il sistema monetario e valutario, i pesi e le misure, la determinazione del tempo; 5) l’unità del territorio doganale e commerciale, i trattati di commercio e di navigazione, la libertà di circolazione delle merci, gli scambi commerciali e i pagamenti con l’estero, compresa la protezione doganale e dei confini; 6) le ferrovie federali e il traffico aereo; 7) il sistema postale e le telecomunicazioni; 8) lo stato giuridico del personale al servizio del Bund e degli enti di diritto pubblico direttamente dipendenti dal Bund; 9) la protezione giuridica industriale, i diritti d’autore e i diritti degli editori; 10) la collaborazione del Bund e dei Länder nelle questioni relative alla polizia criminale e alla difesa dei principi costituzionali, l’istituzione di un ufficio di polizia criminale federale, la lotta contro la delinquenza internazionale; 11) la statistica per scopi federali.
[26] Secondo l’art. 32, primo comma, «la gestione delle relazioni con gli Stati esteri compete al Bund».
[27] Il passo corrispondente nel preambolo del progetto di Trattato del Parlamento europeo, che istituisce l’Unione europea, contiene la frase: «Convinti della necessità di permettere la partecipazione degli enti locali e regionali alla costruzione europea secondo forme adeguate».

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