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Anno XXXII, 1990, Numero 3 - Pagina 199

 

 

Moneta europea, riforma dello Stato del benessere e democrazia economica

 

GUIDO MONTANI

 

 

Introduzione: atipicità dell’unificazione europea.

 

Il problema della moneta europea, che gli estensori dei Trattati di Roma avevano del tutto ignorato, è stato posto all’ordine del giorno dalla crisi del sistema monetario internazionale, decretata ufficialmente dal governo americano con il provvedimento del 1971 di inconvertibilità del dollaro. Da allora sono stati varati diversi progetti di unificazione monetaria, ma il solo che si sia concretizzato, sebbene parzialmente, è quello del Sistema monetario europeo. Infine, sotto l’incalzare degli avvenimenti nell’Europa dell’Est e del problema dell’unità tedesca, i governi europei hanno deciso di portare a termine l’unificazione monetaria, avviata con lo SME.

Ben difficilmente, in questo drammatico contesto politico internazionale, in cui la Comunità è chiamata a nuove responsabilità, la decisione di istituire l’Unione economico-monetaria potrà essere presa senza una parallela decisione riguardante la riforma democratica della Comunità, vale a dire l’istituzione di un vero governo europeo responsabile di fronte al Parlamento europeo, dotato di nuovi poteri. In ogni caso, questo è l’assunto che verrà posto alla base delle osservazioni che seguiranno perché, senza un governo europeo, l’istituzione dell’Unione monetaria accrescerebbe ulteriormente il deficit democratico della Comunità e causerebbe insopportabili squilibri sociali.

Il nostro obiettivo è quello di esaminare i problemi relativi alla nuova costituzione economica dell’Europa, tenendo in considerazione il fatto che le circostanze storiche che vedono sorgere la Federazione europea imporranno alcune scelte istituzionali innovative rispetto alle soluzioni adottate dagli Stati federali già esistenti, in particolare dagli Stati Uniti d’America. Nei confronti delle precedenti esperienze federali, si devono notare almeno tre fondamentali differenze. La prima Costituzione federale della storia, quella americana, ratificata nel 1787, non prevedeva alcuna disposizione riguardante la moneta. Il sistema bancario statunitense si è dunque sviluppato – sebbene con grande discontinuità – all’interno di un quadro politico ben definito, in cui il governo federale ha potuto far valere al momento opportuno gli interessi di stabilità e di efficienza del sistema economico su tutta l’area su cui si estendeva la sua giurisdizione. Ben differente è la situazione europea. Qui ci troviamo in presenza di banche centrali nazionali di tradizione secolare o plurisecolare. L’unificazione monetaria europea comporta una cessione di sovranità monetaria dal quadro nazionale a quello europeo, in una situazione in cui al livello europeo non esistono ancora poteri effettivi di governo. Negli Stati Uniti d’America l’unificazione del mercato è stata accompagnata e, in alcuni casi, preceduta dall’unificazione monetaria. In Europa si è messo in cantiere il Mercato comune nel 1957 senza prevedere alcuna unificazione monetaria e solo in occasione della sfida produttiva giapponese e statunitense degli anni Settanta e Ottanta i governi europei hanno dovuto riconoscere che la sopravvivenza delle monete nazionali rappresentava un decisivo ostacolo allo sviluppo economico europeo. In definitiva, si può affermare che in Europa si manifesta la necessità di un parallelo sviluppo dell’unificazione monetaria e di quella politica. Moneta europea e governo europeo sono due aspetti di una medesima realtà.

La seconda questione riguarda la dimensione relativa dei bilanci nazionali (per gli USA, di quelli degli states) in relazione al bilancio europeo (negli USA, del governo federale). Il bilancio comunitario attualmente ammonta a poco più dell’1% del PIL europeo, mentre quello degli USA supera il 22%. La differenza non dipende solo dai costi della difesa, che negli USA sono ovviamente tutti a carico del bilancio federale. Lo sviluppo socio-economico in Europa si è ormai compiuto all’interno del quadro nazionale. Si sono così formati sistemi nazionali di assistenza sociale in Europa, mentre negli USA, durante gli anni della Grande Depressione e del New Deal, il governo federale ha sviluppato le politiche di assistenza sociale e per l’occupazione sottraendo, spesso dopo duri contrasti con la Corte suprema, competenze ai singoli Stati membri. E’ dunque improbabile che il bilancio europeo aumenti considerevolmente anche dopo l’istituzione dell’Unione monetaria. Alcuni studi[1] prevedono che esso non superi il 3% del PIL europeo (escluse le spese per la difesa, che in Europa potrebbero anche restare in perpetuo a carico dei bilanci nazionali). Ne segue che il governo federale europeo è destinato ad avere un bilancio «leggero» nei confronti dei bilanci nazionali, dove sono concentrate la gran parte delle spese pubbliche della Comunità (si ricorda che, in media, la spesa pubblica europea rappresenta il 48% del PIL). Questo fatto non potrà non avere conseguenze importanti anche sulle competenze delle autorità monetarie europee. E’ ovvio che non sarà possibile ignorare facilmente il problema del «coordinamento» dei bilanci nazionali. Se, come succede attualmente, alcuni paesi finanziano ampiamente le loro spese pubbliche ricorrendo all’emissione di titoli del debito pubblico – e questa è diventata una pratica cui si ricorre sempre più frequentemente anche per sostenere le spese correnti in servizi sociali – uno o pochi governi nazionali possono provocare importanti guasti inflazionistici in tutta la Comunità.

La questione della dimensione del bilancio comunitario non può, tuttavia, essere affrontata senza prendere in considerazione una terza circostanza, vale a dire il ruolo della Comunità nella politica internazionale. E’ noto che gli Stati Uniti d’America hanno avuto all’inizio pochissime responsabilità internazionali, tanto che Alexander Hamilton ha potuto parlare dell’America come di un’isola politica che avrebbe potuto restare per un lunghissimo periodo al di fuori delle lotte egemoniche europee. In effetti, gli Stati Uniti d’America hanno perso solo nel corso del XX secolo la loro natura di isola politica quando, a partire dal primo conflitto mondiale, hanno dovuto assumersi responsabilità crescenti nella politica internazionale. Ciò, insieme agli interventi sociali del New Deal, ha causato un accentramento importante di poteri al livello federale, tanto che oggi gli Stati Uniti d’America sono più simili ad uno Stato accentrato europeo, con spiccate autonomie regionali, piuttosto che ad un vero Stato federale. La Comunità europea potrebbe naturalmente subire lo stesso destino se si dovesse assumere responsabilità da superpotenza. Ma qui si sosterrà l’ipotesi opposta. Il bilancio europeo, per quanto riguarda il ruolo dell’Europa nel mondo, si dovrà occupare principalmente delle nuove spese per progetti di cooperazione con i paesi dell’Est europeo e con il Terzo mondo, per il cui finanziamento, tuttavia, si dovrebbe provvedere non solo con nuove entrate di bilancio, ma anche con prestiti internazionali garantiti dalla Comunità. La Federazione europea sta nascendo in una situazione di distensione internazionale e di disarmo tra le due superpotenze, che impone all’Europa maggiori responsabilità sul fronte della solidarietà per il consolidamento dei nuovi regimi democratici dell’Est e per lo sviluppo del Terzo mondo, piuttosto che un impegno massiccio sul fronte delle spese militari. La Federazione europea sarà necessariamente il cuore pulsante della «Casa comune europea», vale a dire di quel progetto di cooperazione economica e per la sicurezza comune che si estende da San Francisco a Vladivostok, per sostenere il quale sarà sufficiente un bilancio «leggero» perché l’Europa necessiterà al più di una difesa difensiva, venendo a cadere le ragioni storiche che avevano fatto sorgere la NATO e il Patto di Varsavia come blocchi militari contrapposti. E una difesa difensiva, mentre richiede un coordinamento europeo, non comporta affatto un aggravio del bilancio europeo, mentre è probabile che porti ad una riduzione delle spese militari a carico dei bilanci nazionali.

Lo scopo di questo studio è quello di prendere in esame le circostanze che possono definire i tratti essenziali della nuova costituzione economica dell’Europa. L’unificazione politica dell’Europa rappresenta infatti una eccezionale occasione di rinnovamento democratico e la futura costituzione economica dell’Europa costituisce un aspetto, non secondario, di questo processo. Ci occuperemo dunque sia della struttura della spesa pubblica e delle nuove regole amministrative che dovrebbero garantirne il buon governo, sia della riforma dell’impresa e del regime della proprietà dei mezzi di produzione, al fine di prospettare alcune indicazioni di democrazia economica che potrebbero facilitare l’integrazione dell’Europa occidentale con quella orientale e l’URSS. Infine, si tireranno alcune conclusioni circa i rapporti tra politica monetaria e politica fiscale in uno Stato federale.

 

 

La spesa pubblica

 

Unione monetaria e spesa pubblica.

 

La decisione di creare la moneta europea comporta inevitabilmente un trasferimento di sovranità dagli Stati nazionali alla Federazione europea. Come per il commercio estero, non è pensabile che sopravvivano dei poteri nazionali in concorrenza con quello federale. La banca centrale federale deve poter controllare il volume della massa monetaria su tutto il mercato, insieme al livello dei tassi di interesse. Le banche centrali nazionali devono rinunciare alloro potere di battere moneta. In sostanza, moneta europea significa: a) fissare irrevocabilmente i tassi di cambio tra le monete nazionali; b) affidare alla banca centrale europea la sovranità sulla moneta, sui cambi e sui tassi di interesse. La sopravvivenza delle monete nazionali o la loro sostituzione con un unico segno monetario europeo diventa a questo punto una questione di convenienza e di praticità. Sotto l’aspetto simbolico è ovviamente molto importante che i cittadini europei possano utilizzare un nuovo ed uniforme mezzo di pagamento.

E’ a questo punto che s’impone una riflessione sul ruolo della banca centrale in uno Stato federale. E’ noto che le banche centrali degli Stati unitari, come la Banca d’Inghilterra, la Banca di Francia, ecc. hanno svolto e svolgono non solo le funzioni di cui si è appena parlato. Esse sono anche strumenti per il finanziamento della spesa pubblica. Vi sono due modi attraverso i quali la banca centrale può aiutare il «sovrano». Il primo è attraverso una pura e semplice emissione di carta moneta – messa a disposizione del tesoro – che con ogni probabilità, prima o poi, genererà inflazione. Il secondo modo è quello di assorbire un certo ammontare di titoli pubblici che poi collocherà sul mercato. Questa seconda funzione non necessariamente deve essere realizzata mediante la banca centrale, anche se spesso il governo vi ricorre, perché nella misura in cui il titolo non viene assorbito interamente dal mercato resta nelle mani della banca, che potrà comunque versare denaro fresco al governo stampando carta moneta.

La questione è dunque quella di sapere quali siano le responsabilità ed i poteri della banca centrale federale nei suoi rapporti con l’esecutivo. In proposito non vi sono opinioni concordi. Nella tradizione federalista, gli autori che come Lionel Robbins[2] hanno difeso la necessità di attribuire al potere federale la competenza della moneta non si sono nemmeno posti il problema, perché negli anni Trenta era ancora fuori discussione – anche se Keynes stava per lanciare il suo attacco intervenzionista – che la banca centrale dovesse seguire alcune regole prudenziali ben consolidate dalla tradizione del gold standard e che in sostanza vietavano alle banche centrali qualsiasi azione di sostegno della spesa pubblica. Più recentemente, alcuni economisti, che fondano la loro analisi principalmente sull’esperienza statunitense, sostengono che al livello federale dovrebbe spettare la funzione di «stabilizzazione» dell’economia.[3] In altri termini, essi sostengono che il governo federale dovrebbe poter manovrare sia il volume della spesa pubblica sia il deficit od il surplus di bilancio in funzione anticiclica. Non vi sarebbero, sotto questo aspetto, delle differenze significative tra uno Stato federale ed uno Stato centralizzato e dunque non ci si dovrebbe aspettare un comportamento differente nemmeno dalla banca centrale. In effetti, ciò è quanto accade negli Stati Uniti d’America, dove il governo di Washington manovra bilancio e deficit per orientare il processo economico nella direzione desiderata.

In Europa, sembra ormai affermarsi una opinione opposta, sostenuta principalmente dalle autorità monetarie tedesche. Secondo questo punto di vista, la banca centrale federale non dovrebbe finanziare i deficit «né del governo europeo, né dei governi nazionali». La funzione prioritaria della banca centrale dovrebbe essere quella di mantenere stabile il valore della moneta. E questa funzione potrà essere svolta senza intralci solo se verrà garantita una completa indipendenza della banca centrale nei confronti delle esigenze di bilancio, a qualsiasi livello queste si manifestino. Questa posizione «ortodossa» risulta del tutto accettabile se si ammette che il principale obiettivo della politica monetaria debba essere la stabilità dei prezzi, ma presta il fianco alle critiche di chi vorrebbe che le autorità monetarie e di bilancio intervenissero nelle situazioni in cui occorre combattere contro un alto tasso di disoccupazione, oppure diventi necessario frenare una crescita eccessivamente rapida dell’economia. E in uno Stato centralizzato sarebbe questa seconda opinione che prenderebbe quasi certamente il sopravvento. Ma in una federazione, quale si appresta a diventare l’Europa, si deve tener conto che vi sono più livelli importanti di governo: quello europeo, i governi nazionali e, in prospettiva, i governi locali (regioni, comuni, ecc.). Ebbene, è ovvio che se un livello di governo, poniamo quello europeo, avesse il potere di scatenare un processo inflazionistico con il cosiddetto meccanismo di «signoraggio» (cioè con l’emissione di carta moneta), gli altri livelli di governo si vedrebbero ben presto sottrarre risorse attraverso una lievitazione dei prezzi che imporrebbe loro un deficit inatteso di bilancio da coprirsi eventualmente con nuove imposte. In definitiva, i cittadini dovrebbero subire una maggiore tassazione da parte dei livelli di governo che non hanno contribuito alle nuove decisioni di spesa. Si tratta evidentemente di un meccanismo assurdo, che minerebbe ben presto il rapporto di fiducia tra cittadini e amministratori. Chi ha il potere di creare inflazione, ha anche il potere di distruggere la federazione.

La questione non si può, tuttavia, ridurre all’indicazione generica che la banca centrale federale non debba finanziare né il deficit del governo europeo, né quello dei governi nazionali. Anche nel rispetto di questo vincolo, i governi possono finanziare il loro deficit attraverso il ricorso al debito pubblico. Il debito pubblico è diventato in effetti una componente strutturale della finanza nazionale. Sino a pochi decenni fa, veniva considerato nei trattati di scienza della finanza sotto la voce «finanza straordinaria», nel senso che i governi vi ricorrevano in circostanze del tutto eccezionali, come le guerre. Ma la situazione oggi è del tutto mutata e non vi è dubbio che attraverso un continuo aumento dei tassi di interesse i governi sono in grado di attirare ingenti quantità di risparmio nelle casse della tesoreria per finanziare le spese correnti, rendendo così cronico il ricorso al debito pubblico. La sola Italia ha un deficit che corrisponde al 40% del deficit dell’intera Comunità (e al 2% del PIL comunitario, dunque al doppio del bilancio della CEE). Vi è dunque il serio pericolo che un comportamento inflazionistico di uno o più governi nazionali possa provocare gravi squilibri monetari e finanziari per tutta la Comunità. A ciò si deve poi aggiungere il fatto che anche il governo europeo, di fronte alle sue nuove responsabilità internazionali, potrebbe essere indotto a ricorrere massicciamente al prestito pubblico. Se i governi nazionali continuano a ritenere possibile e lecito attingere a questa forma di finanziamento non si vede perché la si debba negare al livello europeo.

 

Deficit di bilancio e crisi dello Stato del benessere.

 

Si impone a questo punto una riflessione sulle cause che possono spingere un governo a mantenere in equilibrio il proprio bilancio oppure ad abbandonarlo in vista di altri obiettivi di politica economica maggiormente rilevanti. Se consideriamo l’esperienza post-bellica dei paesi occidentali, non sembra infondato affermare che uno dei vincoli che maggiormente ha influito sul perseguimento della stabilità monetaria e di bilancio è stato quello monetario. I paesi che sono entrati a far parte del sistema di Bretton Woods, sino a che l’egemonia americana si è potuta far valere, hanno osservato il regime delle parità fisse, che ha loro impedito troppo facili avventure inflazionistiche. In effetti, i primi importanti squilibri di bilancio, in Europa e negli USA, si sono manifestati dopo l’abbandono del regime delle parità fisse, quando si è allentata la disciplina monetaria internazionale.

Analoghe considerazioni possono essere fatte a proposito dell’esperienza dello SME. Dopo il caotico periodo seguito alla dichiarazione di inconvertibilità del dollaro, l’istituzione dello SME ha imposto una disciplina di cambi quasi fissi tra i paesi partecipanti obbligandoli ad allineare i loro tassi di inflazione al paese più «virtuoso», vale a dire la RFT. Tuttavia, questa disciplina monetaria europea non si è accompagnata ad una analoga disciplina di bilancio. Alcuni paesi hanno aumentato in continuazione il loro deficit, rendendo così inevitabile il ricorso alla svalutazione della propria moneta.

Resta dunque il ragionevole dubbio che, anche nel quadro di una Unione monetaria europea, la semplice disciplina monetaria non sia sufficiente ad armonizzare le politiche di bilancio. Gli Stati membri della Comunità hanno tradizioni amministrative differenti e, soprattutto, problemi economico-sociali di diseguale gravità. La Comunità europea ha squilibri territoriali molto più significativi di quelli degli USA e ciò non può non causare una diversa capacità di reazione di ogni singolo Stato al problema del riaggiustamento dei conti economici. Occorre del resto notare che le difficoltà di bilancio non riguardano solo l’Europa. Esse investono tutti i paesi industrializzati, senza escludere gli Stati Uniti d’America.

Il deficit persistente di bilancio è dunque la spia di un problema molto più vasto.[4] In effetti, negli ultimi decenni si è assistito ad una crescente domanda di servizi pubblici, in tutti i paesi in cui è stato raggiunto lo stadio post-industriale dello sviluppo economico. L’invecchiamento della popolazione ha fatto esplodere le voci di spesa per pensionamenti e sanità. L’allungamento dell’età scolare ha imposto maggiori spese per l’insegnamento e per l’edilizia scolastica. La ristrutturazione delle aree urbane e il miglioramento della rete dei trasporti ha messo alla prova i bilanci degli enti locali. L’inquinamento ha imposto misure di ristrutturazione ecologica dell’economia in parte a carico dei bilanci pubblici, ecc. L’elenco dei nuovi compiti dello Stato del benessere potrebbe continuare, ma è chiaro che ci troviamo di fronte a responsabilità che vanno ben al di là dello Stato assistenziale nato come risposta ai problemi sociali posti dalla prima industrializzazione. Lo Stato assistenziale si deve trasformare nello Stato fornitore di servizi pubblici, in cui la qualità del servizio diventa uno degli elementi essenziali per la valutazione della sua efficienza. Una gestione efficiente di un ospedale non dipende solo dal volume degli investimenti effettuati. Le medesime considerazioni valgono per l’istruzione pubblica, per la programmazione degli insediamenti urbani sul territorio (urbanistica), per la salvaguardia dell’ambiente storico e naturale, ecc. Lo Stato centralizzato, la cui struttura burocratica è stata concepita nel secolo scorso, non sa rispondere a questo tipo di richiesta. Il risultato è la crisi della finanza pubblica, cioè un deficit crescente nei pubblici bilanci.

 

La riforma dello Stato del benessere e la regola del pareggio del bilancio.

 

Le prime reazioni alla crisi dello Stato del benessere sono consistite in un tentativo di ritorno al passato, all’insegna di «meno Stato, più mercato». In alcuni paesi non si è trattato solo di uno slogan. La Gran Bretagna con il governo Thatcher e gli USA con l’amministrazione Reagan hanno effettivamente messo in atto provvedimenti di riduzione della tassazione dei redditi al fine di incentivare gli investimenti (politiche dell’offerta) e di tagli nelle spese di assistenza sociale. Dopo un decennio di politiche conservatrici, nonostante qualche brillante e transitorio successo (come nel caso delle de-nazionalizzazioni), il risultato complessivo è disastroso. Sono aumentate le diseguaglianze nei redditi e sono aumentati i tassi di disoccupazione, senza che si siano ottenuti significativi miglioramenti sul fronte della spesa pubblica.

Per questa ragione, una corrente di economisti[5] di orientamento liberale sostiene che occorre affrontare il problema alla radice e propone che si introduca un preciso vincolo costituzionale – il pareggio del bilancio – alla gestione della spesa pubblica, perché è inevitabile che i parlamenti siano per loro natura incapaci di imporsi una seria disciplina di spesa. La crisi fiscale dello Stato viene così imputata alla imperfezione del meccanismo democratico. L’organo che può prendere decisioni di spesa, come il Congresso americano, non autolimiterà mai i suoi poteri volontariamente, perché nessun singolo deputato e nessun partito vorranno assumersi la responsabilità di diventare impopolari nei confronti degli elettori proponendo nuove imposte per coprire nuove spese. In effetti, negli USA, dove il deficit di bilancio significa essenzialmente un eccesso di spesa al livello federale con conseguenze inflazionistiche che ricadono, oltre che sui cittadini, sui bilanci degli Stati membri della federazione, il movimento per imporre il vincolo del bilancio in pareggio ha già trovato il consenso, nel 1986, di ben 32 Stati, vale a dire due Stati di meno del quorum necessario per imporre al Congresso un dibattito su di un emendamento costituzionale che imponga il vincolo del bilancio in pareggio.[6]

La proposta del bilancio in pareggio deve essere presa in attenta considerazione perché rappresenta la soluzione tecnica al problema della crisi della finanza pubblica, ma occorre naturalmente dare una risposta, che i conservatori non sanno dare, ai problemi che restano insoluti applicando questo semplice principio amministrativo. I problemi, in breve, sono due. Il primo concerne la riforma del sistema della pubblica amministrazione al fine di assicurare una più efficace – quindi più democratica – gestione delle risorse collettive. Il secondo, di cui parleremo più avanti, riguarda la riforma del mercato, perché nella misura in cui il mercato non sa assicurare per conto suo la piena occupazione impone dei compiti supplementari alla pubblica amministrazione, che è costretta ad assumersi delle funzioni che spesso gli imprenditori privati saprebbero svolgere meglio ed a minor costo.

La riforma dello Stato del benessere rappresenta certo un aspetto, non del tutto secondario, della riforma dei sistemi democratici che, non solo in Europa, stanno progressivamente perdendo la fiducia dei cittadini. La scarsa partecipazione alle elezioni è solo il sintomo più appariscente della crisi della democrazia. Sul fronte della finanza pubblica, questa crisi si manifesta nella incapacità dello Stato di raccogliere le risorse finanziarie necessarie a far fronte alla crescente domanda di servizi. In Europa, si può affermare che il centro focale della crisi risiede nella concentrazione al livello nazionale della sovranità e nella parallela impossibilità di dare una risposta nazionale ai principali problemi di governo dell’economia. L’esistenza della Comunità europea e la costante richiesta del mondo economico di una moneta europea rappresentano la prova evidente della necessità di governare l’economia al livello sovrannazionale. Ma in questa direzione, si deve osservare che si pongono ormai molte esigenze di questo tipo a livello mondiale, nel quadro dell’ONU. Il commercio internazionale, impossibile senza un solido mezzo di pagamento, l’emergenza ecologica, che ha già imposto alcune misure di intervento su scala mondiale (ad esempio, per la protezione della fascia di ozono), la cooperazione Nord-Sud per lo sviluppo, ecc. sono tutte questioni che mostrano come il quadro nazionale sia ormai inadeguato al controllo razionale del processo produttivo e dello sviluppo economico-sociale. La crisi della democrazia è dunque prima di tutto crisi della democrazia nazionale e la risposta non può essere che la costruzione della democrazia internazionale, cioè l’estensione dell’area del governo rappresentativo al di sopra delle frontiere nazionali. E’ questa l’impresa che si sta tentando in Europa con la trasformazione della Comunità europea in una vera federazione.

La concentrazione nazionale dei poteri va spezzata inoltre anche verso il basso, cioè nella direzione delle autonomie regionali e locali, che oggi sono considerate unicamente come organi amministrativi, i cui poteri sono delegati dal solo livello legittimato a detenere la sovranità, il livello nazionale. La riforma dello Stato del benessere deve necessariamente passare attraverso questa strettoia. E’ evidente che molti governi locali sono oggi più inefficienti e più corrotti di quanto lo siano i governi nazionali. In Europa, le voci delle autonomie locali sono state per secoli soffocate prima dalle monarchie assolute e poi dal potere giacobino repubblicano. Non ci si può dunque sorprendere se la via dell’autogoverno locale sia irta di ostacoli e lenta da percorrere. Ma la tendenza generale del mondo moderno, non solo nei paesi dove si è ormai compiuta la rivoluzione industriale, è incontrovertibile. In URSS il risveglio della democrazia ha coinciso con il risveglio delle nazionalità, purtroppo con tutti i pericoli insiti nella pretesa di realizzare l’indipendenza e l’autonomia adottando ancora il vecchio modello dello Stato nazionale, e non quello dello Stato federale. In modo meno drammatico, la stessa tendenza si è, tuttavia, manifestata anche negli USA, dove lo sviluppo dell’economia dei servizi e l’apertura degli USA alla concorrenza internazionale ha stimolato gli states a promuovere politiche sempre più efficaci a sostegno sia delle proprie industrie, sia della qualità dei servizi pubblici locali. Si tratta di una vera e propria inversione di tendenza rispetto alla politica livellatrice e centralizzatrice che il governo di Washington era riuscito ad imporre negli anni bui della Grande Depressione.[7]

La partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica assume un aspetto concreto, perché corrisponde alle relazioni face-to-face, al livello locale dove amministrati e amministratori possono discutere, senza venire separati dal velo falsificatore dei mass media, dei problemi della propria comunità. L’autogoverno dei cittadini deve necessariamente assumere una dimensione locale, cioè l’ambito territoriale in cui un individuo vive e lavora abitualmente. In un mondo ormai sempre più interdipendente, in cui si comincia a pensare ed agire come cittadini del mondo, si sente anche il bisogno di rinsaldare le radici nella propria comunità locale, che ha segnato indelebilmente il nostro carattere e la nostra personalità, con i suoi monumenti e le sue tradizioni, sin dai primi anni di vita. Ma l’autogoverno locale non si può esprimere, e dunque la comunità locale non ha una autonoma identità, senza autonomia impositiva e di spesa. L’autonomia fiscale è un aspetto essenziale della vita politica. Chi governa deve poter prendere decisioni e deve avere i mezzi per eseguirle. I cittadini non sentono come propria l’amministrazione della cosa pubblica se non fanno un sacrificio, anche piccolo, per contribuire ad un’opera collettiva. Rousseau considerava la corvée (oggi si dovrebbe parlare di servizio civile), come la sola forma efficace di solidarietà di tutti con tutti in una comunità governata con il metodo della democrazia diretta. Il pagamento di un’imposta, per Rousseau, era già considerato un surrogato inaccettabile della solidarietà comunitaria. Oggi dobbiamo forzatamente essere meno intransigenti nel considerare gli obblighi dei cittadini, anche se va ricordato che almeno per i giovani il servizio civile rappresenterebbe una eccellente scuola di democrazia. In una economia moderna, con servizi pubblici che spesso richiedono una elevata professionalità, una generale applicazione dell’ideale di Rousseau è un’utopia. Ma il contributo diretto e consapevole alle spese che si rendono necessarie per realizzare le opere pubbliche rappresenta un aspetto essenziale della partecipazione democratica. Per questo è importante la regola del bilancio in pareggio. Essa impone che a ogni decisione di spesa corrisponda una parallela decisione sulle entrate. E’ solo con questo vincolo che si può realizzare una perfetta trasparenza e una completa responsabilità (glasnost amministrativa). Chi paga sa perché paga e che cosa si deve aspettare dalla spesa. Chi amministra sa di aver chiesto un sacrificio ai suoi concittadini e sa che è tenuto a rendere conto della buona amministrazione del denaro affidatogli.

Il principio del bilancio in pareggio non rappresenta solo la regola aurea della buona amministrazione in un regime democratico, esso è assolutamente indispensabile all’equilibrio dei poteri in uno Stato federale. Nello Stato federale si hanno più livelli di governo, da quelli locali, a quelli regionali, nazionali, ecc., ognuno dei quali deve essere indipendente e coordinato con gli altri governi. Per questo, i governi delle varie comunità appartenenti ad una federazione devono tutti rispettare il vincolo del bilancio in pareggio. Essi dovrebbero cioè ricoprire in linea di principio le loro spese (vale a dire i servizi pubblici per i rispettivi cittadini) con risorse provenienti dalla stessa comunità (vi sono poi risorse che vengono trasferite dai livelli superiori di governo, ma questo è un aspetto che deve essere discusso nel quadro della politica regionale).

La sola complicazione, a questo riguardo, proviene dalla possibilità di raccogliere fondi mediante emissione di titoli pubblici. In linea di principio, il ricorso al debito pubblico deve essere considerato una emergenza, sia quando esso viene sottoscritto dai cittadini che fanno parte della comunità sia quando viene sottoscritto dai non residenti. Il ricorso al debito pubblico – come aveva già chiarito Ricardo – è un’alternativa alla tassazione. Ma non è un’alternativa del tutto equivalente. Vi possono essere valide ragioni di opportunità nel ricorso al debito pubblico, ma non bisogna dimenticare che la trasparenza insita nel processo impositivo viene meno. In sostanza, chi paga gli interessi e chi li riscuote?

In breve, il ricorso al debito pubblico in uno Stato federale può dar luogo ai seguenti inconvenienti: a) genera inflazione se il debito è coperto con emissioni monetarie dalla banca centrale, oppure, se questa prima alternativa è esclusa, si può innescare un meccanismo di concorrenza sul mercato dei capitali tra imprenditori in cerca di prestiti e poteri pubblici che fa innalzare i tassi di interesse, con le evidenti ripercussioni negative sul livello degli investimenti privati; b) i governi più forti riescono a rastrellare con emissioni massicce di titoli i risparmi sul mercato, togliendo così di fatto ai governi più deboli la possibilità di attingere al mercato dei capitali alle stesse condizioni dei loro concorrenti. La soluzione a questi problemi non comporta evidentemente il divieto del ricorso al debito pubblico, anche se il vincolo del bilancio in pareggio, strettamente inteso, lo imporrebbe. L’esperienza, tuttavia, suggerisce che nell’economia contemporanea sarebbe assurdo sottrarre questo margine di flessibilità alle amministrazioni pubbliche, mentre è considerato indispensabile alle imprese. In fondo una comunità può decidere consapevolmente di trasferire reddito attraverso il meccanismo degli interessi ad alcune categorie sociali oppure a non residenti in cambio di una certa opera pubblica di cui sente una particolare urgenza. Il solo problema è quello di trovare una disciplina del debito pubblico che consenta ai governi di uno Stato federale di ricorrere liberamente al credito quando questo si rivela necessario, senza mettere in pericolo il principio dell’autonomia finanziaria delle altre unità amministrative.

 

La disciplina di bilancio e i poteri della banca centrale federale.

 

L’esperienza delle federazioni già esistenti può aiutarci a trovare una soluzione al problema della più appropriata disciplina di bilancio. Negli Stati Uniti, nel corso della guerra civile, gli Stati del sud si caricarono di debiti che non riuscirono poi ad onorare. La maggior parte dei debiti venne ripudiata, e questa amara esperienza si ripeté anche verso la fine del secolo al livello degli enti locali, così che l’opinione pubblica pretese di introdurre severe norme costituzionali per limitare il ricorso al debito pubblico. In alcuni Stati l’indebitamento o è proibito dalla costituzione oppure richiede una speciale procedura, come ad esempio il ricorso a referendum. Per quanto riguarda gli enti locali, viene di regola introdotta una limitazione sulla base dell’ammontare delle tasse sulla proprietà.[8]

In Australia, venne istituito nel 1927 un Loan Council composto da rappresentanti sia del governo federale che dei governi degli Stati membri. Il Loan Council ha il compito di limitare il ricorso al debito pubblico da parte degli Stati e di fatto il potere del governo centrale spesso risulta determinante, tanto che alcuni ritengono che lo strumento di coordinamento delle politiche di bilancio realizzato in Australia «minacci lo stesso assetto federale».[9]

In generale, va osservato che negli Stati federali esistenti il problema del coordinamento delle politiche di bilancio non ha mai sollevato serie difficoltà. Ma occorre anche tenere presente che in tutte le federazioni vengono concessi sostanziosi grants agli Stati membri, che hanno lo scopo di alleggerire il carico fiscale locale. Questi grants se per un verso svolgono una funzione compensatrice positiva, per contro, specie negli Stati Uniti d’America, hanno rappresentato un potente strumento di sottomissione dei governi statali al governo federale, come è avvenuto – nonostante l’attiva opposizione della Corte suprema – durante il New Deal di Roosevelt. In Europa, come si è già visto, il problema del coordinamento delle politiche di bilancio non sarà altrettanto semplice, visti i rapporti di forza tra bilancio europeo e bilanci nazionali. E’ dunque inevitabile che si ponga seriamente il problema del coordinamento.

In via preliminare, va precisato il metodo con cui affrontare il problema della disciplina di bilancio. In una federazione non sembra accettabile una soluzione che lasci indeterminata la responsabilità dei vari livelli di governo. In assenza di una regola costituzionale si finirebbe o per cedere all’accentramento o all’anarchia. Il primo caso è esemplificato dall’Australia e dagli USA, con la loro politica dei grants. «Se i grants – così si esprime Wheare – sono destinati a divenire una caratteristica permanente della finanza federale, è essenziale che il loro ammontare non dipenda dalla buona volontà del governo che li concede, perché in tal caso il principio federale verrebbe alterato».[10] Una valutazione politica di un’autorità esterna al governo interessato non è, nel metodo, molto dissimile da quanto avviene al livello internazionale quando il FMI «consiglia» politiche di aggiustamento ai paesi deficitari. Per quanto riguarda la seconda soluzione, quella dell’autolimitazione, è molto dubbio che risulti efficace. In Europa si tratta di porre dei limiti alla spesa pubblica di bilanci nazionali, sui quali incidono squilibri di sviluppo economico di dimensione secolare (si pensi alle regioni depresse nel Nord e nel Sud dell’Europa). Esiste il pericolo reale che un governo, pressato dalle sue strutturali esigenze di spesa, accumuli debiti crescenti, nella speranza di venire prima o poi aiutato dagli altri governi della federazione oppure, più semplicemente, perché il deficit è la soluzione meno impopolare in termini di consenso elettorale.

Sulla base di questi principi, si deve allora concludere che in uno Stato federale tutti i livelli di governo devono osservare una precisa regola costituzionale per quanto riguarda il vincolo di bilancio ed il volume del debito pubblico. Naturalmente, la regola del pareggio del bilancio, strettamente intesa, potrebbe essere sufficiente. Ma essa appare eccessivamente rigida, perché non consente ai governi di competere coi privati sul mercato del risparmio. E’ necessario dunque riconoscere che ogni governo può ricorrere al debito pubblico in una misura prestabilita (ceiling) come, ad esempio, una certa percentuale degli investimenti o del prodotto interno. Nel caso in cui il «tetto» venisse superato diventerebbe indispensabile l’intervento di una autorità federale per riportare la situazione nei limiti costituzionali. Questa autorità potrebbe essere la stessa banca centrale europea che, in ultima istanza, è responsabile delle condizioni generali della liquidità del mercato. La banca centrale dovrebbe, dunque, far valere questo suo compito di sorveglianza presso le autorità politiche europee – il governo ed il parlamento – che la autorizzano a mettere sotto tutela il governo in questione, il quale potrebbe continuare ad emettere titoli pubblici solo con il consenso della banca centrale, sino a che il suo deficit non rientri nei limiti costituzionali.

Inoltre, in uno Stato federale, la banca centrale dovrebbe assumersi anche il compito di consentire a tutti i livelli di governo (comprese le più piccole comunità) di attingere fondi sul mercato finanziario alle medesime condizioni dei governi più importanti. E’ ovvio che un governo nazionale od una grande impresa europea riusciranno a spuntare tassi di interesse più favorevoli sul mercato finanziario europeo rispetto al piccolo comune. La banca centrale dovrebbe, tuttavia, compensare queste naturali divergenze di valutazione del mercato attraverso una opportuna politica del debito pubblico sostenendo col suo prestigio il valore di emissione dei titoli dell’ente locale oppure raccogliendo direttamente i fondi che poi redistribuirà sulla base delle esigenze locali.

 

La transizione ad un sistema federale di finanza pubblica.

 

In Europa, il problema della riforma della finanza pubblica coincide con quello della costruzione della Federazione europea, in cui è necessario non solo trasferire competenze dal livello nazionale a quello europeo, ma anche dal livello nazionale alle autonomie locali. Sebbene esistano ormai le premesse per una simile riforma (ad esempio, la Comunità europea e molte regioni amministrano già risorse proprie), il passaggio ad una vera e propria autonomia fiscale richiederà laboriose riforme istituzionali. Qui si intende solamente prendere in considerazione alcuni problemi che potrebbero sorgere nella fase di transizione, tenendo presente che una federazione, secondo la classica definizione di Wheare, è un sistema di governi indipendenti e coordinati. Pertanto, ogni proposta nella direzione dell’indipendenza, per non cadere nell’errore tipico del nazionalismo, si deve accompagnare a proposte parallele che tengano in considerazione il necessario coordinamento democratico con gli altri livelli di governo.

Cominciamo con l’esaminare i problemi relativi all’istituzione della moneta europea e di una disciplina europea di bilancio. Con questa decisione i governi nazionali perdono naturalmente la possibilità sia di svalutare la loro moneta sia di incorrere in deficit di bilancio. Per i paesi con struttura amministrativa inefficiente e con sistemi economici più deboli nei confronti degli altri paesi della Comunità questa decisione può comportare gravi sacrifici. Svalutazioni monetarie periodiche e deficit crescenti di bilancio non rappresentano che le manifestazioni esterne di una debolezza relativa e strutturale. La Comunità europea potrebbe pertanto prevedere, nel quadro delle misure che istituiscono l’unione economico-monetaria, delle «eccezioni» che consentano in una fase transitoria di attenuare la disciplina europea, sino a che i problemi reali, vale a dire gli squilibri economici territoriali, non siano stati risolti attraverso altre politiche compensatrici, come una rafforzata politica regionale comunitaria. Per quanto riguarda la moneta, la soluzione più semplice è quella suggerita da Robbins[11] nel lontano 1940: si può cioè ammettere che in una fase transitoria, ma in cui sia già operante la banca centrale europea, i tassi di cambio tra una moneta nazionale e le altre monete europee vengano modificati per facilitare l’aggiustamento. Questa manovra, naturalmente, potrebbe riuscire sino a che le monete nazionali sono ancora in circolazione e non sono state completamente sostituite dalla moneta europea. Se questa sostituzione fosse già avvenuta le sole possibilità di intervento delle autorità europee nei confronti di una economia debole non sarebbero dissimili da quelle di un governo centrale nei confronti delle regioni più svantaggiate. Una procedura simile potrebbe essere adottata anche nei confronti dei deficit di bilancio. Molti paesi della Comunità sono afflitti da deficit importanti e non è pensabile che nel breve periodo si possano mettere in atto con successo manovre di rientro. Un periodo di transizione può essere necessario prima di poter accettare senza timori la disciplina europea di bilancio. Si potrebbe dunque prevedere che il Parlamento europeo autorizzi gli Stati membri, che giustificassero opportunamente la loro richiesta, ad emettere titoli del debito pubblico in accordo con la banca centrale federale.

La possibilità di superare queste difficoltà dipenderà in gran parte dalla dimensione e dalla struttura del bilancio comunitario. Nella misura in cui il bilancio europeo viene finanziato con prelievi di imposta grosso modo proporzionali al reddito pro-capite medio di ciascuno Stato membro, mentre le spese si concentrano, quando è possibile, principalmente nelle regioni più svantaggiate, è ovvio che il bilancio comunitario è destinato a svolgere una importante funzione di riequilibrio territoriale. Vale la pena di ricordare una proposta del rapporto MacDougall che merita qui di essere presa in attenta considerazione per i suoi evidenti effetti compensativi. Si tratta del trasferimento delle spese per i sussidi di disoccupazione e di riqualificazione professionale, già previste nei bilanci nazionali, al bilancio comunitario. Non si tratterebbe dunque di aumentare il livello della spesa pubblica europea, ma di rendere più efficace la politica anticongiunturale e di riequilibrio territoriale. Si conseguirebbe, inoltre, un effetto politico non secondario, se i cittadini potessero sperimentare direttamente l’efficacia delle politiche di solidarietà europea.

Osservazioni analoghe devono essere fatte a proposito della transizione ad una maggiore autonomia fiscale delle regioni. E’ ovvio che le regioni con reddito pro-capite al di sopra della media avranno interesse a sostenere una riforma per l’autonomia fiscale, al contrario nessun interesse ad andare in questo senso avranno le regioni con reddito medio pro-capite inferiore alla media, a cui presumibilmente confluiscono cospicui trasferimenti invisibili di reddito grazie al sistema fiscale centralizzato. La riforma federalista dovrebbe dunque essere accompagnata da un accresciuto impegno, sia al livello europeo che nazionale, per la realizzazione di politiche che riescano a garantire degli standards minimi di servizi ad ogni cittadino. Il federalismo consiste nella difficile ricerca di un equilibrio tra solidarietà (che al limite significa uniformità e centralismo) e diversità (che al limite significa divisione ed anarchia). L’unità nella diversità non può scaturire che da una difficile e continua ricerca di compromesso tra differenti comunità che si sentono partecipi di un destino comune, senza rinunciare, ciascuna, alla propria individualità.

L’ultimo problema che deve essere preso in considerazione riguarda l’inevitabile contrasto che si manifesterà tra differenti centri di imposizione, nella misura in cui si affermerà l’autonomia ai diversi livelli di governo della federazione. Se si ammette, come è necessario in una federazione, che ogni governo possegga un indipendente potere di imporre tasse, può accadere che il singolo cittadino, il cui reddito è per definizione finito, si trovi nella impossibilità di far fronte a tutte le richieste. La questione è ben nota negli Stati federali esistenti. In una sentenza del 1819, il giudice Marshall della Corte suprema degli USA ha riconosciuto che «il potere di tassare implica il potere di distruggere», nel senso che l’imposizione eccessiva di un governo può privare di fatto gli altri governi della fonte delle loro risorse. In alcune federazioni, come il Canada e l’Australia, si è superata questa difficoltà concedendo la priorità di imporre e riscuotere imposte al governo federale. Questa procedura è stata tuttavia adottata in condizioni eccezionali, per far fronte alle esigenze del secondo conflitto mondiale, con imposte federali sul reddito individuale. In seguito, il governo centrale non ha voluto ritornare ad una situazione di pari potere tra i differenti livelli di governo, così che gli Stati membri sono diventati sempre più dipendenti dai grants del governo centrale per la realizzazione dei loro programmi di spesa. Sembra dunque appropriato, in proposito, il commento del Wheare, secondo il quale «il principio federale non sembra trovar posto in queste costituzioni per quanto riguarda il potere di tassare».[12]

Si deve dunque concludere che il potere di tassare deve essere classificato tra i poteri concorrenti dei vari governi di una federazione. Nessun governo deve poter prevalere sugli altri. Saranno dunque i singoli cittadini, nel consentire attraverso le normali procedure democratiche al pagamento delle imposte, ad assegnare risorse più o meno ampie alle amministrazioni che le sollecitano. Non vi può essere alcuna garanzia a priori circa la dimensione del bilancio dei vari governi di una federazione. Ad esempio, è possibile che un governo europeo riesca a persuadere i cittadini della Comunità della necessità di una imposta straordinaria per un piano di aiuti verso il Terzo mondo. La conseguenza indiretta di una simile decisione potrebbe essere che in un piccolo comune i cittadini rimandino il progetto di costruire una piscina pubblica. Le competenze in materia di programmazione e di spesa del piccolo comune restano intatte. Il rinvio del progetto di spesa è solo contingente perché subordinato ad un più pressante impegno di solidarietà internazionale. Un appropriato sistema federale deve riuscire a conciliare le diverse esigenze di governo impedendo che le richieste dei livelli più elevati di governo soffochino le libertà di scelta dei governi inferiori e, all’opposto, che l’autonomia dei governi locali si trasformi in egoismo particolaristico, ignorando le politiche di solidarietà concernenti l’intera comunità federale, che solo il livello più elevato di governo può realizzare.

 

 

Il mercato

 

Mercato interno, Stato del benessere e democrazia.

 

Salvo drammatiche svolte involutive nell’Europa orientale e in Unione Sovietica, la costruzione del mercato interno europeo dovrebbe ormai procedere di pari passo con la costruzione della «Casa comune europea», cioè di un vasto spazio di cooperazione, non solo economica, tra tutti i paesi industrializzati dell’emisfero settentrionale. Si apre dunque una prospettiva di liberalizzazione del mercato internazionale ben maggiore di quanto è avvenuto nel secondo dopoguerra, grazie alla formazione di una grande area di libero scambio dall’Atlantico al Pacifico. Gli effetti di questo processo sulla struttura del mercato e sulla organizzazione delle forze produttive sono facilmente prevedibili. Già le aspettative del mercato interno europeo hanno messo in moto imponenti processi di concentrazione industriale (ad esempio nel settore automobilistico, della fornitura di opere pubbliche, ecc.) e finanziaria. La realizzazione di un vasto mercato, da San Francisco a Vladivostok, non può che accentuare questa tendenza.

La risposta tradizionale alle concentrazioni gigantesche del potere economico in poche mani è quella ben nota della politica anti-trust e del rafforzamento delle politiche sociali. In Europa, nella misura in cui si svilupperà un sistema di governo democratico su scala continentale è pensabile che, nel Parlamento europeo, si manifesti un orientamento favorevole ad una maggiore protezione dei diritti sociali dei cittadini e dei lavoratori. Tuttavia, l’esperienza degli USA dovrebbe suggerire che anche in uno Stato federale di dimensioni continentali le politiche sociali tradizionali non riescono del tutto nei loro intenti. Gli USA, molto decisamente alla fine del secolo scorso, e poi nel corso del New Deal rooseveltiano, hanno tentato di imbrigliare il grande capitale nella rette della politica anti-trust, ma con risultati modesti. Le grandi corporations sono una realtà ben nota del paesaggio economico e politico statunitense, così come si ammette generalmente che il grado di protezione del lavoro è molto minore negli USA che in Europa (in specie per l’assistenza sanitaria, i costi dell’istruzione, ecc.) e vi sono buone ragioni per pensare che anche in Europa non siano molte le possibilità di contrastare la tendenza alla eccessiva concentrazione del potere economico attraverso le politiche tradizionali, in particolare se si desidera mantenere le principali politiche sociali al livello nazionale. Lo Stato del benessere si è rivelato efficace nel consentire alla massa dei cittadini di raggiungere un livello minimo di servizi sociali. Ma i sistemi impositivi, per quanto progressivi, non sono riusciti a impedire la sopravvivenza di forti sperequazioni nella distribuzione dei redditi, che, almeno in alcuni casi vistosi, si tramandano di generazione in generazione (a differenza degli USA dove la mobilità sociale è molto più elevata), come se esistesse un tacito consenso sulla perpetua rigenerazione di una aristocrazia industriale e finanziaria. Nell’Europa contemporanea, come negli USA degli anni Trenta, il mercato si sviluppa dove non esistono politiche sociali efficaci. Inoltre, l’osservanza delle regole di austerità di bilancio nella futura federazione, ridurrà di molto le possibilità di manovre anticicliche contro la disoccupazione.

Non è qui in questione solo la giustizia sociale. Il funzionamento stesso dei regimi democratici richiede il rispetto dell’eguaglianza dei punti di partenza e delle opportunità sociali. Vale forse la pena di ricordare che Thomas Jefferson nel progetto di costituzione della Virginia, redatto di suo pugno, volle inserire una clausola per garantire che ad ogni cittadino maggiorenne venisse assicurata una proprietà di almeno cinquanta acri di terra. Vi era in effetti piena consapevolezza, nel mondo che ha visto nascere il pensiero democratico moderno, che la piena partecipazione al governo è possibile solo in una società di cittadini con eguali capacità di accesso alle risorse economiche. Rousseau sosteneva che in un regime democratico è necessario che «nessun cittadino sia tanto ricco da poterne comprare un altro, e nessuno sia tanto povero da essere costretto a vendersi». Orbene, qualche cosa di simile si sta verificando nelle società industrializzate contemporanee. Le campagne elettorali, sia negli USA che in Europa, sono sempre più decise dai mass media, dove ha buon gioco chi ha la possibilità finanziaria di imporre la propria immagine. In qualche misura, il denaro finisce con il prevalere sulle idee. Sebbene la vocazione profonda della democrazia sia la partecipazione di tutti al governo di tutti, di fatto si rischia di lasciare uno spazio eccessivo alla democrazia di censo.

La reazione critica ad un sistema che tollera e persino favorisce i potentati economici si sta coagulando, negli USA come in Europa, intorno alla prospettiva della democrazia economica. In sostanza, se la correzione degli squilibri sociali ex-post, realizzata attraverso i metodi dello Stato sociale, è riuscita solo parzialmente a smussare le punte più anomale nella distribuzione dei redditi, occorre riprendere in considerazione l’ipotesi di correggere l’ineguale distribuzione della proprietà ex-ante, vale a dire regolando la distribuzione stessa dei mezzi di produzione in modo che tutti possano avere eguali opportunità di contribuire alla formazione della ricchezza sociale. Non si tratta naturalmente di riproporre la vecchia formula barricadiera di «espropriare gli espropriatori» che conduce inevitabilmente al monopolio statale dei mezzi di produzione. I regimi del socialismo reale hanno già sperimentato il fallimento del sistema della pianificazione centralizzata e la necessità del ritorno al mercato. Non si vuole dunque mettere in discussione né il regime della proprietà privata, né la concorrenza fra produttori, unica garanzia di efficienza. Si tratta, al contrario, di rendere possibile a tutti l’accesso al mercato ed alla proprietà dei mezzi di produzione, senza che la proprietà si trasformi in uno strumento di «appropriazione del lavoro altrui», per utilizzare la vecchia terminologia socialista. Occorre in definitiva che la democrazia penetri anche nel mondo della produzione industriale. Come fa notare giustamente Robert Dahl,[13] l’impresa è ancora l’unica organizzazione, in alcuni casi con un numero di addetti paragonabile alla popolazione di una città, in cui, anche negli Stati occidentali a regime democratico, la democrazia è ancora al bando. Le imprese sono governate o con il metodo dell’autocrazia o con quello dell’oligarchia. L’impresa ammette molta minore partecipazione di quanta sia ormai possibile nella direzione degli affari della propria comunità locale o nazionale. Questo è lo scandalo con cui devono oggi confrontarsi i paesi della democrazia reale.

 

Capitalismo, mercato e democrazia economica.

 

Capitalismo e mercato sono due istituzioni parallele, ma non coincidenti. Nelle economie primitive esiste il mercato, ma non il capitalismo. Per contro, il capitalismo ha cominciato a manifestarsi con lo sviluppo dell’economia mercantile post-medioevale, per poi assumere la forma tipica dell’impresa capitalistica moderna con la rivoluzione industriale. L’impresa capitalistica è una associazione in cui il controllo dei mezzi di produzione – il lavoro salariato e gli strumenti materiali – è affidato al proprietario.

Questa struttura giuridico-economica ha permesso di organizzare la produzione industriale in modo straordinariamente efficiente e flessibile in tutte le fasi di sviluppo dell’economia industriale moderna. La piccola e la grande impresa, da quella semi-artigianale alla grande corporation, con migliaia di lavoratori, hanno potuto convivere e prosperare in un mercato che si è sempre più allargato sino ad abbracciare il mondo intero. Marx stesso non ha potuto fare a meno di lodare il sistema capitalistico. Il principale errore del comunismo è consistito nel tentativo di sopprimere insieme al capitalismo anche il mercato, nella speranza che una economia di comando potesse essere altrettanto, anzi più efficiente, dell’economia capitalistica. La storia si è incaricata di smentire questa ipotesi. Il capitalismo ha certamente molti difetti, ma si è mostrato capace di convogliare enormi energie individuali – alla cui radice può certamente risiedere l’egoismo, la cupidigia, l’ambizione, ecc. – verso la realizzazione di finalità pubbliche importanti, quali lo sfruttamento tecnologico delle scoperte scientifiche e la produzione di massa di merci e servizi essenziali.

Naturalmente i caratteri predominanti del capitalismo sono mutati nel corso del suo sviluppo. La progressiva costruzione dello Stato del benessere può essere considerata come il tentativo di imbrigliare gli aspetti più negativi del capitalismo per quanto riguarda i suoi effetti sulle condizioni materiali di vita dei lavoratori e degli strati economicamente più deboli della società. L’organizzazione capitalistica della produzione, sulla base della subordinazione di grandi masse di operai alla disciplina del padrone o di un gruppo di dirigenti responsabile della redditività dell’impresa, ha garantito l’efficienza e una rapida crescita economica. Ma non rientravano tra i fini istituzionali dell’impresa e del sistema capitalistico né l’elevamento progressivo dei salari, né il miglioramento delle condizioni materiali di lavoro e di vita degli operai. Ebbene, il sistema capitalistico ha saputo adattarsi benissimo anche ad un ambiente sociale in cui sono stati posti numerosissimi vincoli esterni all’azione dell’impresa.

L’ultima grande riforma cui è stato sottoposto il regime capitalistico è stata quella ispirata dalle politiche keynesiane contro la disoccupazione di massa. La grande depressione degli anni Trenta aveva mostrato che il sistema della libera impresa era del tutto incapace, con le sue proprie forze, di garantire il pieno impiego delle risorse produttive. Non si trattava di mancanza di investimenti, come avviene oggi per i paesi del Terzo mondo. Gli impianti esistevano, ma restavano inutilizzati per mancanza di domanda. Keynes ha proposto una serie di politiche che, sia attraverso iniezioni artificiali di potere d’acquisto nell’economia, sia attraverso un progressivo elevamento dei salari monetari, hanno consentito non solo di superare la crisi, ma di garantire una crescita stabile e sostenuta. Grazie alle politiche keynesiane è stato possibile governare il regime capitalistico verso la piena occupazione senza intaccarne le caratteristiche essenziali.

A distanza di mezzo secolo, è necessario prendere atto che sono emerse nuove pecche nel funzionamento del sistema capitalistico e che nuove riforme si rendono necessarie sia per adeguare le sue finalità a quelle della collettività, sia per migliorare la sua stessa efficienza. In sostanza, si tratta di esaminare due problemi solo apparentemente distinti: il funzionamento sempre più eccentrico del mercato finanziario mondiale e la crisi dell’organizzazione dell’impresa tradizionale, in relazione al mutamento delle condizioni sociali e culturali delle forze produttive.

Per quanto riguarda il funzionamento del mercato finanziario si deve osservare che, nel dopoguerra, si sono manifestati i seguenti mutamenti: a) la formazione di un grande mercato dell’Atlantico e del Pacifico ha comportato la creazione parallela di un mercato mondiale sempre più integrato dei capitali, con conseguente forte sensibilità delle borse valori nazionali ai mutamenti delle aspettative internazionali, volatili per definizione in un mondo privo di una stabile moneta mondiale; b) la strutturale separazione, nelle grandi corporations, della proprietà dal controllo, vale a dire la formazione di una potente tecnostruttura interna all’impresa che si occupa principalmente del management utilizzando i capitali messi a disposizione da una miriade di sottoscrittori di azioni e di obbligazioni che finiscono inevitabilmente per perdere il controllo della direzione dell’impresa; c) la crescente disponibilità di liquidità proveniente da salari e stipendi, cioè da individui che, avendo un’altra occupazione prioritaria, affidano la gestione dei loro risparmi ad enti specializzati, come istituti di credito, società finanziarie, assicurative, ecc. A tutto ciò occorre poi aggiungere che è una pratica consolidata quella di concedere credito più facilmente ai grandi capitalisti (non necessariamente singoli individui) rispetto agli imprenditori innovatori senza capitali, perché è considerata buona regola di prudenza concedere fiducia in proporzione alle garanzie (dunque alla quantità di capitale) fomite dal debitore.

Dalla combinazione di questi elementi deriva, come l’esperienza degli ultimi decenni ha mostrato, un comportamento spesso schizofrenico del mercato finanziario privato. Individui audaci e senza scrupoli possono nel giro di pochi anni accumulare fortune immense, ma fragilissime, perché costruite sulla carta. La tecnica è quella già sperimentata, ma su più piccola scala, nella grande crisi borsistica del 1929. Si tratta di creare società di comodo e reperire capitali con indebitamento sul mercato del credito od obbligazionario (junk bonds) al fine di rilevare (take over) imprese già operanti sul mercato, ma destinate a passare di mano in mano per l’incapacità dei piccoli capitalisti di coalizzarsi e reagire. Nella maggior parte dei casi queste scalate al potere di controllo di un’impresa non sono dettate solo da ragioni economiche. Tanto che, sia nel caso in cui l’assalto abbia successo, sia nel caso opposto, «il risultato è un’eredità di debiti e un carico di interessi a cui si potrà far fronte solo sacrificando utili e nuovi investimenti».[14] Si tratta di un vero e proprio caso di fallimento del mercato, perché le normali motivazioni che inducono gli imprenditori a rischiare le loro fortune in un’impresa produttiva, in questo caso conducono solo ad uno spreco di energie e di risorse. Cambia la proprietà senza che si migliorino le condizioni di redditività dell’impresa. Il mercato conduce in questo caso ad un risultato «stupido ed inefficiente», che risulta tanto più evidente se a questi costi privati si aggiungono quelli pubblici, spesso di dimensioni considerevoli, necessari per consentire alle autorità monetarie di riportare ordine e fiducia nel mercato, come è accaduto con il crollo di Wall Street del 1987. Non è certo il caso di condannare moralisticamente questo o quel finanziere d’assalto. La ricerca della ricchezza, del prestigio sociale e del potere sono tra le maggiori motivazioni anche dell’imprenditore industriale. Ma la struttura del mercato finanziario è tale da condurre a risultati spesso dannosi alla collettività, perché una eventuale bancarotta finisce con il coinvolgere una lunga schiera di individui colpevoli solo di avere riposto malamente la propria fiducia.

Il secondo mutamento strutturale che va preso in considerazione riguarda il grado di sviluppo delle forze produttive. La qualità del lavoro è oggi radicalmente diversa da quella esistente nell’epoca in cui è sorto il moderno sistema industriale. E’ aumentato non solo il livello medio di istruzione, ma lo sviluppo tecnologico sta rendendo sempre più obsoleti quei metodi produttivi che richiedono grandi quantità di lavoro non qualificato. La fabbrica completamente automatizzata, gestita da pochi tecnici qualificati, è ormai una realtà delle moderne economie industriali. Il lavoro manuale è progressivamente destinato ad essere estromesso dal processo produttivo.

Anche la struttura organizzativa della fabbrica non può dunque mantenere la rigida disciplina ottocentesca, in cui il padrone od il capo reparto comandavano autoritariamente una schiera di subordinati. Non a caso, la sociologia del lavoro si occupa sempre più del delicato problema delle relazioni personali nell’impresa. La tendenza verso l’eguaglianza si manifesta embrionalmente nella ricerca di una maggiore integrazione – o coinvolgimento – dei soggetti del processo produttivo. Ma questi tentativi non possono essere che parziali e insoddisfacenti. Sino a che sopravvive la distinzione tra capitale e lavoro è inevitabile che si ricaschi nella vecchia contrapposizione frontale tra dirigenti e subordinati che, in caso di conflitto, si risolve inevitabilmente con il metodo dello sciopero, cioè sulla base dei rapporti di forza. Nel passato, la coesione e la solidarietà della classe operaia hanno almeno posto la contrapposizione tra capitale e lavoro sui binari della responsabilità, perché i partiti operai ed i sindacati non hanno mai perso di vista l’interesse generale. Ma in una fase storica in cui ogni distinzione di classe sta scomparendo e gli individui diventano i veri protagonisti del processo produttivo, il rischio è che ogni contrattazione degeneri nel corporativismo e nell’anarchia sociale. Sinora, i tentativi di politica dei redditi che sono stati fatti hanno risolto solo parzialmente il problema. Nella misura in cui si attua la politica dei redditi per l’intero mercato, si riduce la micro-conflittualità aziendale, ma non si esce dalla logica della contrapposizione tra parti che hanno interessi divergenti. La produttività del lavoro dipende invece sempre più dal grado di partecipazione dei lavoratori alla gestione dell’impresa, come si è riusciti, in parte, a realizzare in Germania con la mitbestimmung. Ma, più in generale, occorre riconoscere che è venuto il momento di mettere in discussione il vecchio sistema «monarchico e aristocratico» di gestione.

Una piena cooperazione delle forze produttive non si può sviluppare, nelle società in cui si sta ormai affermando il modo di produzione postindustriale, che sulla base del metodo democratico. Sarà certamente un processo lungo e tormentato, perché non si supererà il regime della autocrazia capitalistica che quando una nuova forma di organizzazione della produzione, più efficiente, avrà dimostrato tutta la sua superiorità. Ma la linea di divisione tra vecchia impresa capitalistico-autoritaria e nuova impresa democratica sembra ormai tracciata.

La riforma democratica del regime d’impresa deve partire dunque dalla contraddizione incipiente tra sviluppo diffuso delle capacità tecnico-imprenditoriali e concentrazione crescente del capitale finanziario in poche mani. La sostanza dell’impresa è la cooperazione tra capitale e lavoro. Ma questa cooperazione è continuamente minacciata dalla contrapposizione tra chi insieme ai capitali possiede anche il diritto di dirigere l’impresa e chi, pur essendo senza capitali, aspira alla direzione, avendone le capacità. L’obiettivo della riforma deve pertanto consistere nel rendere sempre più diffuso il sistema capitalistico (si può concepire un capitalismo democratico), al fine di consentire a chiunque abbia la capacità di diventare imprenditore anche il potere di farlo. La piena affermazione del diritto al lavoro comporta la partecipazione di tutti, secondo le rispettive capacità, alla direzione dell’impresa.

 

La democrazia nell’impresa.

 

Gli economisti liberali più aperti alle riforme sociali, come J.S. Mill, hanno sempre ammesso l’esigenza di assicurare una piena partecipazione di tutte le forze produttive alla direzione dell’impresa. Si tratta tuttavia di superare gli ostacoli che nel passato hanno impedito questo tipo di riforma. Ad esempio, Luigi Einaudi, sin dal lontano 1944, pur assumendo un orientamento largamente favorevole alla partecipazione operaia, riconosceva lucidamente due impedimenti strutturali allora ineliminabili. Il primo ostacolo concerneva la competenza tecnica, che solo pochi possedevano. Il solo metodo possibile di scegliere i capi non poteva dunque essere che la cooptazione, perché «è la sola forma di democrazia la quale sia compatibile con la persistenza di un corpo aristocratico». In secondo luogo, l’eventuale applicazione del metodo democratico nella scelta dei dirigenti avrebbe ben presto portato l’impresa al fallimento, perché sarebbero stati eletti solo quei capi che avessero promesso sempre più elevati salari, distribuendo interamente i profitti e i fondi per gli investimenti. «L’impresa economica – così concludeva Einaudi – non può essere governata, se si vuole la sua persistenza, ossia se si vuole che essa non fallisca, per elezione a suffragio universale; ma richiede il governo monarchico o quello aristocratico di un corpo di uguali».[15]

Queste obiezioni di Einaudi vanno prese in seria considerazione. Alla prima è facile rispondere. Come si è appena visto, nella società post-industriale si manifesta sia una tendenza alla diffusione delle conoscenze (un aumento della scolarità media) sia una tendenza all’automazione, che, eliminando il lavoro manuale dalla fabbrica, elimina anche le radici sociali della subordinazione operaia al dirigente d’impresa. Ciò non significa che tutti saranno dirigenti. Nell’impresa come nella vita in generale non tutti vogliono assumersi responsabilità e dedicare la totalità o gran parte delle loro energie ad un singolo compito. La diversità ed il pluralismo culturale devono trovare posto anche nell’impresa. Ma se non si ostacolerà l’avanzata del progresso tecnologico e sociale quel primo ostacolo al governo democratico dell’impresa dovrebbe col tempo attenuarsi.

Consideriamo ora la seconda obiezione di Einaudi. La maggiore difficoltà di una riforma che dovrebbe consentire all’impresa di passare dal regime monarchico a quello repubblicano consiste, una volta rimossi gli ostacoli sociali, nella ineguale distribuzione del capitale finanziario. Se solo pochi individui – o per eredità o per fortunate circostanze della vita – possono accedere facilmente alle risorse finanziarie necessarie per l’acquisto dei mezzi di produzione, non si potrà certo affermare un’eguale opportunità alla direzione dell’impresa. La concorrenza – come fanno notare gli economisti – presuppone l’eguaglianza dei punti di partenza. Nel sistema capitalistico attuale esistono ostacoli quasi insormontabili per un individuo che, sulla semplice base delle sue capacità, ma sprovvisto dei capitali necessari, voglia diventare imprenditore.

La prima indispensabile riforma dovrebbe dunque riguardare il sistema finanziario. Occorre agire su due fronti. Il primo riguarda una regolamentazione della proprietà finanziaria, in pratica della possibilità di acquisire furtivamente azioni di altre società, che è lo strumento indispensabile alla realizzazione di «scalate» (raids) e take over a catena. Una misura molto semplice potrebbe essere quella di garantire una effettiva pubblicità alla compravendita dei titoli d’impresa. Una riforma ancora più radicale consisterebbe nell’imporre che ogni individuo possa acquisire titoli di una sola impresa, quella in cui presta la sua attività. Non si tratta dunque di mettere in discussione alcuna forma tradizionale di società (società per azioni, in accomandita, ecc.) ma di limitare la possibilità di estendere il proprio diritto di comando (che è una forma di monarchia industriale) ad imprese a cui non si contribuisce con la propria capacità di imprenditore e di lavoratore. In questo modo si favorirebbe l’associazione del capitale al lavoro per finalità produttive, mentre si renderebbe difficile, o impossibile del tutto, la costruzione di grandi imperi finanziari. Il secondo fronte su cui occorrerebbe orientare la riforma del sistema finanziario dovrebbe essere il mercato del credito, cioè l’offerta di risparmio agli imprenditori da parte del sistema bancario. Schumpeter considerava a giusta ragione essenziale la funzione del credito al fine dello sviluppo della imprenditorialità. L’imprenditore crea letteralmente dal nulla, se riesce ad ottenere le risorse finanziarie indispensabili alla sua impresa. Per questo, Schumpeter considerava il banchiere come l’«eforo» dell’economia capitalistica. Questa funzione del sistema bancario va mantenuta e generalizzata. Ai tempi di Schumpeter, in particolare nella Germania guglielmina, le banche hanno svolto una funzione decisiva nell’orientare gli investimenti industriali. Oggi il sistema bancario deve affrontare nuove responsabilità. I grandi investimenti molto spesso sono stimolati o promossi direttamente dal sistema pubblico. Il sistema privato è invece organizzato in modo tale da convogliare prioritariamente i flussi di risparmio al capitale già esistente, scoraggiando spesso le iniziative dell’imprenditore senza capitali. I prestiti vengono concessi in via privilegiata a chi fornisce garanzie reali, concedendo loro persino un tasso ridotto (prime rate). E’ esattamente l’opposto di ciò che sarebbe necessario per rendere davvero popolare e generale la funzione imprenditoriale. E’ dunque necessario che ci si orienti verso un uso sociale del risparmio. Ciò significa che il sistema bancario dovrebbe concedere prestiti – senza alcuna discriminazione patrimoniale – a chiunque intende iniziare un’attività produttiva oppure intende associarsi ad un’impresa già esistente. Naturalmente il singolo istituto di credito non deve più essere considerato responsabile dell’eventuale fallimento dell’impresa e non deve dunque rischiare di perdere capitali propri. Occorre, di conseguenza – ma esistono già meccanismi di garanzia di questo tipo – socializzare i rischi, cioè occorre che responsabile dei possibili fallimenti d’impresa diventi il sistema creditizio nel suo complesso. In questo quadro, diventa decisiva la regolazione del saggio minimo di interesse a cui vengono concessi i crediti agli imprenditori.

Il vantaggio di queste riforme, che naturalmente qui sono state solo abbozzate, sarebbe nel loro insieme il dirottamento sempre più accentuato dei fondi disponibili per scorribande sul mercato finanziario speculativo verso il sistema bancario. Chi ha un eccesso di risorse finanziarie rispetto alle esigenze produttive dell’impresa in cui svolge la sua attività potrà impiegarle nell’acquisto o di obbligazioni (che però non danno diritto al controllo) o di titoli pubblici, oppure tenerle su un conto corrente bancario. Il risparmio monetario confluirebbe dunque verso il sistema bancario che potrebbe rimetterlo in circolazione praticando saggi di interesse molto bassi e uguali per tutti. In una forma molto grossolana e ingenua, questa funzione essenziale del credito nel favorire la diffusione capillare della proprietà era già stata intuita da Proudhon nel secolo scorso, quando aveva visto nel crédit gratuit il mezzo per ridurre drasticamente il potere del capitale sul lavoro.

La seconda riforma, che sembra indispensabile per assicurare a tutti la possibilità di diventare imprenditori, consiste nella riduzione dei rischi individuali connessi all’eventuale fallimento dell’impresa in cui si sono impegnati i propri risparmi. Non sempre il fallimento dipende da errori soggettivi. Il mercato, in particolare nel nostro secolo in cui l’interdipendenza economica ha ormai raggiunto una dimensione mondiale, può generare fluttuazioni improvvise o dislocazioni di processi produttivi che possono travolgere interi settori industriali. Il fallimento dell’impresa è salutare e indispensabile al mantenimento dell’efficienza complessiva del sistema economico. Ma il singolo imprenditore, specie se non possiede altra ricchezza che quella impiegata nell’impresa, verrebbe travolto ingiustamente da crisi le cui origini non risiedono in un suo errato comportamento. Per questo è inevitabile che ci si orienti verso l’istituzione di un «reddito di cittadinanza», che funzioni da cuscinetto per attenuare i rischi individuali dell’imprenditorialità. In sostanza, con l’istituzione dello Stato sociale, dei servizi mutualistici, dei sussidi di disoccupazione, ecc. ci si è già orientati largamente in questa direzione. Si tratta solo di rafforzare queste misure per rendere possibile ad ogni cittadino – e non solo a chi può contare sulla riserva privilegiata di eventuali patrimoni personali – la partecipazione alla gestione dell’impresa.

La terza riforma riguarda infine la struttura organizzativa stessa dell’impresa. Ben difficilmente questa riforma potrà essere imposta dall’esterno. La legislazione in proposito non potrà far altro che acquisire e razionalizzare pratiche di autogestione che già si sono affermate all’interno dell’impresa sulla base dei mutamenti strutturali di cui si è parlato in precedenza. Uno dei punti nodali della riforma consisterà certo nella delimitazione della quota massima di capitale che potrà essere posseduta da ciascun socio, perché se si vuole passare dall’impresa monarchica a quella democratica è necessario che il peso effettivo di ciascun socio nel processo decisionale non sia molto diseguale nei confronti degli altri. Ma indicazioni in proposito potranno scaturire solo da una effettiva sperimentazione. La democrazia economica, a differenza della democrazia politica, non può fondarsi sul riconoscimento di presunti diritti naturali, acquisiti alla nascita. Einaudi ha perfettamente ragione nel ricordare che occorrono competenze effettive e occorre che ciascun soggetto si assuma anche responsabilità reali circa la valorizzazione del capitale dell’impresa. E ciò può avvenire solo se il lavoratore diventa anche capitalista. Democrazia economica significa capitalismo diffuso e popolare. Le riforme esterne all’impresa devono far cadere tutte le barriere che impediscono la formazione di una imprenditorialità capillare o discriminano a favore di chi ha già un patrimonio. Mala democrazia nell’impresa potrà affermarsi solo se si manifesterà una volontà effettiva di partecipazione e di assunzione di rischio da parte degli individui che ne fanno parte.

Non è lecito, pertanto, nutrire illusioni sui tempi delle riforme proposte. Non sarà una singola riforma legislativa che istituirà la democrazia economica. Essa sarà il frutto della lotta di più generazioni e dello sforzo individuale di ciascun soggetto per conseguire maggiori competenze, maggiori capacità imprenditoriali e maggiori capitali. La produzione, per quanto automatizzata e meccanizzata possa essere l’impresa, sarà pur sempre il frutto del lavoro e dell’intelligenza dell’uomo, che proprio perché vuole migliorare senza limiti la sua condizione, si trova anche costretto a competere, e cooperare nel medesimo tempo, con i suoi simili. La democrazia economica non è una ricetta magica per abolire il lavoro o distribuire facili guadagni. Essa si propone solo di garantire eguali opportunità a tutti gli individui di entrare sul mercato. E poi, vinca il migliore.

 

Mercato interno, democrazia economica e democrazia europea.

 

Anche se la prospettiva della democrazia economica si colloca nel lungo periodo, con la realizzazione del mercato interno europeo, e in particolare con la creazione dell’unione monetaria, si manifesteranno con ogni probabilità alcune contraddizioni che imporranno alle forze politiche e sociali alcune scelte radicali.

La prima difficoltà riguarda la crescente tendenza verso le concentrazioni finanziarie, senza alcuna giustificazione di natura produttiva od imprenditoriale, in un mercato europeo ancora riluttante ad accettare le regole della democrazia economica. Il modo di produzione post-industriale presenta piuttosto come logica interna di sviluppo una tendenziale riduzione dei grandi agglomerati umani tipici dell’età industriale. L’automazione dei processi produttivi consente infatti non solo una dispersione sul territorio di sistemi produttivi una volta concentrati in un solo punto, ma anche una maggiore articolazione delle forme di proprietà e di gestione. Ciò nonostante è pressoché inevitabile che l’integrazione di grandi spazi economici accentui il processo di concentrazione finanziaria. Non si tratta in questi casi di fusioni tra grandi o piccole imprese in vista dello sfruttamento di economie di scala comuni. Quando si manifesta questa necessità aumentala produttività per l’intero sistema economico. Le concentrazioni finanziarie riguardano al contrario l’assorbimento in poche mani di imprese operanti in diversi rami produttivi, spesso senza alcuna relazione produttivo-tecnologica tra di loro. Non sorge nemmeno il dubbio, in questi casi, che chi si trova alla testa della holding o del trust possa contemporaneamente occuparsi con competenza di tutte le attività del gruppo. I grandi imperi finanziari vengono creati sfruttando, da un lato, la possibilità di separare la proprietà dal controllo dell’impresa e, dall’altro, il privilegiato accesso al mercato del credito. E’ dunque facile che il pesce grande mangi il più piccolo. Ma vi è di più. Il pesce grande è spesso costretto all’aggressività perché, quando si ampliano gli spazi economici, chi esita rischia a sua volta di essere superato da altri più spregiudicati e di diventare a sua volta un facile boccone. Quanto più si è grandi, tanto più si ha influenza nella società e in politica. E questi vantaggi, anche se non sono strettamente economici, non vanno sottovalutati.

Va notato che questa tendenza alla concentrazione finanziaria sarà difficilmente contrastabile nelle prime fasi dell’Unione economico-monetaria. Inizialmente, l’apertura del mercato corrisponde ad una deregulation, in cui i paesi che hanno una legislazione più favorevole al capitale saranno anche più riluttanti a modificarla ed accettare delle norme comunitarie di armonizzazione fiscale e di regolamentazione del mercato dei capitali, perché potranno godere del vantaggio relativo di attirare più risorse produttive sul proprio territorio. E fino a che non entrerà in vigore una regolamentazione comunitaria, di fatto sarà il paese con le norme meno severe ad imporre lo standard di funzionamento del mercato finanziario europeo.

La seconda rilevante contraddizione riguarda la necessità di governare l’economia europea nel suo insieme, in una difficile congiuntura internazionale, al fine di assicurare i tradizionali obiettivi di piena occupazione e di crescita in presenza di una diminuita capacità di manovra dei bilanci nazionali. Le autorità nazionali di governo dell’economia si sono ormai abituate a considerare il bilancio dello Stato come uno strumento di politica economica. Ma l’avvio dell’unione monetaria, con una banca centrale europea che non finanzia deficit, preclude in parte o del tutto l’utilizzazione di questi margini di manovra.

Per queste ragioni si potrebbe pensare che diventi inevitabile accrescere la quantità di risorse destinate al livello europeo, per consentire quelle politiche anticongiunturali che sino ad ora venivano fatte al livello nazionale. Ed in effetti, come si è visto, una corrente di economisti sostiene questo punto di vista sulla base dell’esperienza statunitense. Nella prima metà del secolo, la formazione del grande mercato interno negli USA si è accompagnata ad un crescente potere economico delle autorità federali, tanto che oggi si può sostenere che non vi è più una netta differenza, per quanto riguarda la politica economica, tra il sistema federale americano e quello di uno Stato accentrato. Questa via sembra tuttavia preclusa all’Europa. Non avrebbe davvero senso costruire un super welfare state al livello europeo, mentre si tenta faticosamente di trasferire molte competenze dal livello nazionale ai poteri locali, che senza dubbio possono meglio soddisfare i bisogni dei cittadini. Inoltre, al di là di queste considerazioni politiche, si deve aggiungere l’osservazione che il bilancio comunitario è attualmente di modestissime proporzioni in relazione al valore del prodotto lordo europeo. Anche immaginando un consistente (quanto improbabile) trasferimento massiccio di risorse al livello comunitario è difficile ipotizzare che la dimensione del bilancio europeo possa raggiungere, in un ragionevole lasso temporale, quella massa critica che consentirebbe alle autorità europee manovre significative anticongiunturali.

Le responsabilità del livello europeo consistono, invece, nel promuovere le grandi riforme strutturali dell’economia europea e nell’orientarla verso gli obiettivi di sviluppo di lungo periodo (piena occupazione, ristrutturazione tecnologica, sviluppo sostenibile, ecc.). La realizzazione della democrazia economica può consentire di raggiungere gli obiettivi della piena occupazione, dell’efficienza e della stabilità del mercato che fino ad ora sono stati perseguiti con altri strumenti di politica economica, ma con sempre minor successo. Infatti, una riforma efficace dovrebbe sia migliorare l’efficienza all’interno dell’impresa riducendo la conflittualità tra capitale e lavoro, sia consentire a tutti coloro che lo vogliono di entrare sul mercato imprenditoriale, eliminando così alla radice le cause della disoccupazione involontaria.

Naturalmente, le riforme in questione non potranno avvenire senza un forte impegno, a livello comunitario, di tutte le forze democratiche, perché sarà necessario incidere profondamente sul sistema socio-produttivo e sui bilanci pubblici. Per raggiungere questo risultato non sarà, tuttavia, necessario istituire nuovi capitoli di spesa nel bilancio comunitario. Ciò che è veramente importante è che il Parlamento europeo approvi una legislazione, vincolante per tutti i paesi della Comunità, con cui vengano garantiti alcuni «diritti economico-sociali fondamentali», così come ogni paese europeo si è impegnato a rispettare la Convenzione dei diritti dell’uomo. Ogni singolo paese potrà poi introdurre i miglioramenti che riterrà più opportuni. E’ indispensabile tuttavia che nessun paese possa scendere al di sotto di uno standard minimo comunitario e che le autorità giuridiche europee possano intervenire efficacemente per garantire l’osservanza della legislazione europea. Il costo delle riforme verrà così fatto gravare sui bilanci nazionali, ed eventualmente su quelli degli enti locali. E’ in questo senso che si potrà parlare di un diritto europeo al lavoro. Mentre la formazione di un mercato europeo dei capitali sarà il semplice frutto della deregulation e della armonizzazione fiscale, già previste dai governi europei nell’Atto Unico, la realizzazione della democrazia economica non potrà scaturire che da un comune progetto di tutte le forze sinceramente democratiche presenti in un Parlamento europeo dotato di effettivi poteri legislativi.

 

 

Lo Stato e l’economia

 

Stabilità ed efficienza.

 

Nel dopoguerra, in tutti i paesi occidentali, la filosofia keynesiana della gestione dell’economia ha progressivamente conquistato l’opinione pubblica e tutte le forze politiche, sia di orientamento liberale che socialista. Nessuno, sino a qualche anno fa, metteva più in dubbio che attraverso appropriate manovre del bilancio pubblico e della politica monetaria fosse possibile raggiungere elevati tassi di sviluppo economico, la piena occupazione e l’equilibrio nella bilancia dei pagamenti. L’unico problema di cui discutevano gli economisti riguardava l’appropriato mix di politiche, vale a dire se in alcuni casi specifici, ad esempio uno squilibrio nella bilancia commerciale, fosse più opportuno ricorrere alla politica fiscale, a quella monetaria oppure ad una combinazione di entrambe.

Questa solida fiducia nelle ricette keynesiane ha subito, tuttavia, un duro impatto con la crisi internazionale degli anni Settanta, quando i governi dei maggiori paesi industrializzati si sono dovuti confrontare con la situazione del tutto nuova di una elevata inflazione in presenza di forte disoccupazione. E’ da allora in corso un processo di revisione delle dottrine economiche tradizionali e in particolare del ruolo dello Stato nella gestione dell’economia.

L’avvio del processo costituente europeo può contribuire in modo sostanziale a risolvere questo dibattito. Ammesso che le osservazioni fatte in precedenza siano corrette, nella Federazione europea si svilupperà una politica economica fondata su principi del tutto nuovi. In effetti, se la banca centrale federale non sarà costretta a finanziare alcun deficit e se i bilanci dei governi dovranno osservare la regola del pareggio, tendenzialmente si dovrebbe affermare il principio della dicotomia tra politica di bilancio e politica monetaria. Si tratta, in sostanza, di tornare ad alcune regole auree formulate nel periodo dell’economia politica classica e del gold standard, ma cadute in disuso più recentemente. La banca centrale, nella misura in cui deve badare contemporaneamente alla stabilità monetaria e alle esigenze di cassa del Tesoro, finisce inevitabilmente per diventare Arlecchino servitore di due padroni, dovendo a seconda dei casi sacrificare l’uno o l’altro obiettivo. La costituzione federale, grazie all’esplicito riconoscimento del ruolo dei governi locali (compresi quelli nazionali) che possono avere interessi opposti sia al governo centrale che a quelli dei rimanenti governi, mette in atto un meccanismo di checks and balances che dovrebbe consentire alla banca centrale di governare gli aggregati monetari e i tassi di interesse con una sufficiente autonomia, che è il necessario presupposto della responsabilità. Nella federazione la banca centrale è dunque l’istituzione il cui compito prioritario è quello di garantire la stabilità monetaria e di questo deve essere chiamata a rispondere di fronte agli organi democratici (Parlamento europeo e governo europeo).

Il mercato, che è il luogo in cui per eccellenza si realizza l’efficienza economica, può così venir liberato dalle maggiori e più insidiose (perché occulte) interferenze del potere pubblico. L’inflazione sconvolge l’intero sistema dei prezzi relativi e dei redditi, la cui struttura è fondata su delicati equilibri scaturiti dal confronto tra le forze produttive. Inoltre, l’interferenza del potere pubblico sul mercato del credito provoca il cosiddetto effetto di spiazzamento, perché, pur di finanziare la spesa pubblica, spesso i governi accettano tassi elevatissimi, non dovendo rispettare criteri di efficienza economica, rastrellando in questo modo il credito altrimenti disponibile per investimenti privati.

L’efficienza nei pubblici servizi non può, d’altro canto, fondarsi su soli criteri di economicità. La comparazione di standards di efficienza tra diversi centri di erogazione di servizi pubblici svolge (ed è auspicabile che lo svolga ancora di più) certamente un ruolo nel migliorare la qualità del servizio. Ma la questione fondamentale in fatto di buongoverno della spesa è la responsabilità degli amministratori nei confronti degli amministrati. Per questo, il criterio del bilancio in pareggio, e della conseguente glasnost amministrativa, è della massima importanza. La dicotomia tra politica monetaria e fiscale, obbligando gli amministratori a rendere conto interamente dell’uso delle risorse fiscali, li obbliga anche a una maggiore responsabilità verso i contribuenti.

Tuttavia, a queste osservazioni si potrebbe obiettare che la dicotomia tra politica monetaria e fiscale, anche ammesso che presenti vantaggi, introduce una insostenibile rigidità di gestione dell’economia. Le politiche keynesiane avevano come obiettivo proprio quello di combattere le crisi depressive e la disoccupazione attraverso iniezioni di spesa pubblica e manovre monetarie. A prima vista, in un sistema federale questo margine di manovra verrebbe sacrificato, mettendo così in pericolo le possibilità di reazione delle autorità economiche ad eventuali crisi. Si realizzerebbe forse una sana ed efficiente costituzione economica in teoria, ma incapace di reagire a shocks di breve periodo. E, come ha ben detto Keynes, «nel lungo periodo siamo tutti morti».

Queste obiezioni sono evidentemente importanti, ma non tengono conto dei mutamenti strutturali che si sono manifestati nelle economie post-industriali rispetto al periodo in cui è stato formulato il pensiero keynesiano. Allora i bilanci nazionali erano molto più esigui di quanto lo siano oggi e il potere d’acquisto proveniva quasi interamente da redditi privati. Una caduta della domanda effettiva e dell’occupazione poteva dunque innescare delle pericolose crisi depressive da cui l’economia difficilmente si sarebbe ripresa spontaneamente. Oggi la situazione è completamente mutata. I bilanci nazionali rappresentano circa la metà del reddito prodotto e l’occupazione pubblica è, grosso modo, della medesima grandezza di quella privata. Inoltre, si sono introdotti nel sistema fiscale e di spesa alcuni meccanismi di stabilizzazione automatica che riducono le erratiche spinte espansive e depressive. La domanda aggregata è dunque molto più stabile di quanto accadesse mezzo secolo fa. Ciò non significa che si debba rinunciare a manovre stabilizzatrici di breve periodo. I tassi di interesse e la spesa pubblica (anticipi o ritardi di pagamenti) possono essere facilmente governati in senso anticongiunturale. Inoltre, l’esperienza recente ha dimostrato che, data l’interdipendenza crescente del sistema economico, queste manovre sono tanto più efficaci quanto maggiormente vengono coordinate a livello internazionale. La questione quindi riguarda non solo l’Europa, ma il mondo industrializzato nel suo insieme.

La stabilizzazione della domanda aggregata è una condizione importante per il buon funzionamento dell’economia, ma non è più sufficiente per il raggiungimento della piena occupazione. I problemi contemporanei di occupazione non dipendono più dal fatto che «gli impianti restano inutilizzati per scarsità di domanda», ma piuttosto dai mutamenti strutturali del processo produttivo connessi alla transizione dalla società industriale a quella post-industriale. Alcuni settori si espandono ed altri declinano, alcuni introducono processi automatizzati e pongono problemi di riqualificazione professionale della manodopera, in altri è il livello di istruzione dei giovani che non corrisponde alle qualifiche richieste, ecc. La risposta a questi problemi sembra di nuovo portarci nella direzione della democrazia economica. In una situazione in cui le conoscenze e le tecnologie mutano continuamente, si aprono infinite possibilità di lavoro agli individui intraprendenti. Quanto più l’occupazione diventa un problema di auto-occupazione, cioè di imprenditorialità, tanto più vi saranno possibilità di risolverlo. Per questo non è più vero il presupposto che aveva ispirato a Keynes le sue politiche intervenzioniste: oggi è possibile riformare il mercato in modo tale cha possa raggiungere – senza interventi esterni – la piena occupazione.

A queste considerazioni si deve poi aggiungere che anche l’impiego pubblico può essere reso molto più flessibile e capace di adattarsi alla domanda di quanto non lo sia oggi. La domanda di servizi sociali, da cui dipende una miglior qualità della vita, è pressoché illimitata. Essa è tuttavia una domanda potenziale che stenta a tradursi in domanda effettiva a causa della riluttanza dei cittadini a concedere più risorse ai poteri pubblici. Una riforma del sistema finanziario che garantisca una maggiore autonomia fiscale e una corretta gestione delle risorse pubbliche non può non favorire una più grande occupazione nel settore pubblico, in specie negli enti locali.

 

Il governo dell’economia.

 

Da quando si è riconosciuto che non era sufficiente «lasciar fare» al mercato per risolvere alcuni importanti problemi sociali, si dibatte sui rapporti tra pubblico e privato, cioè sulla necessità che lo Stato intervenga per orientare il mercato verso obiettivi di interesse pubblico oppure che lo sostituisca del tutto. In termini più generali, si può anche parlare dei rapporti tra piano e mercato, come fanno liberali e socialisti quando si confrontano sul ruolo dello Stato del benessere e sulla quota di proprietà pubblica o privata delle risorse produttive.

In uno Stato federale la questione è più complessa. In una situazione in cui esistono differenti livelli di governo, la politica economica deve articolarsi sulla base delle competenze dei vari governi. Nello Stato nazionale, gli strumenti della politica economica sono prevalentemente accentrati nelle mani del governo nazionale. Si parla di una politica nazionale dell’occupazione, dell’energia, dei trasporti, ecc. In una federazione, al contrario, la politica economica potrà contare sulle specifiche competenze dei vari governi: si avrà pertanto una politica economica articolata territorialmente, perché ogni governo, dal piccolo comune sino al governo europeo, sarà prioritariamente responsabile del suo ambito territoriale di competenza. Ma ciò significa che gli strumenti di intervento, potranno, ed in genere dovranno, essere differenti a seconda del livello di governo e della politica economica in oggetto.

Per chiarire questo punto, consideriamo due esempi: la politica dell’occupazione e la ristrutturazione ecologica dell’economia. Per quanto riguarda il ruolo del mercato nel favorire la piena occupazione, si è appena vista l’importanza del livello europeo nel realizzare la democrazia economica. Tuttavia, oggi gran parte dell’occupazione dipende dal settore pubblico. Sotto questo aspetto è ovvio che, nella misura in cui la maggior parte della spesa pubblica è controllata al livello nazionale, sono ancora i governi nazionali a influenzare prioritariamente il livello dell’occupazione. Ma nella misura in cui si avanzerà verso una effettiva autonomia fiscale degli enti locali, aumenteranno anche le loro responsabilità in fatto di occupazione. Ed è proprio in questa riforma che occorre riporre le maggiori speranze per il futuro dello Stato del benessere. E’ al livello locale, infatti, che si manifesta la maggiore richiesta di servizi pubblici ed è al livello locale che si può pensare di estendere l’area dei servizi pubblici senza provocare ulteriori pressioni inflazionistiche, grazie allo stretto vincolo di bilancio ed alla maggiore partecipazione dei cittadini.

Analoghe considerazioni valgono per le politiche ecologiche. E’ noto che ogni singolo paese della Comunità non può sperare di realizzare efficaci politiche di salvaguardia ecologica, se gli altri paesi non vogliono essere altrettanto «virtuosi», in presenza di un mercato sempre più integrato. E’ al livello europeo, quindi, grazie ad una legislazione comunitaria, che si potranno imporre adeguati standards ambientali ed eventuali tasse ecologiche, per disincentivare l’uso delle tecnologie inquinanti e favorire l’introduzione di metodi di produzione puliti. Ma sarà soprattutto al livello locale, nel quadro del comune o della regione, che dovrà essere svolto il lavoro di applicazione delle direttive europee e di sorveglianza capillare. E’ dunque al livello locale che si dovrà costituire o rafforzare l’apparato amministrativo per la salvaguardia ecologica del territorio.

Questi esempi potrebbero forse bastare per trarre qualche indicazione di ordine generale. A mano a mano che si sale ai livelli più elevati di governo, aumentano le responsabilità per quanto riguarda il coordinamento delle politiche. Per questo è indispensabile l’istituzione di organi democratici sovrannazionali, come il Parlamento europeo. Solo attraverso il metodo democratico di decisione è possibile realizzare l’interesse collettivo della federazione, senza che i compromessi indispensabili per accordare tra loro le esigenze di popolazioni con storia, tradizioni e bisogni differenti impediscano la ricerca e la realizzazione delle politiche comuni (come accade quando sono i governi sovrani, con diritto di veto, a decidere). Per contro, ai livelli più elevati di governo, minori sono le necessità di gestire direttamente le risorse finanziarie, perché la gestione delle politiche viene fatta ai livelli inferiori. Ecco perché in genere un bilancio snello e il ricorso ad agenzie di coordinamento, di orientamento e di sorveglianza sono spesso strumenti sufficienti per il livello sovrannazionale di governo.

Ai livelli inferiori, molto spesso agli enti locali compete invece la responsabilità dell’esecuzione delle varie politiche. La loro autonomia amministrativa e fiscale deve essere rivolta principalmente alla realizzazione di standards di benessere e di qualità della vita migliorativi rispetto alla media comunitaria. In effetti, nei confronti di ogni cittadino, gli enti locali si devono sentire responsabili – e per questo hanno diritto alla solidarietà europea, ad esempio, ricorrendo alla politica regionale comunitaria – di garantire un minimo di servizi essenziali.

 

L’Europa e il nuovo ordine economico internazionale.

 

La discussione sulla costituzione economica dell’Europa non può considerarsi conclusa senza che venga presa in esame la struttura dei rapporti internazionali. Sotto questo aspetto, l’economia europea può essere definita come estroversa, nel senso che i paesi dell’Europa occidentale non solo hanno un elevato grado di integrazione tra di loro, ma sono molto aperti agli scambi commerciali e finanziari anche nei confronti del resto del mondo. La congiuntura storica in cui viene portato a completamento il processo di unificazione economica dell’Europa – con il mercato interno e la moneta europea – non può che accentuare queste caratteristiche. Gli equilibri di Yalta e della guerra fredda sono finiti. Le due superpotenze hanno avviato un processo di distensione che difficilmente potrà essere portato a compimento senza un contributo attivo degli Europei.

Anche senza avventurarci in un esame approfondito dei maggiori problemi di politica internazionale, è possibile constatare che l’Europa ha un forte interesse a favorire e, nella misura in cui è in grado di farlo, promuovere la distensione, che non riguarda solo il livello degli armamenti, ma anche l’integrazione economica tra Est e Ovest e tra Nord e Sud del mondo.

Il problema più pressante, nel medio periodo, riguarda l’aiuto che la Comunità può dare ai paesi dell’Est europeo nel convertire la loro economia di comando in una economia di mercato. Non si tratta solo di aiuti finanziari. E’ ovvio che il traguardo è quello di una piena partecipazione di questi paesi alla Comunità europea. Per questo, il passo decisivo sarà la creazione della moneta europea e la possibilità che essa venga adottata prima nelle transazioni internazionali e poi, progressivamente, anche alloro interno. L’economia di mercato è inconcepibile senza la piena convertibilità monetaria, cioè la possibilità di comprare e vendere sul mercato non solo i prodotti, ma anche i mezzi di produzione. Solo con grandi difficoltà, e col rischio di gravi crisi sociali, i piccoli paesi dell’Europa centrale ed orientale potranno affrontare le riforme economiche senza il sostegno esplicito delle istituzioni monetarie e finanziarie della Comunità.

L’uso della moneta europea nelle transazioni internazionali imporrà subito il problema dei suoi rapporti nei confronti del dollaro e delle principali monete internazionali, come lo yen. Il vecchio sistema monetario internazionale è ormai in coma, da quando il dollaro non è più in grado di assicurare la sua convertibilità nei confronti dell’oro e, quindi, un sistema di cambi fissi. E’ dunque auspicabile una nuova Bretton Woods, in cui non solo si pongano le premesse di un nuovo sistema monetario internazionale – senza moneta egemone, rafforzando il ruolo dei DSP come moneta mondiale – ma si facciano partecipare alla sua gestione anche i paesi del Terzo mondo, perché la loro esclusione dalle principali istituzioni monetarie mondiali non può essere ulteriormente giustificata. La dimensione del loro indebitamento dimostra a sufficienza che il sistema bancario internazionale, Sud del mondo incluso, è ormai profondamente integrato e che il controllo degli aggregati monetari internazionali non può più prescindere dalla loro partecipazione.

Il più drammatico problema internazionale con cui l’Europa dovrà confrontarsi è proprio quello del Terzo mondo, che include come aspetto non secondario quello ecologico (deforestazione, desertificazione, rifiuti tossici, ecc.). L’Europa è il continente che si trova ad avere rapporti più stretti con i popoli in via di sviluppo, sia per il suo passato coloniale sia per la sua posizione geografica, che la vede esposta alle correnti migratorie provenienti dall’Africa mediterranea e centrale, dal Vicino Oriente e dall’Asia. Sino ad ora l’Europa ha affrontato il problema del Terzo mondo con una politica intelligente di aiuti strutturali (Accordi di Lomé) che si è rivelata tuttavia insufficiente sotto l’aspetto quantitativo. L’immigrazione crescente dal Terzo mondo è la prova più evidente che i popoli che guardano all’Europa come modello di civiltà non hanno altra via per migliorare la propria sorte che abbandonare il paese natale. Senza una radicale inversione di tendenza, nei prossimi anni l’Europa sarà sempre più dilaniata da tendenze isolazionistiche (impossibili data la struttura aperta della società e dell’economia europee) e rigurgiti razzisti.

L’aiuto al Terzo mondo è l’unica politica che richiede un impegno consistente di risorse nel lungo periodo e da gestire al livello comunitario. Per ottenerle, austerità e disarmo sembrano le sole vie percorribili. Entrambe richiedono saggezza, ma forse è più semplice praticare una politica di risparmio sulle spese militari, piuttosto che sacrificare parte delle risorse civili destinabili a miglioramenti del tenore di vita medio della popolazione. Anche su questo terreno, pertanto, l’Europa sarà spinta a cercare soluzioni che consentano di risolvere il problema della sua sicurezza più attraverso alleanze politiche e processi di integrazione, piuttosto che competere con le superpotenze in una corsa agli armamenti da cui non trarrebbe alcun vantaggio. L’Europa ridurrà le minacce alle sue frontiere ed otterrà maggiori garanzie di sicurezza quanto più saprà cooperare con gli altri popoli.

Con l’obiettivo della democrazia economica, l’Europa metterà finalmente all’ordine del giorno la costruzione di quella società efficiente, nel produrre ricchezza, e giusta, nel distribuirla, le cui radici affondano nel pensiero utopico del secolo scorso. Ma in un mondo ormai unificato dal capitalismo e dall’emigrazione internazionale, queste conquiste appariranno esclusive e discriminanti sino a che non potranno essere inscritte in un progetto politico che renda possibile ad ogni cittadino del mondo diventare membro della medesima società, giusta ed efficiente. Il fondamento dello sviluppo economico-sociale europeo consiste nel superamento di ogni frontiera politica, etnica e sociale. Ecco perché l’istituzione dell’Unione europea, con l’abbattimento delle ultime frontiere che ancora sopravvivono nel vecchio continente, rappresenterà un formidabile impulso alla costruzione di un nuovo ordine economico internazionale fondato sui principi del federalismo.

 

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[1] Ad esempio il Rapporto MacDougall (Bruxelles, 1977) redatto per la Commissione CEE da un gruppo di esperti ed il più recente studio di A. Lamfalussy, «Macrocoordination of Fiscal Policies in an Economic and Monetary Union in Europe», in Report on Economic and Monetary Union in the European Community, Parte II, Collection of Papers Submitted to the Committee for the Study of Economic and Monetary Union, Lussemburgo, 1989 (Rapporto Delors).

[2] L. Robbins, Economic Planning and International Order, Londra, Macmillan, 1937.

[3] In questo senso si esprimono ad esempio R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance, Tokio, McGraw-Hill, 1959, p. 181, e W.E. Oates, Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace, 1972. Oates afferma molto esplicitamente: «La logica suggerisce che, per quanto riguarda il problema della stabilizzazione, una forma unitaria di governo è decisamente superiore ad una forma di governo con un ampio grado di decentramento. Il governo centrale è nella posizione di fare buon uso sia della politica monetaria che della politica fiscale per mantenere nell’economia un alto livello di produzione senza inflazione» (p. 6, il corsivo è mio).

[4] Secondo uno studio riguardante i paesi dell’area OECD (H. Cavanna, a cura di, Public Sector Deficits in OECD Countries, Hong Kong, Macmillan Press, 1988, p. 8) il deficit di bilancio che si è manifestato dopo lo shock petrolifero del 1973 è dovuto principalmente a quattro cause: a) la rallentata crescita economica con il conseguente aumento della spesa per gli stabilizzatori automatici; b) l’aumento del carico di interessi per il debito pubblico; c) gli effetti dell’inflazione sulla spesa pubblica; d) le misure adottate dalle autorità per stimolare la ripresa economica. La situazione più preoccupante, documentata da questo studio, è quella derivante da un ricorso eccessivo al debito pubblico che, in alcuni paesi, è diventato una voce strutturale e crescente del deficit. In sostanza, i vecchi meccanismi fiscali dello Stato sociale non sembrano più adeguati a far fronte alle nuove esigenze, così che la sola scappatoia, a cui possono facilmente ricorrere i governi con scarso consenso popolare, è l’indebitamento crescente.

[5] Il principale esponente di questa corrente di pensiero è J. M. Buchanan. Le proposte di questi economisti si sono inizialmente sviluppate come una severa critica alle politiche keynesiane del deficit spending. In questo senso cfr. J.M. Buchanan and R.E. Wagner, Democracy in Deficit. The Political Legacy of Lord Keynes, New York, Academic Press, 1977; e J.M. Buchanan, J. Burton and R.E. Wagner, The Consequences of Mr. Keynes, Londra, Hobart Paper, 1978.

[6] Cfr. J.M. Buchanan, Ch.K. Rowley, R.D. Tollison, Deficits, Oxford, Basil Blackwell, 1987.

[7] Cfr. R. Scott Fosler (a cura di), The New Economic Role of American States. Strategies in a Competitive World Economy, New York, Oxford University Press, 1988.

[8] Cfr. J.A. Maxwell, Financing State and Local Governments, Washington, The Brookings Institution, 1969, Cap. VIII.

[9] R.R. Bowie e C.J. Friedrich, Studi sul federalismo, Milano, Comunità,1959, p. 448.

[10] K.C. Wheare, Federal Government, Londra, Oxford University Press, 1967, pp. 118-9.

[11] L. Robbins, «Aspetti economici della federazione» in L. Robbins, Il federalismo e l’ordine economico internazionale, Bologna, Il Mulino, 1985.

[12] K.C. Wheare, Federal Government, cit., p. 107.

[13] R. Dahl, A Preface to Economic Democracy, Oxford, Polity Press, 1985.

[14] J.K. Galbraith, «From Stupidity to Cupidity», in The New York Review of Books, novembre 1988.

[15] L. Einaudi, Lezioni di politica sociale, Torino, Einaudi, 1965, pp. 206-7.