Anno XXXIII, 1991, Numero 3 - Pagina 173
Il Manifesto di Ventotene nell’era dell’unificazione mondiale*
GUIDO MONTANI
Una nuova era della politica mondiale?
Sino ad ora la storia del mondo è coincisa con la storia dei popoli che hanno dominato il mondo. L’umanità in quanto popolo pluralistico di nazioni non ha mai avuto la possibilità di agire come un soggetto attivo e autocosciente. Sull’uomo incombono infinite costrizioni. Miliardi di individui nascono, vivono e muoiono senza poter minimamente influire sul loro destino personale e su quello della loro comunità di vita. L’uomo può sperare di governare sé stesso solo agendo come forza collettiva, unendo la sua volontà a quella dei suoi simili. La politica è quel campo dell’attività umana in cui può emergere una volontà collettiva ed in cui l’uomo può sviluppare un’azione consapevole, anche se il dominio degli interessi, delle necessità e della conservazione non si lascia vincere facilmente. Per questo, i momenti in cui si manifesta la libertà nella storia sono preceduti da lunghe fasi di incubazione in cui minoranze consapevoli vivono lo spirito dei tempi nuovi, criticano instancabilmente le vecchie istituzioni ormai decrepite e si battono per fondare l’ordine nuovo.
Nella storia contemporanea si sta preparando una congiuntura eccezionale in cui può venir messo radicalmente in discussione l’intero sistema mondiale di potere. Si dischiude cioè la possibilità che la storia del mondo veda finalmente divenire l’umanità stessa un soggetto attivo della politica mondiale. Si apre una fase di lotta il cui sbocco potrebbe consistere nell’autogoverno del popolo mondiale: la democrazia internazionale. Questa occasione si sta offrendo ai giovani che affronteranno nell’età matura il nuovo millennio. Negli anni più recenti, infatti, si sono succeduti in rapida sequenza avvenimenti talmente rivoluzionari che si è sentita la necessità di parlare di una nuova era della politica internazionale. Non si tratta che di una intuizione. La natura, i caratteri e le potenzialità della nuova era sono in gran parte incompresi. Eppure questo è il compito decisivo per qualsiasi forza politica che voglia porsi come un soggetto attivo nella costruzione del nuovo mondo. Se queste opportunità di cambiamento non diverranno nel prossimo futuro una solida politica sostenuta da un impegno crescente dell’opinione pubblica, non è affatto impossibile che le forze oscure della conservazione impongano un lungo periodo di stagnazione e di anarchia. Il progresso nella storia è possibile, ma solo a patto di volerlo.
L’Europa e il mondo dopo la guerra fredda.
La prima novità di cui occorre prendere atto è la fine della guerra fredda, cioè di un equilibrio internazionale generato dal secondo conflitto mondiale in cui le due superpotenze mantenevano una stretta leadership sui rispettivi alleati grazie al confronto ideologico-militare con l’impero avversario. Nel passato si erano registrate fasi di distensione. Ma non si era mai andati al di là di una momentanea tregua nella corsa verso la supremazia mondiale. La nuova distensione segna inequivocabilmente la fine dell’epoca dei blocchi contrapposti. Non si tratta di un fatto imputabile alla buona volontà di qualche uomo politico, anche se la determinazione ed il coraggio mostrati dal leader sovietico Gorbaciov devono essere considerati tra i fattori che hanno aperto la via al nuovo ciclo della politica internazionale. Nessuna grande potenza mondiale rinuncia unilateralmente al suo ruolo egemonico se non vi è costretta da cause oggettive. La distensione tra URSS e USA è giunta sino al punto di far cadere la cortina di ferro in Europa, mettendo fine al Comecon e al Patto di Varsavia e rilanciando su più ampia scala la cooperazione per il disarmo e lo sviluppo economico all’interno della CSCE. La spiegazione va dunque ricercata in cause remote e profonde, che hanno eroso le fondamenta stesse su cui erano stati edificati gli ultimi grandi imperi mondiali. La guerra fredda tra blocchi contrapposti si fondava sulla ragione preminente della sicurezza, che doveva essere garantita nei confronti del nemico e che solo l’arsenale bellico di una superpotenza poteva assicurare. Ma all’interno della logica della guerra fredda, si sono aperti alcuni varchi attraverso i quali si sono infiltrate le forze del rinnovamento. La contesa ideologica per la difesa dei valori della democrazia e del socialismo, mentre assicurava la massima coesione tra la superpotenza ed i suoi alleati, ha consentito l’avvio delle prime forme di integrazione economica internazionale. In effetti, sia nell’impero dell’Ovest che in quello dell’Est, si è potuto verificare, sin dagli anni Cinquanta, un relativo sviluppo economico-sociale, sebbene con modalità ed intensità difformi. Mentre la scelta del Mercato comune nell’Europa occidentale si è mostrata decisiva nel promuovere il miracolo economico europeo, la scelta del Comecon ha ben presto rivelato i suoi limiti nella impossibilità di sviluppare un mercato internazionale tra economie pianificate dal centro. Ciò nonostante ha cominciato ad operare la contraddizione di fondo tra la dimensione tendenzialmente mondiale del processo produttivo moderno e la dimensione nazionale in cui viene ancora coartata la vita politica. USA e URSS hanno dovuto prendere atto dell’assurdità di mantenere in vita una rigida contrapposizione tra i due imperi contro una miriade di forze che operavano sempre più vigorosamente per superare ogni divisione geografica, economica, culturale e politica.
E’ paradossalmente dunque proprio nel successo della guerra fredda che si possono scorgere le ragioni del suo declino. Lo sviluppo delle forze produttive, delle tecnologie e del mercato mondiale hanno imposto costi sempre crescenti al mantenimento dei vecchi ordini imperiali. Il benessere economico si è rapidamente diffuso senza fare distinzioni tra alleati e potenza egemone, provocando un relativo declino di USA e URSS. Ad esempio, l’economia statunitense, che nell’immediato dopoguerra produceva circa la metà della produzione industriale mondiale, alla fine degli anni Ottanta non raggiungeva che il 20%. La leadership delle due superpotenze si è dunque sempre più basata sul fattore militare e sull’accumulazione del massimo potenziale tecnologico distruttivo. L’URSS ha per prima avvertito la necessità di invertire la marcia verso la conquista di una improbabile ed assurda supremazia mondiale. La sclerosi dell’economia di comando e i vistosi insuccessi nella politica sovietica di dominio militare in Europa ed in Asia, hanno reso possibile e inevitabile la perestrojka. Gli Stati Uniti sono così stati messi di fronte alla opportunità di accettare una ragionevole prospettiva di disarmo e di distensione, rinunciando ad una costosissima corsa agli armamenti nucleari che non solo era priva di efficacia (perché ormai si era superato di molte volte il potenziale sufficiente a distruggere l’avversario), ma provocava guasti crescenti al sistema economico, accrescendo il deficit pubblico e riducendo la competitività dell’economia americana nel mercato mondiale.
La distensione internazionale non è tuttavia solo il frutto della politica estera delle due superpotenze. La Comunità europea vi ha contribuito in modo determinante. Se si considera la situazione di divisione nazionale e di anarchia che si è manifestata all’indomani della caduta del muro di Berlino tra i paesi dell’Europa dell’Est, che hanno riesumato senza molte varianti i vecchi contrasti tra nazionalità che la pace di Versailles non era riuscita a sopire, si può meglio comprendere il ruolo storico della Comunità europea. Essa è riuscita ad orientare tutta la politica estera dei paesi occidentali nel senso della pacificazione e della cooperazione intergovernativa, fondate su una comune legislazione internazionale e su istituzioni comuni. Ciò è potuto avvenire perché la Comunità europea, sin dalla sua fondazione nel 1950 per iniziativa di Jean Monnet, ha considerato la «Federazione europea» come il suo scopo finale, che avrebbe dovuto essere conseguito attraverso tappe successive. In questo modo, sono state subito create alcune istituzioni come l’Alta Autorità della CECA (poi Commissione europea) e il Parlamento europeo che, sebbene prive di poteri importanti, hanno consentito alla corrente federalista di battersi per il loro rafforzamento e hanno comunque posto un argine difficilmente valicabile alle forze nazionalistiche che, nei momenti più difficili, se avessero preso il sopravvento, avrebbero provocato la crisi del primo esperimento di integrazione sovrannazionale.
Questo processo di pacificazione intra-comunitario ha inciso profondamente anche sulla realtà politica internazionale. La possente crescita economica della Comunità europea ha agito come un catalizzatore nei confronti prima dei paesi dell’EFTA (Gran Bretagna, Austria, ecc.) e poi verso quelli dell’area mediterranea, sia della sponda europea (Spagna, Portogallo e Grecia) sia di quella africana (Marocco) ed asiatica (Turchia). Inoltre, la Comunità è stata capace di realizzare il primo efficace accordo di cooperazione multilaterale per lo sviluppo con il Sud del mondo, grazie alla Convenzione di Lomé. Al di là dei fattori della vita economica e civile, il processo europeo di pacificazione non poteva non incidere anche sulle relazioni tra blocchi militari contrapposti, a causa della sua incompatibilità assoluta con lo spirito e la pratica della guerra fredda. Con il passare degli anni, e con il consolidarsi della presenza europea sulla scena internazionale, è apparso sempre più evidente che la sicurezza degli Europei, dell’Est e dell’Ovest, non poteva fondarsi sulla continua accumulazione di testate atomiche sul suolo europeo. Si è progressivamente erosa la solidarietà degli alleati europei nei confronti delle rispettive superpotenze, che hanno dovuto ad un certo punto prendere atto della impossibilità di fondare l’alleanza unicamente sulla supremazia militare. Si è così aperta la possibilità, grazie alla perestrojka sovietica, di lanciare il progetto di una grande «Casa comune europea», in cui potesse venire garantita la sicurezza comune di tutti i paesi partecipanti senza alleanze militari. Si tratta, di fatto, della fine della politica dei blocchi e della guerra fredda. Scompare l’immagine del nemico sulla scena della politica mondiale. Disarmo e cooperazione economica hanno sostituito la politica della corsa agli armamenti e delle discriminazioni commerciali.
Sono queste le premesse della nuova era della politica internazionale. Si è chiuso un lungo ciclo politico, ma nel presente convivono forze che potrebbero anche interrompere la difficile marcia del mondo verso la democrazia. Non vi è dubbio che, negli anni più recenti, la più possente spinta al rinnovamento sia provenuta dalla politica della perestrojka. Essa ha consentito alle forze favorevoli al processo di democratizzazione dell’URSS, alla trasformazione dell’economia di comando in economia di mercato e al disarmo di prevalere sulle forze conservatrici dello stalinismo e della guerra fredda. Ne è seguita un’ondata di rinnovamento democratico nel mondo intero, a partire dai paesi dell’Est europeo. Tuttavia, le forze della conservazione hanno sfruttato abilmente le rivendicazioni nazionalistiche, che minacciano l’unità dell’impero sovietico senza proporre ragionevoli alternative democratiche alla gestione degli affari comuni, per organizzare un colpo di Stato il cui obiettivo evidente era quello di restaurare ciò che dell’ancien régime sovietico restava dopo la perestrojka. Il suo fallimento ha segnato il crollo irreversibile del comunismo che nella sua caduta ha trascinato con sé le vestigia del vecchio impero stalinista. La grande questione in sospeso resta ora l’Unione. L’URSS è finita ma non è ancora possibile conoscere se una nuova Unione – la cui natura, se prevarranno le forze della democrazia contro l’arroganza nazionalistica delle repubbliche, non potrà essere che federale – riuscirà a prendere forma. Se le forze della disgregazione dovessero prevalere su quelle dell’unità, l’Europa intera potrebbe entrare in uno stato di crescente anarchia. I piccoli nazionalismi finirebbero per rinfocolare quelli maggiori, sia sul fronte orientale, dove la Grande Russia potrebbe essere di nuovo tentata dalla sua missione imperiale plurisecolare, sia sul fronte occidentale, dove la Comunità europea, ancora incerta tra confederazione e federazione, potrebbe non riuscire a contenere le spinte egemoniche di una Germania ormai unificata.
Con queste riserve, sembra tuttavia possibile affermare che il senso del nuovo corso della politica mondiale è il seguente: il processo di pacificazione che si è realizzato in Europa occidentale nel dopoguerra si sta affermando faticosamente anche a livello mondiale, grazie alla politica di distensione avviata dalle due superpotenze. Le barriere ideologiche che contrapponevano il comunismo alla democrazia non esistono più. La democrazia può finalmente affermarsi ovunque come valore universale. Come è avvenuto in Europa nel dopoguerra, tra i maggiori paesi industrializzati si sta faticosamente cercando di creare istituzioni permanenti per garantire la sicurezza comune e la cooperazione economica. Tuttavia, a differenza di quanto è avvenuto in Europa (e sta ancora avvenendo, perché la lotta per l’unificazione europea non si è affatto conclusa), a livello mondiale non si sono ancora realizzate delle istituzioni internazionali sufficientemente solide per garantire l’irreversibilità del processo. L’umanità è assillata da problemi drammatici, che minacciano la sua stessa sopravvivenza, come la distruzione dell’ambiente a causa di un sistema produttivo sorto in un’età di abbondanza di risorse naturali e le tensioni provocate dal sottosviluppo del Sud, che non accetta più passivamente la sua condizione di estrema povertà. E’ necessario costruire, anche a livello mondiale, in una prima fase almeno tra i paesi del Nord del mondo, delle istituzioni capaci di garantire una politica di disarmo irreversibile e di pianificare i primi interventi indispensabili all’avvio di uno sviluppo sostenibile dell’economia mondiale. In breve, è necessario costruire un ordine internazionale fondato sul diritto, che garantisca a ciascun popolo e a ciascun individuo, in condizioni di eguaglianza con tutti gli altri popoli e tutti gli altri individui, la partecipazione al governo degli affari comuni. E’ dunque all’ordine del giorno della politica mondiale la costruzione di un «solido Stato internazionale».
L’Europa ha particolari responsabilità, perché può influenzare, nel bene e nel male, gli esiti di questo processo. Essa può diventare già nel prossimo futuro una federazione, almeno per quanto riguarda la gestione dell’Unione economico-monetaria. La possibilità che essa possa agire come un soggetto della politica mondiale con molta più efficacia di quanto sappia fare l’attuale Comunità rafforzerà evidentemente tutti gli schieramenti favorevoli alla politica che la Comunità europea ha sino ad ora perseguito con tenacia, ma non con sufficiente vigore, come il disarmo, la riconversione ecologica dell’economia, il sostegno alla perestrojka, la cooperazione con i paesi dell’Est e lo sviluppo del Sud del mondo. Il completamento federale dell’unificazione europea rappresenterà dunque un contributo essenziale al consolidamento del processo mondiale di pacificazione.
Nella sfortunata circostanza che le forze disgreganti prevalgano, in una fase transitoria, in Unione Sovietica, le responsabilità internazionali dell’Europa non sarebbero certo diminuite, ma accresciute considerevolmente. Il processo di pacificazione e di unificazione mondiale subirebbe una battuta d’arresto a causa del vuoto di potere che si genererebbe nella regione euro-asiatica. Ma nella misura in cui l’Europa occidentale sarà capace di completare senza più esitazioni la sua unità politica, si rafforzerà inevitabilmente la cooperazione atlantica con gli USA, mantenendo in vita ed eventualmente rafforzando le principali istituzioni internazionali che hanno garantito nel dopoguerra il formidabile sviluppo economico dell’area occidentale, dall’Atlantico al Pacifico. La storia procede spesso a zig zag. Mentre la perestrojka si proponeva di integrare il più rapidamente possibile l’intera Unione Sovietica nel sistema economico-politico mondiale, la vittoria reazionaria del nazionalismo potrebbe costringere i popoli della ex-Unione a subire un nuovo lungo periodo di isolamento. Ma è poco verosimile che il mondo occidentale si debba preparare ad affrontare una nuova fase della guerra fredda. Al crollo dell’impero può subentrare una fase di instabilità e di anarchia ad Oriente. Ben difficilmente si presenterà sulla scena della storia un nuovo «orso nucleare» in grado di minacciare di dominio e di distruzione la restante parte del pianeta.
In questo rinnovato contesto internazionale si pongono compiti nuovi per i federalisti. L’Europa è un modello ed un laboratorio della politica di unificazione mondiale. Ma il raggio d’azione del nuovo processo è mondiale e la dimensione europea, per importante che sia, non è che la parte di un insieme. Oggi, per i federalisti europei è possibile agire con efficacia solo coordinando la loro azione a livello mondiale, in collaborazione con tutti i movimenti federalisti che, qualunque sia il continente in cui agiscono, abbiano come finalità la sconfitta del nazionalismo, il superamento delle sovranità nazionali assolute e la costruzione di un governo mondiale democratico.
Per questo è opportuno ripensare all’attualità del Manifesto di Ventotene. Esso ha rappresentato la costante fonte di ispirazione della politica dei federalisti europei per tutto il periodo post-bellico. Ma il mondo, da quel lontano 1941, è mutato profondamente. L’obiettivo della Federazione europea, che allora si prospettava solo come una possibilità della storia, grazie alla tenacia con cui si sono impegnati i federalisti ed alla conquista delle prime istituzioni sovrannazionali, è diventato progressivamente un punto di riferimento reale della politica europea. Il federalismo non è più un ideale perseguito da un minuto gruppo di utopisti, ma una effettiva forza politica, seppure atipica rispetto ai partiti tradizionali. La Federazione europea è divenuta un concreto progetto di alcuni governi nazionali, del Parlamento europeo e dei maggiori partiti democratici. E’ un fatto positivo che deve essere considerato come la prima grande vittoria dei federalisti europei. Proprio per questo è necessario interrogarci sui nuovi obiettivi e sulle prospettive di lotta che si aprono nella nuova era. La Federazione europea non è che «il primo passo» di un lungo cammino che i federalisti europei sono decisi a percorrere sino in fondo.
Nazionalismo e federalismo.
Il valore storico del Manifesto di Ventotene consiste in tre affermazioni capitali. La prima individua la linea di divisione tra progresso e reazione, è cioè un’ipotesi sul corso della storia contemporanea. La seconda individua il concreto obiettivo per il quale è diventato possibile e doveroso battersi, la Federazione europea. La terza affermazione riguarda, infine, l’individuazione del mezzo, vale a dire il tipo di organizzazione più efficace per il conseguimento degli obiettivi politici definiti.
Il confine tra progresso e reazione è nettamente tracciato nel Manifesto di Ventotene. «La linea di divisione fra partiti progressisti e partiti reazionari cade non lungo la linea formale della maggiore o minore democrazia, del maggiore o minor socialismo da istituire, ma lungo la sostanziale nuovissima linea che separa quelli che concepiscono come fine essenziale della lotta quello antico, cioè la conquista del potere politico nazionale, e quelli che vedranno come compito centrale la creazione di un solido Stato internazionale». Il nemico dei federalisti è dunque il nazionalismo, in quasiasi forma si manifesti, sia come rivendicazione di nuove frontiere militari ed economiche, sia come difesa ad oltranza di quelle già esistenti. Lo Stato nazionale è una formula politica reazionaria ed antidemocratica nel nostro secolo, perché è impossibile gestire pacificamente l’interdipendenza sulla base di un principio politico che esalta la discriminazione tra i popoli, nega i fondamentali diritti dell’uomo e giustifica la violenza sino a sancire il dovere di uccidere lo straniero. Il nazionalismo è l’ideologia della divisione politica del genere umano.
Sino ad ora, la lotta per il superamento dello Stato nazionale non ha, tuttavia, potuto prendere l’avvio che in Europa, dove sono maturate le condizioni storiche per una crisi irreversibile degli Stati nazionali. Questa affermazione viene fatta con chiarezza nel Manifesto di Ventotene, ma non ne vengono spiegate sufficientemente le ragioni. In effetti, il Manifesto non contiene la previsione – e questa lacuna è stata riconosciuta apertamente più tardi dallo stesso Spinelli – della possibile spartizione del mondo in due zone di influenza da parte delle superpotenze alla fine della seconda guerra mondiale. Il sistema internazionale fondato sull’equilibrio militare si è così esteso dall’Europa al mondo, aprendo una nuova fase nella storia delle grandi potenze. Solo in Europa la crisi dello Stato nazionale era ormai giunta alla sua fase culminante e nessuna speranza di vita autonoma poteva sussistere per gli Stati che avevano scatenato la furia omicida della seconda guerra mondiale. Anche i vincitori non potevano uscire indenni dal conflitto ed in ogni caso la loro vittoria sarebbe stata più il risultato dell’aiuto esterno che il frutto di una forza autonoma. Il sistema europeo degli Stati-potenza era ormai finito. Si apriva pertanto una fase di crisi acuta del potere in Europa – così si pensava nel Manifesto – che avrebbe aperto la via ad un audace manipolo di federalisti capace di battersi efficacemente «con la propaganda e con l’azione» per l’obiettivo degli Stati Uniti d’Europa.
Con la mondializzazione del processo produttivo, l’avvio del processo di pacificazione internazionale e l’affermazione della democrazia come valore universale, la linea di divisione tra coloro che si battono per istituire «una maggiore o minore democrazia, un maggiore o minore socialismo» all’interno degli Stati nazionali, e perseguono dunque come fine essenziale la conquista del potere politico nazionale, facendo il gioco delle forze reazionarie, e coloro che si battono per «la creazione di un solido Stato internazionale», è ormai divenuta non solo un principio di azione politica accolto, seppure parzialmente e in circostanze eccezionali, dalle maggiori forze politiche tradizionali nella Comunità europea, ma anche un criterio per orientare l’azione politica mondiale. Agli inizi dell’avventura europea, solo il piccolo gruppo dei federalisti, siano stati essi organizzati in un movimento o agissero isolatamente come Jean Monnet, aveva adottato con coerenza questo modo di pensare e di agire. Ma, col tempo, grazie alla costante pressione dei federalisti sulla classe politica ed ai progressi dell’integrazione europea, anche le forze politiche tradizionali hanno dovuto prendere atto della necessità di superare la sovranità nazionale affidando poteri effettivi al sistema comunitario europeo. Questa linea di divisione si è potuta manifestare con chiarezza cristallina in occasione della prima legislatura del Parlamento europeo, quando Altiero Spinelli è riuscito a formare uno schieramento maggioritario dei deputati «innovatori» sulla base del loro consenso al progetto di Trattato per l’Unione europea, nonostante che all’interno di ciascun partito – liberale, democratico cristiano, socialista, ecc. – sopravvivessero sacche di «conservatorismo nazionale».
Nella nuova era della politica internazionale si manifestano le condizioni per la diffusione a macchia d’olio, oltre il continente europeo, di questo fondamentale principio d’azione federalista. Sino a che è prevalsa la logica della guerra fredda, i federalisti potevano naturalmente prevedere che prima o poi le due superpotenze avrebbero dovuto venire a patti con le contraddizioni generate dalla progressiva mondializzazione del processo produttivo. Sino a quel momento, la classe politica, in USA e in URSS, sarebbe stata poco propensa a distogliere lo sguardo da politiche volte a consolidare e rafforzare la sovranità nazionale. USA e URSS simboleggiavano il supremo potere, che nessuno osava contrastare seriamente e l’equilibrio bipolare rappresentava l’insuperabile baluardo della politica di conservazione del sistema delle sovranità nazionali nel mondo. Solo in Europa occidentale si era aperta una breccia sul fronte delle sovranità nazionali entro cui aveva potuto penetrare con successo l’avanguardia federalista. Al livello mondiale, nell’epoca dei blocchi contrapposti, i federalisti non hanno potuto far altro che tenere accesa la fiammella di una alternativa simbolica al granitico sistema del potere nazionale.
L’avvio della nuova distensione internazionale si è accompagnata ad un inevitabile e parallelo indebolimento della leadership internazionale delle due superpotenze. Il sistema imperiale è stato costretto a battere in ritirata non solo dalle forze giovani ed esuberanti della democrazia e del pacifismo, ma anche dalle corporazioni economiche e dalle etnie represse, che hanno preteso di diventare da un giorno all’altro soggetti attivi della politica internazionale. Si è aperta così una fase di turbolenza caratterizzata da una evidente asimmetria tra Oriente ed Occidente. Nell’area occidentale il processo di superamento delle sovranità nazionali si è già incanalato nella direzione della creazione di funzionali istituzioni potenzialmente sovrannazionali (la CEE, il Gruppo dei maggiori paesi industrializzati, il FMI, ecc.) che rappresentano un argine, anche se non ancora insuperabile, a tentazioni nazionalistiche. Diversa è la situazione nei paesi dell’ex blocco comunista.
Consideriamo i primi risultati e gli esiti possibili della perestrojka. Essa ha attivato enormi energie democratiche, non solo in URSS, ma nel mondo intero. Grazie alla lotta per la democratizzazione del regime bolscevico è finalmente caduto il pregiudizio storico del comunismo contro la democrazia come valore «borghese». E’ una conquista politica di valore universale. Nessun regime comunista – dove sopravvive, come in Cina – può ancora fondare la negazione dei diritti civili e della partecipazione al controllo delle decisioni politiche da parte dei cittadini sulla pretesa contrapposizione mondiale tra democrazia e comunismo. E in effetti non solo sono crollati tutti i governi comunisti dell’Est europeo che quelle libertà democratiche fondamentali ancora negavano, ma sono messi in discussione anche quei regimi a partito unico del Sud del mondo, in particolare in Africa, che si ostinano a rifiutare il pluralismo politico. Tuttavia, la perestrojka non ha liberato solo le forze favorevoli alla democratizzazione della vita politica e sociale. La soffocante cappa ideologica dello stalinismo aveva tenuto a freno anche le rivalità nazionali all’interno dell’Unione Sovietica. Non appena il potere centrale ha avviato il processo di liberalizzazione, si sono scatenate le pretese delle piccole nazionalità, che non hanno saputo rivendicare una loro maggiore autonomia che attraverso l’idea ottocentesca della sovranità nazionale assoluta. Ma è evidente che se le rivendicazioni separatiste avranno successo senza che si consolidi un’opposta corrente di opinione pubblica favorevole alla integrazione internazionale – impossibile senza una unione federale che coordini le repubbliche tra di loro e con i maggiori centri della politica mondiale – si aprirebbe una fase drammatica e pericolosissima della politica europea, simile alla balcanizzazione che è seguita al disfacimento dell’impero asburgico ed ottomano.
La disputa tra nazionalità in URSS (e nell’Europa centrale) è, tuttavia, un problema la cui soluzione non è indipendente dal più generale processo di pacificazione della politica internazionale. I fattori della coesione dello Stato sovietico, che nel periodo staliniano sono consistiti nel mito leninista e nel nazionalismo Grande Russo, devono necessariamente attenuarsi, sino a scomparire del tutto, a mano a mano che avanza il processo di democratizzazione, vale a dire il pluralismo politico, l’autonomia delle repubbliche e la loro apertura al mondo esterno. Le ragioni internazionali della perestrojka sono altrettanto decisive delle ragioni interne. Gli Stati Uniti – come hanno mostrato nel corso di tutte le trattative sul disarmo, durante la guerra del Golfo e il tentativo di colpo di Stato a Mosca – hanno un forte interesse alla politica di distensione. Inoltre, l’Europa occidentale ha un interesse ancora maggiore a quello degli USA allo smantellamento non solo simbolico della cortina di ferro e al definitivo consolidamento della democrazia in una nuova Unione euro-asiatica. E’ sulla base di queste solide motivazioni economiche e di sicurezza che si sta delineando una convergenza della ragion di Stato tra tutti i paesi dell’emisfero settentrionale. Per questo, le forze democratiche in URSS possono contare sul fattivo sostegno europeo e internazionale. Il loro successo dipenderà sempre più dalla possibilità di costruire una «Casa comune europea» in cui possa essere programmato lo sviluppo di un grande mercato intercontinentale e venga garantita la sicurezza senza che sia più necessario ammassare sempre maggiori quantità di armamenti ai confini. Il vero problema delle nazionalità irrequiete, in URSS e in Europa orientale, apparirà allora nella sua banale semplicità: non si tratta di spostare le frontiere o di erigerne di nuove, ma di eliminarle interamente nel quadro dell’integrazione sovrannazionale, come stanno facendo le nazioni della Comunità europea.
Le ripercussioni positive di questo processo di pacificazione dei paesi industrializzati si potranno estendere sino al Terzo mondo. I tagli nelle spese militari e l’eliminazione delle tensioni tra le ex superpotenze contribuiranno certamente ad attenuare, anche se non a eliminare del tutto, i conflitti regionali tra i paesi poveri che negli ultimi decenni sono stati la causa maggiore di violenze e di guerre nel mondo. In un clima di distensione, diventerà inoltre possibile rilanciare il dialogo Nord-Sud che non ha mai potuto avere sbocchi positivi a causa delle enormi spese militari sostenute dai paesi più ricchi e potenti. Ma questa non è che una possibilità. Non bisogna dimenticare che proprio il ripiegamento dei grandi imperi su posizioni difensive aprirà anche pericolosi spazi di intervento ai più arroganti dittatori che infestano le aree povere del mondo. Atti di prepotenza saranno facilmente mascherati dal manto ideologico della crociata anti-imperialista. L’immagine del nemico è caduta tra le grandi potenze mondiali. Ma conflitti regionali, anche di dimensioni rilevanti, potranno esplodere tra paesi ricchi e poveri o tra questi ultimi, dove il balenio di una gloria fugace può contribuire a far dimenticare le quotidiane miserie.
Si verificano dunque le condizioni per applicare la linea di divisione tracciata dal Manifesto di Ventotene in tutte le regioni ed in tutti i continenti in cui si manifesta la minaccia disgregante del nazionalismo. Come è già avvenuto tra le nazioni della Comunità europea, è necessario che ogni popolo che intende partecipare alla costruzione del nuovo mondo cominci a prendere in seria considerazione l’alternativa federalista. Sino ad ora gli Stati hanno trovato la loro principale forza di coesione nel principio nazionale, cioè nel sangue comune (la stirpe, la razza) o nell’etnia. L’immagine del nemico funzionava dunque come forza aggregante, in mancanza di valori democratici comuni altrettanto coesivi. Nel nuovo mondo i popoli devono imparare a vivere senza il timore del nemico alle frontiere, anzi traendo dal pluralismo culturale e dalla vicinanza di altri popoli ulteriori stimoli al progresso civile. La costruzione della democrazia all’interno degli Stati si deve accompagnare ad un parallelo processo di unificazione democratica tra gli Stati. Occorre, naturalmente, essere coscienti che nel Caucaso, nel Baltico, nei Balcani, nel Medio Oriente, in Africa, ecc. il grado di integrazione sovrannazionale è ancora molto più limitato che in Europa occidentale e che pertanto anche le possibilità d’azione di un’avanguardia federalista saranno inferiori. Tuttavia, è certo che possibilità d’azione si presenteranno, anche se l’alternativa tra progresso e reazione non si manifesterà con la medesima evidenza con cui si è mostrata all’interno del Parlamento europeo. Non bisogna dimenticare, in proposito, che lo schieramento federalista vittorioso nel Parlamento europeo è stato preparato da anni di lotte semi-clandestine e da marce di avvicinamento pre-politiche (prima si è dovuto istituire la Comunità, e poi è stato necessario rivendicare l’elezione a suffragio universale del Parlamento europeo). Ma ciò che importa non è tanto la lontananza o la prossimità dell’obiettivo quanto la direzione di marcia. E’ necessaria una bussola per orientarci nell’azione politica. Si può sbagliare strada pur possedendo la bussola. Ma è certo che senza alcun criterio di orientamento ci perderemmo nella foresta. L’alternativa federalismo-nazionalismo rappresenta la bussola della nuova era.
Nel nuovo e difficile contesto internazionale, in cui anche i paesi più interessati allo sviluppo del processo di pacificazione potrebbero essere attirati nella trappola di un conflitto armato, l’obiettivo federalista del governo mondiale dovrebbe consentire di orientare nella giusta direzione l’azione politica. La fine della guerra fredda non può lasciare posto ad un nuovo ordine mondiale in cui l’egemonia viene assunta da qualche vecchia o nuova superpotenza, o da un gruppo di paesi forti. Il nuovo mondo non vuole più essere governato da un «numero uno», né da qualche suo emissario, e sarebbe vergognoso che i paesi del Nord industrializzato si arrogassero il compito di fungere da gendarmi verso i poveri del Sud. Per questo, ogni crisi internazionale dovrà essere affrontata tenendo presente che occorre sfruttare ogni situazione per rafforzare i poteri dell’ONU, coinvolgendo il maggior numero di paesi, ricchi e poveri, nella ricerca di soluzioni collettive, sino alla eventuale trasformazione dell’ONU in un vero governo mondiale democratico. In alcuni casi, dove esistono già raggruppamenti regionali di Stati – come la Comunità europea, la CSCE, l’OUA, il Mercosur, la CEDEAO, l’ASEAN, la Lega araba, ecc. – soluzioni pacifiche dovrebbero essere ricercate anche all’interno dell’area in vista del rafforzamento democratico delle istituzioni regionali già esistenti. In ogni caso, nella nuova era della politica internazionale non sembra più possibile giungere a stabili assetti dell’ordine internazionale attraverso la politica delle cannoniere. Il passato è passato per sempre.
E’ certo, per ritornare al principio fondamentale del Manifesto di Ventotene, che se si considerano i problemi mondiali nella loro complessità ed interdipendenza non si può fare a meno di osservare che il progresso dell’umanità dipende sempre più dalla realizzazione di «un solido Stato internazionale», cioè da un governo democratico mondiale capace di affrontare e risolvere con il concorso di tutti i popoli i problemi comuni. La democrazia è ormai diventata un patrimonio culturale condiviso da tutte le grandi correnti del pensiero politico. L’area della democrazia si sta progressivamente estendendo a tutte le regioni del pianeta. Anche il mondo dell’Islam, che sino a poco fa sembrava impermeabile alle influenze esterne «occidentali», sembra ora più incline – in alcuni paesi (come il Pakistan, la Turchia, la regione del Maghreb, ecc.) – a lasciarsi penetrare dal fresco vento delle libertà politiche e dei diritti umani. Ma senza il consolidamento del processo di pacificazione internazionale mediante solide istituzioni democratiche comuni, le forze democratiche nazionali saranno sempre costrette a subordinare le loro conquiste alle ragioni superiori della sicurezza dello Stato. Se la politica internazionale è governata dalle leggi dell’imperialismo, nessuno Stato, per democratico che sia, può sottrarsi alla necessità di ricercare la massima potenza per assicurare la sua indipendenza. E la democrazia, in queste circostanze, diventa al più un comodo simulacro per coprire meschini calcoli di potere.
Federalismo e nazionalismo sono dunque le due polarità intorno alle quali si coagulano le forze del progresso e quelle della reazione. Chi si batte per la libertà, la democrazia e la giustizia sociale come fini da realizzare esclusivamente a vantaggio di quella porzione di umanità che vive per un accidente della storia all’interno dei sacrosanti confini nazionali, finirà, «sia pure involontariamente, per fare il gioco delle forze reazionarie». Solo chi accetterà come un obiettivo prioritario la costruzione di istituzioni sovrannazionali democratiche – regionali e mondiali – farà nel contempo gli interessi della sua nazione, della democrazia e dell’umanità. Il solo pensiero politico che consente di fare concretamente avanzare gli ideali democratici, nell’era dell’interdipendenza, è il federalismo.
La Federazione europea, la democrazia internazionale e la transizione al governo mondiale.
La costruzione della Federazione europea rappresenterà il punto di arrivo di un lungo processo storico, in cui le forze esterne della politica mondiale avranno contribuito in modo non meno decisivo delle spinte propulsive interne. La fine degli equilibri di Yalta, il declino del sistema delle alleanze militari sotto l’ala protettrice delle superpotenze e l’incontenibile moto di unificazione tedesca hanno, in quest’ultima fase, costretto la Comunità ad accelerare la marcia verso l’unificazione monetaria e politica. In sostanza, si tratta di rendere democratico il sistema di governo della Comunità per superare l’attuale inefficienza causata dal principio di unanimità, che legittima il potere di veto dei paesi contrari all’unità europea. Oggi la Comunità è costretta a colmare il deficit democratico se vuole esistere come soggetto attivo della politica internazionale. In mancanza di questa scelta e di questa volontà, l’Europa si ridurrebbe ad un’area di libero scambio ad egemonia tedesco-statunitense. Rischierebbero così di prendere il sopravvento, non solo in Europa occidentale, le forze del nazionalismo e dell’anarchia internazionale, nemiche inflessibili della democrazia.
Il processo di unificazione europea entrerà nella fase di irreversibilità a due condizioni. La prima è che la riforma istituzionale in corso consenta alla maggioranza che si formerà nel Parlamento europeo di controllare l’esecutivo. E’ questa l’essenza dello Stato democratico moderno. Nel mondo dell’interdipendenza si sono ormai create numerosissime istituzioni internazionali. Ma la differenza tra istituzioni confederali e federali consiste nella possibilità del loro controllo democratico. La natura della Comunità è stata sin dalla sua fondazione quella di una istituzione confederale con potenzialità di sviluppo federali (era infatti prevista l’elezione a suffragio universale del Parlamento europeo). La seconda condizione riguarda l’istituzione dell’Unione economico-monetaria, con il trasferimento delle sovranità monetarie nazionali ad una banca centrale europea responsabile nei confronti degli organi democratici della Comunità.
Si deve ora osservare che le istituzioni federali che stanno per essere create in Europa sono di tipo nuovo, se confrontate con quelle già esistenti negli USA, in Canada o in Svizzera. Nessuna di queste federazioni risulta dal superamento di Stati nazionali storicamente consolidati. Anzi, le federazioni esistenti sono esse stesse Stati nazionali. Diversa e nuova è la natura della Federazione europea. E’ la prima federazione sovrannazionale della storia. Essa inaugura l’epoca della democrazia internazionale. Inoltre, e la rilevanza di questo fatto è decisiva per discutere del ruolo dell’Europa nel mondo, la Federazione europea si consoliderà parallelamente all’avanzamento del processo di unificazione mondiale. Essa è parte integrante di questo processo perché è inevitabile che ogni decisione europea abbia un rilievo mondiale.
Consideriamo le principali caratteristiche dell’Unione europea, la cui costruzione è in corso. Il nucleo essenziale della Federazione europea consisterà nel governo democratico dell’Unione economico-monetaria. Si tratta di un minimo istituzionale, ma è sufficiente per far cominciare ad esistere un nuovo modello di relazioni internazionali. La politica nazionale è tendenzialmente esclusiva. Ciò che non è nazionale è straniero. Per i nazionalisti, ogni individuo può appartenere ad una ed una sola comunità politica, «per natura». Ne segue che, anche quando si riconosce la necessità dell’interdipendenza, si applicano pedissequamente i modelli del passato. Nelle dispute tra nazionalità, oggi particolarmente acute in URSS e nell’Europa orientale, la ricerca dell’autonomia si considera inscindibile dalla rivendicazione della sovranità nazionale assoluta, fondata su una propria moneta ed un esercito nazionale. La Comunità, sino ad ora, a causa dei ritardi con cui procede il processo di unificazione politica, ha avallato passivamente questo modello negativo di convivenza. L’istituzione della democrazia europea avrebbe un significato innovativo decisivo. La trasformazione della Comunità in federazione affermerà la possibilità di un modello positivo di integrazione internazionale, in cui le nazioni, pur conservando la propria identità culturale e politica, parteciperanno democraticamente alla gestione comune di politiche comuni. Sarebbe il primo esperimento riuscito di democrazia internazionale. Molti settori dell’attività politica, che prima venivano gestiti dai singoli governi e che nel contesto internazionale generavano difficoltà e contrasti, spesso insanabili, diverranno un problema interno. E’ il caso della moneta. Con una moneta europea ed una banca centrale europea si sterilizzeranno finalmente le politiche monetarie nazionali indipendenti, e con esse la possibilità di manovre arbitrarie sul valore della moneta da parte dei governi nazionali. Verrà così eliminata alla radice una delle principali cause della instabilità monetaria e finanziaria internazionale, generata dal collasso del sistema delle parità fisse istituito a Bretton Woods. Come corollario non secondario dell’unificazione monetaria, si deve poi osservare che anche le politiche di bilancio dovranno adattarsi alla nuova situazione. Avanzi e disavanzi di bilancio, come dimostra l’esperienza, hanno importanti effetti internazionali in un’economia aperta. In una unione monetaria, i singoli Stati membri devono accettare una disciplina comune. Essi devono cioè evitare, con le loro spese eccessive rispetto alle entrate, di provocare squilibri inflazionistici e disordini finanziari sul mercato europeo.
Questa decisiva riforma monetaria sarà la premessa di un vero e proprio new deal dell’economia europea. L’Unione monetaria rappresenterà infatti una eccellente piattaforma per una riforma radicale del sistema economico. La crisi del welfare state, dunque dei rapporti tra Stato e mercato, è un capitolo importantissimo della crisi dello Stato nazionale. Sino ad ora vani sono stati i tentativi delle forze politiche tradizionali – dai liberali ai socialisti – di porvi rimedio. L’Unione europea può rappresentare la chiave di volta di un rinnovamento profondo. Il fallimento dell’economia pianificata nei paesi del socialismo reale non significa certamente il trionfo del capitalismo, vale a dire la rinuncia del potere pubblico a far prevalere l’interesse collettivo su quello privato quando se ne presenti la necessità. L’Europa ha conosciuto, a differenza degli USA, un più giusto equilibrio tra le esigenze di efficienza, perseguibili attraverso la dinamica concorrenziale del mercato, e quelle di giustizia sociale, realizzabili solo mediante una adeguata legislazione ed interventi pubblici volti a correggere le diseguaglianze e le ingiustizie generate dal sistema produttivo privato. La continuazione di questa tradizione di politica economica, che si realizza attraverso un saggio equilibrio tra l’economia pubblica ed il mercato capitalistico, comporterà in Europa alcune riforme istituzionali, complementari all’Unione economico-monetaria, per evitare che la creazione del mercato interno significhi semplice deregulation, con conseguenti maggiori diseguaglianze sociali e regionali. Da un lato, diventerà indispensabile attribuire agli enti locali – regioni e comuni – una effettiva autonomia fiscale e impositiva per metterli in condizione di gestire con la massima responsabilità i servizi pubblici, che lo Stato burocratico e centralizzato si è rivelato incapace di fornire nella qualità e nella quantità desiderata dai cittadini. Un esempio significativo di questa incapacità è il ritardo e l’insufficienza con cui lo Stato nazionale fronteggia l’emergenza ecologica e provvede alle politiche di salvaguardia del patrimonio ambientale, storico ed artistico. D’altro lato, la democrazia, che sino ad ora ha solo lambito il mondo della produzione industriale, dovrà penetrare nell’impresa per riformarla radicalmente. Si tratta di consentire a ciascun individuo che voglia assumersi responsabilità imprenditoriali di poterlo fare a parità di condizioni con chi possiede già, per fortuna o per eredità, un patrimonio personale. Il capitalismo non deve più essere considerato un privilegio di pochi. Opportune riforme del mercato del credito e del sistema di sicurezza sociale dovrebbero consentire a tutti di diventare imprenditori semplicemente sulla base delle proprie capacità. Con queste misure a favore di una maggiore democrazia economica si realizzerebbe un obiettivo non secondario (oltre che una più giusta distribuzione del reddito): quello di garantire la piena occupazione, perché chiunque possiede la volontà e la capacità di impegnarsi in un lavoro utile potrà reperire i mezzi necessari per avviare la nuova attività produttiva. L’Europa potrà dunque diventare il terreno di sperimentazione di un originale modello di democrazia economica, capace di associare l’efficienza con la giustizia distributiva, senza incappare nei difetti del capitalismo anarchico o in quelli del sistema collettivistico.
Questo modello di economia diventerà possibile, tuttavia, solo nel contesto di nuove istituzioni politiche. La crisi della democrazia europea è in gran parte il frutto del centralismo burocratico ereditato dal secolo scorso, quando si trattava, giustamente, attraverso la centralizzazione delle funzioni, di superare i residui di feudalesimo ancora radicati nella vita locale. Nel mondo contemporaneo è assurdo mantenere le autonomie locali sotto la tutela soffocante del governo centrale. I principi fondamentali del federalismo non si applicano solo alla riorganizzazione della vita internazionale, ma anche ai rapporti tra comunità locali. Lo Stato federale è un insieme di governi indipendenti e coordinati democraticamente. Su questa base è possibile la più ampia partecipazione dei cittadini alla politica. Sono le buone istituzioni che selezionano i buoni governanti. La decadenza della vita politica europea, segnalata dagli scandali pubblici, dall’arroganza del potere e dalla sempre più debole partecipazione elettorale, può essere vinta solo realizzando una profonda riforma democratica che faccia cadere del tutto, o almeno attenui, la fitta cortina di potere che separa dirigenti e diretti. La nascita della cittadinanza europea dovrebbe segnare anche l’avvio di una nuova epoca della democrazia e della partecipazione politica, dal quartiere cittadino sino al governo europeo.
Se ora consideriamo il ruolo mondiale dell’Europa, il fatto più significativo consiste nell’accelerazione che l’unificazione europea potrà imprimere al processo di pacificazione internazionale. L’interdipendenza economica e tecnico-scientifica ha ormai creato una società integrata su scala mondiale. I membri di questa nuova comunità-mondo in formazione condividono i valori del cosmopolitismo, si sentono cioè potenzialmente cittadini di un’unica comunità politica internazionale, perché i costi di un conflitto armato e della non partecipazione all’economia mondiale sono maggiori degli enormi benefici che ottengono quei paesi che hanno fatto la scelta della cooperazione pacifica. Le grandi lotte politiche dell’età moderna – la riforma protestante con la conquista delle libertà religiose prima, e la costruzione dello Stato di diritto poi – hanno fatto trionfare in Europa i principi della tolleranza religiosa, del rispetto della libertà di pensiero, di associazione, dei diritti fondamentali dell’uomo e del pluralismo politico. Queste idee, che la politica moderna tenta di realizzare attraverso la formula del governo democratico, stanno progressivamente conquistando il mondo intero, perché sono costitutive della stessa dignità umana. Uomini di nazioni, di religioni e culture diverse aspirano a divenire i membri di una società cosmopolitica, aperta al dialogo e alla solidarietà di chi condivide un comune destino. La società cosmopolitica è ancora una società naturale, nel senso che l’individuo cosmopolitico moderno – immerso quotidianamente, grazie ad una miriade di messaggi, nella fitta ragnatela dell’interdipendenza mondiale – percepisce gli avvenimenti internazionali come un fatto esterno, che subisce ed a cui si deve adattare. E’ proprio questa costrizione che fa sorgere la necessità e la volontà tra le forze politiche progressiste di realizzare la democrazia anche al livello internazionale. Senza una sempre più larga diffusione di questo modo di pensare e di agire sarebbe impossibile concepire il futuro del genere umano. Se si vuole salvare il pianeta dalla catastrofe ecologica, dallo sterminio per fame o per guerra è necessario che tutti i cittadini del mondo si considerino un solo popolo, una sola comunità politica. Solo una comunità politica si autogoverna. Un mondo anarchico è governato dal cieco conflitto degli interessi. Questa decisiva rivoluzione culturale si sta affermando, con intensità differente, in quasi tutti i continenti, ma siamo ancora molto lontani dalla sua universale accettazione. Una parte dell’umanità, non piccola numericamente, che considera di volta in volta la razza, la religione, o l’etnia come un valore supremo, ancora si autoesclude dalla sfera della moderna società cosmopolitica.
La politica contemporanea è dunque lacerata da una duplice contraddizione. In primo luogo, la società cosmopolitica, che si riconosce nei valori fondamentali della democrazia, non è ancora in grado di organizzare la politica internazionale sulla base dei principi democratici. La cooperazione pacifica – là dove si è fatta strada – è dunque continuamente minacciata dal ritorno alle vecchie regole della politica di potenza. In secondo luogo, le grandi aree continentali del Nord, in cui si stanno faticosamente costruendo le istituzioni della democrazia internazionale, devono fare i conti con paesi, in particolare con alcuni paesi del Sud, che queste regole non accettano, anche perché si sentono ingiustamente esclusi dal Club dei ricchi.
In Europa si concentrano, con maggiore intensità che altrove, queste profonde contraddizioni. L’Europa, che nel passato è stata capace di scatenare le più sanguinose guerre nazionali e di costruire imponenti imperi coloniali grazie alle sue esuberanti energie, sta sperimentando la nascita di una società multietnica e multirazziale. La Comunità europea non è una nazione. E’ un’entità politica statuale senza confini definiti in aeternum, aperta all’ingresso di nuove nazioni e tendenzialmente ospitale, anche se con comprensibili difficoltà, verso l’immigrazione proveniente dai paesi più poveri.
Sono queste prime caratteristiche della politica estera europea che indicano quale potrà essere il contributo della Federazione europea – una volta che sia completata la riforma democratica della Comunità – al processo di pacificazione mondiale. L’Europa ha saputo trasformare i vecchi rapporti di dominio coloniale nei confronti del Sud del mondo in rapporti di cooperazione per lo sviluppo grazie agli Accordi di Lomé, che rappresentano – seppure con gravi lacune – il primo serio tentativo di realizzare su basi intercontinentali le rivendicazioni dei paesi più poveri per un nuovo ordine economico internazionale. Nei confronti dei paesi del Mediterraneo, l’Europa ha svolto una felice funzione catalizzatrice, prima minando il consenso ai regimi dittatoriali di Spagna, Portogallo e Grecia, e successivamente consolidando le nuove democrazie attraverso l’ingresso di questi paesi nella Comunità. Una analoga influenza si sta manifestando nei confronti di numerosi altri paesi del bacino del Mediterraneo come la Turchia, Malta, Cipro, il Marocco, ecc.
Ma nei confronti dei paesi dell’Est europeo l’attuale Comunità europea, senza un governo federale efficace, non sarà in grado di proporre politiche adeguate alla gravità della situazione. Questi paesi, ormai avviati sulla strada della democrazia, bussano con insistenza, e giustamente, alle porte della Comunità. La vecchia politica di associazione è del tutto insufficiente. L’Europa occidentale, che si è arricchita negli anni opulenti del protettorato americano, ha il dovere di fare di più. E lo può a patto di divenire al più presto una vera federazione. In tal caso potrà allargarsi immediatamente ai paesi dell’Est, offrendo loro un periodo transitorio per adattare la loro economia a quella del mercato unico. Le ondate migratorie che provengono da questi paesi sono significative. Queste popolazioni si considerano europee e aspirano ad una solidarietà politica, che non può significare che una comune cittadinanza. Solo nel contesto di una Federazione europea allargata all’Est, sarà possibile stabilizzare il quadro politico e ridurre il problema oggi drammatico di un’Europa del benessere invidiata da un’Europa della miseria ad un problema interno di squilibri regionali. Naturalmente l’Europa dei ricchi dovrà mettere in conto una politica di austerità, simile a quella praticata in Germania per favorire l’unificazione. Questo è il senso dello Stato internazionale. E’ impensabile che senza un comune sentimento di cittadinanza si possa manifestare una sufficiente solidarietà tra Europei dell’Ovest e dell’Est. Sarebbe assurdo relegare le popolazioni dell’Est al di là di una cortina di ferro ormai inesistente, abbandonandole al proprio destino, dopo aver predicato per decenni le nefandezze di un sistema imperiale che teneva divisa l’Europa.
Le grandi direttive della politica estera europea sembrano dunque definite con sufficiente chiarezza. Attraverso gli strumenti dell’associazione e dell’adesione, la Comunità europea è riuscita a neutralizzare progressivamente le maggiori occasioni di contrasto con alcuni paesi, sino a sottoporre le relazioni internazionali alle regole giuridiche dei Trattati e di specifici accordi di associazione. La Federazione europea avrà la possibilità di eliminare del tutto gli aspetti di potere delle relazioni internazionali sino alla loro completa subordinazione ai principi della democrazia. L’Europa può dunque far vivere nella politica mondiale un nuovo modello di ordine internazionale fondato sul diritto.
Altrettanto evidenti, per contro, sono i limiti di questa politica estera: essa non può valere nei confronti di quegli Stati che non accettano ancora i principi della cooperazione pacifica e della rinuncia alla violenza nelle controversie internazionali. Significativa, in effetti, è l’incapacità europea di venire a capo della drammatica situazione creatasi in Medio Oriente, dove la politica parla ancora il linguaggio delle armi. Dove è necessario impiegare la forza, la Comunità europea, priva di un proprio esercito, non ha capacità di intervento a breve termine e deve dunque cedere il passo a chi, come gli USA o gli stessi Stati europei in alleanza militare, possiede una forza militare sufficiente. Per questo, vi è chi sostiene che la Federazione europea, come tutte le federazioni già esistenti, si debba dotare di una propria difesa che le consenta di agire sulla scena mondiale alla pari delle grandi potenze nucleari.
Questa proposta nasconde tuttavia una ambiguità. La nuova Europa non deve affermare la sua identità nel contesto di un mondo ostile. Occorre evitare una meccanica applicazione di soluzioni del passato al presente: la sicurezza non dipende più solamente dalla quantità e dalla potenza degli armamenti. Se gli equilibri mondiali sono dominati dalla logica della politica di potenza, il comportamento necessario degli Stati è quello di armarsi al fine di mantenere, con la loro politica estera, gli equilibri esistenti o di modificarli a loro vantaggio. Ma l’unità dell’Europa si sta costruendo in un mondo ormai avviato verso il disarmo ed in cui la sicurezza dipende sempre più dall’intensificazione della cooperazione internazionale e dal rafforzamento delle istituzioni che la garantiscono. E’ in questa prospettiva che deve essere esaminato il problema della difesa europea. Non si tratta di mettere in discussione la possibilità che il governo federale europeo organizzi e coordini le forze militari nazionali dei paesi membri in caso di necessità, sino alla costituzione di un eventuale corpo stabile di «caschi blu» europei. La questione cruciale riguarda la formazione di un vero esercito europeo – evidentemente dotato di un potenziale nucleare almeno pari a quello franco-inglese, perché è difficile pensare che questi due paesi vi rinuncino senza alcuna contropartita al livello europeo – sufficiente a far svolgere all’Europa un ruolo da grande potenza, simile a quello svolto nel passato da USA ed URSS, anzi potenzialmente maggiore se si pensa all’enorme potenziale produttivo che l’Europa unificata potrebbe sviluppare.
La natura della politica estera europea, dunque anche la necessità che essa venga fondata prevalentemente sulla forza militare o su altri fattori (quali la ricerca di una sicurezza comune), dipenderà dai caratteri essenziali del nuovo ordine internazionale del dopo guerra fredda. Se il processo di pacificazione mondiale reso possibile dalla distensione USA-URSS si consoliderà è del tutto naturale che l’Europa vi partecipi e che lo assecondi. Nonostante le difficoltà create dai disordini nazionalistici nell’Europa balcanica e in URSS, ciò sta già avvenendo. Europa e Stati Uniti sono largamente favorevoli all’inserimento dell’URSS nel mercato mondiale (dunque nel FMI e nel GATT) ed alla creazione di un sistema di sicurezza comune attraverso il rafforzamento della CSCE e dell’ONU. Si manifesta dunque una convergenza delle rispettive ragioni di Stato verso obiettivi comuni che ha ormai mutato del tutto lo stato dell’opinione pubblica internazionale. I timori che l’Europa debba ancora difendersi dal nemico proveniente dall’Est, dopo gli avvenimenti dell’89 e gli sforzi dell’URSS di riformare in senso democratico e federale la propria costituzione, sono sempre più esili. La verità è che l’Europa potrebbe vivere in assoluta sicurezza il giorno in cui si rendesse irreversibile la cooperazione per lo sviluppo tra tutti i paesi una volta schierati su fronti opposti nei due blocchi militari ormai obsoleti. La migliore garanzia della sicurezza europea è l’abolizione delle frontiere con i propri vicini. Nel nuovo contesto mondiale, mentre la creazione di una moneta europea contribuirebbe ad aprire ed integrare ancor più l’Europa al mondo, una difesa europea avrebbe un significato del tutto opposto.
La creazione di una difesa nucleare europea verrebbe inevitabilmente percepita dal mondo come un passo verso una politica di riarmo, perché consentirebbe all’Europa di svolgere un ruolo da superpotenza proprio mentre si stanno smantellando gli imperi nucleari. Solo una gravissima inversione di rotta della politica internazionale potrebbe provocare un mutamento nell’opinione pubblica tale da giustificare la costruzione di un potere nucleare europeo. Forse la disgregazione dell’URSS e una situazione di crescente anarchia in tutta l’Europa centrale potrebbero causare un simile voltafaccia in una opinione pubblica che, non bisogna dimenticarlo, ha condizionato lo stesso esito dell’unità tedesca, che si è compiuta non contro il processo di unificazione europea – come sarebbe certamente avvenuto in assenza della Comunità – ma in suo favore, accentuando la spinta verso l’Unione monetaria e politica. In ogni caso, una difesa nucleare si giustifica solo nei confronti di una minaccia nucleare attiva o potenziale. Ma eventuali conflitti etnici in Europa, per quanto gravi, difficilmente potranno essere sedati con l’uso dell’arma atomica ed in ogni caso non potrebbero rappresentare una minaccia mortale nei confronti della Comunità. Infine, eventuali crisi regionali nel Sud del mondo non sembrano in grado di modificare radicalmente il processo mondiale di pacificazione e lo stato dell’opinione pubblica. La guerra del Golfo ha mostrato che conflitti acuti possono essere governati e mantenuti a dimensione regionale dai paesi del Nord a patto che si punti su un ruolo accresciuto dell’ONU, l’unica autorità legittimata all’utilizzo della forza in crisi che oppongono paesi ricchi e poveri. Nell’epoca dell’unificazione mondiale, la funzione della sicurezza si disloca inevitabilmente dal quadro nazionale e regionale a quello mondiale. Un esercito europeo non sarebbe che l’espressione di un mondo ancora incerto tra il nuovo e il vecchio ordine internazionale. Rappresenterebbe la funzione atrofica di una Federazione europea la cui influenza potrà accrescersi solo attraverso lo sviluppo di politiche di cooperazione.
Il ruolo mondiale della Federazione europea sembra dunque definito. Essa rappresenta un nuovo modello di relazioni internazionali ed è suo interesse che un numero sempre maggiore di paesi accetti di fondare la politica estera sul diritto e non sulla forza. Tuttavia, l’Europa non è il mondo. Il modello europeo di organizzazione delle relazioni internazionali potrà assumere un significato universale solo se verrà fatto proprio dal mondo esterno all’Europa. Altre aree di cooperazione regionale e altre federazioni continentali dovranno sorgere in Asia, in America e in Africa affinché diventi possibile pacificare popolazioni oggi nemiche ed eliminare così, progressivamente, tutti gli ostacoli che rendono ancora impossibile una Federazione mondiale. La Federazione europea non è che il modello sperimentale e parziale del nuovo Stato cosmopolitico in formazione. Il vero Stato cosmopolitico potrà nascere solo quando l’ONU – attualmente ridotta ad esile velo della politica egemonica delle grandi potenze – diventerà il governo democratico di tutti i cittadini del mondo. E’ questo il nuovo compito a cui sono chiamati i federalisti. Il federalismo è l’ideologia politica della società cosmopolitica. Tutti i popoli, Sud del mondo incluso, stanno scoprendo il valore universale della democrazia. Ma senza il federalismo sarà impossibile sviluppare e consolidare a livello internazionale le conquiste di civiltà che ciascun popolo porterà come suo contributo specifico all’edificazione della nuova era della politica mondiale.
Il Movimento federalista mondiale.
Se ripercorriamo la storia della Comunità europea, possiamo constatare che ogni importante riforma istituzionale è stata provocata, direttamente o indirettamente, da iniziative ispirate dal metodo gradualistico di Jean Monnet o dal metodo costituente di Altiero Spinelli. Vale la pena di ricordare la CECA, proposta da Jean Monnet; il Mercato comune, sorto dopo il tentativo infruttuoso, ispirato da Altiero Spinelli, di istituire la Comunità politica europea insieme alla difesa europea e, più recentemente, il caso dell’Atto Unico, varato dai governi nazionali come surrogato del più ambizioso Progetto di Unione europea, proposto dal Parlamento europeo. In ogni caso, i governi hanno potuto superare i limiti angusti imposti dalla politica di cooperazione intergovernativa, facendo proprie – anche se solo parzialmente – le proposte di riforma dell’avanguardia federalista, che deve dunque essere considerata come il vero soggetto attivo del processo di unificazione politica dell’Europa. Tuttavia, i cinquant’anni che ci separano dal Manifesto di Ventotene hanno mostrato che l’iniziativa federalista, mentre si è rivelata necessaria per far avanzare il processo di unificazione politica, si è manifestata con caratteristiche molto differenti dal modo tradizionale di fare politica.
Le modalità con cui si è sviluppata la lotta federalista si scostano notevolmente dai parametri della politica di partito. I partiti si propongono di conquistare (se sono all’opposizione) o di gestire (se sono al governo) il potere. I federalisti, organizzati nel Movimento federalista europeo, non si propongono la conquista di un potere, per la ragione che, come sostiene Mario Albertini, «non esiste il potere di fare l’Europa». Questo potere non lo possiede alcun partito o coalizione di partiti. Non lo possiedono i singoli governi nazionali. Non lo possiede il Parlamento europeo. La costruzione della Federazione europea consiste, in effetti, nella creazione di un nuovo potere, il governo democratico europeo, attraverso un processo costituente che coinvolge tutte le forze democratiche, il Parlamento europeo, i governi e i parlamenti nazionali. I federalisti hanno scelto di fare politica senza utilizzare gli strumenti tradizionali della lotta politica, cioè il voto, partecipando alle elezioni, e tantomeno la violenza, perché non ha senso battersi per la democrazia, nei paesi democratici, con strumenti antidemocratici.
La mancata partecipazione del Movimento federalista europeo alle elezioni europee è stata a volte criticata sulla base della considerazione che Altiero Spinelli ha svolto un ruolo di avanguardia essenziale nel Parlamento europeo nel corso della prima legislatura. Sarebbe stato dunque necessario portare a compimento l’azione da lui interrotta. Ma questa osservazione nasconde una insidiosa identificazione tra i compiti del MFE e l’eccezionale avventura politica di Altiero Spinelli. Il ruolo fondamentale del MFE è quello di portare tutti i partiti politici democratici a far proprio il minimo politico-istituzionale del programma federalista e di rimuovere, al livello nazionale e internazionale, tutti gli ostacoli che impediscono la realizzazione della Federazione europea oggi e, in prospettiva, della Federazione mondiale domani. Orbene, la lotta federalista nel Parlamento europeo, per quanto importante, rappresenta solo un momento e un aspetto della strategia federalista. Se ben si riflette, la stessa iniziativa di Spinelli nel Parlamento europeo è diventata possibile perché i federalisti, per lunghi anni, si sono battuti per far eleggere il Parlamento europeo a suffragio universale e, più recentemente, il problema della riforma dei Trattati è rimasto sul campo perché in alcuni paesi i federalisti sono riusciti a far schierare tutti i partiti ed i rispettivi parlamenti nazionali sulla posizione costituente. L’eventuale decisione dei federalisti di scendere in lizza, contro i partiti tradizionali, in una campagna elettorale, ridurrebbe la loro capacità di dialogare con ogni forza politica democratica e potrebbe comportare addirittura la scomparsa stessa del Movimento federalista, nel caso in cui le azioni necessarie al mantenimento del potere elettorale finissero con l’assorbire interamente le non illimitate energie dei militanti federalisti. In ogni caso, un potere elettorale limita l’azione dei federalisti alla conservazione di una realtà politica esistente, mentre il loro compito essenziale è quello di battersi contro tutte le frontiere e contro ogni forma di discriminazione. Il federalismo è l’alternativa al mondo degli Stati nazionali. Sino a che esisterà il potere di fare la guerra, dunque di uccidere e di fare uccidere, il federalismo non sarà realizzato.
Questi brevi cenni possono forse bastare per mostrare quali siano le reali difficoltà inerenti al compito che i federalisti si sono proposti. Jean Monnet faceva notare che il lavoro di preparazione dell’avvenire, al contrario della politica che gestisce l’esistente, non si svolge «sotto le luci della ribalta». In effetti, non usufruendo, come i partiti, di tutte le risorse finanziarie e di potere della politica tradizionale, i federalisti devono organizzare la loro lotta sulla base della più rigorosa autonomia finanziaria, politica e morale. La vita del Movimento è così affidata necessariamente a militanti che hanno l’ambizione «di fare qualche cosa e non di diventare qualcuno». La vera risorsa di potere dei federalisti consiste nel loro pensiero, nella loro capacità di diagnosi e di azione. Per questo, a fianco dei tradizionali organi di governo del Movimento (simili a quelli di ogni partito democratico) si sono progressivamente sviluppate delle autonome strutture di dibattito, per consentire a tutti i militanti, indipendentemente dalla loro età e dalle cariche ricoperte, di portare il loro contributo alla linea politico-culturale del Movimento. Si tratta, a differenza di quanto accade nelle organizzazioni in cui si manifesta la tradizionale lotta per il potere, di fondare il comportamento federalista sempre di più sulle regole della ragione e della morale e sempre di meno sul modello machiavellico della «golpe» e del «lione».
La coscienza delle peculiarità e delle novità organizzative che comporta l’impegno federalista è indispensabile per superare le difficoltà connesse alla transizione dalla dimensione europea della lotta federalista alla sua dimensione mondiale. E’ infatti particolarmente urgente adeguare l’estensione territoriale della forza federalista alla dimensione dei problemi internazionali. Così come nella prima fase dell’esperienza federalista si è sentito come prioritario il compito di fondare una organizzazione democratica dei federalisti su scala europea, oggi è necessario sviluppare la strategia federalista sulla base di un Movimento federalista che abbia l’ambizione di diventare mondiale.
In questa prospettiva, il primo obiettivo consiste nel superamento della frattura che si è manifestata nell’immediato dopoguerra tra federalisti europei e federalisti mondiali. I federalisti europei erano convinti, giustamente, che le condizioni storiche per sviluppare con successo una lotta federalista per il superamento delle sovranità nazionali esistessero solo in Europa. La seconda guerra mondiale aveva distrutto le basi economiche e militari dell’indipendenza degli Stati europei. Al livello mondiale, secondo i federalisti europei, le due superpotenze erano impegnate in un confronto per la supremazia che non lasciava intravvedere alcuna realistica possibilità di battersi, con qualche speranza di successo, per una Federazione mondiale. Al contrario dei federalisti europei, i federalisti mondiali sostenevano che con l’ONU – la cui fondazione e il cui rafforzamento essi avevano sostenuto attivamente, specialmente dopo lo scoppio della bomba atomica, preludio di una possibile catastrofe mondiale –si erano poste le premesse per la creazione di un effettivo governo mondiale. La battaglia per le federazioni regionali, come quella europea, non rappresentavano necessariamente un primo passo verso la pace universale, unico e degno obiettivo della lotta federalista. Il clima della guerra fredda e la prospettiva della nascita di un’Europa «terza forza» davano un fondamento di credibilità alle tesi dei federalisti mondiali e fu così che, anche a causa di un irrigidimento massimalistico sui due fronti, le differenti diagnosi politiche si trasformarono in una inevitabile divisione organizzativa. Oggi, nella nuova prospettiva di pacificazione mondiale, questa frattura non ha più ragione di esistere e, in effetti, è già in corso un processo di unificazione, promosso dalle prime avanguardie nell’uno e nell’altro schieramento.
L’obiettivo sul quale sembra possibile far convergere un’azione federalista su scala mondiale è l’elezione di un Parlamento mondiale a suffragio universale (in una prima fase anche mediante un’elezione di secondo grado), come seconda camera dell’ONU e in vista di una sua radicale riforma democratica. La portata politica di questa proposta si può riassumere nei tre punti seguenti
Primo. Nonostante che a livello mondiale si senta ormai il bisogno di varare politiche comuni per la salvaguardia e il buongoverno dell’intero pianeta, si procede poi sulla base del metodo intergovernativo, che richiede necessariamente l’unanimità dei paesi interessati, il risultato è ovviamente l’inefficienza o la paralisi. Inoltre, nel migliore dei casi, quando si raggiunge un accordo, si affida la gestione delle fragili proposte politiche ad agenzie settoriali (come la FAO, l’UNCTAD, l’UNEP, l’Alta Autorità prevista dalla legge sui mari, ecc.) che, poco coordinate tra di loro, finiscono per disperdere le scarse risorse finanziarie in progetti inefficaci. Eppure non è impossibile reperire risorse adeguate a fronteggiare le sfide che minacciano l’umanità. Sicurezza collettiva e giustizia internazionale sono due processi paralleli e complementari. Il commercio delle armi è oggi alimentato dalla domanda del Sud, che privilegia le spese militari rispetto a quelle civili. Ma questo commercio continuerà sino a che la sicurezza non sarà garantita ad ogni Stato, anche il più piccolo, da un ordine internazionale fondato sul diritto. E’ necessario, dunque, affidare la gestione di risorse proprie e di forze militari adeguate ad un governo mondiale responsabile di fronte ad un parlamento eletto a suffragio universale. Su questa base istituzionale diventerebbe allora possibile ed auspicabile il varo di un grande piano mondiale di solidarietà per lo sviluppo. I paesi del Nord del mondo, ormai avviati verso una fase di cooperazione economica, non possono accettare di svolgere la funzione negativa di custodi armati del loro benessere. Come tra le due superpotenze è maturata la convinzione che la distensione ed il disarmo fossero una scelta più ragionevole, perché meno costosa, della corsa agli armamenti, così per quanto riguarda il Sud del mondo dovrebbe prima o poi maturare la consapevolezza che le enormi quantità di risorse economiche ed umane oggi destinate a tenere attivi i corpi militari di «rapido intervento» nelle aree di crisi, potrebbero essere più convenientemente impiegate in programmi di reciproca utilità. Sino alla fondazione della Federazione mondiale la guerra sarà sempre possibile. Ma la pace non può consistere nell’imporre ai poveri un ordine internazionale ingiusto con la forza delle armi. La pace va costruita insieme garantendo un futuro ai dannati della Terra.
Secondo. Il consolidamento della politica di pacificazione tra le grandi nazioni industrializzate del Nord, la creazione della Federazione europea e di eventuali altre federazioni o confederazioni regionali e interregionali (in Africa, in America latina, la Casa comune europea allargata all’America del Nord ed al Giappone, ecc.) faranno sorgere il problema di fondare la cooperazione tra queste grandi aree politiche su basi istituzionali. Per questo, la riforma democratica dell’ONU diventerà un interesse comune a tutti i popoli che intendono partecipare ad un sistema di sicurezza collettivo, affrontare efficacemente i drammatici problemi della salvaguardia ecologica del pianeta e condividere i vantaggi della cooperazione economica internazionale, che dovrebbe fondarsi sulle solide fondamenta di una moneta mondiale. Le popolazioni del Sud, che rappresentano circa i due terzi della popolazione mondiale, oggi praticamente prive di poteri reali nella gestione delle grandi politiche internazionali, hanno un particolare interesse a chiedere e promuovere istituzioni mondiali in cui valga il principio «one man, one vote», sulla base del quale è nato il moderno Stato democratico. La democrazia non è un ideale che può avanzare senza il sostegno di interessi effettivi ad una più giusta distribuzione del potere mondiale.
Terzo. La pacificazione tra i paesi del Nord non significa ancora pacificazione del mondo. Il governo democratico dell’ONU sarà necessariamente, al suo inizio, un governo mondiale «parziale», perché molti popoli, ancora dominati da regimi dittatoriali, non potranno partecipare alle libere elezioni per il Parlamento mondiale. E’ in effetti con questi paesi che potranno nascere i maggiori conflitti, sino al possibile ricorso alla forza militare. Chi partecipa alla elezione del Parlamento mondiale accetta, o deve finire con l’accettare, anche se non esplicitamente, la rinuncia alla forza nelle controversie internazionali. Ma sarebbe assurdo imporre con la violenza il principio della non-violenza ai paesi riluttanti. La forza della democrazia risiede nella volontà di autogoverno degli individui e dei popoli, che devono prima vincere tutti gli ostacoli e i pregiudizi che tengono ancora in vita i vecchi regimi autoritari. Per questo, l’esistenza stessa del Parlamento mondiale rappresenterà un punto di riferimento costante e un potente fattore di democratizzazione universale, nella misura in cui aiuterà le forze del progresso a far prevalere le loro ragioni contro i governi tirannici.
Da questo mondo lacerato da guerre, tirannie e miserie sta emergendo faticosamente la speranza di una nuova epoca. Si svuotano gli arsenali e cadono barriere che sembravano sfidare i secoli. I popoli non accettano più di essere rinchiusi dai loro governi in spazi chiusi, come greggi nel recinto. Non si possono imporre frontiere alla democrazia, perché non si può sopprimere la libertà di ciascun individuo di partecipare alle sorti del mondo e di lottare per la sua sopravvivenza minacciata dalla cattiva utilizzazione delle prodigiose conquiste della scienza e della tecnologia, ancora sottoposte al cieco governo degli interessi e della politica di potenza. Il nazionalismo, che alimenta continue tensioni nel sistema internazionale, è l’ostacolo fondamentale al dispiegamento di tutte le potenzialità emancipatrici della nuova epoca. Il nazionalismo è la cultura politica della società chiusa, delle frontiere, delle discriminazioni etniche e del razzismo. Esso è all’origine delle maggiori sciagure del mondo del passato. Solo con il federalismo è possibile organizzare pacificamente l’integrazione di nazioni libere e interdipendenti. La speranza di un mondo nuovo è nel federalismo.
NOTE
1. Federalismo europeo e federalismo mondiale
Il federalismo europeo ed il federalismo mondiale hanno comuni origini non solo culturali, ma anche organizzative. I primi anni di vita di Federal Union lo testimoniano in modo esemplare. Essa venne fondata nel 1939 a Londra nel tentativo di dare una risposta in termini di unità federale alla minaccia nazi-fascista incombente sull’Europa. Il grande successo editoriale, ottenuto nello stesso anno, dal saggio di Clarence Streit Union Now, pubblicato contemporaneamente negli Stati Uniti e in Gran Bretagna, in cui si prospettava una federazione delle democrazie contro l’egemonia hitleriana, venne direttamente in aiuto ai fondatori della Federal Union britannica, che invitarono con successo i lettori di Streit ad entrare nel loro movimento. Inoltre, vennero subito allacciati contatti tra la Federal Union del Regno Unito e la sua omonima statunitense, fondata da C. Streit.
E’ tuttavia solo alla fine della seconda guerra mondiale, dopo lo scoppio della bomba atomica a Hiroshima e Nagasaki, che i differenti movimenti federalisti, sorti indipendentemente negli Stati Uniti e in Europa, cercarono di coordinare le loro iniziative e di giungere ad una comune struttura organizzativa.
Nel 1946, su iniziativa della Federal Union britannica, venne organizzata a Lussemburgo una Conferenza tra i principali movimenti di ispirazione mondialistica sia statunitensi che europei, insieme a rappresentanti del federalismo europeo. Lo scopo di giungere entro breve tempo ad una unificazione organizzativa venne rinviato anche a causa della difficoltà di definire con chiarezza i rapporti tra l’obiettivo della Federazione europea e quello della Federazione mondiale. Nel frattempo, nello stesso anno, a Hertenstein (in Svizzera), e senza che i suoi promotori fossero a conoscenza della recente riunione di Lussemburgo, si riunirono i rappresentanti dei principali movimenti per la Federazione europea sorti durante la Resistenza. Fu così che, nel 1947, dopo che gli organizzatori della Conferenza di Lussemburgo e di Hertenstein vennero in contatto tra di loro, ebbero luogo a Montreux, in agosto, a pochi giorni di distanza l’uno dall’altro, i Congressi di fondazione del Movimento mondiale per il governo federale mondiale (World Movement for World Federal Government) e l’Unione europea dei federalisti (UEF). Molti militanti federalisti facevano parte di entrambe le organizzazioni. Fu questo il momento in cui più prossimi furono i rapporti e gli scopi dei federalisti europei (al Congresso di Montreux dell’UEF uno degli slogan della mozione conclusiva era One Europe in One World) e dei federalisti mondiali. Ma da allora le vicende della politica internazionale – cioè l’avvento della guerra fredda – divisero inevitabilmente le due organizzazioni, che non potevano più in questo contesto perseguire politiche convergenti.
Negli anni immediatamente successivi allo scoppio della bomba atomica e sulla base dell’enorme emozione provocata da questo avvenimento nel mondo intero, il federalismo mondiale ebbe uno sviluppo prodigioso, in particolare negli USA, dove, grazie alla coraggiosa leadership morale di Albert Einstein, venne intrapreso il primo serio tentativo di fondare il governo mondiale. Gli USA, in quegli anni, si trovavano nella singolare e privilegiata posizione di detenere il monopolio dell’energia nucleare. Pertanto, una loro eventuale iniziativa di costituire un governo democratico, insieme ad URSS ed Europa, avrebbe avuto probabilmente un peso decisivo. Al fine di sfruttare questa possibilità, intorno ad Einstein, che già a partire dalla prima guerra mondiale aveva sostenuto instancabilmente il suo punto di vista contro il montante nazionalismo e a favore del governo mondiale, si venne formando, prima, un movimento di scienziati atomici (il cui organo ufficiale divenne il Bulletin of Atomic Scientists) e poi, più ampiamente, un movimento di opinione pubblica al cui vertice si trovavano i movimenti federalisti (particolarmente la United World Federalists).
Nel frattempo, nel Parlamento britannico, grazie ad alcuni deputati collegati a Federal Union, venne lanciata la proposta di una People’s World Constituent Assembly, con lo scopo di giungere entro il 1950 ad una Assemblea costituente rappresentativa dei popoli di tutti i continenti e capace di rivendicare, presso i governi, la costituzione di un governo mondiale.
La mobilitazione negli USA dei federalisti mondiali e dell’opinione pubblica provocò alcuni risultati politici di rilievo. Nel 1946 il Massachusetts organizzò un referendum in base al quale la popolazione poté esprimersi a favore del governo mondiale. Nel 1947 la Camera dei rappresentanti presentò una mozione unitaria (bipartizan motion) a favore del rafforzamento dell’ONU. Tra il 1945 e il 1946 si gettarono le basi per quello che doveva diventare il Piano Baruch. Il Presidente Truman incaricò il suo ambasciatore Bernard Baruch di avviare all’interno dell’ONU una trattativa con l’URSS al fine di affidare il controllo della produzione e dello sfruttamento dell’energia atomica ad una agenzia internazionale, sotto l’egida dell’ONU. Se l’iniziativa avesse avuto successo si sarebbe trattato di una specie di Comunità mondiale per l’energia atomica, sul modello dell’Euratom. Ma la proposta venne progressivamente accantonata a causa della crescente diffidenza delle due superpotenze, che miravano più a trarre vantaggi unilaterali dalle trattative, che a mettere in comune le proprie risorse strategiche. Infine, Einstein sostenne l’iniziativa della People’s World Convention e nel 1948 venne creata una Foundation for World Government, il cui scopo era quello di finanziare una campagna per la costituente federalista. Tuttavia, nonostante questi sforzi, nel 1950, quando a Ginevra venne convocata la Convenzione, si dovette constatarne il fallimento. Solo il Tennessee aveva organizzato delle regolari elezioni per eleggere i suoi rappresentanti. Erano presenti alcuni altri pochi delegati provenienti da qualche altro paese, ma non si poteva certo pretendere che l’assemblea fosse rappresentativa dei «popoli di tutto il mondo». Da allora, i tentativi dei federalisti mondiali di provocare una riforma democratica dell’ONU divennero sempre più sporadici e privi del sostegno dell’opinione pubblica: in un clima di crescente tensione tra le due superpotenze (negli anni immediatamente successivi anche l’URSS entrò in possesso di armi nucleari) ben pochi pensavano che fosse possibile modificare lo status quo internazionale.
Ben diverso è stato il destino del federalismo europeo. Nel 1947, pochi mesi dopo la proposta del generale Marshall di un massiccio piano di aiuti americani alla ricostruzione europea, Altiero Spinelli intuì che si presentava una occasione storica per rilanciare la battaglia dell’unificazione europea. Il Piano Marshall – dichiarava Spinelli nel suo discorso del 1947 al Congresso di Montreux di fondazione dell’UEF – «è una occasione che le democrazie europee dovrebbero saper afferrare e sfruttare... Se l’Europa democratica non si salverà da sé stessa, profittando delle opportunità offerte dall’America, se non svilupperà istituzioni federali sul terreno politico ed economico, prevarrà la politica dell’imperialismo americano». Nel 1949-50 con la Campagna per un patto federale europeo i federalisti mobilitarono per la prima volta con successo l’opinione pubblica in favore della Federazione europea. In quegli stessi anni, Jean Monnet, di fronte alle rinascenti rivalità nazionalistiche tra Germania e Francia, riuscì a far accettare dai governi europei il suo progetto di una Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), il cui scopo era di mettere in comune la gestione di alcuni prodotti strategici dell’economia europea attraverso la creazione di istituzioni comuni, considerate da Monnet come «le prime assise della Federazione europea». In effetti, la CECA rappresentò l’episodio decisivo della pacificazione franco-tedesca e l’avvio del processo di integrazione europea.
Poco dopo la costituzione della CECA si presentò in Europa il drammatico problema del riarmo tedesco. La Francia si opponeva fermamente alla proposta anglo-americana di ridare un esercito alla Germania al fine di contenere l’espansionismo stalinista. Come proposta di compromesso venne avanzata quella di una Comunità europea di difesa (CED), cioè la costituzione di un pool di armamenti sotto il controllo europeo. I federalisti italiani compresero immediatamente che l’iniziativa della CED avrebbe potuto aprire la via alla Federazione europea: era infatti impossibile istituire un esercito europeo senza un governo democratico europeo. La proposta dei federalisti – grazie al fermo sostegno di De Gasperi al Memorandum sottopostogli da Altiero Spinelli – venne infine accolta dai governi europei che incaricarono l’Assemblea parlamentare della CECA – divenuta in questa fase una vera e propria Assemblea costituente – di elaborare un progetto di Comunità politica europea. L’impresa costituente fallì solo a causa dell’improvviso rifiuto (nell’agosto 1954) del Parlamento francese di ratificare il progetto, dopo che Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo avevano già espresso il loro consenso.
Nonostante il fallimento, l’iniziativa federalista per la Comunità politica europea impresse indirettamente un forte impulso al processo di integrazione europea. I governi, che si erano spinti sino alla soglia dell’unificazione politica, non potevano ignorare del tutto le attese dell’opinione pubblica. Fu così che si avviarono le trattative che dovevano concludersi nel 1957 con la firma dei Trattati di Roma. La Comunità europea rappresentò nel corso dei decenni successivi il quadro istituzionale entro il quale i federalisti poterono sviluppare alcune decisive battaglie per la sua democratizzazione ed il suo rafforzamento (in un primo tempo, l’elezione diretta del Parlamento europeo e, successivamente, la battaglia per la moneta europea e il governo europeo).
Questi brevissimi cenni storici possono forse servire per comprendere le ragioni che ostacolarono lo sviluppo del federalismo mondiale e quelle che, per contro, favorirono la crescita del federalismo europeo. La formazione di un rigido equilibrio bipolare al livello mondiale, con USA e URSS che si fronteggiavano come nemici irriducibili, rese vano ogni sforzo di riformare l’ONU, perché era impossibile intaccare le sovrastrutture di un sistema mondiale di potere che si reggeva sul confronto militare e ideologico. Il superamento di questo ostacolo avrebbe richiesto niente di meno che lo smantellamento del sistema dei blocchi contrapposti, e quindi un lungo processo di distensione che avrebbe dovuto consentire alle popolazioni di entrambi i blocchi di non riconoscere più l’altro come potenza opposta e come nemico. Solo negli anni più recenti questa condizione si è avverata.
Del tutto opposte sono state, invece, le prospettive che nel dopoguerra si sono offerte al federalismo europeo. Nessuno dei paesi europei aveva più la forza sufficiente per garantire ai propri cittadini una difesa autonoma ed un autonomo sviluppo economico. La politica di integrazione europea si impose ai governi europei come una necessità storica, non come una scelta che potevano fare o non fare. Il significato storico-politico del Manifesto di Ventotene consiste proprio nell’aver individuato la Federazione europea come un obiettivo strategico realistico e non come un ideale di cui, in fondo, avevano parlato molti utopisti sin dall’Ottocento. La forza ed il prestigio conquistati dal MFE nei confronti delle forze politiche tradizionali consiste nell’aver perseguito con coerenza, anche nei momenti più difficili, questa strategia sino a portare l’obiettivo della Federazione europea nei programmi di tutti i partiti democratici e dei governi.
Il federalismo mondiale non poteva naturalmente conseguire questi risultati a causa della situazione internazionale. Per questo, ancora oggi, il federalismo mondiale non è immune da aspetti utopici e pre-politici: alcuni mondialisti, ad esempio, pensano illuministicamente che basti redigere un buon progetto di costituzione per convincere i governi nazionali a cedere il loro potere a un governo mondiale. La strada percorsa con successo dal federalismo europeo insegna che senza una lotta politica quotidiana contro chi detiene il potere nazionale – dunque tutte le forze politiche nazionali – è impossibile introdurre 1’obiettivo federalistico nel processo di integrazione. I governi, di fronte alla sfida posta dall’interdipendenza, si accontentano per definizione di una «cooperazione sempre più stretta». I federalisti chiedono un governo sovrannazionale democratico.
2. La strategia federalista
La strategia federalista consiste nell’individuazione dei mezzi più efficaci per la creazione di un potere democratico sovrannazionale, cioè per fondare «un solido Stato internazionale». Si tratta di un compito nuovo che nessuna forza politica tradizionale si è mai proposta di conseguire come obiettivo prioritario. I liberali si battono per istituire o per rafforzare lo Stato di diritto. I democratici per rendere universale la partecipazione dei cittadini al processo di formazione della volontà politica, realizzando così il governo rappresentativo. I socialisti lottano per eliminare ogni discriminazione economica o sociale che di fatto impedisce l’eguaglianza dei cittadini nello Stato. In tutti questi casi si tratta di mutare un governo esistente, non di costruire uno Stato nuovo. Il compito dei federalisti consiste nella creazione di un Stato internazionale su di un’area in cui già coesistono Stati nazionali sovrani.
Dalla individuazione del compito specifico dei federalisti si possono trarre immediatamente alcune rilevanti indicazioni strategiche. In primo luogo, il Movimento federalista deve essere costituito da uomini che si dedicano prioritariamente alla lotta per la costruzione dello Stato internazionale. Uomini dei partiti tradizionali possono anche appartenere al Movimento federalista, ma essi si dedicheranno in via del tutto secondaria alla lotta federalista quando privilegiano la conquista del potere nazionale. In secondo luogo, la lotta per il governo federale è tale da coinvolgere tutte le forze tradizionali, perché le correnti di pensiero liberale, democratica e socialista non negano i valori dell’internazionalismo e della pace tra i popoli. Al contrario, essi li condividono esplicitamente, ma non sanno indicare poi i mezzi per conseguirli. I federalisti sono dunque nel contempo nemici ed alleati delle forze politiche tradizionali. Lo schieramento federalista passa all’interno dei partiti, dividendo gli «innovatori», cioè coloro che sono favorevoli al superamento delle sovranità nazionali, dai «conservatori». La strategia dei federalisti deve dunque mirare a far svolgere al Movimento federalista un essenziale ruolo di raccordo tra tutte le forze democratiche, attraverso la costituzione di comitati o di schieramenti che, includendo esponenti di tutte le forze democratiche, mostrino chiaramente alla popolazione come in ogni forza politica esista potenzialmente un atteggiamento favorevole all’obiettivo federalista.
Se consideriamo la storia del federalismo europeo, possiamo individuare tre fondamentali approcci – tra di loro complementari – al problema strategico, che può essere anche considerato come il problema della transizione da un sistema di Stati nazionali sovrani alla Federazione europea.
li primo di questi approcci si può definire come il metodo gradualistico, nel senso indicato da Jean Monnet, che per primo lo ha proposto con successo a proposito della CECA. Dalla situazione di impasse esistente nell’Europa post-bellica, secondo Jean Monnet si poteva uscire in un solo modo: «con un’azione concreta e risoluta su un punto limitato ma decisivo, che provochi un cambiamento fondamentale su questo punto e modifichi progressivamente i termini stessi dell’insieme dei problemi» (Memorandun del 3 maggio 1950). L’istituzione della Comunità europea del carbone e dell’acciaio provocò in effetti i risultati previsti da Monnet. Con la pacificazione franco-tedesca tutti i dati del problema europeo si modificarono. Si passò dal confronto e dalla minaccia di una risorgente politica di potenza, alla politica della cooperazione e, col tempo, divenne pure possibile sviluppare con opportune iniziative federalistiche gli embrioni di potere democratico contenuti inizialmente nel progetto della CECA. In sostanza, con la CECA i governi europei accettarono di mettere in comune la gestione di significativi settori della politica economica, senza intaccare temporaneamente le sovranità nazionali. Il progetto della CECA prevedeva la costituzione immediata di una Alta Autorità (poi divenuta la Commissione) e di una Assemblea parlamentare che solo successivamente avrebbe dovuto essere eletta a suffragio universale. Per questo, Jean Monnet poté affermare giustamente che la Comunità rappresentava «les premières assises de la fédération européenne».
In questa fase embrionale della vita comunitaria, il MFE criticò l’approccio «funzionalistico» di Jean Monnet a causa del carattere confederale della costruzione comunitaria. Per i federalisti, la messa in comune di alcune politiche non serviva che a nascondere la volontà dei governi nazionali di non cedere la loro sovranità, che restava intatta, almeno formalmente, nei fondamentali settori della moneta e della difesa. In sostanza, per quante competenze parziali venissero trasferite al livello europeo, alla domanda «Chi governa l’Europa?» si doveva rispondere che non esisteva un potere democratico europeo, ma che i poteri effettivi restavano ancora nelle mani dei governi nazionali. Pertanto, al metodo gradualistico o funzionalistico di Jean Monnet i federalisti contrapposero il metodo costituente, come la sola via democratica per costruire con il popolo l’Europa del popolo.
Del metodo costituente non si parla nel Manifesto di Ventotene, ma esso è implicito nel carattere democratico della battaglia federalista. Ed in effetti, nella misura in cui più concrete si fecero le occasioni di lotta per la Federazione europea il metodo costituente venne definito con estrema chiarezza da Spinelli, che ad esso si tenne fedele sino alla sua ultima grande battaglia nel Parlamento europeo. « In politica – afferma Spinelli al Consiglio dei Popoli d’Europa tenuto a Strasburgo nel 1950 – come in altri campi, ci sono delle invenzioni, dei metodi che non si possono evitare o ignorare quando certi problemi si pongono. Per esempio, da quando i Francesi nel corso della loro rivoluzione hanno inventato il metodo dell’Assemblea costituente per creare su una base democratica le leggi fondamentali dello Stato, nessun paese ha potuto applicare metodi sostanzialmente diversi per fondare le assise di uno Stato nazionale democratico. Allo stesso modo, una volta che gli Americani hanno inventato il mezzo per arrivare senza soluzione di continuità giuridica da un insieme di Stati sovrani, disposti ad unirsi, ad uno Stato federale, occorre adoperare questo stesso metodo per risolvere da noi lo stesso problema».
Grazie al suo tenace perseguimento del metodo costituente, Spinelli riuscì, in due occasioni decisive, a portare gli Stati europei alle soglie della federazione. La prima si manifestò con la Comunità europea di difesa (CED), quando si rivelò palesemente impossibile avanzare sul terreno dell’Unione senza un parallelo progetto di Comunità politica europea. La proposta di Altiero Spinelli di una Assemblea costituente incaricata di redigere un progetto di costituzione federale venne fatta propria da De Gasperi che riuscì, a sua volta, ad imporla ai governi degli altri paesi della Comunità. Il progetto fallì solo per l’opposizione dell’Assemblea francese che non ratificò (agosto 1954) il nuovo Trattato-Costituzione.
La seconda occasione si presentò a Spinelli nel corso della prima legislatura (1979-84) del Parlamento europeo eletto a suffragio universale. Grazie all’iniziativa di un iniziale piccolo gruppo di deputati federalisti, il Parlamento europeo approvò a larghissima maggioranza un nuovo progetto di Unione europea che avrebbe consentito al Parlamento europeo di accrescere i suoi poteri, acquisendo il potere legislativo nei settori di sua competenza e sottoponendo a controllo politico la Commissione. Si sarebbe così realizzato un efficace meccanismo di governo democratico della Comunità. Tuttavia, la proposta del Parlamento europeo, nonostante la posizione favorevole della Francia, dell’Italia, della Germania e del Benelux, venne respinta dal Consiglio dei Ministri a causa dell’opposizione del Regno Unito.
In quest’ultima fase della lotta per la Federazione europea, nel MFE maturò il convincimento che il metodo gradualistico di Jean Monnet e quello costituente di Spinelli non dovessero affatto essere considerati come alternativi. Sino a che il quadro della politica internazionale si mantiene favorevole al processo di unificazione europea (permane cioè la convergenza delle ragioni di Stato), ogni passo in avanti verso l’unità europea accresce l’insieme delle forze che sostengono il processo di integrazione, aumentano nell’opinione pubblica le attese favorevoli ad uno sbocco federale e aumentano parallelamente le occasioni, per i federalisti, di sferrare l’attacco conclusivo. Si può definire questa situazione come un piano inclinato dalle nazioni all’Europa. Le vicende del processo di unificazione europea confermano questo punto di vista. La Comunità, grazie ai suoi successi iniziali (il Mercato comune) ha rafforzato nell’opinione pubblica la necessità dell’unità europea ed ha consentito ai federalisti di sfruttare alcune evidenti contraddizioni, come l’esistenza di un Parlamento europeo non ancora eletto a suffragio universale. L’elezione del Parlamento europeo del 1979 non è caduta dal cielo, ma è stata preparata da una intensa campagna dei federalisti nei confronti dei partiti e dei parlamenti nazionali a partire dal 1967. Con questo punto di vista, si può anche comprendere come gli insuccessi dei tentativi costituenti di Altiero Spinelli provocarono, come contraccolpo, alcuni passi in avanti importanti nel processo di unificazione. Dopo la caduta della CED i governi europei avviarono con i Trattati di Roma (1957) la costruzione del Mercato comune e, la seconda volta, nel 1985, i governi riuscirono a respingere il progetto di Unione proposto dal Parlamento europeo e ampiamente sostenuto dall’opinione pubblica, solo sulla base di un compromesso che non faceva altro che rinviare le questioni istituzionali: l’istituzione entro il 1992 del mercato interno.
Sono queste le ragioni che sembrano giustificare un terzo approccio alla strategia federalista: il gradualismo costituzionale. Si deve cioè considerare come un passo positivo verso la Federazione europea un trasferimento di competenze al livello comunitario che renda prima o poi necessaria l’istituzione di un governo democratico sovrannazionale. Una applicazione considerevole di questa strategia è consistita nella lotta, avviata dal MFE sin dal 1976, per la moneta europea. Un mercato unico è impossibile senza una moneta unica. E, in democrazia, l’unificazione monetaria è inconcepibile se non si accompagna al controllo da parte di un governo democratico della politica monetaria, che è parte essenziale della politica economica di uno Stato. Per questo, la battaglia per la moneta europea ha rappresentato una importante fase della strategia federalista, nel senso che ha favorito il trasferimento della sovranità monetaria degli Stati nazionali al livello europeo ed ha fatto sorgere la necessità di una parallela riforma della Comunità per colmare l’inevitabile «deficit democratico». Si corre in effetti il pericolo che gli Stati nazionali si privino di una competenza essenziale senza che nessun organo democratico possa assumersi la responsabilità della gestione dell’economia al livello comunitario.
Naturalmente il gradualismo costituzionale ha senso solo per obiettivi che contengano implicitamente o facilitino, accrescendo le contraddizioni, il raggiungimento dell’obiettivo centrale della strategia federalista, cioè la Federazione europea. In ogni caso, resta centrale la concezione di Spinelli secondo la quale senza una Assemblea costituente è impossibile far nascere una federazione di Stati. Per questo, secondo Mario Albertini, «mentre il metodo di Jean Monnet ha consentito di avviare il processo di unificazione europea, il metodo costituente di Spinelli è indispensabile per portarlo a compimento».
Il metodo gradualistico ed il metodo costituente non sono esclusivi dell’esperienza europea. Nella fase che portò alla costituzione degli Stati Uniti d’America si possono rintracciare entrambi i metodi. Una volta conquistata l’indipendenza dalla madrepatria, le tredici colonie si trovarono a dover gestire problemi comuni. Il Maryland e la Virginia elaborarono un accordo per l’amministrazione in comune della baia del Chesapeake e, su iniziativa della Virginia, nel 1786, venne convocata ad Annapolis una Convenzione che avrebbe dovuto regolare il commercio della Confederazione. Sono esempi molto simili ai tentativi funzionalistici più recenti. Ma, naturalmente, nella storia americana è fondamentale l’esperienza della Assemblea costituente di Filadelfia del 1787. Nella storia del federalismo mondiale si possono facilmente rintracciare tentativi costituenti – come quelli promossi da Federal Union per una People’s World Convention – e tentativi funzionalistici, come il Piano Baruch promosso dal governo statunitense. Ma solo nella storia del federalismo europeo si intravvede una connessione logica tra i vari approcci al problema della transizione da un sistema di Stati sovrani al governo federale grazie al duplice fatto che, con la crisi irreversibile degli Stati nazionali europei, si è manifestata la necessità storica di unire l’Europa, e che una avanguardia cosciente ha perseguito con coerenza, sfruttando ogni contraddizione generata dal processo di integrazione, l’obiettivo politico della Federazione europea.
3. Lo Stato federale
Il primo esempio di Stato federale nella storia è rappresentato dagli Stati Uniti d’America. Le tredici colonie americane che, con la Dichiarazione di indipendenza del 1776, si ribellarono alla madrepatria, si trovarono, dopo la guerra vittoriosa, a dover decidere se mantenere in vita, e come, le fragili strutture unitarie che avevano creato per fronteggiare le truppe britanniche, oppure se scegliere la via della sovranità assoluta e della divisione. I mali della divisione si stavano manifestando evidenti: gelosie nel controllo dei commerci, piccole guerre per il controllo delle vie fluviali e, soprattutto, la tendenza a ricercare pericolose alleanze con le grandi potenze europee nel tentativo di avvantaggiarsi nei confronti degli Stati confinanti. La Confederazione si stava ormai sgretolando.
Nel 1787, nel tentativo di superare queste difficoltà, i sostenitori dell’unità tra le tredici colonie riuscirono a convocare la Convenzione di Filadelfia incaricata «del solo ed esplicito compito di rivedere gli Articoli della Confederazione». Tuttavia, nel corso della Convenzione ci si rese conto che la tesi unitaria non poteva essere accettata senza mettere in discussione l’autonomia dei singoli Stati e che, d’altro canto, la realizzazione di una assoluta indipendenza degli Stati, sulla base dell’idea tradizionale di sovranità, avrebbe del tutto distrutto l’unione. Ne sortì un compromesso che si rivelò non solo accettabile per la corrente unitaria e per quella localistica, ma anche vitale. In sostanza, era nato un nuovo tipo di Stato, lo Stato federale, capace di conciliare l’unità con l’indipendenza. La Costituzione del 1787 rispettava il principio della sovranità popolare per il popolo americano nel suo insieme, che veniva direttamente rappresentato nel Congresso ed eleggeva il Presidente del governo federale. Ma gli Stati membri restavano sovrani in tutte le sfere di competenza che la Costituzione non attribuiva esplicitamente al livello federale ed essi potevano incidere sul processo legislativo dell’Unione essendo pariteticamente rappresentati nel Senato. Il potere giudiziario, a sua volta, si trovava in una posizione nettamente privilegiata rispetto a quanto accadeva ed accade negli Stati centralizzati, dove sovente è costretto a sottomettersi all’esecutivo. Negli Stati Uniti il potere giudiziario è effettivamente sovrano in tutte le questioni che riguardano il rispetto della costituzione, perché attraverso il potere di annullare i provvedimenti legislativi contrari alla costituzione può garantire l’equilibrio tra i vari centri territoriali di potere assicurando così l’unità della federazione. In definitiva, lo Stato federale, in termini giuridici, è un insieme di governi indipendenti e coordinati.
Si devono ora osservare due importanti caratteristiche dello Stato federale. La prima riguarda il progresso della democrazia. Vi sono, come è noto, delle difficoltà sociali che ostacolano l’affermazione della democrazia. Forti diseguaglianze nei redditi e nelle opportunità di vita rendono praticamente chimerica l’idea di eguaglianza politica. Ma esistono anche obiettive difficoltà territoriali. La democrazia si è potuta manifestare in condizioni eccezionali per la prima volta nella città-Stato greca, sotto forma di democrazia diretta. Nell’età moderna, dopo la formazione degli Stati nazionali la formula della democrazia diretta si è dimostrata impraticabile e, solo dopo molti tentativi ed insuccessi, si è potuti giungere alla formula del governo rappresentativo. Sui grandi spazi continentali, tuttavia, questa formula sembra impraticabile a causa della distanza che separa il singolo elettore dal suo rappresentante. E questa è in effetti la difficoltà che dovettero affrontare i costituenti di Filadelfia. Secondo Hamilton, la formula dello Stato federale consente di «estendere l’orbita» del governo rappresentativo. Grazie allo Stato federale si possono organizzare democraticamente interi continenti – oltre agli Stati Uniti abbiamo oggi l’esempio del Canada e dell’Australia – in cui coesistono più Stati membri (la sola alternativa al metodo federale, per organizzare l’interdipendenza tra Stati, è l’egemonia o l’imperialismo). E se si considera la possibilità di federare grandi federazioni continentali tra di loro, la nozione di Stato federale rende perfettamente pensabile la Federazione mondiale, il governo democratico dell’umanità.
Questa capacità del governo federale di organizzare in modo armonico le relazioni tra diverse comunità territoriali non vale solo verso l’alto, cioè verso spazi geografici sempre più ampi, ma anche verso il basso, per le più piccole unità amministrative. La Svizzera è un ottimo esempio di come, attraverso il federalismo, sia stato possibile organizzare pacificamente la coesistenza di diverse comunità etnico-linguistiche. Il federalismo organizza democraticamente il pluralismo della società, dal quartiere cittadino sino al governo mondiale.
Il secondo aspetto concerne il rapporto tra il federalismo e l’ordine internazionale. Hamilton aveva saputo vedere con lucidità che cercare di mantenere la pace tra «un certo numero di Stati sovrani indipendenti l’uno dall’altro... significa andare contro il corso della storia dell’umanità». La situazione che caratterizza normalmente le relazioni internazionali tra Stati sovrani è quella dell’anarchia, in cui il pesce più grosso mangia il più piccolo. La pace – o, come precisa Kant, la tregua sino ad una nuova guerra, se non vi è nessun potere al di sopra della selvaggia libertà degli Stati di farsi giustizia da sé – non è che il frutto dell’equilibrio delle forze, della bilancia del potere. Lo Stato federale è dunque la risposta al problema dell’anarchia internazionale. Solo con il governo federale è possibile garantire un ordine internazionale fondato sul diritto. La pace universale, il valore fondamentale del federalismo, non può dunque che essere il frutto della Federazione mondiale.
Questo secondo aspetto della dottrina dello Stato federale in verità non si è imposto nella storia come conseguenza della creazione degli Stati Uniti d’America. La rivoluzione americana è entrata nella storia per il suo significato democratico, non per le sue proposte innovative nell’organizzazione delle relazioni internazionali. Dopo la rivoluzione francese, il solo soggetto riconosciuto delle relazioni internazionali è divenuto lo Stato nazionale sovrano. La storia della politica internazionale dell’Ottocento è stata dominata dal principio di nazionalità e gli stessi Stati Uniti, nella misura in cui sono entrati come soggetto attivo nella politica mondiale, sono diventati una nazione, con la conseguenza che sono stati costretti, per accrescere il loro potenziale militare, a limitare sempre più l’autonomia dei governi locali, avvicinandosi così al modello continentale europeo dello Stato accentrato. Tutti gli Stati federali sino ad ora esistenti – come la Svizzera, la Germania, ecc. – sono nazioni, in cui i cittadini riconoscono la loro appartenenza ad una identità nazionale esclusiva e rispettano confini «naturali» che escludono automaticamente la popolazione esterna in quanto straniera.
E’ nella negazione dello Stato nazionale che si deve scorgere il carattere innovativo del federalismo europeo. La Federazione europea sarà il primo «Stato internazionale», nel senso che per la prima volta nella storia Stati nazionali storicamente consolidati si uniranno in una federazione sovrannazionale. Nei confronti delle federazioni nazionali del passato, la Federazione europea si presenterà come aperta, cioè senza confini naturali definiti dall’appartenenza ad una etnia, una certa area linguistica o territoriale. La costituzione di un governo democratico europeo sarà sufficiente a definire la cittadinanza europea, che sarà federale, perché il fatto di essere cittadini europei sarà perfettamente compatibile con l’identità italiana, lombarda, ecc.
Naturalmente anche la Federazione europea, come quella americana, sarà una federazione imperfetta, nel senso che essa non rappresenterà che una tappa sulla via della democrazia internazionale e della pace. In Europa, non si deve dunque escludere la possibilità che si manifestino forti tendenze a chiudere le frontiere ai popoli democratici che aspirano a divenirne membri e ad utilizzare l’unità europea per sviluppare una politica estera da grande potenza. In queste fasi, il processo di distensione internazionale potrebbe subire una battuta d’arresto. E’ vero, tuttavia, anche il contrario. Una politica nazionalistica ed imperialistica europea potrà imporsi solo con grande fatica, stante il carattere pluralistico e multinazionale della società europea, ormai aperta alla cooperazione internazionale da più decenni e consapevole della esigenza vitale, per l’Europa, di estendere e rafforzare i rapporti pacifici con il resto del mondo. La migliore garanzia della sicurezza dell’Europa risiede nella sua capacità di dialogo e di cooperazione con il mondo esterno. La politica imperialistica è una eredità della guerra fredda che non può affatto rappresentare la base per la costruzione di positive relazioni internazionali. Purtroppo il mondo non ha ancora trovato la via per un nuovo ordine internazionale fondato sul diritto e la minaccia di anarchia grava drammaticamente sul futuro della civiltà. Ma non è più pensabile la ricostruzione di un ordine mondiale fondato sull’egemonia di una o poche superpotenze. Il futuro della politica estera europea sembra dunque definito con sufficiente precisione. La Federazione europea potrà svolgere un ruolo positivo, e dunque accrescere la sua influenza, nel contesto internazionale, solo se favorirà il processo di unificazione mondiale. Su questa base, il federalismo europeo potrà svolgere un importante ruolo propulsivo nei confronti del federalismo mondiale. L’Europa è il modello embrionale del nuovo ordine internazionale.
Il ruolo positivo dell’Europa come modello di «Stato internazionale» è evidente se si prende in considerazione la situazione che si è venuta a creare in URSS e nei paesi dell’Est europeo dopo il tramonto del comunismo. La conquista delle libertà democratiche stenta a tradursi in un processo positivo di ricostruzione sociale ed economica a causa delle insanabili rivalità etniche e nazionali, che minacciano la disgregazione di Stati come URSS e Yugoslavia. Questi Stati si sono definiti federazioni, ma in verità erano imperi il cui cemento è consistito nel partito unico. Non vi può essere federazione senza democrazia. Il passaggio dall’impero alla federazione è divenuto un processo tormentoso e irto di pericoli mortali perché le comunità territoriali non sanno rivendicare la loro indipendenza che sulla base del nefasto principio nazionalistico dell’autodeterminazione. Di fatto, ciò conduce alla disgregazione dello Stato e della società, perché non si può porre alcun limite alla pretesa di ogni sempre più piccola unità etnica di possedere un proprio esercito ed una propria moneta (ma questa assurdità è difficilissima da contrastare perché oggi i rapporti internazionali si reggono sul dogma dell’autodeterminazione delle nazioni, che è messo a fondamento delle principali organizzazioni internazionali contemporanee, come l’ONU). Si accetta così implicitamente il punto di vista che l’ordine internazionale sia regolato dai rapporti di forza e non dal diritto. L’errore, per chi ha compreso i principi su cui si fonda il federalismo, è evidente. L’autogoverno di una comunità politica non comporta affatto la sua sovranità assoluta. L’interdipendenza è inevitabile nel mondo moderno e va gestita attraverso lo strumento del governo democratico. Ogni comunità territoriale deve cercare di ottenere l’indipendenza nei settori (ad esempio l’istruzione, certe forme di tassazione, ecc.) che riguardano esclusivamente i suoi abitanti, ma deve accettare di gestire in comune, con le altre autorità territoriali interessate, gli aspetti della vita sociale che le concernono. L’autogoverno è possibile solo nel contesto dello Stato federale, che garantisce rapporti democratici tra nazioni democratiche. L’indipendenza non è mai un fatto esclusivamente giuridico, ma politico. Senza istituzioni democratiche comuni i piccoli Stati sono condannati a subire l’egemonia dei più forti.
Nel secolo scorso, i moti nazionalistici si giustificavano per il loro carattere progressivo di emancipazione di popoli e di unificazione di grandi spazi territoriali indispensabili allo sviluppo industriale (come nel caso dell’unificazione italiana e tedesca). Oggi, la pretesa di chiudere la propria comunità politica all’interdipendenza ed al dialogo democratico con le altre comunità non si può fondare, in ultima istanza, che sul principio demoniaco della razza. Per questo, molte dispute tra nazionalità, sia nell’Europa balcanica che in URSS, sfociano sovente in sanguinosi conflitti, in cui i nemici si affrontano con la ferocia dei selvaggi, ma con strumenti bellici modernissimi e micidiali.
4. Il federalismo come nuovo comportamento politico
Nel Manifesto di Ventotene l’appello all’azione si conclude con l’esortazione: «Poiché sarà l’ora di opere nuove, sarà anche l’ora di uomini nuovi, del Movimento per un’Europa libera e unita». Il carattere «nuovo» dell’impegno federalista nei confronti di chi si impegna nella politica tradizionale restò, tuttavia, a lungo imprecisato all’interno del MFE. Solo dopo anni di severa militanza si è avviata una seria riflessione sul federalismo come comportamento politico nuovo.
Spinelli, nel corso della sua vita, da Ventotene in poi interamente dedicata alla realizzazione del progetto federalista, esperimenta necessariamente alcuni dei caratteri fondamentali del nuovo comportamento federalista. Secondo Spinelli, la politica è essenzialmente lotta per il potere. Poiché la Federazione europea non è un ideale da additare alle future generazioni, ma un obiettiva politico che può e deve essere perseguito hic et nunc, l’impegno federalista consiste in una lotta politica per realizzare questo nuovo obiettivo e gli avversari sono quegli uomini politici nazionali che si oppongono al progetto federalista. La novità dell’impegno federalista, per Spinelli, dipende solo dalla novità dell’obiettivo, non dai mezzi da impiegare. Non vi è dubbio che Spinelli si considerasse un politico realista e che non ritenesse affatto necessario affrontare il problema di un «nuovo modo» di fare politica. Il solo problema concreto che si pose al momento della fondazione del MFE fu la scelta tra partito e movimento. La seconda alternativa prevalse per ovvie ragioni. Il MFE «non si presenta come una alternativa» alle correnti politiche tradizionali, si afferma nella Tesi di fondazione del MFE (1943). Al contrario, «il MFE è composto esclusivamente da uomini seguaci di queste correnti, ed intende vederne realizzati i fini che sono consoni coi valori supremi della nostra civiltà». Il ruolo specifico del MFE è solo quello di mostrare che «l’instaurazione della Federazione europea è il compito assolutamente preliminare verso cui debbono far convergere tutte le loro energie le correnti progressiste europee».
L’attività politica di Spinelli non si identifica tuttavia con la vita del MFE. Alla fine della seconda guerra mondiale, Spinelli pensa che non esistano più, almeno nell’immediato dopoguerra, le condizioni politiche per la battaglia federalista ed entra con successo nella politica nazionale italiana, occupandovi posizioni di prestigio. Nel frattempo, il MFE viene tenuto in vita da un gruppo di giovani. Solo con il lancio del Piano Marshall, Spinelli intuisce le potenzialità intrinseche della nuova situazione internazionale per rilanciare con successo il progetto federalista e ritorna ad occuparsi del MFE. Più tardi, riconoscerà francamente il suo errore. Si era disperso nella «brughiera nazionale» abbandonando l’unico terreno – il MFE – in cui era possibile mantenere una autonoma capacità di pensiero e di azione nei confronti dei poteri nazionali. Da allora, Spinelli non si lasciò più catturare dalle lusinghe del potere nazionale, anche se si avventurò ad occupare posizioni di prestigio (come quella di Commissario della Comunità o di parlamentare europeo), ma solo per sviluppare con maggiori probabilità di successo la sua strategia costituente.
Le vicende della lotta federalista spinsero dunque Spinelli a non occuparsi del potere nazionale (non si è mai schierato a sostegno di alcuna forza politica nazionale, perché anche quando accettò la candidatura al Parlamento europeo lo fece come candidato indipendente e dichiarò la sua prioritaria identità federalista). Il suo impegno politico di fondo è consistito nella lotta per la costruzione di un potere nuovo – il governo federale europeo – non nella conquista di un potere costituito. Spinelli sapeva che l’Italia era perduta senza l’unità europea e che non valeva pertanto la pena di battersi per il potere di governare l’Italia. In questo senso, Spinelli ha fatto politica in modo diverso, al di fuori delle istituzioni nazionali e come singolo individuo che si avventura in terra incognita (l’ingresso nelle istituzioni europee di Spinelli è dipeso da una sua decisione personale, perché nel momento in cui il MFE stava avviando la sua rifondazione politico-culturale, Spinelli fu costretto, per l’impossibilità di affermare una propria linea politica non condivisa all’interno del MFE, a lasciarlo nuovamente).
La consapevolezza che il federalismo consiste in un nuovo comportamento politico non si fece strada nel MFE che a partire dalla fine degli anni Cinquanta, grazie al rinnovamento politico-culturale promosso da Mario Albertini. Il MFE si emancipò del tutto dai «seguaci delle correnti politiche tradizionali» e fondò la sua organizzazione su militanti che consideravano il federalismo come il loro impegno politico prioritario. L’autonomia nei confronti dei partiti tradizionali divenne la nuova parola d’ordine dei federalisti. Per questo, il rinnovamento organizzativo si accompagnò necessariamente al rinnovamento culturale. Il federalismo doveva venir considerato come un pensiero politico nuovo, dunque come una nuova ideologia politica che si pone in un rapporto critico rispetto alle ideologie tradizionali: il liberalismo, la democrazia e il socialismo. Le ideologie tradizionali sono in crisi perché nell’epoca del corso sovrannazionale della storia, quando la soluzione dei maggiori problemi contemporanei passa attraverso la realizzazione di federazioni sovrannazionali, continuare a concepire lo Stato nazionale come il quadro prioritario ed esclusivo della lotta politica conduce al tradimento implicito dei valori professati. I liberali vogliono la libertà per i Francesi, per i Tedeschi, ecc. ma invocano le ferree leggi della Realpolitik se la libertà è minacciata in altri paesi; i socialisti vogliono realizzare la solidarietà per i poveri della loro nazione, ma ignorano il Terzo mondo (il welfare state si occupa solo della solidarietà nazionale, non di quella internazionale), ecc. Liberalismo, democrazia e socialismo sono vuote parole se non valgono per l’intero genere umano. L’internazionalismo a cui si appella la politica tradizionale in verità non mette affatto in discussione lo status quo, cioè la bilancia del potere e la ragion di Stato. Per questo, la vita politica nazionale, non potendo realizzare le virtualità ideali che pure professa a gran voce, si impoverisce costantemente e degenera in pura lotta per il potere. Solo con il federalismo è possibile concepire di nuovo una politica che abbia come finalità concreta l’emancipazione umana, cioè la realizzazione della libertà e della giustizia per tutti gli uomini.
Il federalismo, come ogni pensiero ideologico – ideologia, precisa Albertini, significa «pensiero politico attivo» – presenta un aspetto di valore (la pace), un aspetto di struttura (lo Stato federale) e un aspetto storico-sociale (la società federale). L’identificazione della pace come valore fondamentale del federalismo consente di individuare nel pensiero politico di Kant le radici culturali del federalismo moderno e di precisare il rapporto tra il federalismo e le ideologie tradizionali, che non hanno certo ignorato il valore della pace, ma lo hanno sempre subordinato alla realizzazione di altri obiettivi. Inoltre, in quegli anni di rinnovamento culturale, si è approfondito l’esame del pensiero ideologico che si oppone alla realizzazione del federalismo, vale a dire il nazionalismo, che Albertini ha definito come «l’ideologia dello Stato burocratico e accentrato».
A fianco di queste acquisizioni teoriche, che risultarono decisive per la formazione di una specifica identità del militante federalista, nel MFE si sviluppò la consapevolezza che, per quanto riguarda la lotta federalista, seppure possa sembrare paradossale a prima vista, «non esiste il potere di fare l’Europa» e, dunque, non esiste per i federalisti alcun potere da conquistare (come hanno fatto i rivoluzionari del passato con l’assalto della Bastiglia o del Palazzo d’Inverno). In effetti, a ben vedere, nessun governo, nessun partito, e nessun uomo politico, per importante che sia, può prendere autonomamente la decisione di fare l’unità europea. La decisione di fondare la Federazione europea deve scaturire dal consenso di tutti i governi interessati, dal Parlamento europeo, dai partiti europei e, in ultima istanza, dai cittadini. Ecco perché i federalisti sono costretti a sviluppare una lotta politica in termini nuovi e in condizioni estremamente difficili. Essi non si possono valere dei normali strumenti del potere: il voto, perché diventerebbero un partito che lotta per gestire ciò che c’é, invece di dedicarsi alla fondazione del nuovo, e la violenza, perché una battaglia democratica si combatte con gli strumenti storicamente possibili della persuasione e della ragione. Per i federalisti non valgono dunque le motivazioni della ricerca del potere o dell’interesse personale che accompagnano abitualmente l’impegno politico. Hamilton ricorda che la regola fondamentale per il buon funzionamento delle istituzioni è che l’interesse si accompagni al dovere. A lungo andare, nessuna istituzione sopravvive quando si chiede agli uomini di dedicare le loro energie unicamente a garantire il «bene comune», senza che ne possano trarre qualche beneficio personale in termini di denaro, prestigio, ecc. Così funzionano i parlamenti, i partiti, le burocrazie, le università, ecc. I federalisti hanno sperimentato in questi lunghi decenni di lotta che è possibile fare politica senza occupare posizioni di potere e, in questo specifico senso, hanno fatto politica in modo nuovo.
Questa concezione dell’impegno federalista è stata messa in discussione negli anni più recenti, quando si è sviluppata la battaglia di Spinelli all’interno del Parlamento europeo per rivendicare un ruolo costituente e, successivamente, dopo la sua morte, per l’evidente incapacità del Parlamento di sviluppare con vigore una battaglia per la democrazia europea senza una agguerrita leadership federalista al suo interno. Si è cosi prospettato (esplicitamente nel MFE francese) che i federalisti si debbano impegnare in occasione delle elezioni europee per consentire che almeno una loro piccola pattuglia sia presente nel Parlamento europeo.
Questa proposta è insidiosa. Essa è suggerita da una evidente e legittima intenzione di far avanzare il processo di unificazione europea, ma non tiene conto di alcune obiezioni fondamentali. Non si deve confondere il ruolo assunto da individui (come Altiero Spinelli) che possono anche rinunciare al loro ruolo nel MFE se altri se ne assumono la responsabilità, con il ruolo del MFE stesso. La battaglia per la federazione non si vince solo all’interno del Parlamento europeo. La lotta dei federalisti per portare i partiti, i parlamenti e i governi nazionali su posizioni favorevoli alla democrazia europea è stata altrettanto decisiva delle prese di posizione del Parlamento europeo a favore della Federazione europea. Il MFE può continuare a svolgere una funzione di stimolo e di raccordo presso tutte le forze politiche solo nella misura in cui non scende con loro in competizione sul terreno elettorale. Inoltre, è evidente, per chi accetta il punto di vista che il destino della rivoluzione federalista stia nella sua dimensione mondiale, che il MFE avrà un ruolo importante da svolgere per orientare la politica della Federazione europea in senso mondialistico, su questioni decisive quali l’allargamento all’Est, i rapporti con l’URSS alle prese col suo difficilissimo travaglio democratico e federalista, la costruzione della Casa comune europea, i rapporti con il Medio Oriente e il Sud del mondo, la trasformazione democratica dell’ONU, ecc. L’Europa unita sarà un potere e tenterà, come tutti i poteri di questo mondo, di conservarlo e di accrescerlo anche quando ciò contrasti con le finalità della politica federalista. Niente al mondo nasce perfetto e a questa legge non si potrà sottrarre nemmeno il federalismo europeo. Toccherà dunque ad una forza autonoma, esterna al potere europeo costituito, intervenire e battersi per affermare la linea politica della solidarietà internazionale e dell’unificazione mondiale.
Anche nella nuova era della politica mondiale è dunque vero che per i federalisti non vi è un potere da conquistare e da gestire. Ciò nonostante essi devono impegnarsi nella lotta politica, perché i partiti tradizionali, sino a prova contraria, non si occupano, o non sono in grado di battersi con efficacia, per la costruzione dello «Stato internazionale».
5. Il militante federalista e la riforma della politica
Il dibattito sul nuovo modo di fare politica non si esaurisce certamente in una riflessione sulla passata esperienza del MFE. Esso è particolarmente rilevante per trarre indicazioni sul suo futuro, vale a dire sulle regole che dovrebbero consentire ai militanti federalisti di organizzare al meglio la loro azione politica nel nuovo ciclo della politica mondiale. Il MFE è una navicella che solca un mare minaccioso. I militanti federalisti devono dunque fare i conti con il modo tradizionale di fare politica, con la lotta per il potere così come si manifesta nel mondo. La politica è Giano bifronte: la ricerca del bene comune si realizza attraverso la lotta per il potere. Ecco perché il perseguimento di interessi personali può essere facilmente mascherato dal manto ideologico della ricerca dell’interesse collettivo.
Questa osservazione realistica non deve tuttavia giustificare un moralistico rifiuto dell’impegno politico. Il MFE, con le sue sole forze, può sperare di modificare la situazione mondiale del potere solo attraverso il perseguimento dei suoi obiettivi istituzionali. Ma, nel frattempo, può tentare di sviluppare regole di comportamento al suo interno che assicurino la massima democrazia tra i militanti. In effetti, l’esperienza trascorsa insegna che in un certa misura il MFE ha saputo fare politica sulla base preminente delle proprie energie morali ed intellettuali, senza ricorrere, in parte per necessità e in parte per sua scelta, agli strumenti tradizionali di cui si avvalgono i partiti. E se allarghiamo lo sguardo al di fuori del piccolo mondo del militantismo federalista, dobbiamo pur constatare che le forme della lotta politica sono profondamente mutate dall’antichità ai nostri giorni, in special modo nei paesi di più solida tradizione democratica. Ai tempi di Machiavelli pochi freni morali e giuridici impedivano che, nelle dispute tra fazioni contrapposte, frequentemente si ricorresse alla risolutiva eliminazione fisica dell’avversario. Oggi, in molti paesi civilizzati si è riusciti a incanalare la lotta tra partiti entro l’alveo non violento delle regole democratiche. La democrazia, in ultima istanza, è il rispetto consensuale di regole collettive. Per questo la sua realizzazione è progressiva nel tempo: è inevitabilmente associata ad un processo di autoeducazione degli individui. La democrazia «reale» non è ancora riuscita ad eliminare il potere delle grandi oligarchie economiche e politiche, tanto che si può sostenere che i regimi democratici attuali non sono che una variante moderna del governo aristocratico, cioè una poliarchia. E’ vero, tuttavia, che lo scontro tra fazioni contrapposte si risolve sempre più frequentemente con il ricorso alle urne, senza spargimenti di sangue. Sembra dunque legittimo affermare che è possibile compiere progressi anche nel modo di fare politica, che potrebbe pertanto venire ulteriormente riformata al fine di garantire una più efficace realizzazione del bene comune.
Questo dibattito sulla miglior forma del governo civile è antico quanto l’uomo. Esso ha come oggetto la realizzazione della «polis», una comunità di destino abitata da cittadini liberi ed eguali, ed ogni grande corrente del pensiero politico ha tentato di portarvi un contributo. In fondo, la forza mobilitante del pensiero rivoluzionario del passato – dall’illuminismo sino al bolscevismo – è consistita proprio nella fiducia di poter far compiere attraverso alcune decisive riforme un passo in avanti all’umanità verso la sua emancipazione dalla schiavitù del bisogno economico e della tirannia politica.
Il federalismo consente di portare un contributo originale a questo dibattito. Esso definisce con chiarezza le condizioni limite per il superamento della politica intesa come dominio e potenza. Il punto di riferimento obbligato di questa riflessione è il pensiero politico di Kant, che, per la prima volta, ha esplorato i rapporti tra federalismo, politica e morale. Per Kant, la storia della civiltà inizia con l’uscita dell’uomo dallo stato di natura, in cui tutti sono nemici di tutti e in cui non è possibile alcuna forma di vita associata fondata sul diritto. Lo stato di natura è uno stato di guerra. La costituzione civile consiste nell’istituzione di un governo che abbia il potere di impedire l’uso della forza nella regolamentazione delle controversie tra individui. Al contrario, in una società in cui i rapporti tra i singoli siano regolati da una costituzione civile può manifestarsi un progressivo sviluppo delle disposizioni naturali dell’uomo grazie all’inevitabile antagonismo (la insocievole socievolezza) che si manifesterà tra i suoi membri. «Così – afferma Kant – a poco a poco tutte le capacità si sviluppano, si educa il gusto, si pongono mediante una continua illuminazione le basi di un modo di pensare, che col tempo trasforma in principi pratici le rozze disposizioni naturali verso una distinzione morale, e la società, da unione patologica forzata, può trasformarsi in un tutto morale».
Questi frutti della costituzione civile non possono tuttavia maturare sino a che lo Stato farà parte di una società internazionale di Stati che vive in una situazione di anarchia e di barbarie, che impone ad ogni Stato di armarsi per difendersi dalla minaccia reale o potenziale degli altri Stati. Lo stato di guerra è la conseguenza necessaria dell’anarchia internazionale. E’ dunque inevitabile che in tale situazione anche la costituzione civile non possa accordarsi con le leggi della morale e del diritto. «Assoldare uomini per uccidere o per farli uccidere è, a quel che sembra, fare uso di uomini come di semplici macchine e di strumenti nelle mani di un altro (dello Stato), il che non può conciliarsi col diritto dell’umanità nella propria persona».
Nessuna costituzione civile potrà dunque dirsi perfetta sino a che non sarà istituita una costituzione mondiale pacifica. Si può uscire dalla stato di anarchia internazionale solo con una federazione. Gli Stati devono rinunciare, come hanno fatto gli individui nei confronti del governo civile, alla loro selvaggia libertà per entrare in uno stato di diritto internazionale, sottomettendosi a un governo federale che abbia il potere di impedire la guerra. La Federazione mondiale, istituendo la pace universale, consente all’uomo di essere finalmente governato dalla ragione e non dai rapporti di forza e dallo scontro degli interessi. Nel mondo degli Stati sovrani prevale la legge della giungla, il più forte ha sempre ragione. Sino a che la Federazione mondiale non sarà istituita gli Stati dovranno seguire le regole della politica di potenza: mantenere il proprio potere, accrescerlo quando è possibile e agire sempre per diminuire quello degli avversari (divide et impera).
Chi fa politica nel mondo degli Stati sovrani – e oggi ci troviamo del tutto immersi in questa realtà – non può dunque fare a meno di scontrarsi con il potere e con la ragion di Stato. Chi fa politica, lo voglia o meno, si trova a dover seguire i consigli al Principe di Machiavelli: comportarsi come la «golpe» o il «lione» a seconda delle circostanze. L’alternativa è solo uno sterile moralismo. Pensare di poter fare politica sulla base di astratti precetti morali è pura ipocrisia. Kant lo riconosce esplicitamente, proprio in relazione alla attuazione del progetto federalista. Vani sono stati tutti i tentativi di appellarsi alla ragione per mostrare agli Stati la necessità di una pace universale attraverso ingenui progetti di costituzioni più o meno perfette. «Per tale modo tutti i piani teorici per la costituzione di un diritto pubblico internazionale e cosmopolitico si risolvono in ideali vani e inattuabili». Ciò non significa che si debba rinunciare a fare politica, lasciandola nelle mani di chi si preoccupa solo dei suoi aspetti utilitaristici. Kant è convinto che la vera politica si fondi sulla morale. Ma affinché questa connessione possa emergere è necessario che il politico sappia associare la scienza dei fatti politici con le leggi della morale. «Una pratica, che si fondi sui principi empirici della natura umana e non disdegni di trarre insegnamento per le proprie norme dal modo come va il mondo, può essa sola sperare di trovare un sicuro fondamento per la sua arte politica». Kant definisce quindi il politico morale come colui «che intende i principi dell’arte politica in modo che essi possano coesistere con la morale».
L’insegnamento di Kant è prezioso per i federalisti. Kant non solo afferma che solamente nella Federazione mondiale sarà possibile una politica che concili pienamente con la morale, almeno nel senso che i popoli e i loro governi non saranno più costretti a sottomettersi alle leggi della ragion di Stato, ma sostiene anche che per il politico morale è possibile e necessario sin da ora agire per raggiungere quel fine. Ed è questo il senso della definizione che Mario Albertini, sin dagli anni Cinquanta, ha dato del militante federalista: «Militante è colui che fa della contraddizione tra fatti e valori una questione personale».
Questo rapporto tra i fini e i mezzi dell’azione federalista non ha tuttavia rappresentato un problema all’interno del Movimento, almeno nei suoi primi anni di vita. La sola scelta che i fondatori del MFE hanno dovuto compiere è stata quella tra partito e movimento. Questa scelta è stata di quando in quando messa in discussione, ma senza che venisse mai seriamente contestata la sua adeguatezza. Solo dopo l’elezione del Parlamento europeo a suffragio universale, e come conseguenza della efficace azione costituente intrapresa dal MFE congiuntamente al Parlamento europeo, si è sviluppato tra i militanti federalisti un intenso dibattito sulla miglior forma organizzativa del MFE. Il MFE, con il suo costante impegno, ha acquisito lo status di una forza politica, seppure anomala, perché il potere del MFE non si traduce in alcun preciso fatto istituzionale (come può essere il numero dei seggi in parlamento per un partito) e che scompare quasi del tutto nelle fasi della vita politica in cui il problema dell’unità europea viene posto in sordina oppure viene fatto proprio interamente dalle forze politiche tradizionali. In effetti, a ben vedere, il potere del MFE consiste solo in una efficace influenza sui partiti e sui governi che il MFE esercita in nome del popolo europeo. In ogni caso, è sorto il problema se la struttura organizzativa del MFE debba ricalcare o meno quella dei partiti tradizionali, vale a dire se il Movimento non debba invece assegnarsi delle regole interne che si discostano da quelle consuete che regolano la vita dei partiti, i quali si occupano prioritariamente della conquista del potere nazionale.
Si tratta dunque di fondare la lotta politica all’interno del MFE su regole che consentano lo sviluppo della massima democrazia tra i suoi militanti insieme alla ricerca della massima efficacia d’azione per una forza politica che non si propone la conquista di alcun potere istituzionale. In linea di principio, il MFE non dovrebbe imitare pedissequamente i partiti tradizionali, se vuole perseguire, come ha fatto sinora, il suo ruolo di avanguardia storica. Tuttavia, il MFE nei suoi primi anni di vita si è dato uno statuto che ricalca nelle linee essenziali il modello organizzativo di qualsiasi partito democratico. Solo l’esperienza successiva ha mostrato che questo modello non è in grado di assicurare una democrazia sostanziale all’interno del Movimento, vale a dire una eguale partecipazione di tutti i militanti sia alla definizione della linea strategica che al processo decisionale. I partiti tradizionali, in effetti, praticano un modello organizzativo in cui non si realizza il perseguimento di questi obiettivi. La questione non è affatto nuova. Sin dagli inizi del secolo Robert Michels e Max Weber hanno denunciato il carattere oligarchico dei partiti politici, sia nella variante dei partiti borghesi sia nella più recente variante dei partiti socialdemocratici. Il vertice dei partiti è praticamente composto da capi inamovibili, cioè da leaders carismatici che rappresentano il partito nei confronti delle masse e che dominano incontrastati la vita interna. Praticamente, il mutamento di leadership nei partiti è molto più raro dei mutamenti di leadership nelle strutture della pubblica amministrazione, dal governo nazionale a quelli locali. Siamo dunque ancora molto lontani dall’idea di democrazia come «governo di tutti delle cose di tutti» persino nelle formazioni politiche che dichiarano di avere come loro scopo primario la realizzazione della democrazia. In ogni caso, nei partiti, all’immobilismo dei leaders corrisponde un immobilismo delle idee. Il dibattito politico-culturale, quando esiste, viene affidato alla buona volontà di qualche intellettuale, che non ha cariche interne e che pertanto può parlare senza la preoccupazione di perdere potere. Chi detiene il potere agisce sulla base della fondamentale regola machiavellica di parlare solo delle verità di palazzo. La verità è rivoluzionaria, perché scuote le fondamenta del potere. Solo in circostanze eccezionali i partiti sono disposti a mettere in discussione sé stessi.
E’ ovvio che un movimento di avanguardia, al contrario, deve valorizzare al massimo il suo ruolo di forza politico-culturale. Pertanto, al fine di tentare di organizzare la propria vita in modo sostanzialmente democratico, superando le contraddizioni oligarchiche dei partiti tradizionali, il MFE ha avviato – grazie ad un dibattito promosso da Mario Albertini – alcune riforme statutarie il cui scopo è di assicurare la piena partecipazione di tutti i militanti al processo di formazione della linea politica e delle decisioni. Una prima riforma è consistita nel separare gli organi decisionali da quelli di dibattito, assicurando una autonomia organizzativa ai nuovi organi – l’Ufficio del dibattito – incaricati di discutere liberamente dei problemi più rilevanti per la vita del MFE. L’Ufficio del dibattito rappresenta anche l’organo di collegamento permanente tra i giovani federalisti e il MFE. L’aspetto di potere della politica si manifesta più facilmente se non vi è una completa trasparenza nel dibattito. In un organismo in cui tutti, anche i più giovani, possono far valere senza alcuna riserva il loro punto di vista si dovrebbe tendenzialmente giungere ad una posizione comune, ad una larghissima maggioranza o all’unanimità. Una salda volontà collettiva è il frutto di un pensiero comune. Non ci si deve stupire se nella politica, come nelle scienze naturali, le opinioni più sensate alla fine vengono da tutti condivise. Le scienze naturali, attraverso i normali procedimenti del dibattito tra scienziati, della verifica e della confutazione, mostrano che la verità, una volta stabilita, è condivisa dalla totalità o quasi degli scienziati. Anche la politica deve tendenzialmente farsi scienza. In politica, quando è possibile, è bene applicare le medesime procedure delle scienze e tentare di raggiungere il consenso più largo possibile sulla linea strategica generale, che è il punto di vista che alimenta l’azione e sul quale una eventuale divisione tra i militanti provocherebbe un grave indebolimento del Movimento. In questo modo, progressivamente, il federalismo può diventare la scienza della pacificazione del genere umano.
Naturalmente questa riforma non è che il primo passo nella direzione di una sempre più ampia partecipazione di tutti i militanti alla direzione del Movimento, di fatto verso la realizzazione di una vera e propria direzione collegiale, che dovrà fondarsi pertanto su regole di condotta diverse da quelle che favoriscono la leadership individuale nei partiti. Nella misura in cui la linea politica emerge come risultato di un pensiero comune è inevitabile che si affidi la gestione di questa linea ad organismi che siano, per quanto possibile, interpreti ed esecutori di una volontà già ampiamente consolidata all’interno del Movimento. In questo modo è pensabile fondare sempre più la politica del MFE sulla forza della ragione e della morale, che si manifestano nella ricerca delle politiche più efficaci per la realizzazione degli obiettivi della lotta federalista.
Questi orientamenti organizzativi non rappresentano per ora che temi di un dibattito che dovrà necessariamente svilupparsi nei prossimi anni sino a trasformarsi in comportamenti effettivi. Qui va notato solamente che questo dibattito non ha rilievo solo per la vita interna del MFE, ma per tutte le forze democratiche. La politica è in crisi ovunque e ovunque si cercano vie alternative alle forme di governo che sono state pensate in secoli in cui esisteva ancora una acuta lotta di classe. Allora, la partecipazione al processo decisionale era limitatissima. La divisione in classi della società imponeva inevitabilmente la distinzione in politica tra dirigenti e diretti. Oggi questa drammatica condizione sta per essere superata. I federalisti sanno che il potere non sarà veramente democratico, e dunque cesserà di mostrare il suo volto demoniaco, che nella Federazione mondiale, quando tutti gli uomini – compresi i più poveri abitanti di una sperduta località del Sud del mondo – potranno partecipare egualmente al processo decisionale. Solo allora potrà davvero prevalere la ragione sulla forza, perché nessuno subirà la forza di un governo lui estraneo. E’ un traguardo molto lontano. Ecco perché sino a che questa battaglia non sarà vinta dobbiamo mirare ad un obiettivo più limitato, ma decisivo: sperimentare le vie per giungere ad una democrazia sostanziale almeno all’interno del MFE, la nostra Casa comune. E’ vero che anche i federalisti non possono fare a meno di lottare per il potere. Ma si tratta del potere di fare il governo mondiale, dunque del potere di abolire la violenza dal mondo della politica. In questo senso, si può allora affermare che per i federalisti la politica consiste nella lotta per conquistare il potere di abolire il potere.
* Si tratta della rielaborazione di alcune conferenze tenute nel corso dei seminari estivi di Ventotene del 1990 e del 1991. Si è rinviato alle Note l’approfondimento di specifiche questioni concernenti alcuni aspetti della storia del MFE e il dibattito in corso sul suo futuro.
