Anno LVI, 2014, Numero 1-2, Pagina 34
A trent’anni dal Progetto Spinelli:
un’iniziativa parlamentare a favore
di una costituzione federale europea
SERGIO PISTONE
Il 14 febbraio 1984 il Parlamento europeo (PE) approvò a larga maggioranza il Progetto di Trattato di Unione Europea (PTUE), noto come Progetto Spinelli dal nome del suo relatore e maggiore artefice. L’illustrazione che qui propongo di questa iniziativa si concentra su tre punti: il disegno politico che ha guidato Spinelli sfociato nella approvazione del PTUE; il contenuto del PTUE; l’influenza del PTUE sullo sviluppo del processo di unificazione europea.
1. Spinelli e la strategia della lotta per la federazione europea.
L’impegno di Spinelli a favore dell’unificazione europea ha avuto come fondamentale e costante principio-guida l’idea dell’assemblea costituente europea.[1] La sua convinzione che solo il raggiungimento di un sistema federale europeo ispirantesi al modello americano avrebbe portato ad una unificazione europea democratica, efficiente e irreversibile si è in effetti sempre accompagnata a un preciso orientamento strategico. In sostanza, la federazione europea potrà essere realizzata solo se si riuscirà ad attivare un processo costituente sul modello della Convenzione di Filadelfia del 1787 (che ha portato alla nascita degli Stati Uniti d’America, vale a dire alla prima costituzione federale della storia), le cui caratteristiche qualificanti sono fondamentalmente due. In primo luogo, l’elaborazione del trattato costituzionale di unificazione dei tredici Stati americani nati in seguito alla guerra di indipendenza dalla Gran Bretagna fu affidata non a una conferenza di rappresentanti dei governi deliberante all’unanimità, bensì a un’ assemblea di rappresentanti dei popoli degli Stati deliberante con procedura parlamentare e, quindi, a maggioranza. In secondo luogo fu stabilito il principio della ratifica a maggioranza del progetto approvato dalla Convenzione, e cioè la sua entrata in vigore fra gli Stati ratificanti purché si fosse raggiunta la soglia dei due terzi. Alla base di questa convinzione di Spinelli c’era una visione della dinamica del processo di unificazione europea che si può riassumere nella tesi secondo cui i governi democratici degli Stati nazionali europei sono nello stesso tempo strumenti e ostacoli rispetto alla realizzazione dell’unificazione europea.[2] Essi sono strumenti sia nel senso che la federazione europea può essere realizzata solo sulla base di libere decisioni dei governi democratici (essendo esclusa per principio qualsiasi forma di unificazione egemonico-imperiale), sia e soprattutto nel senso che la situazione storica di crisi strutturale e di impotenza degli Stati nazionali spinge obiettivamente i governi ad attuare politiche di unificazione europea. In sostanza, dopo la seconda guerra mondiale l’alternativa “unirsi o perire” (espressione usata dal ministro degli esteri francese Aristide Briand quando nel 1929 presentò la prima proposta di unificazione europea emanante da un governo) si è trasformata in una spinta strutturale e di lunga durata verso una politica di unificazione europea da parte dei governi e delle forze democratiche. Ma ciò non significa che questa politica porti di per sé stessa alla federazione europea. I governi sono infatti allo stesso tempo ostacoli rispetto a questa prospettiva perché i detentori del potere nazionale, anche nel quadro di sistemi democratici, sono spinti oggettivamente – in conformità alla legge dell’autoconservazione del potere già chiarita da Machiavelli nel capitolo sesto del Principe – a ostacolare il trasferimento irreversibile di una parte sostanziale di tale potere a un nuovo sistema sovranazionale sovrano. Questa tendenza – viene precisato – è destinata a manifestarsi in modo più intenso nei corpi permanenti del potere esecutivo, quali le diplomazie e le alte burocrazie civili e militari, che nel personale politico relativamente transitorio (capi di Stato e di governo, ministri, parlamentari). per i primi, infatti, il trasferimento di sovranità comporta una perdita più netta di potere e di status ed essi sono perciò i naturali depositari delle tradizioni nazionalistiche (ovviamente con le eccezioni proprie di una legge di tipo sociologico). per i secondi la situazione è più sfumata per il fatto che essi sono espressione dei partiti democratici, aventi nelle loro piattaforme ideologiche una componente internazionalistica e, quindi, più o meno vagamente europeistica, e perché hanno un rapporto organico con l’opinione pubblica, la quale, in conseguenza dell’esperienza delle catastrofi prodotte dai nazionalismi e dall’impotenza degli Stati nazionali, di fronte ai problemi fondamentali del mondo contemporaneo, è portata a vedere con crescente favore l’idea dell’unità europea.
Pur con questa articolazione, rimane nondimeno il fatto che i governi democratici nazionali, considerati nella loro struttura complessiva, tendono a consentire, in mancanza dell’intervento di ulteriori fattori, soltanto a un tipo di unificazione che non comporti un trasferimento irrevocabile di sovranità.
Questi ulteriori fattori sono sostanzialmente tre.
Anzitutto, devono essere attivi dei soggetti politici autonomi rispetto ai governi e capaci di esercitare su di essi una efficace pressione democratica, tale da spingerli a compiere ciò che spontaneamente non farebbero. Si tratta dei movimenti per l’unità federale europea, la cui azione deve combinarsi con quella degli organi del sistema istituzionale prodotto dalla politica europeistica dei governi, ma che hanno una relativa autonomia rispetto ai governi: la Commissione e soprattutto il Parlamento europeo (PE).
In secondo luogo, i soggetti politici sostenitori della federazione europea devono saper sfruttare le contraddizioni strutturali dell’integrazione funzionalistico-confederale. I governi hanno compiuto questa opzione, che rinvia sine die la creazione di un vero sistema federale, perché in tal modo hanno potuto conciliare la necessità oggettiva (legata all’alternativa “unirsi o perire”) di attuare una politica di unificazione europea con la tendenza strutturale alla conservazione del potere nazionale. D’altra parte, l’integrazione funzionalistico-confederale è destinata a produrre delle contraddizioni che la corrente federalista deve saper sfruttare. Queste contraddizioni, secondo Spinelli, sono fondamentalmente due.
La prima è rappresentata dalla precarietà e dalla inefficacia dell’unificazione funzionalistica. Le istituzioni funzionalistiche, fondate in ultima analisi sulle decisioni unanimi dei governi nazionali, sono in effetti troppo deboli e si dimostrano incapaci di funzionare adeguatamente nei momenti difficili, quando i problemi da affrontare sono troppo gravi. Di conseguenza i risultati ottenuti nei momenti più favorevoli tendono ad essere parzialmente o completamente compromessi nei momenti critici. Da ciò deriva una frustrazione delle aspettative alimentate dallo sviluppo dell’integrazione europea, le quali possono essere trasformate nel sostegno a soluzioni federali. La seconda fondamentale contraddizione propria dell’integrazione funzionalistica è rappresentata dal deficit democratico, dal fatto cioè che importanti competenze e decisioni sono trasferite a livello sopranazionale senza che a tale livello venga realizzato un effettivo controllo democratico. Questa situazione è destinata a produrre un disagio nei partiti e nell’opinione pubblica di orientamento democratico che può essere indirizzato verso l’idea della democrazia sopranazionale.
In connessione con la pressione esercitata da una corrente federalista autonoma dai governi e con lo sfruttamento delle contraddizioni dell’integrazione funzionalistico-confederale, il fattore decisivo per ottenere la scelta federale è costituito dalla capacità di imporre l’opzione del metodo della assemblea costituente come alternativa alle conferenze intergovernative e diplomatiche. per Spinelli il problema cruciale per i sostenitori della federazione europea è ottenere che la creazione delle istituzioni europee sia affidata a una assemblea formata da rappresentanti dei cittadini che, a differenza delle conferenze intergovernative, può deliberare a maggioranza e in modo trasparente e far valere altresì la regola della ratifica a maggioranza. Finché avranno l’ultima parola i rappresentanti dei governi (strutturalmente portati a difendere il potere nazionale) e prevarrà il principio dell’unanimità delle ratifiche, cioè il diritto di veto nazionale, non potranno affermarsi scelte autenticamente federali. pertanto il modello a cui ispirarsi deve essere quello della Convenzione di Filadelfia del 1787, che rappresenta la stella polare della strategia della lotta per la federazione europea.
Chiarito il filo conduttore dell’azione federalista di Spinelli, passo ora ad illustrare nei loro aspetti salienti le tre esperienze fondamentali da lui compiute prima di entrare nel pe. Queste esperienze sono sempre state guidate dalla stessa logica, pur con gli adeguamenti alle mutevoli congiunture politiche: il tentativo di ottenere, facendo leva sulle contraddizioni dell’integrazione gradualistica e funzionalistica, e sulle situazioni critiche che ne sono derivate, l’attivazione di una procedura costituente democratica, vista come via ineludibile per giungere alla federazione europea. Queste azioni, condotte come leader dei federalisti militanti o in collegamento con le loro organizzazioni, non sono riuscite a raggiungere il loro obiettivo di fondo, ma hanno fornito un decisivo contributo all’avanzamento del processo di integrazione europea.
Va anzitutto ricordata l’azione di Spinelli riguardante la Comunità politica europea negli anni 1950-1954. In questo periodo il problema della ricostruzione economica e militare della Germania, posto sul tappeto dal governo americano nel contesto della guerra fredda, creò una situazione in cui fu possibile a Jean Monnet[3] convincere il governo francese a proporre dapprima (con il Piano Schuman) la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) e subito dopo (con il Piano Pleven) addirittura la creazione di una Comunità europea della difesa (CED), nell’ambito delle cui strutture soprannazionali avrebbe dovuto essere inquadrato il riarmo tedesco. In tal modo i governi dei sei Stati fondatori dell’Europa comunitaria si vennero a trovare in una contraddizione acuta, dal momento che era sul piano politico estremamente difficile dar vita ad un esercito europeo senza costruire nello stesso tempo istituzioni democratiche soprannazionali in grado di integrare le politiche estere e le economie complessive degli Stati coinvolti, in altre parole senza creare uno Stato democratico europeo in cui fosse integrato l’esercito europeo. Ciò offrì l’opportunità a Spinelli e alla corrente federalista da lui guidata di spingere – sulla base di una azione di mobilitazione dell’opinione pubblica e nello stesso tempo di consulenza nei confronti della parte più recettiva della classe politica – il governo italiano guidato da De Gasperi a proporre l’inquadramento delle Comunità settoriali, riguardanti il settore carbosiderurgico e la difesa, in una Comunità politica europea di carattere federale avente tra i suoi compiti, oltre all’unificazione delle politiche estere, l’integrazione economica complessiva.[4] Questo progetto – elaborato, sulla base dell’art. 38 della CED, dall’Assemblea parlamentare della CECA (definita per questo compito Assemblea ad hoc), che svolse in tale occasione il ruolo di una assemblea costituente – non giunse in porto perché i governi, oltre a farlo rimaneggiare da una conferenza diplomatica, lo subordinarono alla ratifica della CED. Questa sfortunatamente fu bocciata il 30 agosto 1954 per pochi voti nel Parlamento francese da una maggioranza occasionale (in cui i gollisti e i comunisti erano i più attivi) che poté utilizzare a vantaggio della propria linea nazionalistica i primi accenni distensivi susseguenti alla morte di Stalin. Questi infatti indebolirono la spinta all’integrazione militare europea derivante dal timore dell’espansionismo sovietico.[5]
Questa azione federalista, che portò sulla soglia della federazione europea, pur essendo sconfitta, ebbe però una significativa influenza sull’avanzamento dell’integrazione europea, che si espresse con l’istituzione, sulla base dei Trattati di Roma del 1957, dell’Euratom e soprattutto della Comunità economica europea (CEE), cioè di un’organizzazione che rappresentò un grandissimo passo avanti rispetto alla CECA. In effetti, di fronte alle aspettative deluse dalla caduta, con la CED, del progetto di Comunità politica europea che contemplava la realizzazione di un mercato comune, i governi si trovarono nella necessità di dare una risposta almeno parziale a queste aspettative.[6] Va inoltre tenuto presente che il padre della CEE fu Spaak, cioè lo statista belga che, con Spinelli e in qualità di presidente del Movimento europeo, ebbe un ruolo fondamentale nella battaglia per la Comunità politica europea e fu anche presidente dell’Assemblea ad hoc che ne elaborò il progetto. Anche il ruolo del Comitato Spaak nel preparare i Trattati di Roma comportò una limitazione del metodo puramente intergovernativo di costruzione dell’Europa unita.[7]
All’azione per la Comunità politica europea fece seguito l’iniziativa di Spinelli per il Congresso del popolo europeo. Spinelli espresse delle critiche molto severe nei confronti della CEE. In particolare sosteneva che le sue istituzioni erano troppo deboli per realizzare il mercato comune e che era illusoria l’idea di uno sviluppo automatico dall’integrazione economica a quella politica.[8] Questa critica si accompagnò al lancio di una grande campagna popolare a favore di una costituente europea, che avrebbe dovuto essere eletta direttamente dai cittadini e avrebbe avuto il mandato di elaborare un progetto di costituzione federale da sottoporre a una ratifica tramite un referendum europeo con la regola della sua entrata in vigore a maggioranza fra i paesi ratificanti. Lo strumento fondamentale ideato da Spinelli per perseguire questo obiettivo fu il Congresso del popolo europeo, cioè l’organizzazione (che si ispirava all’esempio del Congresso nazionale indiano di Gandhi) di elezioni primarie (sul modello di quelle americane) in varie città d’Europa per dar vita a un congresso permanente di rappresentanti del popolo europeo, che, allargando semprepiù la sua rappresentatività, avrebbe dovuto forzare i governi alla convocazione della costituente federale.
Dopo che fra il 1957 e il 1962 furono raccolti in Europa 650.000 voti, questa campagna si esaurì senza aver raggiunto il suo obiettivo, ma ebbe comunque un grande valore politico rispetto allo sviluppo dell’integrazione europea e alla necessità della partecipazione popolare ad essa. Anche se solo una piccola parte dell’opinione pubblica fu in grado di conoscere il messaggio dei federalisti, l’esperienza del Congresso del popolo europeo costituì il primo esempio nella storia europea di una azione politica di base capace di svilupparsi in modo unitario in diversi paesi d’Europa e dimostrò che, se si richiedeva ai cittadini di esprimersi a favore di un’unità europea completa e della partecipazione popolare alla sua costruzione, la risposta era largamente positiva. pertanto il Congresso del popolo europeo fu di fatto un’anticipazione e un momento di preparazione dell’elezione diretta del PE.[9]
All’elezione europea (realizzata per la prima volta nel 1979) si arrivò, occorre sottolineare, per l’effetto cumulativo di una sistematica azione della corrente federalista (che vide nell’elezione diretta la via per trasformare il pe in una costituente permanente dell’unità europea) e della situazione di crisi acuta della CEE che si sviluppò nella prima metà degli anni Settanta e che Spinelli aveva previsto.[10] Al momento del varo della CEE egli aveva detto molto chiaramente che, data la debolezza delle sue istituzioni, i progressi integrativi ottenibili in una congiuntura favorevole sarebbero stati messi in discussione da un serio cambiamento di congiuntura politico-economica. La crisi degli anni Settanta, che fece apparire la seria prospettiva di una dissoluzione dell’integrazione comunitaria, dimostrò che Spinelli aveva avuto ragione, così come lo dimostrò il fatto che l’integrazione economica poté riprendere a progredire in seguito alle riforme istituzionali in senso federale avviatesi con l’elezione diretta del PE.[11]
Ciò chiarito, occorre ora precisare che, dopo l’esperienza del Congresso del popolo europeo, Spinelli si convinse che la lotta per la federazione europea e, quindi, per la costituente europea potesse essere condotta utilizzando come basi di appoggio gli organi comunitari indipendenti dai governi. Egli non condivise mai, come si è detto, la fiducia acritica dei sostenitori del funzionalismo nell’avanzamento automatico dell’integrazione economica e nel passaggio automatico dall’integrazione economica a quella politica. Ritenne però che l’alternativa federalista potesse essere perseguita all’interno delle istituzioni comunitarie di carattere sopranazionale – che si erano dimostrate resistenti di fronte ai tentativi del nazionalismo gollista di imporre una logica puramente intergovernativa – puntando cioè sulla loro evoluzione in direzione federale.[12] Di qui la decisione di entrare dapprima nella Commissione europea e poi nel PE.
Fin dalla metà degli anni 1960 Spinelli tentò di diventare membro della Commissione della CEE, utilizzando i rapporti allacciati con la classe politica tramite la creazione del Comitato italiano per la democrazia europea e poi dell’Istituto affari internazionali.[13] Quando poté raggiungere questo obiettivo nel 1970 egli era guidato dalla convinzione che la Commissione aveva poteri diiniziativa decisivi che potevano essere usati per imprimere una spinta in direzione federale all’integrazione europea. Essa però, per essere in grado di superare le resistenze nazionalistiche, doveva porsi l’obiettivo di orientare metodicamente il consenso popolare entrando in un rapporto organico con i movimenti per l’unità europea e le forze politiche e sociali democratiche. Il disegno strategico che Spinelli perseguì in questa nuova esperienza era l’attribuzione di un ruolo costituente al PE connesso con la sua elezione diretta. La possibilità di mobilitare forze sufficienti per spingere i governi ad accettare questa richiesta gli appariva ora legata in modo particolare alla situazione di crisi in cui la Comunità si era venuta a trovare a partire dall’inizio degli anni 1970 in seguito all’inversione della congiuntura economica favorevole dei due decenni precedenti e all’apertura di una fase di crisi economica di dimensioni mondiali.
Da una parte, era diventata pressante l’esigenza di passare dalla semplice integrazione economica “negativa”, cioè essenzialmente libero-scambistica, all’integrazione economica “positiva”, cioè a forti politiche comuni indispensabili sia per avviare a superamento gli squilibri, territoriali, settoriali e sociali prodotti dall’apertura dei mercati, sia per affrontare i problemi nuovi (riconversione industriale, ricerca, questione ambientale, rapporti con il Terzo mondo, etc.) connessi con la crisi economica mondiale. Ed era diventata altresì evidente l’esigenza che la Comunità diventasse un soggetto internazionale unitario e autonomo perché in una situazione internazionale da cui emergevano sfide sempre più complesse e impegnative non si poteva più delegare agli USA la responsabilità esclusiva di tutelare gli interessi delle democrazie sul piano mondiale. Dall’altra parte, un reale avanzamento dell’integrazione europea in queste direzioni era impossibile senza la creazione di istituzioni comunitarie più democratiche ed efficienti; il che faceva emergere, in mancanza di scelte coraggiose e conseguenti, il rischio estremamente concreto di un arretramento dell’integrazione, che però avrebbe creato situazioni insostenibili per i governi nazionali. Questa situazione critica apriva uno spazio all’iniziativa per la trasformazione in senso federale e democratico della Comunità – uno spazio che la Commissione poteva sfruttare adeguatamente collegando la sua azione in direzione dell’integrazione positiva con la richiesta di una procedura costituente democratica e con l’attiva mobilitazione dell’opinione pubblica a favore di questo disegno.[14]
Fondandosi su questa convinzione, l’impegno concreto di Spinelli in qualità di commissario europeo si manifestò in particolare nello slancio che egli dette alle politiche industriali, della ricerca e ambientale.
Quanto allo sforzo di condurre la Commissione a una azione risoluta a favore della riforma delle istituzioni comunitarie e di un ruolo costituente del PE, la manifestazione più importante fu la sua proposta, fatta propria dalla Commissione, di affidare a una commissione di studio presieduta da Georges Vedel la preparazione di proposte relative al graduale rafforzamento dei poteri del PE. Il rapporto Vedel, su cui per altro la Commissione nel suo complesso si impegnò fiaccamente, non ebbe nell’immediato alcun seguito, ma, innestandosi sulla campagna sistematica a favore dell’elezione diretta del PE condotta dalle organizzazioni federaliste, fu un fattore del processo che sboccò nella decisione dei governi (fra il Vertice di Parigi nel dicembre 1974 e quello di Roma nel dicembre 1975) di aprire la strada all’elezione diretta del PE.[15]
Dopo sei anni di esperienza nella Commissione e in un momento in cui l’elezione diretta del PE era diventata una scadenza praticamente sicura e prossima Spinelli decise di entrare nel PE e di scegliere questa istituzione come la fondamentale base di lancio della lotta federalista per la costituente europea. Ebbe quindi inizio l’ultima avventura della sua lotta per la federazione europea.[16]
2. Spinelli e il Progetto di Trattato di Unione europea approvato dal PE il 14 febbraio 1984.
Il passaggio di Spinelli dalla Commissione al PE si fondò sulla convinzione che il ruolo di guida nella lotta per la procedura costituente democratica, che la Commissione non era stata capace di assumere – donde la decisione di uscirne anticipatamente –, potesse essere invece assunto dall’assemblea di Strasburgo in seguito alla sua elezione diretta. Va precisato che Spinelli aveva sempre sostenuto che l’elezione diretta del PE dovesse essere accompagnata da una simultanea attribuzione ad esso di poteri effettivi e, in particolare, di un mandato costituente da parte dei governi. Poiché però la Commissione non aveva avuto la capacità e la forza di ottenere questo risultato, e poiché era comunque maturata la decisione dell’elezione diretta, egli decise ora di puntare sulla possibilità che il PE, una volta ottenuta la legittimazione democratica diretta, acquistasse di fatto la forza necessaria per strappare ai governi il riconoscimento del proprio ruolo costituente.[17] E ciò per il convergere di due fattori fondamentali. Da una parte, il processo di integrazione europea si trovava in una situazione drammatica in cui, in assenza di decisivi progressi, si apriva la prospettiva di un ritorno alle condizioni precedenti il lancio della costruzione comunitaria e in cui però reali progressi erano impossibili senza una rifondazione delle istituzioni europee in senso federale e democratico. Dall’altra parte, l’esistenza di un parlamento eletto direttamente, ma fornito di poteri essenzialmente consultivi era in così palese contrasto con i principi democratici da far nascere una fortissima spinta oggettiva negli europarlamentari a sforzarsi di conquistare poteri reali e, quindi, ad esercitare un compito costituente anche senza un esplicito mandato da parte dei governi. Spinelli divenne parlamentare europeo precisamente allo scopo di contribuire a questo sviluppo.[18]
Il fatto che egli entrò nel PE come indipendente nelle liste del PCI – proprio il partito da cui era uscito nel 1937 – fu legato ad una ulteriore considerazione, al di là della circostanza che questo partito gli offrì una effettiva possibilità di essere eletto.[19] Poiché il PCI stava attuando in quegli anni rispetto all’integrazione europea un passaggio – parallelo all’evoluzione verso la piena e convinta accettazione dei principi liberaldemocratici – dal rifiuto di principio a un cauto appoggio dell’unificazione europea, sostanzialmente simile a quello che il PSI aveva compiuto nel periodo della genesi dei Trattati di Roma, Spinelli ritenne di potere, attraverso la collaborazione con i comunisti nell’ambito del PE, estendere in modo decisivo il raggio della sua azione tendente a favorire una coerente scelta da parte della sinistra per uno sviluppo democratico e federale dell’integrazione europea. In effetti egli instaurò progressivamente, e mantenendo una piena indipendenza, un proficuo rapporto con Enrico Berlinguer – come negli anni 1950 lo aveva instaurato con De Gasperi e negli anni 1960 con Nenni – e dette un indubbio contributo alla maturazione in senso europeista e federalista del PCI.[20]
L’azione svolta da Spinelli come parlamentare europeo, che ha trovato il pieno appoggio delle organizzazioni federaliste, lo ha portato per la seconda volta, dopo l’esperienza della Comunità politica europea, a ottenere l’approvazione da parte di una assemblea parlamentare di un progetto costituzionale di natura sostanzialmente federale e, quindi, sulla soglia del successo della sua lotta federalista. In effetti se il PTUE, che il PE su impulso di Spinelli giunse ad approvare a larga maggioranza il 14 febbraio 1984, fosse stato accettato dai governi e ratificato dagli Stati membri, sarebbe stata aperta la strada al rapido completamento dell’unificazione europea. Purtroppo anche questa volta le resistenze nazionalistiche furono in grado di impedire il salto qualitativo. Al posto del PTUE, i governi approvarono l’Atto unico europeo (entrato in vigore il 1° luglio 1987) che del primo costituisce una assai pallida copia. Ma vediamo i tratti essenziali di questa vicenda.[21]
Entrando nel PE direttamente eletto Spinelli aveva chiaramente in mente l’idea che questo aveva non solo il diritto, ma anche il dovere, di proporre una riforma complessiva della Comunità che la trasformasse in una vera unione politica ed economica dotata di competenze e istituzioni che le permettessero di affrontare in modo efficace e con procedure democratiche i gravi e crescenti problemi comuni dei popoli europei. E in particolare era consapevole che il problema cruciale era imporre una procedura che si ispirasse al modello della Convenzione di Filadelfia del 1787. Occorreva cioè assolutamente evitare che la proposta del PE venisse sottoposta al vaglio di una conferenza intergovernativa operante con la regola dell’unanimità, cioè del diritto di veto nazionale, e che si prevedesse una ratifica unanime da parte degli Stati per l’entrata in vigore del progetto costituzionale votato dal PE.
Era d’altro canto chiaro che il PE non era inizialmente motivato da grandi impulsi riformatori. Nel suo seno non abbondavano certo i rivoluzionari e i dottrinari. I più avevano, certo, la coscienza fiera di essere investiti della più alta legittimazione politica concepibile nelle democrazie di tipo occidentale, quella dell’elezione popolare, e di possedere quindi un’autorità politica notevole, ma in materia europea erano tutti dei moderati, dall’estrema destra all’estrema sinistra salvo qualche rara eccezione. Pur rendendosi conto della crisi della Comunità, si accinsero quindi ad espletare il loro mandato con prudenza, attenendosi scrupolosamente alle competenze riconosciute loro dai trattati, e sperando così di contribuire alla ripresa del processo di costruzione europea. pertanto il primo impegno di Spinelli fu di convincere i suoi colleghi che, limitandosi ad utilizzare i poteri previsti dai trattati, la costruzione europea non avrebbe fatto alcun passo avanti in quanto sarebbe rimasta ostaggio delle decisioni unanimi dei governi.[22]
In questo contesto l’esperienza fondamentale fu il tentativo di ottenere, pur senza modificarne sostanzialmente la struttura, un bilancio che non si limitasse a contabilizzare i costi di decisioni già prese, ma che diventasse un indicatore impegnativo di politiche da iniziare o da sviluppare. Usando i poteri conferitigli dai trattati (del 1970 e 1975) sulla introduzione delle risorse proprie, il PE rigettò in effetti a larghissima maggioranza (sotto l’impulso di Spinelli che era il relatore) nel dicembre 1979 il progetto di bilancio 1980. Sembrò lì per lì una grande vittoria, l’inizio di una vita nuova della Comunità. Presto però il PE dovette constatare che il rigetto del bilancio era un’arma spuntata perché i trattati consentivano alla Commissione di continuare a spendere i dodicesimi provvisori a tempo indeterminato. Bastò quindi che fra Commissione e Consiglio lasciassero passare sei mesi prima di arrivare ad un bilancio nuovo, ed a metà anno non c’era più gran che da spendere per l’anno in corso. Il PE dovette quindi lasciar passare un bilancio praticamente uguale a quello respinto.
Sulla base di questa esperienza – seguita da altri analoghi fallimentari tentativi del PE di ottenere avanzamenti significativi utilizzando i poteri conferitigli dai trattati –, che mostrò l’evidente impossibilità di sormontare la stridente contraddizione fra il bisogno di Europa e l’incapacità dell’Europa del Consiglio di rispondere a questo bisogno, il PE, pur composto di moderati, si convinse a far propria la proposta avanzata da nove deputati di diverse parti politiche e di diverse nazioni, riuniti nel luglio 1980 nel Club del Coccodrillo,[23] assumendo in nome dei cittadini che lo avevano eletto il compito di preparare e proporre la riforma globale delle Comunità e delle altre strutture para-comunitarie. In questo contesto ebbe grandissima importanza sul piano procedurale la decisione di dar vita ad una commissione ad hoc del PE, cioè ad una Commissione affari istituzionali permanente incaricata di elaborare le modifiche ai trattati esistenti.[24] Questa commissione, che iniziò i suoi lavori nel gennaio 1982 (nel momento in cui a metà della legislatura si rinnovavano le commissioni e potevano esserne istituite di nuove), poté infatti svolgere il proprio compito in modo ben più sistematico e continuativo di quanto sarebbe potuto avvenire se il compito fosse stato affidato ad una sottocommissione della Commissione politica.[25]
Volendo ora illustrare sinteticamente il PTUE che fu infine votato dall’assemblea plenaria il 14 febbraio 1984,[26] vanno sottolineati i seguenti punti.
– Il PTUE non parlava esplicitamente né di costituzione né di federazione e ciò sulla base della scelta tattica di evitare di provocare discussioni dottrinarie che avrebbero ostacolato il recepimento del progetto. Era però chiaramente un progetto di costituzione contenente un forte nucleo federale e la possibilità solida e concreta di avviare una evoluzione in tempi abbastanza ristretti verso una piena federalizzazione del sistema comunitario. La continuità giuridica e politica fra le vecchie Comunità e la nuova Unione destinata a sostituirle veniva assicurata, ponendo però tutta intera la costruzione europea sotto il segno dell’Unione e stabilendo che qualsiasi atto di unificazione sarebbe stato compiuto d’allora in avanti nelle forme e nelle procedure previste dal PTUE.
– Sul piano istituzionale il PTUE prevedeva in sostanza il superamento dell’accumulo del potere legislativo e di gran parte di quello esecutivo nel Consiglio dei ministri deliberante in segreto e all’unanimità (salvo poche eccezioni), cioè del meccanismo istituzionale che ostacolava lo sviluppo dell’integrazione, subordinandola ai veti nazionali. Il potere legislativo veniva attribuito al Parlamento in codecisione con un Consiglio dei ministri trasformato in Camera degli Stati deliberante a maggioranza – pur con la previsione di un periodo di transizione di dieci anni in cui poteva ancora essere fatto ricorso sotto il controllo restrittivo della Commissione al compromesso di Lussemburgo, comportante la possibilità di evitare il voto a maggioranza richiamandosi a interessi vitali nazionali. La Commissione diventava un vero e proprio governo democratico sopranazionale in quanto le si attribuiva effettivamente il potere esecutivo ed era sottoposta al controllo dell’organo legislativo aggiungendo al potere di sfiducia quella di fiducia preventiva.
– per quanto riguarda le competenze, era previsto un loro immediato sostanziale aumento. Al legislativo e all’esecutivo dell’Unione venivano infatti attribuiti i poteri di carattere economico e finanziario necessari per attuare l’unione economica e monetaria e per completare, quindi, l’integrazione economica portando a termine quella negativa e sviluppando pienamente quella positiva. Va sottolineato al riguardo che l’Unione acquisiva il potere di aumentare le risorse proprie attraverso le sue procedure democratiche (senza dover quindi passare attraverso nuovi trattati deliberati e ratificati all’unanimità) e che per le competenze concorrenti veniva introdotto il principio di sussidiarietà. In sostanza il passaggio di certi compiti dall’azione nazionale all’azione comune dell’Unione doveva avvenire a condizione che tali compiti potessero essere svolti più efficacemente dall’Unione che non dai singoli Stati presi separatamente, specie quelli le cui dimensioni ed effetti oltrepassassero i confini nazionali.
– per quanto riguarda le competenze nei settori della politica estera, della sicurezza e della difesa, il PTUE conteneva, a differenza di quelle relative all’integrazione economica, una scelta gradualistica. Esse venivano considerate competenze potenziali dell’Unione. All’inizio rimanevano sotto il pieno controllo degli Stati membri che avrebbero realizzato in tali campi una cooperazione intergovernativa, fondata cioè su decisioni unanimi e sottratta al controllo degli organi sopranazionali, cioè Parlamento, Camera degli Stati, Commissione e Corte di giustizia. L’organo decisionale responsabile della cooperazione era il Consiglio dei capi di Stato e di governo, detto Consiglio europeo, che entrava a far parte degli organi dell’Unione con questo compito appunto e con un ruolo di presidenza collegiale. Era previsto d’altra parte un meccanismo per il passaggio delle competenze potenziali al campo delle competenze esclusive o concorrenti dell’Unione senza dover ricorrere a nuovi trattati (con delibera e ratifica unanimi), ma semplicemente sulla base di decisioni unanimi da parte del Consiglio europeo. L’ipotesi molto realistica su cui si fondava questa opzione era che il rapido avanzamento verso il completamento dell’integrazione economica, che il nuovo quadro istituzionale avrebbe reso possibile, incrociandosi con le sempre più pressanti sfide emergenti dal contesto internazionale, avrebbe impresso una fortissima spinta alla federalizzazione della politica estera, della sicurezza e della difesa, che non si sarebbe impantanata nella macchinosa, lenta e piena di trabocchetti procedura di revisione dei trattati.
– Il PTUE recepiva infine il principio più innovativo introdotto dalla Convenzione di Filadelfia: la ratifica a maggioranza. Si prevedeva infatti che, se il progetto fosse stato ratificato da una maggioranza degli Stati membri la cui popolazione costituisse 2/3 della popolazione complessiva della Comunità, i governi ratificanti si sarebbero riuniti immediatamente per decidere di comune accordo le procedure e la data di entrata in vigore del trattato nonché le relazioni con gli Stati membri non aventi ancora ratificato. Sempre nello spirito della Convenzione di Filadelfia il PE invitò il suo Presidente a presentare il PTUE ai parlamenti e ai governi degli Stati membri con l’auspicio che esso raccogliesse l’adesione di tutti gli Stati membri (ma non si parla di una conferenza intergovernativa, bensì dell’esigenza di tener conto delle posizioni e delle osservazioni riscontrate presso i parlamenti nazionali) secondo le loro rispettive procedure costituzionali.
Credo che la rapida illustrazione del contenuto del PTUE qui proposta dovrebbe ampiamente confermare la convinzione precedentemente espressa secondo cui la ratifica di questo progetto avrebbe portato alla costruzione in tempi rapidi di uno Stato federale europeo pienamente funzionale. Si tenga d’altro canto presente, per cogliere la potenzialità del PTUE, cosa avrebbe comportato per l’integrazione europea il fatto di trovarsi all’appuntamento con la fine del sistema bipolare e la riunificazione tedesca essendo dotata del nuovo quadro istituzionale proposto da Spinelli e dal PE. Con l’esistenza di un governo democratico europeo fornito dei poteri per completare l’unificazione economica e con il meccanismo delle competenze potenziali la risposta europea alle sfide poste dagli avvenimenti epocali degli anni 1989-1991 sarebbe stata con ogni probabilità il salto qualitativo a un’Europa pienamente democratica e federale e realmente capace di agire sul piano internazionale.
Il progetto di Spinelli purtroppo non è passato. Vediamo ora come ciò è avvenuto e l’influenza che comunque ne è derivata sullo sviluppo dell’integrazione europea.
3. Il Progetto di Trattato di Unione europea e lo sviluppo dell’integrazione europea.
Prima di vedere l’esito dell’iniziativa costituzionale del PE promossa da Spinelli, occorre ricordare il sostegno decisivo che essa ebbe da parte dei movimenti per l’unità europea. Questi, dopo aver contribuito in modo determinante al raggiungimento dell’elezione diretta del PE, svolsero una azione sistematica di sensibilizzazione degli ambienti politici e sociali e dell’opinione pubblica, coinvolgendoli sul sostegno al PTUE. Il culmine dell’efficacia mobilitativa fu la spettacolare manifestazione organizzata dall’UEF a Milano in occasione del Consiglio europeo del 28-29 giugno 1985. Con la partecipazione di circa 100.000 persone provenienti da quasi tutti i paesi dell’Europa occidentale, si trattò della più grande manifestazione popolare federalista in tutta la storia dei movimenti per l’unità europea.[27] Si deve anche segnalare l’azione nei confronti dei governi e dei parlamenti nazionali, il cui risultato più importante fu l’approvazione (sotto l’impulso del senatore Giuseppe Petrilli, presidente del Movimento europeo internazionale) da parte della Camera dei Deputati, il 14 febbraio 1984 (lo stesso giorno dell’approvazione del PTUE da parte del PE), e del Senato, il 10 maggio successivo, di un ordine del giorno che chiedeva al governo l’immediata apertura della procedura di ratifica del PTUE.[28] Prese di posizioni analoghe furono adottate dai parlamenti tedesco e belga. Inoltre al rapporto molto stretto che si instaurò fra il Movimento federalista europeo e il governo italiano corrispose la dichiarazione di quest’ultimo, in occasione del Consiglio europeo del 17 dicembre 1985 a Lussemburgo, di subordinare la firma dell’Atto unico europeo all’approvazione da parte del PE. per la prima volta un governo nazionale riconosceva esplicitamente i diritti della democrazia europea, affermando che non si possono prendere decisioni sul terreno della costruzione costituzionale dell’Europa senza la partecipazione dei cittadini, e sostenendo ufficialmente che il problema di una sostanziale riforma istituzionale rimaneva aperto.[29]
Nonostante l’impegno strenuo di Spinelli, degli europarlamentari e dei parlamentari nazionali più europeisti, delle organizzazioni federaliste, la proposta costituzionale del PE non ebbe la forza politica sufficiente per imporsi ai governi. All’orientamento sostanzialmente favorevole al PTUE espresso dai governi dei sei paesi fondatori e da quello irlandese – un orientamento che il Presidente di turno delle Comunità François Mitterrand manifestò in un intervento al PE il 24 maggio 1984 che suscitò molte speranze -, si contrappose un’irriducibile contrarietà dei governi britannico (guidato da Margareth Thatcher), danese e greco (Spagna e Portogallo entrarono nella Comunità all’inizio del 1986), e non emerse la volontà di realizzare un salto qualitativo in direzione federale anche soltanto fra una parte degli Stati membri delle Comunità. Si scelse pertanto la via della Conferenza intergovernativa e ci si accordò alla fine su una riforma dei trattati comunitari che lasciò cadere le proposte più avanzate contenute nel progetto del PE.[30]
L’Atto Unico Europeo (AUE), oltre a codificare le norme, già in applicazione da una quindicina d’anni, della cooperazione in materia di politica estera, stabilì l’obiettivo di realizzare entro il 1992 il completamento del mercato comune, eliminando tutte le barriere fisiche, fiscali e tecniche alla libera circolazione delle merci, dei capitali, delle persone e dei servizi, e di associare a questo obiettivo un forte avanzamento verso l’integrazione economica positiva. Sul piano dei meccanismi istituzionali furono introdotte alcune innovazioni. Fu ampliata la sfera delle decisioni a maggioranza da parte del Consiglio dei ministri, inserendo fra queste circa i 2/3 delle misure indispensabili per attuare il mercato unico, e superando quindi un ostacolo istituzionale fondamentale che in questo settore aveva contribuito, assieme alla crisi economica degli anni 1970, a bloccare qualsiasi progresso. L’estensione del voto a maggioranza è stato accompagnata da un rafforzamento dei poteri del PE tramite la procedura di cooperazione legislativa con il Consiglio, nei settori per cui era previsto il voto a maggioranza, e il parere conforme richiesto al PE per l’entrata in vigore dei trattati di associazione e di adesione alle Comunità e di alcuni accordi commerciali.
I federalisti denunciarono senza mezzi termini i limiti dell’AUE e riconobbero apertamente la propria sconfitta, ma non ebbero il minimo dubbio che la lotta per la costituzione federale europea doveva essere proseguita. A questo riguardo Spinelli fornì delle indicazioni concrete circa il rilancio dell’impegno per la Costituente e questo fu l’ultimo suo contributo alla lotta federalista prima della morte. Il fondatore del MFE affermò che l’obiettivo da perseguire era l’attribuzione da parte dei governi (o di una maggioranza di essi) di un mandato costituente al PE (che doveva essere rieletto nel 1989), affinché esso potesse redigere un progetto di costituzione da trasmettere direttamente agli Stati per la procedura di ratifica, senza nessuna mediazione da parte di una conferenza diplomatica che avrebbe, come era appena avvenuto, espunto le parti più innovatrici delle proposte del PE. per conseguire questo mandato, il PE avrebbe dovuto chiedere ai governi e ai parlamenti nazionali di indire referendum consultivi nei loro paesi per chiedere ai loro cittadini se approvassero, o meno, l’idea dell’attribuzione di un tale mandato al PE.[31] L’ultima proposta di Spinelli – va qui ricordato – trovò una parziale attuazione in Italia con il referendum consultivo – promosso dal MFE e tenutosi in coincidenza con le elezioni europee del 18 giugno 1989 – in cui l’88% dei votanti si espresse a favore di un mandato costituente al PE.[32]
Concludo questa relazione con alcune considerazioni sull’influenza che la proposta costituzionale del PE ha esercitato, nonostante il suo mancato accoglimento, sull’avanzamento dell’integrazione europea.
Anzitutto va sottolineato che fu uno dei fattori fondamentali che contribuirono al varo dell’AUE. Il presidente della Commissione europea Jacques Delors – egli fu l’artefice principale, con il sostegno dei governi dei sei Stati fondatori, del nuovo trattato – poté infatti valersi di due leve fondamentali per ottenere l’approvazione di un trattato decisamente più limitato rispetto a quanto proposto dal PE, ma che comunque rese possibile il perseguimento del grande obiettivo del mercato unico, anche perché introdusse una parte delle riforme istituzionali previste dal PTUE circa il voto a maggioranza e il rafforzamento del PE. Se una di queste leve fu rappresentata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di protezionismo non tariffario, l’altra fu, come più volte ebbe a riconoscere lo stesso Delors,[33] l’iniziativa costituzionale del PE. Da parte dei governi (soprattutto di quello della signora Thatcher, ma con una posizione poco battagliera anche degli altri) si era in effetti inizialmente orientati a concepire il progetto del mercato unico come una semplice dichiarazione di intenti. Ma proprio l’esigenza di venire incontro almeno in parte alla richiesta di una riforma radicale contenuta nel PTUE contribuì in modo decisivo al passaggio da una dichiarazione di intenti a un vero e proprio trattato, fornito quindi di effettive possibilità di successo. In effetti l’AUE – elaborato da una Conferenza intergovernativa convocata a maggioranza in presenza della manifestazione federalista di Milano con 100.000 partecipanti sopra ricordata – indicò una precisa scadenza e mise gli Stati di fronte a obblighi ben definiti e con alcuni miglioramenti dei meccanismi istituzionali, in modo da suscitare nelle forze economico-sociali, nei cittadini e nella stessa classe politica delle aspettative in grado di suscitare ulteriori processi evolutivi. per certi aspetti si è ripetuto lo scenario del passaggio dai progetti della CED e della Comunità politica europea ai Trattati di Roma.
Al di là dell’influenza nel breve periodo sulla genesi dell’AUE, il PTUE ha aperto una fase di avanzamento dell’integrazione europea e di riforma delle istituzioni comuni europee che è tutt’ora in corso. Le tappe fondamentali fino a questo momento sono state una serie successiva di trattati – da quello di Maastricht fino a quello di Lisbona firmato il 13 dicembre 2007 e entrato in vigore il 1 gennaio 2009 – e la realizzazione dell’unione monetaria, l’estensione dell’integrazione ai settori della difesa, della sicurezza esterna ed interna e della cooperazione giudiziaria, un processo di un allargamento che ha portato all’Europa dei 28 e che non si è ancora concluso. In questi sviluppi si è vista all’opera una convergenza fra la spinta a nuovi passi avanti nell’integrazione, necessari per non compromettere i risultati ottenuti, le sfide provenienti dal quadro internazionale (in particolare le problematiche della globalizzazione e della situazione post-bipolare), il fattore rappresentato dal costante impegno – nel solco della linea tracciata da Spinelli e che ha visto nell’iniziativa costituzionale del PE una grandiosa manifestazione – delle organizzazioni federaliste a favore della democratizzazione e della connessa federalizzazione delle istituzioni europee e per una procedura costituente democratica.
Se analizziamo con attenzione gli sviluppi successivi al PTUE, emerge chiaramente come il loro filo conduttore sia costituito dalla graduale, anche se ancora parziale, realizzazione di rivendicazioni contenute nel progetto approvato dal PE il 14 febbraio 1984.[34] A questo riguardo si deve sottolineare che, al di là delle specifiche riforme istituzionali, sono passati alcuni aspetti della cruciale rivendicazione federalista – fondata sul modello della Convenzione di Filadelfia – relativa alla procedura costituente democratica e ciò ha favorito il progresso dell’integrazione perché ha limitato l’impatto negativo della logica puramente diplomatica. Vanno qui ricordate in particolare: le convocazioni a maggioranza delle Conferenze intergovernative che hanno portato all’AUE e al Trattato di Maastricht; la decisione a maggioranza da parte del Consiglio europeo di Roma dell’ottobre 1990 di recepire il rapporto del Comitato Delors sull’Unione economica e monetaria (si tratta di un organo analogo al Comitato Spaak) come agenda della CIG che portò al Trattato di Maastricht; la Convenzione costituzionale del 2002-2003, la quale ha avuto una composizione prevalentemente parlamentare, un metodo di lavoro trasparente e implicante una consultazione sistematica della società civile, sicché è stato impossibile per i governi rimangiarsi le proposte più avanzate da essa presentate.[35]
Va infine sottolineato che la rivendicazione, contenuta nell’ultimo messaggio di Spinelli, dell’attribuzione di un mandato costituente al PE è stata parzialmente recepita dal Trattato di Lisbona. Se questo trattato ha eliminato ogni riferimento all’idea di una costituzione europea, attribuisce d’altro canto al PE il diritto di presentare delle proposte di emendamento dei trattati (il che significa che esso può, se lo vuole, presentare un progetto di costituzione europea), e stabilisce che il Consiglio europeo debba decidere a maggioranza semplice sulla convocazione di una Convenzione – formata da rappresentanti del PE dei parlamenti nazionali, della Commissione europea e dei governi – incaricata di esaminare tali proposte e di trasmetterle a una Conferenza intergovernativa per la decisione finale da sottoporre alle ratifiche nazionali. Questa procedura lascia l’ultima parola alla decisione unanime dei governi, ma offre al PE una possibilità reale di lottare, se ne avrà la volontà, per un cambiamento di metodo. Esso dovrebbe consistere anzitutto nell’ottenere che la Convenzione sia autorizzata ad avviare i propri lavori anche se non tutti gli Stati membri hanno deciso di unirsi al disegno di una costituzione federale. In secondo luogo, nella Convenzione si dovrebbe realizzare una codecisione costituzionale fra la componente parlamentare e quella governativa della Convenzione, in cui cioè entrambe decidano a maggioranza (secondo il modello della codecisione legislativa). Infine si deve far passare il principio della ratifica a maggioranza fondato su un referendum europeo.
Per il futuro dell’unificazione europea sarà decisiva la capacità da parte del PE, sostenuto dal fronte federalista, di imporre la sopraindicata procedura democratica di revisione dei trattati e cioè di far prevalere la scelta per cui Spinelli non ha mai cessato di lottare. Si tratta di una scelta estremamente ardua, che però è diventata ineludibile, perché se non si perviene in tempi rapidi a una piena federalizzazione dell’Unione europea, partendo dall’eurozona, e quindi alla procedura indispensabile per realizzarla, l’integrazione non sarà in grado di far fronte alle sfide esistenziali – la crisi radicale dell’unione economica e monetaria e la necessità drammatica di ottenere una efficace capacità europea di agire sul piano internazionale – cui è confrontata.[36]
[1] Su vita, pensiero e azione di Spinelli si vedano: Altiero Spinelli, Come ho tentato di diventare saggio, Bologna, Il Mulino, 1992; Id., Diario Europeo, 1948-1969, 1970-1976, 1976-1986, a cura di Edmondo Paolini, 3 voll., Bologna, Il Mulino, 1989-1991-1992; Edmondo Paolini, Altiero Spinelli. Appunti per una biografia, Bologna, Il Mulino, 1988; Id., Altiero Spinelli. Dalla lotta antifascista alla battaglia per la federazione europea 1920-1948: documenti e testimonianze, Bologna, Il Mulino, 1996; Lucio Levi (a cura di), Altiero Spinelli and Federalism in Europe and in the World, Milano, F. Angeli, 1990; John Pinder (a cura di), Altiero Spinelli and the British Federalists, London, Federal Trust, 1998; Piero Graglia, Altiero Spinelli, Bologna, Il Mulino, 2008; Umberto Morelli (a cura di), Altiero Spinelli: il pensiero e l’azione per la federazione europea, Milano, Giuffré, 2010.
[2] Cfr. Altiero Spinelli, Una strategia per gli Stati Uniti d’Europa, a cura di Sergio Pistone, Bologna, Il Mulino, 1989.
[3] Cfr. Jean Monnet, Cittadino d’Europa. 75 anni di storia mondiale, Milano, Rusconi, 1978.
[4] Si vedano: Daniela Preda, Storia di una speranza. La battaglia per la CED e la Federazione europea, Milano, Jaca Book, 1990; Id., Sulla soglia dell’Unione. La vicenda della Comunità Politica Europea (1952-1954), Milano, Jaca Book, 1993; Id. (a cura di), per una costituzione federale europea. Lavori preparatori del Comitato di Studi presieduto da P.H. Spaak 1952-1954, Padova, CEDAM, 1996 (questo comitato, costituito dal Movimento Europeo di cui era presidente Spaak, e che lavorò sotto la guida di Spinelli, influenzò in modo decisivo i lavori dell’Assemblea ad hoc). Sulla politica europea di De Gasperi si vedano: Alcide De Gasperi, L’Europa. Scritti e discorsi, a cura di Maria Romana De Gasperi, Brescia, Morcelliana, 2004; Giuseppe Petrilli, La politica estera ed europea di De Gasperi, Roma, Cinque Lune, 1975; Daniela Preda, Alcide De Gasperi federalista europeo, Bologna, Il Mulino, 2004.
[5] Cfr. Raymond Aron e Daniel Lerner, La querelle de la CED, Paris, Armand Colin, 1956 e Christophe Reveillard, Les premières tentatives de construction d’une Europe fédérale. Des projets de la Résistance au traité de CED (1940-1954), Paris, François- Xavier de Guibert, 2001.
[6] Cfr. Jean-Pierre Gouzy, Les pionniers de l’Europe communautaire, Lausanne, Centre de recherches européennes, 1968 e Enrico Serra (a cura di), Il rilancio dell’Europa e i Trattati di Roma, Milano, Giuffré, 1989.
[7] Cfr. Luigi Vittorio Majocchi (a cura di), Messina quarant’anni dopo. L’attualità del metodo in vista della Conferenza intergovernativa del 1996, Bari, Cacucci, 1996 e Sergio Pistone, La Conferenza di Messina e lo sviluppo dell’unificazione europea, Il Federalista, n. 3 (2005).
[8] Cfr. Altiero Spinelli, Il Manifesto dei federalisti europei, Parma, Guanda, 1957, ripubblicato in stampa anastatica dalla Federazione regionale del Lazio dell’Associazione italiana per il Consiglio dei comuni e delle regioni d’Europa, a cura di Gabriele Panizzi, Roma, 2006 e Sergio Pistone, Il Movimento federalista europeo e i Trattati di Roma, in Enrico Serra (a cura di), op. cit..
[9] Sul Congresso del popolo europeo si veda, oltre a Cinzia Rognoni Vercelli, Il Congresso del popolo europeo, in Sergio Pistone (a cura di) I Movimenti per l’unità europea 1954-1969, Pavia, Università di Pavia, 1996, la ristampa anastatica di “Popolo europeo” (1958-1964), a cura di Sergio Pistone, promossa dalla Consulta europea del Consiglio regionale del Piemonte, Torino, Celid, 2001. Occorre, ricordare che l’azione del Congresso del popolo europeo fu proseguita in forma semplificata (fra il 1963 e il 1966) attraverso il Censimento volontario del popolo federale europeo promosso da Mario Albertini, il quale dopo il 1962 sostituì Spinelli nella guida del MFE. Cfr. Sergio Pistone, Il passaggio della leadership del Movimento federalista europeo da Altiero Spinelli a Mario Albertini, in Fabio Zucca (a cura di), Europeismo e federalismo in Lombardia dal Risorgimento all’Unione europea, Bologna, Il Mulino, 2007.
[10] Cfr. Luigi Vittorio Majocchi e Francesco Rossolillo, Il Parlamento europeo. Significato storico di un’elezione, Napoli, Guida, 1979.
[11] Cfr. Sergio Pistone, I Trattati di Roma 1957-2007, Piemonteuropa, n. 1-2 (2007).
[12] Si vedano: Altiero Spinelli (a cura di), Che fare per l’Europa? (Atti dell’XI Convegno degli amici del “Mondo”), Milano, Comunità, 1963; Id., Rapporto sull’Europa, Milano, Comunità, 1965; Id., Europeismo, voce scritta per L’Enciclopedia del Novecento, II, Roma. Istituto dell’enciclopedia italiana, 1977.
[13] Cfr. Altiero Spinelli, La mia battaglia per un’Europa diversa, Manduria, Lacaita, 1979. Va ricordato che nel 1963 Spinelli scrisse una lettera al presidente della Commissione della CEE, Walter Hallstein, in cui gli propose in sostanza l’impostazione che egli avrebbe perseguito quando divenne commissario dal 1970 al 1976. Questa lettera fu pubblicata su Il Mondo del 23 luglio 1963 e, simultaneamente, su L’Express e Die Zeit.
[14] Si vedano di Spinelli in particolare: L’avventura europea, Bologna, Il Mulino, 1972; Le istituzioni europee. Progetti di riforma, Critica Sociale, n. 1 (1972); perché e come fare l’Unione politica europea, relazione svolta al congresso dell’Unione dei federalisti europei (UEF) di Bruxelles il 18 aprile 1975 e pubblicata in Una strategia per gli Stati Uniti d’Europa, op. cit..
[15] Sulla relazione di Georges Vedel si veda L. Levi, Crisi della Comunità europea e riforma delle istituzioni, Milano, F. Angeli, 1983.
[16] Cfr. Sergio Pistone (a cura di), L’ultima battaglia federalista di Altiero Spinelli, Consulta europea del Consiglio regionale del Piemonte, Torino, Celid, 2008, che contiene la ristampa anastatica di “Crocodile – Lettera ai membri del Parlamento europeo” (1980,-1983) e “Nota informativa sull’attività del Parlamento europeo” (1979-1984).
[17] Uno dei contributi decisivi dato in particolare dai federalisti italiani guidati da Albertini e in generale dall’UEF al processo di unificazione europea è stata la mobilitazione popolare a favore dell’elezione diretta del PE, la quale è stata ispirata dalla convinzione che questa rappresentasse la via maestra per giungere alla costituente europea. In questa lotta hanno svolto un ruolo determinante il Consiglio dei comuni e delle regioni d’Europa e, in particolare, la sua sezione italiana guidata da Umberto Serafini, e il Movimento europeo, che ebbe fra i suoi dirigenti più impegnati per l’elezione diretta del pe Giuseppe Petrilli (presidente del Consiglio italiano del Movimento europeo dal 1964 al 1985 e presidente del Movimento europeo dal 1981 al 1985). Si vedano: Luigi Vittorio Majocchi e Francesco Rossolillo, Il Parlamento europeo, op. cit.; Luigi Vittorio Majocchi, La lotta per l’elezione diretta del Parlamento europeo, in Ariane Landuyt e Daniela Preda (a cura di), I movimenti per l’unità europea 1970-1986, Il Mulino, Bologna, 2000; Mario Albertini, Una rivoluzione pacifica. Dalle nazioni all’Europa, a cura di Nicoletta Mosconi, Bologna, Il Mulino, 1999; Fabio Zucca (a cura di), Autonomie locali e federazione sopranazionale. La battaglia del Conseil des Communes et Régions d’Europe per l’unità europea, prefazione di Valéry Giscard d’Estaing, Bologna, Il Mulino, 2001; Giuseppe Petrilli, Il mattino d’Europa. Scritti e discorsi 1959-1979, Milano, F. Angeli, 1980.
[18] Cfr. Altiero Spinelli, Di fronte alle elezioni europee, Il Mulino, 1978, novembre-dicembre, ripubblicato in Sergio Pistone, L’Italia e l’unità europea. Dalle premesse storiche all’elezione diretta del Parlamento europeo, Torino, Loescher, 1982.
[19] In effetti Spinelli entrò nel 1976 nella Camera dei deputati e, quindi, nel Parlamento di Strasburgo come membro della delegazione del Parlamento italiano, mentre fu poi eletto nelle elezioni europee del 1979 e del 1984. Sulla sua attività complessiva come europarlamentare si veda Altiero Spinelli, Discorsi al Parlamento europeo, 1976-1986, a cura di Pier Virgilio Dastoli, Bologna, Il Mulino, 1987. Ci sono anche una edizione francese e una inglese pubblicate a Roma dal Gruppo comunisti e apparentati del PE, con prefazione del presidente del PE Pierre Pflimlin e una premessa di Gianni Cervetti.
[20] Si vedano: Altiero Spinelli, PCI, che fare?, Torino, Einaudi, 1978; Daniele Pasquinucci, Europeismo e democrazia. Altiero Spinelli e la sinistra europea 1950-1986, Bologna, Il Mulino, 2000; Mauro Maggiorani e Paolo Ferrari (a cura di), L’Europa da Togliatti a Berlinguer. Testimonianze e documenti 1945-1984, Bologna, Il Mulino, 2005.
[21] La ricostruzione più completa del processo che ha avuto il suo sbocco nell’approvazione del PTUE si trova in Pier Virgilio Dastoli e Andrea Pierucci, Verso una costituzione democratica per l’Europa. Guida al Trattato di Unione europea, con prefazione di Mauro Ferri e introduzione di Altiero Spinelli, Casale Monferrato, Marietti, 1984. Va ricordato che Dastoli lavorò come segretario di Spinelli per i dieci anni della sua attività di europarlamentare e che fu in tale periodo il suo più stretto collaboratore svolgendo un ruolo decisivo nella vicenda del PTUE. Attualmente Dastoli, che è stato il direttore della rappresentanza dell’Unione europea in Italia, è Presidente del Consiglio italiano del Movimento europeo.
[22] Cfr. Altiero Spinelli, Verso l’Unione europea, Jean Monnet Lecture tenuta presso l’Istituto universitario europeo di Firenze il 13 giugno 1983 e ripubblicata in Una strategia per gli Stati Uniti d’Europa, op. cit..
[23] Durante una cena svoltasi il 9 luglio 1980 al ristorante “Au Crocodile” di Strasburgo nove deputati europei decisero di dar vita al Club del Coccodrillo che guidò l’azione sboccata nel PTUE. Essi erano: Spinelli e Leonardi (comunisti e apparentati), Gaiotti de Biase (PPE-It), Lücker e von Wogau (PPE-RFT), Balfe e Key (Soc.-GB), Johnson (Cons.-GB), Visentini (Lib.-It). Il gruppo si ampliò poi rapidamente, ottenendo l’adesione alle sue proposte della grande maggioranza del PE. Si veda Pier Virgilio Dastoli, L’azione del Club del Coccodrillo, in I movimenti per l’unità europea 1970-1986, op. cit.. Nelle successive legislature del PE eletto il collegamento fra i deputati di orientamento federalista proseguì nella forma di un Intergruppo federalista europeo che esiste tuttora e che è trasversale ai gruppi politici.
[24] La Commissione affari istituzionali fu presieduta da Mauro Ferri (Soc.-It) ed ebbe come vicepresidenti Jonker (PPE-PB), Nord (Lib.-PB), Pannella. Il lavoro della Commissione fu diviso fra sei diversi relatori (il liberale belga De Gucht, il socialista francese Moreau, il democristiano tedesco Pfennig, il conservatore britannico Prag, il democristiano italiano Zecchino e il gollista indipendente Junot, poi sostituito dal socialdemocratico tedesco Seeler) coordinati da Spinelli in quanto relatore-coordinatore.
[25] La Commissione politica, presieduta da Mariano Rumor, doveva infatti interessarsi di una notevole varietà di questioni e non avrebbe potuto oggettivamente concentrarsi in modo efficace su un tema come la rifondazione istituzionale della Comunità. Occorre ricordare che dopo la prima legislatura del PE eletto direttamente è sempre esistita una commissione ad hoc per le questioni istituzionali e che a partire dalla legislatura 1999-2004, sotto la presidenza di Giorgio Napolitano ha assunto la denominazione di Commissione affari costituzionali.
[26] Il PTUE fu approvato con 237 voti a favore, 31 contrari e 43 astensioni su un totale di 434 deputati. Va sottolineato il grandissimo contributo che diede all’iniziativa costituzionale del PE il futuro presidente della Corte costituzionale Ferri.
[27] Cfr. Cinzia Rognoni Vercelli, L’Europa a Milano. La manifestazione federalista del 28-29 giugno 1985, in I movimenti per l’unità europea 1970-1986, op. cit..
[28] Cfr. Paolo Caraffini, Costruire l’Europa dal basso. Il ruolo del Consiglio italiano del Movimento europeo, Bologna, Il Mulino, 2008.
[29] Nel commentare la dichiarazione del governo italiano del 17 dicembre 1985 – nell’articolo L’europa dice: “Grazie Italia”, La Repubblica, 6 dicembre 1985 – Spinelli disse: “A sostenere e incoraggiare Andreotti e Craxi protagonisti dell’azione europea a Lussemburgo, come lo erano stati a Milano, c’erano quarant’anni di azione del Movimento federalista. Non è un “movimento di massa”, ma in Italia, a differenza di altri paesi, ha portato avanti con tenacia non il sentimentalismo europeista incapace di distinguere fra le parole e la realtà, bensì una chiara dottrina politica, ha sempre fondato su di essa le concrete proposte di iniziative politiche, ed ha diffuso questo modo serio di pensare e volere fra tutte le famiglie politiche del paese. E’ per questo che il Parlamento italiano, unanime a più riprese, ha sostenuto la necessità di schierarsi dalla parte del Parlamento europeo.”
[30] Si veda la puntuale ricostruzione di questo processo di Rocco Antonio Cangelosi, Dal Progetto di Trattato Spinelli all’Atto unico europeo. Cronaca di una riforma mancata, con prefazione di Mauro Ferri, Milano, F. Angeli, 1987.
[31] Si veda la relazione di Spinelli del 4 febbraio 1986 alla Commissione affari istituzionali (di cui era stato eletto presidente) del PE, pubblicata in Una strategia per gli Stati Uniti d’Europa, op. cit..
[32] Cfr. Si al referendum per la costituente europea, Pavia, EDIF, 1989.
[33] Cfr. Jacques Delors, Mémoires, Paris, Plon, 2004.
[34] Cfr. in particolare Luciano Angelino, Le forme d’Europa. Spinelli o della federazione, prefazione di Tommaso Padoa-Schioppa, Genova, Il Melangolo, 2003 e Giorgio Napolitano, L’Europa e il ruolo dell’Italia nel mondo. La via maestra, Milano, Mondadori, 2013.
[35] Cfr. Umberto Morelli (a cura di), A Constitution for the European Union. Sovereignty, Representation, Competences, Constituent Process, Studi del Centro Studi sul Federalismo, Milano, Giuffrè, 2005; Jacques Ziller, La nuova Costituzione europea, Bologna, Il Mulino, 2004.
[36] Rimando alle conclusioni del mio saggio, Settant’anni di vita del Movimento federalista europeo (1943-2013), Il Federalista, n. 2-3 (2013).
