Anno XLIX, 2007, Numero 3, Pagina 159

 

 

Alla base della democrazia europea
 
CHRISTOPHE CHABROT
 
 
Una delle questioni fondamentali che l’Unione europea deve oggi porsi, e soprattutto alla quale deve fornire una risposta credibile, è senza dubbio quella della democrazia. Se Robert Schuman prevedeva, nel suo discorso del 9 maggio 1950, la creazione di una Federazione europea, è infatti a noi che spetta darvi corpo e forma giuridica e politica. E la creazione di qualsivoglia forma di Federazione europea, di Stato europeo, dovrà innanzitutto risolvere la questione della democrazia.
A partire dal 1957 sono stati compiuti sforzi importanti per democratizzare la Comunità europea, e questo è avvenuto a più livelli. Il Parlamento europeo è ormai eletto a suffragio universale diretto, ha visto accrescersi i suoi poteri nel quadro della codecisione, procedura molto simile a una navetta legislativa classica, e controlla la Commissione intervenendo nella designazione del Presidente e dei commissari e vigilando sull’attività della Commissione stessa. Si tratta di un ruolo che è emerso con evidenza al momento delle dimissioni della Commissione Santer nel 1999 o al momento della nomina della Commissione Barroso, quando è stata respinta la nomina di Buttiglione, per esempio.
Similmente, nessuno può negare l’importanza crescente dei giudici europei e l’influenza delle loro pronunce in materia di rispetto dei diritti, di gerarchia delle norme o di protezione delle libertà, che sono poste a fondamento di ogni democrazia. Il sistema giurisdizionale europeo, al quale è stato conferito il marchio di democraticità dai giudici tedeschi con la giurisprudenza Solange I, II e III, continua ad influenzare profondamente le giurisprudenze nazionali, soprattutto in materia di tutela dei diritti della difesa e di indipendenza delle giurisdizioni.
La democrazia europea ha poi fatto grandi passi avanti per quanto riguarda la trasparenza delle decisioni. La Commissione, quando prepara i suoi progetti di atti, procede a larghe consultazioni, in particolare della cosiddetta società civile, pubblica regolarmente su Internet i suoi resoconti, Rapporti e studi, e si dedica ogni anno a una lunga esplicazione pedagogica sulle sue attività. Il Consiglio diviene sempre più aperto e diffonde le informazioni sulle sue attività, anche se le decisioni vengono ancora prese a porte chiuse. A livello nazionale, almeno in Francia, la diffusione delle informazioni sulle attività europee è assicurata sempre meglio dal governo, ma anche e soprattutto dalle delegazioni parlamentari all’Unione europea, che fanno regolarmente l’inventario dell’attività normativa dell’Unione europea e presentano degli studi e dei Rapporti molto completi.
L’adozione della Carta europea dei diritti dell’uomo e l’impegno della Commissione, del Parlamento e del Consiglio a rispettarla nonostante il suo carattere non vincolante permettono di rafforzare il sentimento democratico in settori fino a questo momento non toccati dal diritto comunitario (diritto del lavoro, ambiente, protezione degli animali, ecc.). I miglioramenti proposti dal Trattato del 2004 che adotta una Costituzione per l’Europa e ripresi nel «Trattato semplificato» del 2007, quali la pubblicità delle sedute del Consiglio, rafforzano parallelamente la trasparenza democratica e la responsabilità delle istituzioni europee. Così come, sullo slancio dell’importante Dichiarazione di Laeken, la democrazia è chiamata a rafforzarsi ulteriormente nell’Unione europea.
E tuttavia, più l’Unione diviene democratica, più questa democrazia è messa in dubbio. Più il Parlamento ha poteri e una legittimità elettorale, più l’astensione alle elezioni europee guadagna terreno (37% nel 1979, 54,3% nel 2004). I cittadini non sono rassicurati dal lavoro del Parlamento europeo nonostante alcune sue vittorie contro la Commissione, e continuano ad accusare i burocrati di Bruxelles di decidere tutto senza essere responsabili. La ripresa del nazionalismo e delle rivendicazioni identitarie suonano come una denuncia del miraggio europeo, e la prospettiva di fondare un vero Stato politico, e quindi democratico, sembra allontanarsi di giorno in giorno. Questa critica della falsa democrazia europea è stata molto viva durante la campagna referendaria in Francia nel 2005, dato che la creazione di un mediatore, di un diritto di petizione, e di una reale democrazia partecipativa a livello europeo sono stati denunciati come dei semplici palliativi incapaci di rispondere alle vere questioni democratiche.
Siamo dunque di fronte a un paradosso: più la democrazia si espande nell’Unione e più è criticata. Si tratta di un problema fondamentale, perché come è possibile fondare una Federazione europea su una tale mancanza di fiducia? E soprattutto, su quale democrazia recuperare la fiducia? Per risolvere queste questioni, bisogna risalire all’origine del problema, e chiedersi che cos’è la democrazia e su che cosa essa si fonda, prima di porsi il problema delle basi possibili della messa in opera di una reale democrazia a livello europeo.
 
La democrazia è una nozione politica.
 
La definizione originaria di democrazia è quella di sistema politico che attribuisce il potere di decisione al più grande numero di persone, al «demos». Per Aristotele essa si contrappone all’oligarchia, in quanto è «il più gran numero di poveri che governa»,[1] e non un numero ristretto di ricchi. Nel suo discorso di Gettysburg del 19 novembre 1863, Lincoln, ispirato da Pericle, tradurrà in termini moderni la democrazia come «il governo del popolo, da parte del popolo e per il popolo»,[2] definizione ripresa dall’art. 2 della Costituzione francese del 1958.
Senza dubbio, una definizione di democrazia comprende oggi altri criteri, che per certi aspetti possono distaccarsi dalla definizione iniziale sopra citata. Così, la democrazia moderna si fonda anche sul rispetto dei diritti fondamentali, su una certa gerarchia delle norme e sull’indipendenza degli organi giurisdizionali che controllano le decisioni prese dai governanti designati dagli elettori. La democrazia considerata come principio di legittimazione del potere da parte del popolo (Stato legale), deve essere completata da un controllo democratico delle istituzioni (Stato di diritto), affinché essa non si trasformi in pura demagogia.
Ma non bisogna confondere democrazia e funzionamento democratico. In effetti esistono molte istituzioni organizzate in modo democratico, nelle quali è prevista in particolare l’elezione degli organi dirigenti (università, comitati di impresa, istituti pubblici), ma che nonostante ciò non rientrano nella nozione di democrazia. La nozione di democrazia è, in effetti, collegata nella sua essenza alla nozione di politica. La democrazia è una forma di governo politico di una comunità politica.
Porre il problema della democrazia nell’Unione europea significa dunque studiare a fondo la natura politica o meno di questa Unione. Ora, la natura politica di un’organizzazione democratica si fonda essenzialmente su due elementi che bisogna identificare con chiarezza: il collegamento a un «demos» di natura politica in grado di dare dimensione politica al potere democratico in carica, e la gestione generale degli interessi dello Stato. Se questi due criteri non sono soddisfatti, se il comando di un gruppo non si fonda su queste due generalizzazioni, la natura democratica di una società sarà relativa solo al suo funzionamento democratico, e non alla sua essenza politica. È questo il problema al quale si trova di fronte oggi l’Unione alla ricerca di un’identità.
 
La democrazia si fonda su un «demos» politico.
 
La democrazia in senso ampio è un sistema di governo che coinvolge i membri del gruppo, o la maggior parte di essi, cioè il «demos», nella presa delle decisioni, in modo diretto o indiretto.
Originariamente, nella democrazia il «demos» assume un valore particolare. Rinvia a un’unità globale, all’unione teorica di tutti i membri del gruppo al di fuori di ogni distinzione fondata su criteri sociali o professionali, di qualsiasi identità etnica, particolarità fisica, economica ecc. Questo «demos» si identifica allora con il popolo, che viene definito sovrano in quanto posto a fondamento della legittimità e del potere. Certo, questo «demos» può anche non comprendere la totalità della popolazione, e quindi escludere i minori, gli stranieri o, in varie epoche storiche, le donne, gli schiavi, gli analfabeti, i poveri, i neri ecc. In questo senso, esso differisce dal «laos», cioè dal popolo inteso nel senso più ampio. Ma anche quando il «demos» non comprende in sé la totalità della popolazione, e porta ad esempio a elezioni censitarie, si ritiene che esso sia il rappresentante di tutta la popolazione e parli a suo nome; è considerato, in altre parole, come l’espressione dell’intera collettività, intesa come un tutt’uno.[3] Assimilare il «demos» al popolo in una democrazia porta allora a riconoscere ai cittadini membri del gruppo dei diritti direttamente legati alla gestione del destino collettivo: diritti di voto e di eleggibilità, diritto di esercitare determinate funzioni pubbliche, partecipazione alla difesa dello Stato, capacità di agire ecc.
È questo che distingue la democrazia nel senso più alto del termine dalle altre forme democratiche che può assumere qualsiasi organizzazione sociale. Ci può essere un’organizzazione democratica di istituzioni o di gruppi come le università, le professioni liberali, i membri di una chiesa o i lavoratori in un’impresa, ma non c’è un popolo universitario, un popolo dei medici, un popolo cattolico-musulmano-ortodosso, un popolo di lavoratori. La stessa nozione di popolo rinvia a una collettività presa nel suo insieme, al di là degli interessi e dei particolarismi di ciascuno, e non a un gruppo specifico all’interno della collettività globale e definito da proprie caratteristiche professionali, religiose o sociali. È questo rapporto con il popolo, e quindi con il Sovrano, che attribuisce natura politica alla democrazia e la contrappone alla democrazia concepita come una semplice tecnica di presa delle decisioni.
Ed è proprio questa natura politica che manca oggi alla democrazia europea, come emerge da molti aspetti dei Trattati su cui l’Unione si fonda. Innanzitutto, i membri, dal punto di vista giuridico, dell’Unione europea non sono delle persone, dei potenziali cittadini, ma gli Stati che hanno firmato i Trattati istitutivi della Comunità e dell’Unione. Giuridicamente l’Unione, in quanto organizzazione internazionale, anche se sui generis, è un’entità di Stati, e non di individui. Gli individui sono al massimo solo i beneficiari indiretti dell’Unione, ai quali gli Stati membri hanno riconosciuto dei diritti e dei doveri. Se l’Unione europea è un’unione di Stati, non esiste una società europea di individui, sulla quale costruire un’unità politica.
Vi sono dei rari riferimenti agli individui nei Trattati, ma non sono assolutamente tali da consentire una loro assimilazione a dei veri cittadini nel senso politico del termine. L’articolo 2 del Trattato istitutivo della Comunità europea sancisce il principio generale dell’uguaglianza tra uomo e donna, l’articolo 13 vieta qualsiasi discriminazione sulla base di razza, sesso, religione, età, un handicap o l’orientamento sessuale, e l’articolo 14 consacra il principio della libera circolazione delle «persone». Ma questi diritti o doveri riguardano sia i cittadini europei che gli stranieri, e quindi non fanno riferimento ad alcuna nozione di comunità politica.
Certo, la parte seconda del Trattato istitutivo della Comunità europea è dedicata alla «cittadinanza» dell’Unione e afferma che «I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente Trattato». Ma è necessario fare una considerazione pessimistica. La cittadinanza «dell’Unione» è innanzitutto limitata al Trattato «della Comunità», e non sembra quindi riguardare da un punto di vista giuridico il secondo e il terzo pilastro, cioè i pilastri più politici. Inoltre, bisogna sottolineare che questi «cittadini europei» non sono definiti come membri dell’Unione (sono gli Stati ad essere membri dell’Unione), né come fondatori dell’Unione o come soggetti posti all’origine dei Trattati. In effetti, essi sono solo i destinatari delle disposizioni dei Trattati. Siamo dunque agli antipodi della nozione di cittadinanza nel senso politico del termine, secondo la quale il cittadino è il fondatore della comunità politica e parte del Sovrano originario, ed è la fonte del potere e delle politiche che sono condotte a suo nome, e non il titolare di diritti graziosamente riconosciuti dalle autorità. Bisogna inoltre notare che il semplice possesso della cittadinanza di uno Stato membro, le cui regole di attribuzione restano di competenza delle autorità nazionali,[4] è sufficiente per attribuire la cittadinanza europea, secondo l’articolo 17 TCE. Questo consente teoricamente di considerare cittadini europei delle persone che non sono in possesso di diritti civili nel loro Stato, come i minori o i condannati privati dei loro diritti. Questa differenza mostra chiaramente che la cittadinanza europea non è una cittadinanza concepita in una dimensione politica.
D’altronde, i diritti riconosciuti ai cittadini europei sono abbastanza limitati: essi consistono essenzialmente nel diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo, senza peraltro che il Parlamento europeo sia considerato come il rappresentante del Sovrano europeo. Si tratta dunque di un’elezione che rappresenta semplicemente lo strumento per designare i membri di un organo tecnico che interviene parzialmente nelle procedure decisionali grazie alla benevolenza e alla progressiva accettazione degli Stati membri che nel 1976, in sede di Consiglio, hanno preso tale decisione. Gli altri diritti riconosciuti ai cittadini europei sono altrettanto limitati. Il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali, ad esempio, non si fonda su una giustificazione teorica reale, dal momento che le autorità comunali non hanno alcun rapporto con il funzionamento dell’Unione. È stato semplicemente concepito, nella direttiva del 1994, come un corollario del diritto di libera circolazione e di stabilimento. Ma la direttiva non spiega come mai sono state escluse le altre elezioni locali. Similmente, la maggior parte dei diritti riconosciuti ai cittadini sono riconosciuti anche agli stranieri che risiedono sul territorio comunitario: il diritto di presentare una petizione,[5] il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo,[6] il diritto di libera circolazione.[7] Al contrario, il diritto di stabilimento in un altro Stato dell’Unione, che l’articolo 43 attribuisce esclusivamente ai soggetti in possesso della cittadinanza di uno Stato membro, e quindi ai cittadini europei, non è incluso nella lista dei diritti che discendono dalla cittadinanza europea stessa, anche se è tradizionalmente conteggiato tra questi ultimi.
Per il resto, gli individui sono generalmente considerati dal Trattato istitutivo della Comunità europea nella loro veste di consumatori che godono di certi diritti, di imprenditori o dipendenti sottoposti a determinati obblighi, di lobbisti, di lavoratori che non devono subire discriminazioni, e in quanto tali subiscono numerose differenze di trattamento dipendenti dalla loro collocazione geografica (ad esempio dal fatto che si collochino o meno nello spazio Schengen, o che provengano o meno da zone che beneficiano del finanziamento di fondi strutturali) o professionale (si pensi ad esempio agli aiuti agli agricoltori). In breve, non esiste un vero cittadino dell’Unione europea nel senso politico del termine. Gli individui sono piuttosto presi in considerazione a seconda delle loro specificità, e quando sono visti al di là di questi particolarismi, questo avviene al di fuori di qualsiasi approccio politico. La cittadinanza europea non è quindi nient’altro che un catalogo indefinito di diritti che non hanno alcun collegamento con l’appartenenza a una comunità politica propriamente detta. Come afferma la Carta europea dei diritti fondamentali adottata a Nizza nel dicembre del 2000, l’Unione «pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione». Il cittadino è quindi ridotto a essere semplicemente una persona che beneficia dell’azione dei pubblici poteri, e non il detentore della sovranità che legittima il potere in carica e orienta le sue azioni. E la medesima assenza di dimensione politica si ritrova per l’appunto nelle attività dell’Unione.
 
La democrazia implica un comando politico.
 
La nozione di politica poggia su un’altra generalizzazione: è politico ciò che concerne la gestione globale degli interessi del gruppo, del Sovrano, cioè la direzione generale della collettività. Questo non impedisce che siano adottate decisioni che riguardano solo una parte della collettività, come i pensionati, gli automobilisti, gli omosessuali ecc., ma si tratta in ogni caso di decisioni adottate nel nome dell’interesse generale, interesse che concerne le questioni relative all’insieme della società (difesa del territorio, cittadinanza ecc.), ma anche solo un numero limitato di individui quando queste questioni specifiche incidono sulla vita della comunità (matrimonio, successioni, regole professionali ecc.). Sono l’epoca, il contesto sociale, o le opzioni politiche dei governanti che permettono di definire che cosa sia l’interesse generale, e che permettono al legislatore, che parla in nome del Sovrano, di intervenire per regolare questi settori. Similmente, è la natura del gruppo che determina la natura dell’interesse generale in gioco e delle autorità chiamate a determinarlo: il parcheggio di automobili nella città di Pavia riguarda senza dubbio solo gli automobilisti di Pavia e rientra nella competenza delle autorità amministrative locali, mentre l’organizzazione della giustizia italiana è una questione di interesse nazionale che implica l’intervento politico del legislatore. Nei due casi, è l’interesse del gruppo preso in considerazione che permette di prendere delle decisioni che si impongono a tutti, ma in un caso si tratta di un interesse politico, nell’altro no.
Da questo legame tra carattere politico e interesse generale derivano numerose conseguenze. Considerato al suo livello più elevato, l’interesse generale spinge in primo luogo le autorità a intervenire nelle questioni essenziali per la vita della collettività, nelle materie più importanti, lasciando alle autorità amministrative la gestione degli affari meno importanti o più settoriali. In secondo luogo, le autorità incaricate di gestire questo interesse generale devono avere una certa libertà di scelta. Devono così avere la capacità giuridica di determinare liberamente ciò che rientra o meno in questo interesse comune. In altre parole, esse devono avere la kompetenz-kompetenz cara alla dottrina tedesca, devono cioè avere la competenza per determinare la sfera delle loro competenze. Nel quadro di tali competenze, devono poi poter effettuare delle scelte libere per gestire l’interesse generale stesso.
Le condizioni appena enunciate non sono rispettate a livello europeo, cosa che priva l’Unione europea di qualsiasi ambizione politica e rende vani gli sforzi di instaurare una reale democrazia. Questi limiti appaiono evidenti in tre ambiti: quello delle competenze conferite alle autorità europee, quello della separazione dei poteri incaricati di gestire queste competenze e quello della libertà di agire in questi settori.
Per quanto riguarda il primo aspetto, in origine la Comunità era pensata essenzialmente come un’organizzazione di tipo economico, che fosse nel settore del carbone e dell’acciaio, dell’energia atomica o del commercio in generale. L’obiettivo politico di creare una Federazione europea è ben nascosto dietro le varie forme di interdipendenza economica messe in atto: agricoltura, pesca, trasporti, concorrenza. Bisogna valutare favorevolmente i progressivi avanzamenti che si sono verificati alla fine del XX secolo e che hanno consentito di estendere il campo di intervento delle istituzioni europee a settori relativi al futuro collettivo dell’Unione (ambiente, sanità pubblica, educazione) o relativi a materie sensibili dal punto di vista politico (immigrazione, moneta). Da quel momento, a partire dal 1992, la Comunità non è più solamente «economica», ma ha le potenzialità per diventare una entità politica. Ma l’allargamento a Stati che non condividono questo obiettivo mette in pericolo questo processo, rischiando di trasformare l’Unione in un’organizzazione finanziaria o commerciale. D’altronde, l’«Europa dei progetti», invocata per uscire dalla crisi provocata dai no francese e olandese al Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa mette concretamente in campo questa Europa non politica, proponendo delle azioni e dei risultati settoriali (aeronautica, trasporti, brevetti europei, lotta contro il terrorismo ecc.) e non una società che condivide un destino comune.
L’Unione europea creata nel 1992 ha cercato di allargare il campo delle competenze dell’Europa a materie molto più politiche, come la materia giudiziaria, di polizia, militare e diplomatica. Ma questo allargamento delle competenze resta timido e si svolge al di fuori della Comunità europea, caratterizzata da una maggiore integrazione e da reali trasferimenti di sovranità. Questa resistenza degli Stati si è nuovamente manifestata al momento della redazione del Trattato del 2004, e conduce l’Unione a non occuparsi direttamente delle materie essenziali della vita politica comune, anche se l’orizzonte non è totalmente chiuso, viste le nuove esigenze di sicurezza avanzate dai pubblici poteri.
Per quanto riguarda in secondo luogo la separazione dei poteri, il «ritorno della politica» a livello europeo e il nuovo progetto comune avanzato dal Presidente francese Sarkozy potrebbero invertire questa tendenza? Perché ciò avvenisse, sarebbe necessario modificare l’organizzazione stessa della Comunità. Perché, in effetti, la divisione funzionale dei compiti pensata nel 1957 è stata fatta al di fuori di qualsiasi riferimento alla divisione classica dei poteri sulla quale si fonda la democrazia politica. È vero che un’organizzazione internazionale non si fonda su un Sovrano, che non è tenuta a rispettare i criteri costituzionali moderni. Ma se vuole diventare un’entità politica, l’Unione non può continuare, come sta facendo, ad affidare il potere legislativo e il potere esecutivo agli stessi organi, senza fare distinzioni chiare tra le varie norme.
In effetti, non si può propriamente parlare di divisione tra potere legislativo e potere esecutivo a livello europeo. Sono sempre il Consiglio e il Parlamento che adottano i regolamenti e le direttive di base (assimilabili alle leggi nei sistemi giuridici nazionali) e i regolamenti e le direttive di esecuzione (assimilabili ai regolamenti amministrativi nazionali). E sono sempre loro che adottano le decisioni di portata individuale, che a livello nazionale sono adottate dalle autorità amministrative. A partire dall’Atto Unico del 1986, la Commissione può essere investita del potere di dare esecuzione agli atti. Ma essa può adottare questi provvedimenti solo su delega del Consiglio e sotto il controllo di comitati nominati dal Consiglio stesso. Il potere esecutivo resta dunque nelle mani del Consiglio (articolo 202 TCE).
Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa del 2004 prevedeva negli articoli da I-33 a I-37 una distinzione complessa tra norme generali di competenza del potere legislativo (leggi e leggi-quadro) e norme di esecuzione non legislative, europee e nazionali (regolamenti, decisioni, regolamenti delegati e regolamenti di esecuzione). Ma questa distinzione permetteva ancora alle autorità legislative, Parlamento e Consiglio, di adottare degli atti di semplice esecuzione, e il potere esecutivo della Commissione era ancora esercitato su delega revocabile da parte del potere legislativo. Questa complessità non corrisponde alla semplicità necessaria perché un’organizzazione politica sia chiaramente compresa dai cittadini. Per poter raggiungere questa chiarezza politica sulla quale poggia il principio di responsabilità dei governanti, sembra dunque necessario tornare a uno schema più classico di gerarchia delle norme e di separazione dei poteri legislativo ed esecutivo, ispirato all’esperienza degli Stati federali.
Problema differente è quello relativo al tentativo di rifondare tutta la teoria costituzionale della separazione dei poteri, che non corrisponde d’altronde più alla realtà attuale dell’esercizio del potere. In quest’ottica, si potrebbe allora individuare una separazione tra «potere consultivo» incaricato di raccogliere il consenso della società, «potere normativo» che adotterebbe le norme generali e di esecuzione, «potere di contestazione» che potrebbe opporsi all’emanazione delle norme, «potere di controllo» composto dai giudici incaricati di far rispettare la corretta applicazione del diritto nel quadro della gerarchia delle norme. A seconda del grado di integrazione desiderato, il potere normativo sarebbe allora attribuito ai rappresentanti del livello nazionale e il potere di contestazione ai rappresentanti dell’Unione o, al contrario, sarebbe attribuito a nuovi organi legittimi ancora da inventare. Ma gli sviluppi di questa riflessione vanno al di là del quadro di questo contributo.
L’ultimo problema da prendere in considerazione riguarda la libertà di agire delle autorità costituite. In effetti, il concetto di politica implica che i poteri legittimi possano governare secondo le loro scelte, convalidate dal Sovrano. La conseguenza è che esse devono disporre di una reale libertà di azione per mettere in opera i loro programmi e realizzare i loro obiettivi. È questa libertà di decisione che costituisce l’essenza della competizione politica tra i partiti e le visioni di governo, e che permette ai cittadini di operare le loro scelte sulla società attraverso elezioni che abbiano realmente un senso.
Ora, nell’Unione attuale, ogni volontà politica si scontra con quadri e procedure interpretati restrittivamente, che limitano questa libertà. Il miglior esempio è quello della politica monetaria portata avanti dalla Banca centrale europea, che può avere come unico obiettivo, secondo quanto dispone l’articolo 4 del Trattato di Roma, il mantenimento della stabilità dei prezzi, e non ad esempio il rilancio dei consumi o dell’occupazione. Similmente, la politica monetaria deve rispondere a criteri molto precisi enunciati nel Titolo VII del Trattato istitutivo della Comunità europea, criteri che limitano notevolmente i margini di manovra delle autorità competenti. E la stessa limitazione si osserva in materia agricola o fiscale.
L’elezione dei deputati europei o le opzioni politiche dei rappresentanti degli Stati membri sono pertanto del tutto relativizzate, poiché qualsiasi volontà politica si scontra con dogmi e principi istituzionalizzati dai Trattati che non possono essere rimessi in questione. Questa costrizione soffoca letteralmente lo sviluppo di una concezione realmente politica del potere europeo. Bisogna tuttavia ricordare che si tratta di una limitazione che è stata messa in opera proprio dagli Stati firmatari dei Trattati, che temevano uno sviluppo in senso troppo politico delle istituzioni dell’Unione. La questione della politica a livello europeo è quindi direttamente legata all’accettazione da parte degli Stati della creazione di un nuovo centro di potere concorrente.
Una reale concezione politica della democrazia non è dunque ancora penetrata a livello europeo. Ma visto che i problemi hanno sempre delle soluzioni, si tratta di mettere in luce i presupposti necessari per instaurare una reale e credibile democrazia europea.
 
I presupposti di una reale democrazia europea.
 
Si può pensare all’avvenire e allo sviluppo dell’Unione sulle stesse basi sulle quali si è fondato il passato degli Stati che la compongono? Più esattamente, la costruzione dell’integrazione europea nel XXI secolo deve avere come modello i processi di costituzione degli Stati del passato? Sembra di no. La società post-moderna attuale, il cambiamento del contesto mondiale dopo la fine della guerra fredda, i nuovi modi di produzione e di commercializzazione, e quindi di socializzazione, l’affermazione dei diritti fondamentali individuali e collettivi portano a prevedere l’instaurazione di una società più flessibile, più rispettosa delle persone e dei gruppi, e meno fondata sul comando di tipo napoleonico. Soprattutto, l’integrazione europea si realizza oggi in assenza di un nemico comune chiaramente identificato, e senza l’utilizzazione della forza militare da parte di un potere contro un altro, caso quasi unico nella storia della costruzione degli Stati. Sembra dunque difficile, in queste condizioni, imporre una concezione univoca e centrale di questa Unione. Al contrario, sono la negoziazione su un piede di uguaglianza e l’abbandono volontario delle competenze nazionali, con il rischio che questo comporta, che costituiscono il metodo della costruzione europea. È dunque difficile un paragone con i processi di creazione e organizzazione costituzionale degli Stati moderni.
E tuttavia, la democrazia nel senso politico del termine non deve essere esclusa dal livello europeo con il pretesto che la democrazia europea non potrebbe essere simile a quella statale. Perché si crei o si ricrei un legame di fiducia tra l’Unione e i suoi abitanti, perché sia stipulato un patto politico tra la società europea e i suoi governanti, si possono anche prevedere alcune evoluzioni concrete nel funzionamento delle istituzioni e nella redazione dei Trattati. Ma naturalmente solo il riconoscimento di un’autorità propriamente politica alla base dell’Unione potrà condurre alla creazione di una reale democrazia nel senso più nobile del termine, necessaria per suscitare l’adesione dei cittadini al progetto. E in questo senso si possono configurare varie ipotesi.
 
La ridefinizione delle competenze.
 
Ogni organizzazione è pensata in funzione dei suoi obiettivi, tenuto conto della sua storia e dei condizionamenti esterni. Nel 1951, la volontà di creare delle forme di interdipendenza economica tra gli Stati europei storicamente in guerra tra loro ha condotto a creare un’organizzazione europea che controllava la concorrenza nei settori chiave del carbone e dell’acciaio, ispirata all’accordo internazionale sull’acciaio del 1926. Il primo obiettivo, materiale, ha quindi portato a costituire un’istituzione europea, l’Alta autorità, che aveva molti più poteri dell’attuale Commissione. Il secondo obiettivo, più politico, ha portato alla creazione di un parlamento che tecnicamente non ha ragion d’essere in un’organizzazione di questo tipo: non avendo alcun potere reale, non è il rappresentante di nessun popolo. Ma la sua presenza ha permesso di porre le basi dell’evoluzione politica futura. La creazione della CECA e poi della CEE e dell’EURATOM rispondono dunque a due obiettivi principali, e la divisione orizzontale e verticale delle competenze traduce questa complessità nel contesto particolare del dopoguerra. Gli organi non sono stati pensati secondo la concezione classica della separazione dei poteri, ma secondo un approccio molto più funzionale, nel quale si cerca un altro equilibrio tra poteri e contro-poteri: chi decide e difende gli interessi degli Stati, il Consiglio, non ha il potere di iniziativa legislativa, e chi ha il potere di iniziativa legislativa, la Commissione, ha un’ottica di difesa di un interesse comunitario più ambizioso e integratore, ma non ha il potere finale di decisione.
Oggi si pone dunque la questione di sapere se la divisione funzionale e simbolica dei poteri e delle competenze deve essere mantenuta in un’Europa a 27 o 29 o 30 che ha pretese statali, o se essa deve essere migliorata o rifondata. Tutto dipende dal tipo di Europa che si vuole creare. Un’Unione ridotta a un grande mercato o puramente economica non comporta una grande richiesta di democrazia e può accontentarsi di un gruppo di esperti controllati dagli interessati, consumatori o utenti che siano. Un’Unione nell’ambito della scienza richiede prima di tutto dei finanziamenti e la creazione di reti di ricerca legate alle imprese più innovative. Un’Unione nel campo industriale può accontentarsi di semplici accordi tra Stati e grandi imprese, del tipo EADS, senza implicare un processo democratico. Il Parlamento può avere un ruolo di osservatore, senza dover rivendicare reali poteri o reale legittimità.
Ma un’Unione politica esige garanzie democratiche reali, che si realizzino in particolare nell’esercizio e nella divisione delle competenze tra livello federale e Stati federati, e tra le differenti istituzioni europee in questione. La prima condizione, certo, per la costruzione di un’entità politica è l’identificazione dell’entità in questione. A questo scopo, diviene sempre più urgente che le Comunità e l’Unione si fondano in una sola organizzazione, il che non impedirebbe di prevedere procedure diverse per i differenti settori, come avviene per gli attuali tre pilastri dell’Unione, e come era previsto dal Trattato del 2004. Perché, altrimenti, come far accettare una costruzione complessa come quella dell’Unione e delle Comunità europee attuali?
Un’altra condizione è senza dubbio quella di rimediare a un’anomalia che sussiste dal 1957. In tutti gli Stati federali, le competenze più importanti, quelle che riguardano la società nel suo complesso, sono affidate al livello federale, mentre le politiche più settoriali sono di competenza dei livelli inferiori di governo. Così, l’istruzione, la pianificazione del territorio o le politiche sanitarie, per esempio, sono di competenza dei cantoni in Svizzera e dei Länder in Germania, mentre la moneta, l’attribuzione della cittadinanza, le libertà fondamentali, la giustizia sono di competenza del livello federale. Nell’Unione europea avviene il contrario: le politiche settoriali come l’agricoltura, la pesca, i trasporti sono gestite a livello europeo, mentre la difesa, la giustizia, la diplomazia restano a livello degli Stati. Ora, non si può creare un «popolo europeo» o qualsiasi altro tipo di «demos» politico sulla base di quote di produzione agricola e di patenti di guida europee. È chiaro che l’Europa può diventare politica solo attraverso la gestione di competenze politiche e attraverso la gestione di un interesse realmente generale chiaramente affermato.[8] È facendosi carico di queste questioni politiche che l’Unione dovrà fondarsi su una democrazia realmente politica, destinata a compensare il trasferimento di sovranità dagli Stati membri all’Unione.
È chiaro che per gli Stati che danno vita ai Trattati non è facile delegare queste competenze politiche e privarsi quindi della maggior parte dei loro poteri. È quindi logico che tentino di frenare lo sviluppo della democrazia che ne consegue. Ma non bisogna sottovalutare l’effetto valanga dell’inserimento del secondo e del terzo pilastro, che hanno vocazione politica, nel Trattato sull’Unione europea, con la prospettiva a medio termine di creare ad esempio un esercito europeo o una diplomazia unica. Il prossimo Trattato veramente integratore sarà quello che oserà affrontare questo cambiamento di dimensione e che porterà necessariamente a un’autentica democrazia di legittimazione e di controllo.
Come altro avanzamento democratico, sembra necessario, come già sottolineato, che le autorità europee possano decidere senza che i Trattati, che li privano di qualsiasi facoltà di scelta, impongano loro vincoli eccessivi. Il Trattato del 2004 non prevedeva di cambiare la litania della Terza parte relativa alle competenze della Comunità. La Dichiarazione di Laeken non aveva affidato alla Convenzione Giscard il mandato di andare nella direzione di una simile semplificazione. Ma è sempre più difficile costituire un’entità politica sulla base di una «costituzione» di 448 articoli e varie decine di dichiarazioni e di protocolli, e i cui allegati facevano ad esempio una lista dei tipi di prodotti interessati dalle decisioni del Consiglio in materia agricola (grasso di maiale, zucchero di barbabietola, cacao, aceto, canapa ecc.). L’attuale Trattato CE non è più rassicurante, con i suoi 314 articoli e i vari allegati.
È dunque necessaria una grande opera di snellimento. In effetti, le disposizioni essenziali sulla ripartizione delle competenze sono enunciate negli articoli da 2 a 6, che dovrebbero essere senza dubbio completati, ma in maniera minima. Prevedendo i settori di competenza dell’Unione e quelli di competenza concorrente, e indicando in modo generale le linee guida dell’esercizio delle competenze stesse, essi permetterebbero di lasciare un margine di flessibilità alle decisioni delle istituzioni, nell’ambito del quale si potrebbero sviluppare orientamenti politici ampi, dal progressismo al conservatorismo, dalla destra alla sinistra, e questo andrebbe a vantaggio della democrazia.
Inoltre, il potere di controllo sulla Commissione dovrebbe essere rivisto. In effetti, secondo l’articolo 201 CE, il controllo diretto del Parlamento sulla Commissione riguarda unicamente il suo «operato», cioè il buon utilizzo del denaro pubblico e la corretta esecuzione del bilancio comunitario. Certo, il Parlamento può anche dar vita a commissioni di inchiesta (articolo 193 TCE) e sottoporre alla Commissione interrogazioni scritte e orali (articolo 197), ma senza che tale controllo politico possa implicare la responsabilità della Commissione. Bisogna inoltre sottolineare che procedure simili non sono previste in seno al Consiglio. Quest’ultimo può controllare la Commissione attraverso i comitati che costituisce per controllare l’esercizio dei poteri di esecuzione che esso delega alla Commissione stessa, ma si tratta sempre di un controllo limitato. Manca un controllo di natura realmente politica, come la mozione di sfiducia tipica di tutti i regimi parlamentari.
È vero che la Commissione non dispone di un vero potere di decisione autonomo. Ma essa è la sola istituzione, o quasi la sola, a disporre di un potere di iniziativa degli atti e di un potere di accettazione degli emendamenti parlamentari,[9] e quindi influisce direttamente sulle politiche portate avanti a livello europeo. Similmente, essa può condurre la sua strategia in materia di concorrenza attraverso regolamenti, autorizzazioni e procedure che essa intenta nella sua qualità di guardiano dei Trattati. Ora, queste attività non rientrano realmente nel quadro del controllo «dell’operato» della Commissione. Inoltre, se i poteri di esecuzione rimangono controllati nel quadro della comitologia, essa deve rispondere dei suoi atti solo davanti ad esperti, e non davanti a persone elette dai cittadini europei, cosa che accresce ancora di più la sensazione di irresponsabilità politica.
Fondamentalmente, la condizione essenziale sulla quale devono poggiare tutte le riforme necessarie per instaurare una vera democrazia è quella della consacrazione di un vero «demos» politico, di un Sovrano, figura che oggi non è incarnata né dagli Stati membri né dai «cittadini dell’Unione».
 
Alla ricerca di un Sovrano europeo.
 
La cittadinanza, se da un punto di vista semantico costituisce un notevole avanzamento, da un punto di vista giuridico è un’illusione. Soprattutto, essa si fonda su una menzogna che potrebbe minare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nei Trattati: la cittadinanza è normalmente attribuita da uno Stato a coloro che sono la fonte della sua legittimità. Ora, l’Unione non è uno Stato, e quindi non può attribuire alcuna cittadinanza. E non è uno Stato perché manca un Sovrano europeo che potrebbe conferirle questo status. La cittadinanza che essa riconosce è dunque una cittadinanza di second’ordine, e non può costituire il fondamento di una vera democrazia politica.
Questa assenza di riconoscimento di un Sovrano europeo che possa fondare la concezione democratica dell’Unione non è il frutto di una mancanza di immaginazione. Al contrario, si possono configurare varie ipotesi, suddivisibili in due gruppi, a seconda che il Sovrano sia considerato uno o multiplo.
Per quanto riguarda la prima opzione, il Sovrano europeo potrebbe essere configurato in due modi diversi. In effetti, sarebbe possibile innanzitutto ipotizzare l’esistenza di un unico «popolo europeo». Quest’ultimo sarebbe costituito dalla fusione dei popoli di tutti gli Stati membri. Si tratterebbe di una finzione corrispondente al celebre «We the people of America» che ha dato origine agli Stati Uniti d’America al di fuori di ogni realtà e di ogni mandato durante la Convenzione di Filadelfia del 1787. Ugualmente, esso corrisponderebbe alla creazione del popolo francese proclamata nel 1789, momento nel quale la Francia era fortemente divisa in più nazioni e popoli (bretoni, baschi, alsaziani, alverniati, ecc.) retti da regimi giuridici totalmente differenti che la monarchia non riusciva a unificare.[10] Si tratterebbe quindi di affermare un’unità del popolo europeo sulla base di principi comuni (illuminismo, cristianesimo, scienza e democrazia, letteratura e filosofia ecc.) e di una storia condivisa da secoli nella pace e nella guerra.
Un’ipotesi simile non deve tuttavia creare illusioni. Non siamo più in un’epoca nella quale un potere centrale e militare può imporre con forme di violenza interiore o esteriore la fusione degli uomini in un tutt’uno contro la loro volontà. Non siamo nemmeno più in un contesto nel quale la guerra con il nemico crea le condizioni di una nuova unità, come aveva notato Schiller all’epoca della guerra dei trent’anni nel XVI secolo. Come la fusione atomica, così la fusione tra gli uomini ha bisogno di una notevole energia per vincere le resistenze, e conduce inevitabilmente a migliaia di morti, come hanno potuto sperimentare gli Stati europei nel momento della loro costituzione, e in particolare la Francia all’epoca del Terrore nel 1793. Oggi, il ripiegamento identitario e la diffidenza nei confronti dell’Unione sembrano accentuare le resistenze nazionali all’unificazione, anche simbolica, in un solo popolo europeo, e il progetto europeo di Unione attraverso la pace impedisce che questa incorporazione unitaria avvenga attraverso la forza militare. L’ipotesi di un Popolo europeo, che urta troppo le identità nazionali, non può che essere scartata, per il momento.
Un’altra soluzione, più abile, può essere allora trovata nel concetto di nazione. Il Sovrano europeo sarebbe la «Nazione europea», composta di differenti popoli e individui che formano gli Stati membri. Questa nozione è stata utilizzata anche in Francia al momento della Rivoluzione del 1789, per permettere di realizzare l’unità francese senza utilizzare la nozione di popolo, che secondo alcuni era pericolosa da un punto di vista politico. All’origine, una «nazione» è una comunità linguistica. Il processo di costruzione degli Stati moderni ne ha fatto l’unità teorica e politica degli abitanti al di là di criteri geografici e temporali e la titolare della sovranità. Questa nozione permetterebbe dunque di creare un sentimento di unità europea rispettando nel contempo la diversità dei popoli e delle nazioni degli Stati membri. La nazione europea come concetto politico collegato essenzialmente all’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità e all’accesso alle funzioni pubbliche a livello federale non eliminerebbe in effetti le identità nazionali, storiche e culturali, e si aggiungerebbe semplicemente alle nazioni già costituite, senza sostituirle. Anche molti Stati federali, come il Canada o la ex-Jugoslavia prima del 1991, conoscono il concetto di nazione multi-etnica.
Proposta e spiegata da discorsi pubblici e da artisti influenti, progressivamente interiorizzata con la convergenza delle politiche degli Stati dell’Unione, espressa dai giudici che prenderebbero le loro decisioni «nel nome della nazione europea», questa nozione potrebbe dunque essere chiamata a svilupparsi nel tempo. La sua piena affermazione e consacrazione si avrebbe al momento dell’adozione dell’eventuale costituzione federale e sarebbe resa visibile dalla convocazione di un’Assemblea costituente composta di eletti e/o rappresentanti della società civile di tutti gli Stati desiderosi di far parte di questa nuova Federazione europea, e incaricata di scrivere il testo fondatore. In un senso più filosofico, questa nazione europea potrebbe essere allora assimilata alla «comunità di patrioti europei» e poggerebbe sul «patriottismo costituzionale» caro a Habermas.
Ma l’ipotesi di un Sovrano unico o unitario può spaventare le coscienze di molti europei, anche nel quadro flessibile della nazione europea. Alcuni sosterranno sicuramente che la stessa costruzione dell’Europa risponde a un concetto di pluralità, a una diversità che si deve ritrovare nel suo Sovrano; prospettiva che apre delle ulteriori possibilità.
Un’altra ipotesi è dunque quella di considerare un Sovrano multiplo o multipolare. Se ne possono immaginare essenzialmente tre tipi. In primo luogo, si può trattare di un Sovrano composto da «cittadini europei». Senza alcun riferimento a una loro unità o unificazione in un insieme politico come il popolo o la nazione, il Sovrano in nome del quale sarebbe adottata la costituzione federale e verrebbero pronunciate le sentenze sarebbe costituito dall’insieme dei cittadini europei. Certo, si dovrebbe superare l’attuale nozione vaga di cittadinanza europea. I cittadini europei sarebbero i reali detentori della legittimità politica e sarebbero all’origine di tutti i poteri. Così, essi dovrebbero essere gli attori dell’adozione della costituzione da parte dei loro rappresentanti o, più verosimilmente, di un referendum di approvazione del testo finale, organizzato a livello europeo e senza conteggio distinto dei voti a seconda degli Stati.
Questa soluzione avrebbe il vantaggio di ridurre il Sovrano europeo a una nozione esclusivamente politica: la cittadinanza, che si esprime esclusivamente nel quadro delle elezioni e dell’accesso alle funzioni pubbliche. Questo Sovrano limitato alla sfera pubblica non sarebbe dunque in concorrenza con le culture nazionali, non rimetterebbe in questione le identità dei popoli, e non farebbe paura imponendo un’unità. Certo, rimane un ostacolo teorico e cronologico da risolvere: la cittadinanza può normalmente essere attribuita unicamente da uno Stato, ma nel caso dell’Unione sono proprio i cittadini che danno vita a questo Stato, che non potrebbe dunque crearli prima di esistere. Una soluzione potrebbe essere allora quella o di considerare che la cittadinanza europea attuale sia stata «confermata» da tutti gli Stati e che possa costituire dunque un potere autentico capace di adottare una costituzione, o di ritenere con un gioco di prestigio giuridico che gli Stati e i cittadini si costituiscono nello stesso momento quando viene adottato il testo della costituzione federale, e che l’uno crea l’altro e viceversa. Le nostre vecchie nazioni europee hanno conosciuto d’altronde problemi giuridici molto più complessi da risolvere.
Altra possibilità: il Sovrano europeo avrebbe una doppia faccia, sarebbe costituito contemporaneamente dagli Stati e dai cittadini. L’ipotesi è adombrata dall’articolo I-1 del Trattato del 2004, che precisa che la «costituzione» è stata «ispirata dalla volontà dei cittadini e degli Stati d’Europa». Questa disposizione riflette in qualche misura una realtà concreta. L’adozione del testo corrisponde in effetti al confluire di una doppia volontà: quella degli Stati che hanno elaborato e adottato il testo finale, e quella dei cittadini dei vari Stati che ne hanno consentito la ratifica, o indirettamente attraverso i loro rappresentanti in parlamento, o direttamente attraverso referendum. Visto che per il diritto internazionale la sovranità appartiene agli Stati, sembrerebbe normale riconoscerlo apertamente nel processo costituente europeo, temperando questa affermazione con il riferimento al Sovrano interno, i cittadini di questi Stati. D’altronde, in tutti i sistemi federali il legislatore è doppio, diviso in una Camera eletta dai cittadini e una Camera che rappresenta gli Stati. È sufficiente estendere questa concezione classica al legislatore costituzionale. Da quel momento, l’espressione di questo Sovrano a due teste si tradurrebbe nella redazione di un trattato federativo da parte dei rappresentanti degli Stati, e nella sua adozione da parte dei cittadini dei vari Stati che vogliano far parte della nuova federazione, attraverso l’approvazione di una legge o per referendum. La via del referendum potrebbe tuttavia essere preferita per rafforzare la legittimità democratica di questo voto solenne.
L’ipotesi è affascinante, ma inesatta dal punto di vista giuridico e pericolosa dal punto di vista pratico. Essa fa dipendere l’adozione del testo da cittadini che sono realmente titolari della sovranità, perché si tratta qui dei «cittadini degli Stati», e non dei «cittadini dell’Unione» che non esistono. Ma allora si mettono sullo stesso piano i poteri costituiti (gli Stati) e più esattamente gli esecutivi nazionali, e il potere costituente (il popolo/i cittadini). Ora, tutto il processo costituzionale è consistito nel dare al popolo il potere di opporsi ai poteri degli Stati. Una costituzione è alla fin fine un testo redatto da un creatore per porre dei limiti alle capacità di nuocere della sua creatura. Mettere la creatura sullo stesso piano del creatore rischia di mandare in rovina uno sforzo democratico centenario. A meno che non siano offerte ai cittadini delle serie garanzie di dar loro l’ultima parola, assicurando che i progetti statali non possano imporsi ai cittadini senza il loro accordo. Bisognerebbe ad esempio immaginare l’adozione del testo per referendum, o con una maggioranza dei 3/5 nei parlamenti nazionali che permetta di superare la semplice maggioranza che sostiene gli esecutivi che avranno redatto il testo.
Un’ultima possibilità sarebbe quella di riconoscere, nella scienza costituzionale, la possibilità di avere un Sovrano formato «dai popoli europei» o eventualmente «dalle nazioni europee» degli Stati che aderiscono al progetto federale. La teoria classica si pronuncia nel senso che il Sovrano è uno, e quindi sostiene l’incompatibilità con la pluralità dei popoli europei. Ma l’argomento può essere relativizzato. Da una parte è possibile rinnovare le concezioni costituzionali nel XXI secolo, come lo sono state duecento anni fa negli Stati Uniti e in Francia, e aprire la nozione di Sovrano ad altre ipotesi. Dall’altra, se si vuole restare nel solco dei canoni classici, l’unità del Sovrano non sarebbe in questo caso formalizzata in un quadro unitario (il popolo), ma si dedurrebbe dalla somma dei popoli che hanno accettato di far parte della nuova entità federale, che formerebbero attraverso la loro adesione un’unità sovrana. Il Sovrano europeo sarebbe allora la somma dei Sovrani nazionali degli Stati membri che hanno accettato di aderire all’Unione proposta. Una giustizia resa «nel nome dei popoli europei (o delle nazioni europee)» o una costituzione che inizia con «Noi, popoli d’Europa (o noi, nazioni d’Europa)» non sovvertirebbero i fondamenti della democrazia. Questa ipotesi avrebbe inoltre il vantaggio di creare un’unità senza imporla, di promuovere un’Europa rispettosa delle identità nazionali, non solo «unita nella diversità», ma piuttosto «unita dalla diversità». In questo quadro, sarebbe possibile sia convocare un’Assemblea costituente europea composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati che vogliano far parte del progetto federale, e che sarebbe incaricata di redigere il testo sottoposto ad approvazione, sia limitare la partecipazione dei popoli alla fase finale del processo di approvazione, attraverso un voto solenne di approvazione, diretto o indiretto con modalità che assicurino la validità dell’adesione.[11]
Rimane un’ultima questione da porre: davanti a una tale abbondanza di Sovrani potenziali, come determinare quello che potrebbe fondare una democrazia europea all’altezza del progetto politico proposto?
La questione, in realtà, non si pone. La teoria classica afferma che il costituente, per essere legittimo, deve essere espressione del Sovrano. La determinazione del Sovrano deve quindi precedere la determinazione del costituente, che determinerà poi lui stesso i poteri costituiti. Ma se si guarda meglio, nei fatti è piuttosto il contrario a succedere: è sempre il costituente vittorioso, quello che è riuscito a imporsi nella lotta con le altre forze politiche che rivendicavano il potere di scrivere il testo fondatore, che legittima in seguito il suo potere nel nome di un Sovrano invocato per la causa. Perché in effetti sono immaginabili più Sovrani in una società, tutti in lotta per possedere il potere (Dio e i suoi rappresentanti, il Re, un’élite, il Popolo, la Nazione ecc.), e quindi per fondare un sistema politico che corrisponda alla loro legittimità (teocrazia, monarchia, aristocrazia, democrazia ecc.). Il Sovrano che verrà alla fine riconosciuto sarà quello espresso dalla forza politica che è riuscita a prendere il potere o attraverso un colpo di Stato imposto o accettato, o attraverso l’evoluzione naturale delle istituzioni. La Francia, l’Inghilterra, gli Stati Uniti nel 1787 o l’Italia e la Spagna, e la lista non è esaustiva, hanno tutti conosciuto questo genere di rivoluzioni che hanno permesso di cambiare un Sovrano con un altro, che hanno detronizzato i titolari del potere sostituendoli con coloro che erano esclusi dal regime precedente e che rivendicavano, per rendere valide le loro pretese, una nuova legittimità nel nome di un nuovo Sovrano del quale si facevano portavoce. È il costituente che crea il Sovrano, non il contrario.
Al di là di ogni riflessione preventiva e teorica, pertanto, saranno gli attori del federalismo di domani che dovranno scegliere il Sovrano che potrebbe loro meglio convenire, in funzione delle loro origini e del contesto nel quale verrà creata tale federazione. D’altronde, spinti dalla legittimità del Sovrano che avranno in questo modo creato, diverrà loro possibile anche inventare qualcosa di diverso rispetto a una federazione classica, per dar vita, in continuità con una Comunità europea sui generis, unica nel suo genere, a una «Repubblica europea» ancora da definire dal punto di vista giuridico.


[1] La Politica, 111-8, 1279 b 19.
[2] Commemorando una celebre battaglia in questa città della Pennsylvania durante la guerra di secessione, dichiarava: «Noi decidiamo qui con fervore che questi morti non saranno morti invano, che questa nazione vedrà rinascere la libertà, e che il governo del popolo, da parte del popolo, per il popolo non scomparirà dalla faccia della Terra».
[3] Secondo Siéyès, anche privati del diritto di voto, i cittadini «passivi» rimangono cittadini, e possiedono altri diritti civili, come il diritto di esercitare le funzioni pubbliche, ad esempio.
[4] Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza 12 settembre 2006, causa C-300/04, Eman e Sevinger.
[5] Il diritto di petizione è attribuito dall’articolo 21 ai cittadini, ma è esteso dall’articolo 194 a «ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro» della Comunità.
[6] Diritto sancito anch’esso dall’articolo 21 TCE, ma ugualmente esteso dall’articolo 195 a «qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro» della Comunità.
[7] Libertà proclamata dall’articolo 18 TCE, ma aperta a tutti i «lavoratori» dall’articolo 39 e a tutte le persone regolarmente ammesse nello spazio Schengen.
[8] Sulla scia del Trattato istitutivo della Comunità europea che all’articolo 155 parla di «progetti di interesse comune» in materia di reti transeuropee, la Corte di giustizia delle Comunità europee riconosce in certe occasioni che alcune politiche sono collegate a un «obiettivo di interesse generale comunitario», come ad esempio ha fatto in relazione all’ambiente (Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83, Association de défense des brûleurs d’huiles usagées). Ma la previsione della presa in carico dell’interesse generale comunitario da parte delle istituzioni dell’Unione manca ancora dal punto di vista giuridico, nonostante il cenno contenuto nell’articolo 213 TCE («I membri della Commissione esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell’interesse generale della Comunità»).
[9] Secondo l’articolo 250, il Consiglio può emendare una proposta della Commissione solo all’unanimità e solo all’unanimità può tenere conto di emendamenti parlamentari respinti dalla Commissione, secondo l’articolo 251. Ora, l’unanimità è sempre più difficile da ottenere, e questo aumenta considerevolmente i poteri della Commissione, il cui parere è sempre più difficile da aggirare.
[10] V. Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, Parigi, 1856. Alcuni autori ritengono addirittura che la Rivoluzione del 1789 trovi la sua origine nella necessità di unificare il paese in un grande movimento che la monarchia non era in grado di creare.
[11] Su queste differenti ipotesi v. Christophe Chabrot, «Il progetto di Europa politica dopo il referendum francese del 2005», in Il Federalista, XLVIII (2006), pp. 158 e segg.

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