Anno XLIX, 2007, Numero 3, Pagina 207

 

 

Globalizzazione, diritto internazionale,
popolo e Stato
 
THOMAS SCHMITZ
 
 
 
I. L’ordine mondiale degli Stati.
 
Immaginiamo la visita di un gruppo di extraterrestri (professori di diritto provenienti da un’altra galassia) che si propongono di studiare il sistema giuridico del nostro pianeta. Scoprirebbero presto che l’ordine mondiale di questo pianeta si basa su un principio formale fondamentale, valido in ogni angolo del globo e mai messo seriamente in discussione: il principio dello Stato territoriale.
Perfino nell’era della globalizzazione, dal punto di vista giuridico l’umanità non è unita, ma divisa in circa 200 comunità distinte (popoli). Queste ultime costituiscono entità di governo indipendenti (sovrane), conosciute come «Stati». Ad ogni Stato è assegnata una porzione definita della superficie terrestre (territorio dello Stato): su tale territorio lo Stato ha il potere esclusivo di governare (potere statuale), ma il suo potere non può estendersi al di là di tale limite. In questo rudimentale ordine mondiale, basato sul diritto internazionale pubblico, il concetto di potere pubblico si riferisce essenzialmente al potere che un’entità sovrana esercita sul territorio di cui ha il controllo, cioè al governo di uno Stato sul proprio territorio. Potrebbero esserci altre autorità che esercitano un potere su di un territorio, ma un potere sovrano — non delegato e non dipendente — può essere posseduto solo dagli Stati. Inoltre, ogni Stato può determinare la propria organizzazione e può esercitare o delegare il proprio potere come vuole, con l’unico limite di alcune restrizioni di scarsa importanza imposte dalle norme internazionali di jus cogens.
Il termine giuridico usato per descrivere la particolare situazione dello Stato è sovranità. La sovranità non è una condizione, ma una conseguenza legale dell’esistenza di uno Stato nell’accezione del diritto internazionale pubblico. Essa è l’illimitata capacità giuridica, non derivata ed indipendente, di agire negli affari interni ed internazionali. Nei processi di integrazione sovranazionale essa rimane inalterata — fino al momento in cui, se mai tale momento arriverà, gli Stati coinvolti trasferiranno la propria statualità all’organizzazione di cui fanno parte, che allora li sostituirà in quanto Stati.
La sovranità è assoluta; così come è concepita dal diritto internazionale, essa è inseparabile dalla statualità. Può perciò essere trasferita come un tutt’uno, in blocco con la statualità. Alcuni colleghi che si occupano di diritto europeo hanno sviluppato idee di sovranità «condivisa», «divisa» o «sospesa», ma queste idee sono solo sogni. Sogni che, tra l’altro, gli europei non potrebbero realizzare per conto proprio perché la pre-condizione sarebbe costituita dal cambiamento dei fondamenti dell’ordine giuridico mondiale attualmente esistente.
L’ordine mondiale degli Stati potrebbe sembrare datato o addirittura ridicolo nel XXI secolo, ma è tuttora vigente. Così i ricercatori alieni sarebbero delusi: il bel pianeta azzurro non possiede quella bellezza omogenea e coerente che appare da lontano.
 
II. Lo Stato nazionale e la sfida della globalizzazione e della georegionalizzazione.
 
Per lungo tempo, la suddivisione della Terra in Stati (che si è fondata essenzialmente sull’ideologia dello Stato nazionale) è stata accompagnata da un atteggiamento mentale centrato sul singolo Stato nazionale. Ogni Stato si è concentrato per conto proprio sulla soluzione dei propri problemi, e una cooperazione responsabile con altri Stati si è sviluppata lentamente solo durante la seconda metà del XX secolo, quando è divenuto evidente che i problemi stessi stavano assumendo una dimensione globale.
Oggi, è ovvio che lo Stato nazionale, con poche eccezioni, è fuori dal tempo in un numero crescente di aree. Il commercio globale, le comunicazioni globali, lo sviluppo di nuove tecnologie e di infrastrutture tecnologiche, la prevenzione di epidemie globali, l’inquinamento, l’immigrazione, il crimine organizzato, il terrorismo diffuso in tutto il mondo, e adesso la minaccia di cambiamenti climatici formano un’impressionante lista di problemi che i singoli Stati non possono più risolvere. Per svolgere le proprie funzioni con un successo paragonabile a quello dello Stato nazionale tradizionale del XIX e della prima parte del XX secolo, lo Stato del XXI secolo dovrebbe probabilmente avere almeno 300 o 400 milioni di abitanti.
 
III. La crescita di una forma di organizzazione sovranazionale in Europa.
 
Inizialmente, molti europei considerarono la creazione di un grande Stato federale europeo, sul modello di quello americano, come una risposta adeguata alle nuove sfide. L’attaccamento alla vecchia ideologia dello Stato nazionale sovrano era però troppo forte. Così, gli Stati nazionali dell’Europa occidentale cercarono un’altra soluzione: fondarono istituzioni sovranazionali alle quali trasferirono diritti sovrani, mettendole così in condizione di esercitare il loro potere direttamente sui cittadini e sulle autorità degli Stati membri.
Tra queste, furono create tre organizzazioni sovranazionali tra loro correlate, le Comunità europee, pensate per consentire un’integrazione su un piano più generale degli ordinamenti dei loro Stati membri. Esse furono riformate diverse volte, combinando sempre più intensamente l’elemento sovranazionale e quello federale. Il Trattato di Maastricht le ha trasformate nell’Unione europea, con l’aggiunta di due «pilastri» addizionali fondati sulla cooperazione intergovernativa, cosicché è ora divenuto molto più difficile capire la natura di tale organizzazione.
Considerate le sue caratteristiche peculiari,[1] è preferibile classificarla come un nuovo tipo di comunità statuale, che è appropriato chiamare unione sovranazionale, e che può essere definita nel modo seguente: una unione sovranazionale è un’organizzazione internazionale creata con lo scopo di integrare, che tende ad evolvere continuamente, che è concettualmente aperta a compiti di ogni tipo e che realizza la sua funzione integratrice principalmente svolgendo un’ampia varietà di compiti attinenti la sfera pubblica negli Stati membri.[2] L’unione sovranazionale è una nuova forma di organizzazione, indipendente, distinta dalle altre organizzazioni conosciute dal diritto internazionale pubblico. Si è sviluppata come specifica forma di organizzazione prevista per la transizione dallo Stato nazionale ad un possibile futuro Stato fondato su civiltà e valori comuni (Kulturkreisstaat).[3] È situata entro il triangolo formato da un’organizzazione internazionale, una confederazione e uno Stato federale. La sua natura duale di entità che non è uno Stato, ma assomiglia a uno Stato, ha molteplici conseguenze nei campi del diritto e della teoria politica. Per esempio: chi è «il popolo» in questa unione simile a uno Stato, ma che non è uno Stato?
 
IV. I concetti di popolo, sovranità popolare e democrazia nei processi di integrazione sovranazionale.
 
Fin dall’inizio, la democrazia è stata una questione spinosa nel processo di integrazione europea. Secondo la teoria politica occidentale o «teoria generale dello Stato» (Allgemeine Staatslehre, théorie générale de l’Etat), ogni esercizio di un potere pubblico deve essere legittimato democraticamente, cioè legato al popolo. Ma a quale popolo o a quali popoli, e in che modo? Secondo la teoria generale dello Stato, la sovranità all’interno dello Stato, che deve essere nettamente distinta dalla sovranità dello Stato, deve risiedere nel popolo. Ma come applicare questo concetto a un’unione non-Stato, ma simile a uno Stato? Più di cento pubblicazioni si sono occupate di questi problemi nel corso degli anni Novanta.[4] Non posso commentare questo ampio dibattito nel mio breve intervento, ma vorrei proporre un approccio particolare.[5]
 
1. Il deficit democratico nel processo di integrazione sovranazionale.
 
Innanzitutto, bisogna ammettere che il processo di integrazione europea ha creato un deficit democratico. Durante gli anni Novanta, molti costituzionalisti hanno mal giudicato o sottostimato il problema, limitandosi a dedurre la legittimazione democratica delle istituzioni europee da quella dei parlamenti e dei governi nazionali.
Naturalmente, esiste una «catena di legittimazione» ininterrotta tra le istituzioni e i cittadini. Tuttavia, in un’entità democratica che governa, sia essa un’unione sovranazionale o uno Stato, sono importanti non solo l’esistenza, ma anche l’intensità della legittimazione democratica, che dipende dal grado di mediazione. La decisione di un parlamento eletto gode di una maggiore legittimità di quella di un governo collegato indirettamente al volere del popolo. Ecco perché la maggior parte delle costituzioni richiede un atto del parlamento per l’assunzione di decisioni politiche essenziali.
La posizione del Parlamento europeo è però ancora debole. Perfino secondo il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, esso non avrà il potere di portare avanti le sue proposte contro il volere della Commissione e del Consiglio. Il Consiglio, che è legittimato molto indirettamente, rimane invece l’istituzione più potente. In teoria, i governi nazionali ivi rappresentati sono responsabili di fronte ai parlamenti nazionali; tuttavia, dato che le decisioni del Consiglio sono spesso il risultato di complessi negoziati oppure accordi complessivi le cui singole parti non sono modificabili, a quanto mi risulta, in 50 anni di integrazione europea non c’è stato un singolo caso in cui un governo nazionale sia stato fatto cadere a causa del suo comportamento nel Consiglio. Al contrario, di fatto, il ruolo dei parlamenti nazionali è spesso ridotto a quello di «ufficiali esecutori» del volere dei governi imposto loro attraverso il Consiglio. In molti casi, i governi nazionali in collaborazione hanno preso in Consiglio decisioni che non sarebbero riusciti a far passare in patria, senza incontrare o incontrando poca resistenza da parte del Parlamento europeo. Di solito usiamo i termini di «deparlamentarizzazione» e di «governamentalizzazione» per descrivere questo fenomeno, ma possiamo chiamarlo anche il governo dei governi.
 
2. La necessità di adattare — non di abbandonare — i concetti della teoria generale dello Stato nei processi di integrazione sovranazionale.
 
Per trovare soluzioni appropriate ai numerosi problemi che accompagnano l’integrazione europea, non dobbiamo abbandonare i concetti tradizionali della teoria generale dello Stato, ma adattarli con cura alle peculiarità dell’integrazione sovranazionale.
Lo stereotipo comune che l’UE non è, non sarà e non dovrà mai diventare uno Stato federale è pericoloso perché offre una facile giustificazione per mettere in secondo piano nel processo di integrazione i valori e le idee fondamentali dell’Europa. Lo stesso vale per lo stereotipo dell’Unione europea come entità sui generis, che non è altro che una capitolazione della scienza.
L’Unione europea potrà essere la prima nel suo genere, ma non sarà l’ultima. Già oggi, con l’Unione africana, esiste un’organizzazione che è stata costituita per seguire prima o poi l’esempio di quella europea come seconda unione sovranazionale, e ce ne saranno altre in altre parti del mondo. Certo, l’Unione non è uno Stato. Ma è vicina ad esserlo e quindi, per così dire, altrettanto pericolosa di uno Stato. Se l’analizziamo a fondo, troveremo che potrebbe esserci un momento nel quale è nell’interesse dei nostri comuni valori passare da una forma dinamica di organizzazione rappresentata dall’unione sovranazionale ad un più stabile Stato federale. E scopriremo che, nella maggior parte dei casi, è più opportuno trasferire ed adattare le idee a loro tempo sviluppate a proposito degli Stati piuttosto che quelle sviluppate a proposito delle organizzazioni basate sul diritto internazionale pubblico. Dobbiamo insomma completare la teoria generale dello Stato con un nuovo capitolo che contenga una teoria generale dell’unione sovranazionale.[6]
 
3. L’esistenza di un popolo a livello dell’Unione europea.
 
Nella teoria generale dello Stato, la nozione di «popolo» svolge un ruolo importante. Si ha difficoltà tuttavia a pensare ad un «popolo europeo» anche all’alba di una costituzione europea. L’idea di un popolo transnazionale sembra ancora avventata — finché questo popolo transnazionale non si dichiara come nazione (e qui si ritorna ai vecchi concetti). Per di più, l’idea di un popolo senza uno Stato come fenomeno giuridico e filosofico è incompatibile con il modo di pensare tradizionalmente orientato verso lo Stato. Infine: un popolo europeo non entrerà in competizione — o addirittura non soppianterà — i popoli degli Stati membri?
No, non lo farà, se, con un approccio funzionale, adattiamo la nozione di popolo ai concetti di statualità aperta (offene Staatlichkeit)[7] e sovranazionalità. Dobbiamo sbarazzarci dei nostri pregiudizi storici, etnocentrici e culturali creati dalla dottrina della nazione (come nazione culturale, «Kulturnation»). Per la scienza giuridica, è decisiva non una nozione di popolo etnologica, cultural-antropologica o storica, ma una nozione di popolo normativa, che deriva dalla teoria generale dello Stato. «Popolo» è il termine che designa una comunità umana che appartiene ad una data entità di governo. Tradizionalmente, intendiamo il popolo di uno Stato come la comunità dei cittadini dello Stato, che lo sostiene e ne è responsabile. Esso può essere basato su di un’omogeneità etnica o culturale, su di una lingua o una storia comuni, ma non si tratta di un elemento necessario. È il vincolo formale della comune cittadinanza sotto la stessa entità di governo che unisce i singoli a formare un popolo. Così come la cittadinanza nazionale unisce i cittadini di uno Stato nel popolo del loro Stato, la cittadinanza dell’Unione (art. 17 sgg. Trattato EC) unisce i cittadini dell’Unione nel popolo dell’Unione europea. Non è necessario fare riferimento a radici comuni nell’antichità, nel cristianesimo, nell’illuminismo e in una cultura occidentale antica di 2000 anni per provare l’esistenza di un popolo europeo. Tuttavia appare chiaro che, per la scienza giuridica, non esiste un «popolo europeo» come tale, ma solo il popolo di una particolare entità di governo europea. Per ricordare un’altra conseguenza, attualmente i cittadini svizzeri non fanno parte del popolo europeo, nonostante tutti i loro stretti legami etnici, culturali e storici.
Ma anche questo approccio formale e funzionale non può fare del tutto a meno di qualche criterio di coesione materiale (sostanziale). Per essere sicuri che la nozione di popolo e la realtà non vadano ciascuno per conto proprio, è necessario un correttivo legato a fatti sociologici: deve esserci la volontà di vivere insieme nella comunità in questione. Nel caso dell’Unione europea, questa volontà è emersa dalle procedure democratiche di ratifica dei Trattati istitutivi e di adesione.
 
4. La pluralità di popoli nel sistema a molti livelli del XXI secolo: popolo dell’Unione, popolo dello Stato e popolo della regione.
 
I sostenitori della prospettiva tradizionale legata allo Stato nazionale potrebbero preoccuparsi: se esiste un popolo europeo, che ne è dei popoli degli Stati membri? Come abbiamo visto sopra, gli Stati non hanno rinunciato alla loro statualità e la loro sovranità è intatta. Perciò non v’è motivo di pensare che i loro popoli siano scomparsi. Tuttavia, bisogna adattare la teoria generale dello Stato alle complesse manifestazioni del potere pubblico nel sistema di governo a molti livelli del XXI secolo: così come esiste una molteplicità di entità di governo che esercitano il proprio potere su diversi livelli geografici (unione, Stato, Stato federato/regione, comune, ecc.), esiste anche una molteplicità di popoli. Ciascuna entità di governo che costituisce la rappresentanza dei cittadini al suo livello geografico è sostenuta dal proprio popolo. I diversi popoli sono contenuti verticalmente l’uno nell’altro, come le loro entità di governo. Così esiste un popolo catalano entro il popolo spagnolo (e non in alternativa ad esso), un popolo bavarese entro il popolo tedesco, un popolo sud-tirolese entro il popolo italiano e tutti fanno parte del popolo europeo. Ciascuno di questi popoli svolge al proprio livello le funzioni che sono assegnate «al popolo» dalla legge e dalla scienza giuridica.
Si può parlare a questo proposito di nozione funzionale di popolo. Lo stesso individuo è parte del popolo catalano e di quello spagnolo, di quello bavarese e di quello tedesco, di quello sud-tirolese e di quello italiano e tutti sono infine parte del popolo europeo. E tutto questo rimarrà anche in caso di trasformazione dell’Unione europea in uno Stato federale, perché in questo caso cambierà non l’esistenza, ma solo lo status dei vari popoli. Adottando una nozione funzionale di popolo, insomma, la transizione ad una statualità europea appare molto meno minacciosa. La molteplicità di popoli richiede una identificazione multipla (cumulativa) dei cittadini con le varie entità di governo alle quali appartengono, ma questo accade già nella pratica.
Per quanto riguarda le conseguenze sulla statualità e sulla sovranità, è ovvio che i diversi popoli non sono completamente uguali. La situazione giuridica di un’unione sovranazionale, di uno Stato e di una entità di governo sub-nazionale (Stato o regione) è diversa, e ciò influenza la situazione, il ruolo e le funzioni dei corrispondenti popoli. Per esempio, il popolo dello Stato o i suoi rappresentanti possono decidere di eliminare delle entità sub-nazionali, eliminando di conseguenza i corrispondenti popoli anche come entità giuridiche. Se sciolgono l’unione, anche il suo popolo scomparirà. Finché l’Unione europea non sarà trasformata in uno Stato federale europeo, il popolo europeo non potrà assicurare da sé la propria esistenza. Perciò, non dovremmo parlare di «popolo» in generale, ma di «popolo dell’Unione» («peuple de l’Union», «Unionsvolk»), «popolo dello Stato» («peuple de l’Etat», «Staatsvolk»), o di «popolo della regione» («peuple de la Région», «Regionalvolk»/«Landesvolk»).
 
5. La capacità del popolo europeo di esprimere una legittimazione democratica.
 
Nella sua qualità di popolo dell’Unione, la comunità dei cittadini dell’Unione europea può essenzialmente svolgere a livello dell’Unione le funzioni svolte in uno Stato dal popolo dello Stato. Lo stesso vale per i popoli delle regioni. Non c’è bisogno di concetti dubbi del tipo «catalani parte del popolo spagnolo» o «bavaresi parte del popolo tedesco» per spiegare la legittimità democratica delle politiche della Generalidad de Cataluñia o dello Freistaat Bayern. La capacità di dar origine ad una legittimazione democratica non è un privilegio dei popoli degli Stati o nazioni: è il compito dell’insieme dei cittadini che devono sostenere e prendersi la responsabilità delle decisioni della loro entità di governo. La gran parte dei fondatori della teoria democratica, come per esempio l’Abate Siéyès, non esiterebbe a trasferire le idee a loro tempo sviluppate per lo Stato (la sola forma di organizzazione che allora avesse importanza) alla nuova forma di organizzazione sovranazionale costituita dall’Unione europea.
La diversità di lingua non compromette la possibilità di democrazia, ma può costituire un serio problema nell’esercitarla. Un discorso democratico che supera le barriere linguistiche deve essere sostenuto da complesse misure di natura tecnica ed organizzativa; tuttavia con i moderni mezzi di comunicazione, come la TV multicanale o i siti Internet multilingui, ciò non costituisce un problema di possibilità, ma di buona volontà. Sotto questo aspetto, l’Unione europea che un tempo era all’avanguardia con il suo server Internet multilingue «Europa» ha fatto un considerevole passo indietro dopo l’allargamento.
Gli attuali Trattati non fanno uso del potenziale di legittimazione del popolo europeo. Non prevedono referendum europei ed istituiscono un Parlamento formato, secondo l’art. 189 del Trattato istitutivo della Comunità europea, dai «rappresentanti dei popoli degli Stati». In pratica il Parlamento europeo potrebbe agire in modo diverso, ma in teoria non rappresenta il popolo europeo. Il Trattato costituzionale consente però una diversa interpretazione. Secondo il suo art. I-20 (2), il futuro Parlamento europeo sarà infatti composto da «rappresentanti dei cittadini dell’Unione». È presente inoltre anche un altro aspetto: l’iniziativa dei «cittadini» [art. I-47(4)] che richiede un milione di sostenitori in un numero significativo di Stati membri.
 
6. Il primato della legittimazione democratica delle decisioni europee da parte del popolo europeo.
 
L’esistenza di una fonte di legittimazione a livello dell’Unione modifica necessariamente il ruolo dei popoli degli Stati membri. Essi conservano la propria funzione all’interno dei rispettivi Stati e non perdono la loro capacità di legittimare le misure dell’Unione. Ma, come sopra ricordato, è importante l’intensità della legittimazione democratica. Tale intensità dipende dal grado di mediazione, ma anche dalla prossimità dei fatti e dei problemi (Sachnähe) al popolo che fornisce la legittimazione. Dal punto di vista della teoria democratica, esiste un primato generale della legittimazione da parte del popolo dell’entità di governo che agisce, perché questa comunità è la più direttamente coinvolta, può con maggior facilità trovare una decisione appropriata, dipende fortemente da un’ampia accettazione della decisione e sarebbe più gravemente danneggiata da una decisione sbagliata. Qui, il rischio che interessi particolaristici di un diverso livello geografico corrompano la decisione è minore. Il popolo europeo ed i suoi rappresentanti saranno i più idonei a perseguire un interesse pubblico europeo, che è qualcosa di più della somma dei singoli interessi nazionali degli Stati membri.
Perciò il Parlamento europeo, inteso come rappresentante del popolo dell’Unione, dovrebbe avere un ruolo di guida nel processo democratico; compresa la procedura legislativa. Una più forte partecipazione dei parlamenti nazionali, come suggerito da Giscard d’Estaing, potrebbe fornire una legittimazione complementare, ma non rappresenta una alternativa. Inoltre, l’introduzione di referendum europei potrebbe rafforzare nei cittadini europei la coscienza della loro diretta responsabilità nei confronti dell’Unione. Il nuovo istituto dell’iniziativa dei cittadini (art. I-47) è un primo passo nella giusta direzione.
 
7. Il ruolo dei popoli degli Stati membri nel processo di integrazione sovranazionale.
 
Nel complesso processo di integrazione sovranazionale, i popoli degli Stati hanno ancora un importante ruolo da svolgere. A fianco del loro tradizionale ruolo all’interno degli Stati, essi danno un contributo complementare alla legittimazione delle decisioni dell’Unione, in particolare attraverso la legittimazione democratica dei rappresentanti dei governi nazionali in seno al Consiglio. Inoltre, il primato della legittimazione a livello dell’Unione si applica solo all’azione dell’Unione, ma non alla sua fondazione, all’attribuzione di competenze o a decisioni sulla sua struttura fondamentale. Queste sono effettuate attraverso trattati internazionali tra gli Stati membri ed incidono profondamente sul loro status legale e politico. Perciò, per queste decisioni basilari, è necessaria una legittimazione da parte dei popoli degli Stati o una doppia legittimazione.
 
8. Il ruolo del popolo europeo e dei popoli nazionali nella creazione di una costituzione europea.
 
Un problema particolare è quello della definizione del ruolo dei diversi popoli nella creazione di una costituzione europea. Secondo la teoria costituzionale, una costituzione democratica deve essere basata sul «potere costituente» del popolo; in pratica ciò è di solito garantito da un referendum costituzionale. Tuttavia, in un’unione sovranazionale un «potere costituente» non è possibile: la fonte suprema è il trattato di fondazione, e perciò la costituzione, che gode del primato, può solo avere la natura giuridica di un trattato internazionale — come nel caso del Trattato che adotta una costituzione per l’Europa. Esso, in quanto tale, non può essere concluso dal popolo, né da quello dell’unione, né da quelli degli Stati membri, perché il diritto internazionale riserva il potere di stipulare trattati esclusivamente agli Stati. Nonostante nella lingua tedesca si utilizzi l’espressione Völkerrecht, il diritto internazionale pubblico non considera i popoli degli Stati o dell’unione come soggetti dotati della capacità di agire. Ciò significa che la sovranità del popolo, nel senso di potere di decisione in ultima istanza, è impossibile in un’unione sovranazionale, a causa del suo fondamento internazionale. Gli Stati, invece, agiscono da soli e in piena autonomia. Possono ampiamente trascurare sia la volontà dei popoli degli Stati, sia quella del popolo dell’unione per quanto riguarda il «se» e il «come» adottare un costituzione europea. Di fronte all’esperienza dei referendum in Francia e in Olanda nel 2005, possiamo presumere che questo sia esattamente quanto è successo in un buon numero di Stati nei quali il Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa non è stato ratificato per referendum, ma con un atto del parlamento.
Se insistiamo sulla sovranità e sul «potere costituente» del popolo, dobbiamo abbandonare il progetto di una costituzione europea, a meno che non si proceda alla fondazione di uno Stato federale europeo. Dal punto di vista della teoria costituzionale democratica, dobbiamo fare in modo che la legittimazione della costituzione dell’Unione si avvicini il più possibile a quella di una costituzione basata sul potere costituente popolare. Non può essere accettato alcun deficit di legittimazione che non sia assolutamente inevitabile a causa del carattere internazionale dell’Unione. Questo richiede una partecipazione dominante del popolo dell’Unione nel processo politico. Anzitutto, i rappresentanti di questo popolo devono essere predominanti nell’assemblea che prepara il progetto di costituzione; ciò non si è verificato nella Convenzione europea con i suoi 84 rappresentanti delle istituzioni nazionali e i 18 rappresentanti di quelle europee (senza un singolo rappresentante del popolo eletto direttamente). In secondo luogo, questo popolo deve essere attivato attraverso un dibattito costituzionale, sovranazionale e multilingue, esteso all’intera Unione, come quello che in realtà ha accompagnato il lavoro della Convenzione europea. In terzo luogo, è necessaria una decisione politica del popolo dell’Unione attraverso un referendum esteso a tutta l’Unione. Questo non può essere sostituito, ma potrebbe essere accompagnato da referendum nazionali in tutti gli Stati membri. Poiché l’adozione di una costituzione europea modifica lo status degli Stati, essa deve essere legittimata anche dai loro popoli. Se necessario, gli Stati potrebbero essere costretti a modificare la propria costituzione per consentire i referendum. La miglior soluzione sarebbe un doppio referendum che combini in un unico atto il voto a livello nazionale e quello a livello europeo.
La procedura standard scelta per la ratifica del Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa (vedi art. IV-447 sez. 1) chiaramente non rispetta questi criteri. Perciò questo Trattato, se dovesse entrare in vigore, può essere classificato come legittimato democraticamente in modo convenzionale (come qualsiasi altro trattato internazionale), ma non come costituzione democratica nell’accezione della teoria costituzionale democratica. Esso presenterebbe una grave carenza in termini di legittimazione; non sarebbe tuttavia la prima costituzione ad avere questa caratteristica.
 
V. Verso una legittimazione democratica globale nell’era della globalizzazione?
 
Possiamo trasferire le idee qui presentate a livello globale? È concepibile che la globalizzazione crei non solo un mercato globale, ma anche un «popolo globale» che offra una legittimazione ad un’entità di governo mondiale?
La risposta a prima vista è «sì», ma in realtà è negativa: ciò a cui mi riferisco riguarda il popolo di un’organizzazione fortemente integrata. L’unione sovranazionale comporta una stretta comunità di responsabilità e di solidarietà che assomiglia alla comunità di destino (Schicksalsgemeinschaft) evidente nello Stato. Se una simile organizzazione nascesse a livello mondiale, essa avrebbe il proprio popolo globale. Ma questo è improbabile per il prossimo secolo. Le numerose organizzazioni internazionali e sovranazionali, compreso il WTO (e la NATO), non hanno come obiettivo l’integrazione, ma servono agli Stati membri come strumenti specializzati che li aiutano a svolgere le loro funzioni statali. Nemmeno l’unica organizzazione mondiale generale, le Nazioni Unite, è un’organizzazione di integrazione: essa non unisce i cittadini degli Stati che ne fanno parte in una nuova comunità politica mondiale. Tra l’altro, la nozione di «popolo» non solo esprime gli stretti legami all’interno della comunità interessata, ma serve anche a delimitarla rispetto alle altre — funzione che è stata importante negli Stati nazionali.
Perciò la cooperazione internazionale può solo essere legittimata indirettamente dai popoli degli Stati attraverso i parlamenti ed i governi nazionali. Considerando l’alto livello di mediazione ed il fatto che molti governi rappresentati nelle istituzioni internazionali non sono per nulla legittimati democraticamente, tale legittimazione è debole. Al momento, è difficile immaginare che organizzazioni come l’ONU o il WTO divengano mai organizzazioni democratiche. Dovremmo quindi evitare di cercare di applicare ad esse concetti derivati dalla teoria generale dello Stato, come popolo, democrazia (o perfino costituzione). Una simile operazione non adatterebbe questi concetti alle condizioni del XXI secolo, ma li danneggerebbe. Popolo e democrazia non sono privilegi degli Stati, ma sono riservati ad organizzazioni di integrazione che uniscono i cittadini coinvolti in una nuova comunità politica.


[1] Caratteristiche particolari contraddistinguono l’Unione europea come entità di governo, rendendo possibile l’introduzione di una nuova categoria nella tassonomia esistente. La caratteristica più importante è lo status dell’Unione come organizzazione sovranazionale il cui scopo è l’integrazione. Alcuni Stati si sono uniti in un’organizzazione a lungo termine e di carattere generale, riconoscendo che essa ha un valore in sé stessa per quanto riguarda il futuro. L’Unione assicura la sua funzione integratrice soprattutto svolgendo compiti nella sfera pubblica attraverso l’esercizio di un potere sovranazionale. Essa fornisce tuttavia anche il quadro istituzionale per la cooperazione intergovernativa formalizzata ed istituzionalizzata ed ha a disposizione un territorio in relazione al quale vengono emanate le norme attraverso le quali si realizza l’integrazione. In quanto organizzazione generale di integrazione, l’Unione offre anche un quadro concettuale adeguato per compiti di ogni tipo in qualsiasi sfera politica. La qualità dinamica dell’Unione la contraddistingue sia dai tipi tradizionali di organizzazione internazionale, sia dallo Stato.
[2] Thomas Schmitz, Integration in der Supranationalen Union, 2001, pp. 163 e segg.
[3] Thomas Schmitz, op. cit., pp. 220 e segg.
[4] Si vedano le citazioni in Schmitz, op. cit., pp. 94 e segg., in particolare i lavori di Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, 1997, e di Stentzel, Integrationsziel Parteiendemokratie, 2002. Si veda anche Augustin, Das Volk der Europäischen Union, 2000 (sul problema dell’esistenza di un popolo europeo).
[5] Si veda anche una trattazione più dettagliata in T. Schmitz, «Le peuple européen et son rôle lors d’un acte constituant dans l’Union européenne», RDP 2003, pp. 1709 e segg.; «Das europäische Volk und seine Rolle bei einer Verfassunggebung in der Europäischen Union», Europarecht 2003, pp. 217 e segg.
[6] Esistono già pubblicazioni sull’argomento. Vedi in particolare von Bogdandy (a cura di), Europäisches Verfassungsrecht, 2002; dello stesso, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999; dello stesso, «Die Europäische Union als supranationale Föderation», in Integration 1999; dello stesso (ed.), Die Europäische Option, 1993.
[7] Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, pp. 42 e segg.; Hobe, Den offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998; Kaufmann, Juristenzeitung, 1999, pp. 814 e segg. usa il termine «statualità integrata» (integrierte Staatlichkeit).

 

 

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