Anno XXXV, 1993, Numero 3, Pagina 183

 

 

Quale costituzione per l’Europa?
 
ANTONIO PADOA-SCHIOPPA
 
 
1. Vista dall’osservatorio italiano — nella fase più drammatica che il nostro paese abbia attraversato dagli anni del dopoguerra — la prospettiva comunitaria assume oggi una pregnanza particolare. Più che mai nel passato, la sorte del paese è legata al suo rapporto con l’Europa. In pari tempo, anche l’evoluzione futura della Comunità e la sua transizione verso l’Unione (un obiettivo che, pur se formalmente stabilito dal Trattato di Maastricht, appare ancora lontano) sono legate alle vicende italiane assai più di quanto non si possa talvolta pensare, perché il nostro paese ha costituito sin qui un polo essenziale della CEE: sia come grande mercato, la crisi del quale determinerebbe la crisi economica di Germania e Francia, sia come elemento trainante di non pochi aspetti evolutivi della costruzione comunitaria.
Ma prescindiamo dal problema Italia e consideriamo il quadro europeo. L’osservatore che si limitasse a registrare le valutazioni della stampa e della grande maggioranza degli esperti economici e politici non potrebbe fare a meno di concludere che la ratifica del Trattato di Maastricht ha costituito una vittoria di Pirro. Perché alcuni paesi si sono autoesclusi dagli obiettivi più rilevanti del Trattato; perché la convergenza che il Trattato esige in vista della moneta unica appare per altri paesi (a cominciare dal nostro) lontana; perché l’automatismo previsto per l’Unione monetaria è stato messo in forse ed anzi in parte contraddetto dal Parlamento tedesco e dalla Corte di Karlsruhe; perché la crisi economica più grave da quando è sorto il mercato comune fa nascere tentazioni di chiusura e provoca reazioni solo al livello nazionale anziché stimolare risposte al livello europeo (come mostra lo scarso successo finora arriso alle proposte di Jacques Delors in tema di misure per l’occupazione); perché la cooperazione interstatuale che per quindici anni aveva assicurato la riuscita del Sistema monetario europeo è ormai, dopo la crisi dei mesi scorsi, solo un ricordo; perché si cercherebbero invano nelle classi politiche nazionali, nei ceti dirigenti e nella stessa opinione pubblica quello spirito creativo, quella tensione morale e quella volontà di rottura rispetto ad un tragico passato, senza i quali l’avventura comunitaria non sarebbe mai nata.
L’atteggiamento pessimistico è dunque da molti mesi predominante, e non senza riscontri nella realtà, come si è detto. Eppure un tale atteggiamento, mentre non aiuta a superare la crisi che le istituzioni comunitarie vivono dal 2 giugno del 1992, neppure corrisponde ad una visione veramente obiettiva della situazione. A torto il realismo viene considerato inerente alle sole valutazioni pessimistiche sull’Europa. In passato, in più circostanze le previsioni di insuccesso delle imprese comunitarie si sono rivelate infondate, e dunque i pessimisti sono risultati, a conti fatti, degli idealisti alla rovescia, degli utopisti in negativo. Ancora recentemente, chi prevedeva che Maastricht non sarebbe mai entrato in vigore ha sbagliato, e chi prevedeva la ratifica ha avuto ragione. Lo stesso errore di prospettiva fa dire oggi a molti che Maastricht, pur ratificato, è nato morto. Invece le potenzialità del Trattato sono ancora tutte da sviluppare, e il farlo dipenderà in massima parte dal dinamismo politico e operativo delle istituzioni comunitarie: come è accaduto con l’Atto Unico del 1986. Un nuovo Libro bianco — anzi, una serie di Libri bianchi — potrebbe indicare le vie da percorrere per realizzare gli obiettivi del Trattato sui fronti molteplici che si sono aperti: dalla coesione alle reti transnazionali, dall’ambiente alla ricerca scientifica, dalla politica estera alla sicurezza, dagli affari interni alla giustizia; per tacere della politica monetaria, le cui tappe sono state definite con inusuale precisione.
Eppure appare chiaro all’osservatore che tutto ciò non è sufficiente. Anche dopo Maastricht il disegno che sta all’origine della costruzione europea rimane incompiuto.
 
2. Chi rifletta sulla fisionomia che la Comunità avrà raggiunto se si ipotizza, per un futuro più o meno prossimo, la realizzazione degli obiettivi fissati dal Trattato sull’Unione politica, non può evitare di affrontare alcuni problemi di fondo. Essi concernono i profili costituzionali dell’Europa di domani.
Occorre partire da un rilievo forse non superfluo. La Comunità è nata attraverso un procedimento di carattere internazionale, nella forma di un Trattato al quale altri se ne sono aggiunti via via. Lo scopo dei diversi Trattati è consistito nel conseguimento di obiettivi di natura anzitutto economico-politica. Ora, sin dall’inizio gli strumenti predisposti per raggiungere gli obiettivi del mercato unico — e dunque della libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali — hanno avuto il carattere di istituzioni permanenti, congegnate in forma ben diversa da quella divenuta usuale per conseguire risultati specifici, per quanto significativi, di politica economica interstatuale. Chi ponga mente alle linee della struttura ideata da Jean Monnet per far gestire in comune tra Francia e Germania il carbone e l’acciaio non può non avvedersi che il disegno ha la natura di un progetto costituzionale, pur se concerne un settore limitato. L’Assemblea, la Commissione, il Consiglio già sono presenti. Nella forma di un Trattato, nasce dunque fin dal 1950 un’organizzazione internazionale che presenta alcuni caratteri propri della statualità. E che può ed anzi deve venir misurato anche secondo un metro di natura costituzionale. I Trattati successivi, sino a Maastricht compreso, hanno proseguito lungo la stessa via. Ma la procedura di taglio internazionalistico e l’anteposizione degli scopi economico-politici rispetto agli strumenti adottati per conseguirli — due aspetti peraltro spiegabili dell’impresa comunitaria — hanno indotto a sottovalutare i profili istituzionali e costituzionali inerenti alle opzioni a volta a volta adottate. E’ tempo ormai di sottoporre tali profili al dibattito degli esperti, delle forze politiche e dell’opinione pubblica, perché la fisionomia e la sorte stessa dell’Unione europea di domani dipendono essenzialmente dalle scelte che verranno compiute su questo terreno. E’ sorprendente rilevare la sproporzione enorme che si verifica, nell’impiego di energie intellettuali, tra le analisi della normativa esistente sul terreno comunitario e le analisi dedicate ai problemi di natura costituzionale che pure si prospettano come gravi e non eludibili.
Essi si collocano nella prospettiva della revisione istituzionale che il Trattato di Maastricht ha previsto per il 1996: una data ormai non lontana. D’altronde, la scadenza ancor più prossima delle elezioni europee del giugno 1994 impone di mettere in campo proposte precise, sulle quali le diverse forze politiche europee dovranno pronunciarsi nella campagna elettorale. Mi limiterò in questa sede a sottolineare, con rapidi tratti, alcuni punti significativi.
La dialettica trai fautori dell’allargamento in tempi brevi dell’Unione europea — converrà pure cominciare ad usare la nuova denominazione ormai ufficiale dal 1° novembre di quest’anno, che non è solo di facciata — ad Austria, Finlandia, Norvegia e Svezia da un lato, e dall’altro lato i fautori del previo «approfondimento» dei meccanismi di integrazione europea tra i membri attuali rivela, certamente, la presenza di due concezioni diverse dell’Europa di domani. Da un lato la visione di una grande zona di libero scambio, che costituisce già oggi il più grande mercato del pianeta, ma che non dovrebbe intaccare la sovranità degli Stati europei. Dall’altro la creazione di un’Unione di tipo federale, nella quale alcuni poteri sono messi in comune e conferiti all’Unione, mentre altri rimangono di competenza degli Stati, ed altri ancora sono affidati alle regioni, in base al criterio fondamentale della sussidiarietà che costituisce uno dei capisaldi del federalismo. A rafforzare in modo sostanziale le ragioni della seconda tesi militano — a prescindere da ragioni storiche e ideali sulle quali le posizioni possono essere diverse — almeno due argomenti che anche i fautori della prima tesi non possono ignorare. In primo luogo, la rinuncia alla piena sovranità degli Stati è già presente ed operante nei Trattati in vigore, ed in misura non trascurabile. In secondo luogo, senza una riforma di alcune regole istituzionali, la futura Europa a sedici — e tanto più l’Europa estesa ai paesi già comunisti dell’Est — non sarà in grado di funzionare efficacemente neppure come semplice zona di libero scambio. Le decisioni del Consiglio saranno lente o addirittura paralizzate, la Commissione pletorica, il Parlamento europeo ingolfato in semplici pareri su questioni di dettaglio, il consenso popolare sulle decisioni di maggior rilievo assente o imperfetto, il circuito vitale tra voto e rappresentanza politica quasi inesistente.
Quanto all’Unione monetaria, essa a sua volta condiziona lo stesso mercato unico, poiché l’autonomia delle singole politiche monetarie nazionali è incompatibile con la stabilità del cambio in regime di libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali: come la crisi del Sistema monetario europeo ha chiaramente dimostrato. Senza stabilità dei cambi il mercato unico non potrà funzionare; ma non potrà esservi stabilità dei cambi fino a che le politiche monetarie nazionali resteranno autonome. Il metodo della convergenza, accolto dal Trattato di Maastricht — quanto al tasso di inflazione, al disavanzo, al debito pubblico — costituisce la condizione che la Germania ha posto e ottenuto per aderire all’obiettivo della moneta unica. Un tale obiettivo al fondo è nell’interesse della Germania stessa e della sua economia (come gli osservatori più lungimiranti, anche di parte tedesca, anche di estrazione industriale e bancaria, hanno riconosciuto da tempo), ma, comportando a termine l’abbandono del marco, suscita resistenze comprensibili e timori diffusi, che non si possono né si debbono ignorare. In linea di principio, è evidente che sarebbe stato più semplice, logico e rapido seguire l’ordine inverso a quello previsto da Maastricht, creando subito la moneta unica per poi risolvere, con gli strumenti della politica economica, i problemi della transizione: precisamente come la Germania ha fatto in occasione dell’unificazione. Ciò non è stato possibile, e non resta che prenderne atto. L’obiettivo di una Germania europea, che sta alla radice dell’impresa di unificazione del nostro continente, è troppo importante e troppo esposto al rischio di venire abbandonato perché si possa esitare. Il vero rischio per l’Unione europea (e per l’Europa, e per la stessa Germania) è che la Germania allenti i vincoli con la Comunità nell’illusione di poter fare meglio da sola. Per questo la via di Maastricht per l’Unione monetaria, che la Germania ha proposto, va accettata e percorsa senza incertezze.
Peraltro, sia la convergenza che la moneta unica comportano squilibri e sacrifici peri paesi meno attrezzati, trai quali il nostro. Di qui l’urgenza attuale e l’importanza futura di una politica di coesione comunitaria, che presuppone a sua volta un aumento sensibile delle risorse proprie della Comunità. L’aumento strutturale del bilancio comunitario è tanto più necessario ed urgente in una fase di recessione grave come l’attuale, che colpisce tutti i paesi della CEE. Jacques Delors ha da tempo lucidamente sottolineato l’importanza di muovere in questa direzione. Ma sinora i governi non hanno saputo rispondere in modo positivo, vittime di una visione miope dei rapporti tra Comunità e Stati nazionali. E’ un sintomo ulteriore, e non certo secondario, delle difficoltà strutturali di cui soffre il funzionamento degli organi comunitari.
 
3. E’ tempo dunque di pensare ai rimedi di natura istituzionale. Essi sono pochi, semplici, enunciati da tempo; ma sinora respinti dai governi in occasione delle riforme dei Trattati.
In seno al Consiglio dei Ministri occorre superare il criterio delle decisioni all’unanimità. Se già il Trattato di Roma ha prescritto la procedura delle decisioni a maggioranza per talune categorie di decisioni, se l’Atto Unico ha compiuto al riguardo significativi passi innanzi, Maastricht non ha invece segnato alcun vero progresso. Tuttora, per le più importanti categorie di decisioni — in oltre quaranta materie previste dai Trattati — si richiede una decisione unanime da parte dei ministri. La lentezza e la timidezza delle decisioni comunitarie in materia, ad esempio, fiscale si deve a questo vincolo dell’unanimità, che è in contrasto con ogni principio razionale perché sostituisce alla volontà della maggioranza il potere di veto anche di un solo Stato là dove pure di comune accordo si è convenuto esista un interesse comune a decidere.
Se in tutti i campi ai quali si estende la competenza comunitaria occorre poter decidere a maggioranza, è certamente giustificato prescrivere che per le decisioni più importanti si debba raggiungere una maggioranza qualificata. Il criterio della ponderazione del voto è corretto, data la disparità quantitativa così grande tra gli Stati membri. Ed è giustificata una certa sovrarappresentazione degli Stati minori, come prescritto dai Trattati. Può essere opportuno, inoltre, accogliere l’idea che oggi circola — e che già era contenuta nel progetto di Trattato del Parlamento europeo del 1984 (il progetto Spinelli, padre misconosciuto di tutti i progetti successivi di riforma istituzionale della Comunità, nessuno dei quali ne ha peraltro neppure lontanamente eguagliato la qualità) — di accompagnare il voto ponderato dei ministri con un computo relativo alla popolazione da essi rappresentata, così che una decisione richiedente la maggioranza qualificata sia adottata solo se la approvino tanti Stati (attraverso la loro presenza nel Consiglio) da raggiungere i quattro quinti della popolazione della Comunità. Di per sé, un tale criterio integrativo non sarebbe necessario in presenza del voto ponderato; ma esso può servire a far prendere corpo nell’opinione pubblica e nella stessa classe politica al principio per cui sul terreno delle decisioni di competenza europea i popoli delle diverse nazioni costituiscono un solo popolo.
E’ questo un principio fondamentale, alla affermazione del quale contribuirà in avvenire anche (ed anzi in primo luogo) l’idea costituzionale della cittadinanza europea. Un’idea che la Corte di giustizia verosimilmente svilupperà nelle sue applicazioni e implicazioni, e che nell’Unione europea riteniamo destinata a crescere ben al di là dei confini ancora angusti stabiliti dal Trattato di Maastricht, che pure ha il merito di averla per la prima volta introdotta.
Il secondo ordine di riforme istituzionali da affrontare riguarda l’iter formativo della legislazione comunitaria. La procedura di codecisione introdotta dal Trattato di Maastricht — che si affianca, senza sostituirle, alle quattro procedure preesistenti: consultazione, parere conforme, cooperazione, approvazione del bilancio — certo aumenta il ruolo del Parlamento europeo nei settori in cui essa è prevista. Ma i suoi inconvenienti e i suoi limiti sono molti e gravi. Da un lato, tale procedura è talmente complessa (prevede non meno di otto fasi) da rendere poco funzionale l’iter di approvazione delle norme. D’altro lato, il requisito dell’approvazione a maggioranza assoluta degli emendamenti votati dal Parlamento europeo rende nei fatti difficilissimo il raggiungimento di una tale soglia, che nessun parlamento nazionale suole esigere per la propria normale attività legislativa, perché condurrebbe rapidamente alla paralisi.
In terzo luogo, e soprattutto, la procedura di codecisione è limitata a poche materie non fondamentali, ed è esclusa per tutte le materie di maggior rilievo di competenza della Comunità. La coerenza di tale indirizzo sfugge ad ogni osservatore obiettivo: se si ritiene che il Parlamento europeo abbia un ruolo da svolgere, tale ruolo non potrà non situarsi sul versante della legislazione. La sola via da percorrere è allora quella di attribuire al Parlamento europeo la codecisione legislativa sempre, abolendo finalmente l’istituto della consultazione che è privo di significato quando viene conferito ad un organismo eletto a suffragio universale e dunque dotato del massimo livello di legittimazione. La procedura di codecisione andrà pertanto riformata e semplificata, resa operante con decisioni assunte a maggioranza semplice o qualificata (quest’ultima, da richiedersi allorché la maggioranza qualificata si richiede anche al Consiglio dei Ministri), ma soprattutto dovrà essere resa generale per le decisioni di natura propriamente legislativa.
E’ essenziale cogliere la portata politico-costituzionale di questa estensione del potere di codecisione del Parlamento europeo. Quando si discute del deficit democratico della Comunità, occorre tener distinti due aspetti. Il primo è quello che sottolinea la necessaria connessione tra la sovranità popolare e l’esercizio del potere di governo. La polemica contro gli euroburocrati, non di rado alimentata ad arte, ha in questo senso un fondamento reale. O meglio, aveva un fondamento reale, perché proprio il Trattato di Maastricht ha compiuto al riguardo un progresso sostanziale, là dove ha introdotto il principio del voto del Parlamento per la nomina del presidente della Commissione. La connessione è necessaria, perché solo così i risultati del voto popolare si possono trasferire al livello degli indirizzi programmatici del governo comunitario, che si compendia nella Commissione. L’unica alternativa coerente al voto di fiducia del Parlamento europeo alla Commissione e al suo programma sarebbe l’elezione diretta del presidente stesso della Commissione. Ma ciò presenta ovvie difficoltà, non fosse che per ragioni linguistiche.
Il secondo aspetto del deficit democratico concerne il potere legislativo comunitario. Che gli Stati membri abbiano un ruolo da svolgere al riguardo, è pienamente corretto sotto il profilo costituzionale. Il Consiglio potrà continuare ad assicurare questo ruolo, che configura in sostanza il Consiglio quale Camera degli Stati della Comunità; naturalmente, con decisioni assunte sempre a maggioranza, semplice o qualificata. Ma è indispensabile che l’organo che costituisce l’espressione diretta della sovranità popolare al livello europeo abbia a sua volta un ruolo legislativo: appunto, il potere di codecisione. Il circuito vitale tra la volontà popolare, il voto, il programma legislativo, l’attuazione di tale programma, e quindi di nuovo il voto, sarà solo così messo in atto. Non prima. Qui sta uno dei capisaldi ineliminabili delle moderne democrazie. E’ quasi inverosimile che Stati democratici tra i più avanzati del pianeta abbiano potuto impunemente ignorare questo basilare diritto costituzionale dei loro popoli; i quali formano, per le materie affidate al livello comunitario, un solo popolo con un solo Parlamento.
Se la codecisione del Parlamento europeo è dunque la via da seguire per la legislazione che potremmo settecentescamente denominare «alta», per la normazione minore, di ordine regolamentare, sarà invece necessario conferire più poteri alla Commissione, senza aggravare il Parlamento europeo di tante decisioni di natura tecnica ed esecutiva, inadatte (ed anzi pericolose: il rischio costituito dalle lobbies non è da sottovalutare) per un organismo eletto direttamente. La revisione della gerarchia tra le norme, preannunciata nel Trattato di Maastricht per il 1996, dovrà costituire l’occasione per questa importante innovazione.
Più in generale, alla Commissione deve spettare la titolarità delle funzioni di governo dell’Unione europea. Il principio dell’equilibrio dei poteri, uno dei cardini del moderno costituzionalismo, esige che l’art. 145 del Trattato di Roma sia modificato, così che venga meno la commistione di attribuzioni oggi esistente tra Consiglio e Commissione.
Naturalmente, le riforme istituzionali alle quali è possibile pensare non sono solo queste. In effetti, di molte altre si è in più occasioni scritto e parlato: dalla diversa durata della presidenza a turno della Comunità alla riduzione del numero dei membri della Commissione, dagli accresciuti poteri del presidente di questa all’attribuzione di poteri di controllo di costituzionalità alla Corte di giustizia; dalla pubblicità delle discussioni in seno al Consiglio al nuovo ruolo europeo delle regioni. E così via. Ritengo peraltro che le due capitali riforme sopra richiamate — generalizzazione del principio maggioritario in seno al Consiglio, generalizzazione del potere di codecisione per il Parlamento — siano, con i corollari ora visti, necessarie e sufficienti, da sole, a far compiere il salto che ancora separa la Comunità dall’Unione europea nella sua vera portata.
Occorre inoltre prevedere che nei settori per così dire nuovi che contraddistinguono l’Unione rispetto alla Comunità — politica estera, sicurezza, giustizia, affari interni — si verifichi nel tempo, debitamente programmata, una transizione istituzionale analoga a quella avviata sul terreno dell’Unione economica e monetaria, passando per gradi dalla cooperazione intergovernativa alla procedura comunitaria. La logica dell’integrazione è infatti esattamente la stessa: provvedere in comune a quelle (solo a quelle) questioni che in comune ed al livello europeo sono risolubili meglio che separatamente e al livello nazionale. E’ la nozione di sussidiarietà, anch’essa introdotta per la prima volta in modo esplicito nel Trattato di Maastricht, a indicare la lunga e ardua via da percorrere.
 
4. E’ naturale chiedersi, a questo punto, cosa osti all’adozione di misure istituzionali quali quelle testé suggerite, che certo non sono nuove. La risposta non è difficile: le resistenze vengono da taluni governi, da una parte delle classi politiche nazionali, da una parte dell’opinione pubblica amplificata dai media, da una parte degli interessi costituiti. Messe insieme, queste forze costituiscono una coalizione formidabile. Se la resistenza dei governi alla prospettiva di rinunciare a un’altra fetta delle loro prerogative è per così dire fisiologica, alcuni governi — inutile precisare quali — hanno verso gli sviluppi in senso federale (ché tali sono, in sostanza, le due riforme menzionate) un’ostilità di fondo, che si ammanta di argomenti seri e di altri che lo sono assai meno. Meno serio è il pretendere che i parlamenti nazionali siano ancora totalmente sovrani (e opporsi in nome di ciò alla codecisione del Parlamento europeo), ovvero asserire che i governi non possano per ragioni di principio rinunciare al diritto di veto, quando invece l’adesione ai Trattati ha comportato ormai da tempo per tutti (Gran Bretagna compresa) il riconoscimento di poteri sovranazionali in una classe non piccola di materie legate all’economia, al diritto societario, alle regole di concorrenza e così via. Né i parlamenti né i governi né le Corti di giustizia nazionali sono ormai più titolari della piena sovranità.
Più serio è il sostenere l’inaccettabilità di un superstato europeo che annulli le specificità nazionali. Ma per l’appunto il concetto di federazione, rettamente inteso, esclude questo pericolo. Ed è evidente che l’Europa, per la varietà e la straordinaria ricchezza della sua storia antica e recente, non dovrà annullare le sue specificità ma invece tutelarle. Le tendenze uniformizzanti di taluni Stati federali, a cominciare dagli Stati Uniti, dovranno e potranno essere evitate. L’introduzione del principio di sussidiarietà ha anche questo scopo. Uno dei fini del potere federale è quello di aiutare gli Stati membri a garantire la propria specificità, meglio di quanto accadrebbe in una coesistenza di Stati indipendenti e apparentemente sovrani, ove spesso le egemonie dei più forti finiscono per imporsi ai più deboli: nella politica, nell’economia, nella moneta, nel costume, nella ricerca scientifica, persino nella cultura artistica e letteraria.
Sia consentito insistere su questo aspetto, perché è centrale nell’ordinamento costituzionale auspicabile per l’Europa di domani. I diversi livelli di autonomia — il livello municipale, quello regionale, quello nazionale, quello europeo — debbono venir tutelati contestualmente, senza che alcuno di essi risulti sacrificato o, al contrario, esaltato a spese degli altri. E’ giusto e necessario pensare ad un’Europa delle regioni, ma anche le autonomie cittadine da un lato, e dall’altro le identità nazionali, vanno preservate nei limiti entro i quali è razionale che a tali livelli siano impostate e decise le linee di azione politica. Identificare con maggior precisione le diverse competenze dei quattro livelli, dal comune all’Europa (per tacere del quinto livello, quello planetario, simboleggiato dall’ONU), e regolarne la coesistenza, costituisce uno dei compiti centrali della dottrina costituzionalistica di oggi e di domani. Di più: sarà necessario individuare, a livello europeo, i profili giuridici e costituzionali di una tutela delle minoranze linguistiche ed etniche che consenta di risolvere in positivo il falso dilemma tra subordinazione ad un centralismo livellatore e sovranità: il non aver correttamente impostato il problema in senso autenticamente federale ha provocato la moltiplicazione inutile e pericolosa di nuove entità statali nell’Europa centro-orientale, quando non addirittura gli orrori della pulizia etnica. Una costituzione autenticamente federale dovrebbe (dovrà) garantire che le diverse culture possano fiorire armonicamente entro uno stesso ordinamento, in una forma di federalismo per così dire orizzontale che si affianca a quello dei diversi livelli territoriali.
Ma torniamo all’evoluzione della Comunità verso l’Unione, che un nucleo di Stati vorrebbe condurre al suo esito pieno mentre altri Stati sono (o comunque sembrano) contrari. Il principio da affermare è che, se nessuno Stato deve essere costretto ad accedere per forza alla federazione, nessuno Stato può impedire agli altri di farlo.
Tocchiamo qui un punto fondamentale, che concerne le prospettive future della costruzione europea. Quando l’Inghilterra, dopo un’attesa di anni, entrò a far parte della CEE, essa accettò il Trattato di Roma nella sua interezza. In seguito, essa accettò l’elezione a suffragio universale dei parlamentari europei ma si tenne fuori dal Sistema monetario europeo. Accettò l’Atto Unico del 1986 perché esso rendeva possibile il raggiungimento dell’obiettivo del mercato unico, che le stava a cuore ed al quale proprio un inglese, Lord Cockfield, aveva dato un contributo fondamentale di idee e di programmi operativi. L’Inghilterra ha infine accettato il Trattato di Maastricht, ma ha convenuto con gli altri Stati membri di applicarlo a sé in misura solo parziale, tenendosi fuori dall’Unione monetaria e dal capitolo sulla politica sociale. Analogamente (con eccezioni di ancor maggiore rilievo, ma senza una modifica del Trattato) si è proceduto con la Danimarca prima del secondo referendum. E’ questa una linea che definiremmo di «accordo sul disaccordo», e che potrebbe venir proseguita anche in avvenire. Esso è previsto anche per l’Unione monetaria, nell’ipotesi in cui un primo nucleo di Stati sia nelle condizioni di procedere più speditamente ed intenda farlo senza attendere gli altri.
Quando peraltro un nuovo Trattato prevede nuove regole istituzionali — quali sono quelle sopra illustrate, la cui adozione potrebbe e dovrebbe avvenire nel 1996 — la mancata accettazione di tali regole da parte di alcuni degli Stati membri apre problemi tutt’altro che semplici. Una stessa decisione non può in effetti essere presa da una medesima istituzione con due procedure diverse. Occorrerebbe in tal caso prevedere un meccanismo di geometria variabile, che introducesse la nuova procedura e la rendesse vincolante solo per coloro, tra gli Stati membri, che l’avessero approvata in virtù del nuovo Trattato; mentre per gli altri continuerebbero ad applicarsi solo le decisioni assunte con la procedura tradizionale. In linea di principio, ciò è possibile. Sia consentito rammentare che nel novembre del 1989 si è svolto, in questa stessa sede universitaria di Milano, un Colloquio tra studiosi di diritto comunitario, il cui tema era precisamente questo: «Comunità e Unione europea: due assetti istituzionali incompatibili?». La risposta, pur variamente formulata e bisognosa di approfondimenti, fu che la compatibilità non era giuridicamente inattuabile, anche sulla base dell’art. 41 della Convenzione di Vienna. Si potrebbe prevedere che gli stessi organi comunitari funzionassero contestualmente, con procedure in parte diverse, come organi della Comunità e come organi dell’Unione.
Nel frattempo il Trattato sull’Unione è giunto al traguardo, ratificato da tutti gli Stati membri dopo le vicende ben note. Ma il problema è destinato a riaprirsi: il vero nodo dell’alternativa tra Comunità e Unione non è stato sciolto a Maastricht, perché è un nodo di natura costituzionale. Lo sarà solo quando si affronteranno le due riforme — codecisione e principio maggioritario — di cui si è detto. Ed allora sarà necessario scegliere fra tre vie diverse: la via dell’adozione dei due principi da parte di tutti gli Stati membri (che è la via dell’Unione federale); la via dell’immobilismo istituzionale (cioè il mantenimento dell’attuale procedura comunitaria per tutti); la via della separazione tra gli Stati a vocazione federale e gli altri Stati.
Da quanto precede risulta chiaro come a nostro avviso si debba scegliere la prima via, e se questa risulti impercorribile, la terza via. Nella speranza e nella prospettiva che, da subito o in un secondo tempo, essa venga imboccata da tutti gli Stati membri, ai quali comunque la porta dovrà rimanere sempre aperta senza condizioni.
 
5. La soluzione della compatibilità tra Comunità e Unione, pur non impercorribile come si è detto, risulta peraltro assai più difficile dopo l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, in quanto le nuove competenze dell’Unione sono state accettate, con qualche corposa eccezione, da tutti i dodici Stati. E’ evidente che la compatibilità tra Comunità e Unione è tanto più problematica quanto più le competenze risultano intrecciate. Ed allora il nodo dovrà essere probabilmente tagliato e non sciolto.
Già Maurice Duverger, in un notevole articolo del 1991, aveva argomentato nel senso di contrapporre l’Unione alla Comunità, asserendo che con il Trattato d’Unione gli Stati intendevano in realtà porre in essere un nuovo patto, concettualmente ben distinto da quello che aveva dato vita alla Comunità. Sicché il nuovo Trattato avrebbe potuto configurarsi come tale, non come una revisione dei Trattati precedenti ai sensi dell’art. 236 del Trattato di Roma. Tesi certo ardita, eppure dotata di una indubbia valenza politico-giuridica.
La questione non potrà non riaprirsi in occasione della riforma prevista per il 1996. Il requisito della unanimità previsto dall’art. 236 per la revisione dei Trattati è un ostacolo formidabile e forse fatale al proseguimento della costruzione europea. Basti considerare il danno immenso (e probabilmente anche quantificabile: si pensi alla crisi monetaria) arrecato all’economia di tutti i dodici Stati della Comunità dal ritardo dovuto al doppio referendum danese. Appare ormai indispensabile prevedere una modifica dell’art. 236, nel senso che i Trattati di revisione entrino in vigore in futuro allorché siano stati ratificati da un numero di Stati membri la cui popolazione raggiunga, ad esempio, i quattro quinti di quella globale della Comunità. Si consideri che senza una norma di questa natura, forse gli Stati Uniti d’America non sarebbero mai nati. Per l’Europa di domani, qualora si ritenesse troppo ardita una scelta analoga, l’entrata in vigore potrebbe valere soltanto per gli Stati che avessero ratificato il nuovo Trattato, non per gli altri.
Si pone per questa riforma lo stesso problema di fondo già accennato a proposito delle riforme istituzionali. Quid se sulla riforma in senso maggioritario dell’art. 236 non vi fosse unanimità in seno alla Conferenza intergovernativa, ovvero alcuni Stati non la ratificassero? E’ in questa prospettiva che si è detto che il nodo andrebbe tagliato e non sciolto. Prima o poi, su questo punto come sugli altri, e forse prima che sugli altri, bisognerà che gli Stati decisi a completare la costruzione europea mostrino chiaramente di non accettare di farsi bloccare dagli Stati contrari a procedere. Anche a costo di giungere a misure estreme, quale sarebbe quella di denunciare i Trattati esistenti per concluderne uno nuovo e più avanzato, valido solo per chi ci sta. E’ auspicabile (e probabile) che questa misura non sia necessaria, ma essa dovrebbe venir presa sin d’ora in seria considerazione.
Nasce così la questione della procedura da seguire per condurre a buon fine la riforma istituzionale. Il metodo delle Conferenze intergovernative è stato sinora la regola, ed è molto probabile che esso venga seguito anche in futuro, magari con la previa istruttoria affidata ad una commissione di esperti di fiducia dei Capi di Stato e di governo del Consiglio europeo. Ma l’esperienza ha dimostrato che questa procedura ha dei limiti: specie là dove occorre ridistribuire in modo diverso i poteri e le competenze tra Consiglio, Parlamento e Commissione, occorre un procedimento nel quale il timone della riforma non venga affidato ai soli ministri. Sperare che il Consiglio dei Ministri proceda da solo a sancire il riequilibrio dei suoi poteri rispetto a quelli della Commissione e del Parlamento è davvero sperare troppo. La soluzione che sembra più corretta e più efficace è di attribuire al Parlamento europeo un ruolo di codecisione costituente.
Il progetto di riforma deve certo venir discusso e approvato dal Consiglio europeo; e qui di rilievo centrale sarà l’atteggiamento della Francia, senza la quale ogni progresso è impossibile, ma che sinora si è mostrata troppo tiepida sul terreno delle riforme istituzionali. Dopo di che, il progetto di riforma dovrà venir discusso ed eventualmente emendato innanzi al Parlamento di Strasburgo e inviato ai parlamenti nazionali per la ratifica. Ottima cosa sarebbe che fin da una fase precoce dei lavori si realizzasse una forma di collaborazione tra parlamenti nazionali e Parlamento europeo attraverso lo strumento delle Assise, felicemente avviato negli scorsi anni. E’ giusto che in tema di riforma costituzionale europea i parlamenti nazionali abbiano una voce in capitolo. E soprattutto è giusto che ad essa collabori l’organo che rappresenta la volontà politica di tutti gli elettori d’Europa. D’altronde, in Italia il referendum del 1989 sui poteri costituenti da conferire al Parlamento europeo ha avuto un successo così clamoroso (88% dei voti) che ogni ipotesi di riforma che prescindesse dal contributo del Parlamento europeo dovrebbe venire respinta dal nostro paese.
Il ruolo del Parlamento europeo, in effetti, deve e può essere ben più incisivo in futuro. Lo storico di domani si chiederà per quali ragioni questo organismo, che pure è dotato di potenzialità immense anche sotto il profilo della forza politica, non abbia svolto, dopo la scomparsa di Altiero Spinelli, un’azione più risoluta e decisa per far progredire la Comunità verso il traguardo dell’Unione: specie in questi ultimi due anni. La ormai prossima campagna per le elezioni europee del 1994 costituirà l’occasione per un impegno al quale i futuri parlamentari non potranno sottrarsi. Non si dimentichi che l’allargamento della Comunità-Unione a nuovi paesi richiede ormai, dopo Maastricht, il parere conforme del Parlamento europeo. Dunque, il Parlamento potrà condizionare il suo sì all’adozione di riforme istituzionali in grado di evitare il rischio, altrimenti grave, della paralisi o dell’annacquamento della Comunità in semplice zona di libero scambio.
La debolezza attuale del Parlamento europeo induce a ritenere che solo una mobilitazione efficace di strati significativi dell’opinione pubblica potrà dare la spinta decisiva nella direzione qui sinteticamente indicata.
 
6. Quale costituzione per l’Europa? Riteniamo che le considerazioni che precedono possano aver fornito alcuni elementi di risposta a questa domanda, che è cruciale per il futuro dei nostri paesi, e non solo per essi. Alla Comunità e alla sua evoluzione guardano infatti con attenzione grande e crescente i popoli e gli Stati non europei, dalla Cina all’America meridionale, dall’Africa agli stessi paesi dell’ex Unione Sovietica. Quello europeo è un laboratorio costituzionale potenzialmente influentissimo. E non è azzardato immaginare che, come il modello dello Stato nazionale ha influenzato, nei suoi aspetti positivi e soprattutto nei suoi aspetti distruttivi e tragici, l’evoluzione politica degli altri continenti, così l’ispirazione federalista che sta alla radice dell’avventura comunitaria possa, se condotta al suo esito naturale, ispirare l’evoluzione politico-costituzionale di altri Stati e continenti oggi in preda all’anarchia.
Perché ciò accada, è necessario che la natura genuinamente costituzionale delle scelte da compiere sul terreno europeo emerga finalmente con chiarezza. Principi quali la sovranità popolare, l’equilibrio dei poteri, la sussidiarietà, il federalismo fiscale, le autonomie locali, la tutela delle minoranze, l’autorità internazionale dell’ONU vanno discussi alla luce del sole, nelle loro concrete implicazioni a livello comunitario. I cittadini andranno al momento opportuno direttamente coinvolti e interrogati, se i singoli ordinamenti costituzionali lo impongono e lo consentono, rivolgendo loro le domande di fondo, le sole che un referendum dovrebbe porre (per esempio: «Siete favorevoli alla graduale evoluzione della Comunità europea verso un’Unione democratica e federale, nel pieno rispetto della caratteristiche nazionali e regionali?»). Se la domanda sarà chiara, chiara sarà anche la risposta. Chiara e costruttiva: come i sondaggi da molti anni confermano.
Dopo un quarantennio di costituzione per così dire implicita, emergente dai Trattati ma mai organicamente strutturata, dopo una creazione quale il mercato unico, che ha contribuito a far raggiungere agli Europei livelli di benessere senza precedenti, dopo un’evoluzione coronata da tali successi da far dimenticare talvolta le vere radici dell’impresa di unificazione del continente — che sono radici di natura ideale, di ripudio delle guerre fratricide tra le nostre nazioni: si leggano le splendide pagine autobiografiche di Jean Monnet — è ora venuto il tempo di tracciare le linee maestre della costituzione dell’Europa di domani. Possa la celebrazione del primo cinquantennio di vita del nobile Movimento che dalla nascita lotta per la Federazione europea, fondato da Altiero Spinelli e guidato da Mario Albertini, offrire elementi di riflessione e fornire validi spunti di azione per il tempo nostro e per il tempo di chi verrà dopo di noi.

 

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