Saggi

Anno LXVIII, 2026, Numero 1

Verso un Sistema di Difesa Europeo:
l’imperativo dell’integrazione industriale
e del coordinamento politico

PIERANDREA ANDRIULLI

Introduzione.

L’Unione europea si trova oggi di fronte a una delle più rilevanti sfide della sua storia: la necessità di dotarsi di una credibile capacità di difesa autonoma in un contesto geopolitico radicalmente mutato. L’aggressione russa all’Ucraina del febbraio 2022 ha rappresentato un punto di svolta, accelerando quei processi di revisione strategica che si trascinavano da decenni.[1] Il Libro Bianco sulla Difesa Europea, del 19 marzo 2025, costituisce un documento programmatico senza precedenti, che riconosce esplicitamente come “l’Europa si trova ad affrontare una minaccia acuta e crescente” e come “l’unico modo per garantire la pace è avere la prontezza di dissuadere chi vuole farci del male”.[2]

La capacità dell’Unione di rispondere efficacemente a questa sfida dipende, in modo determinante, dalla sua capacità di superare l’attuale frammentazione industriale e dalla volontà politica di costruire meccanismi di coordinamento sovranazionale in un settore tradizionalmente riservato alla sovranità nazionale. Come ha osservato Roberto Cingolani, Amministratore Delegato di Leonardo “nello spazio, così come nella difesa, piccolo non è bello e neanche una taglia media come la nostra è sufficiente: le aziende europee devono allearsi, sacrificando la loro sovranità sul ridotto mercato domestico per poter competere insieme sull’immenso mercato globale”.[3]

In queste pagine si analizzerà l’evoluzione recente delle iniziative europee nel settore della difesa, concentrandosi su tre dimensioni interconnesse: la frammentazione dell’industria europea della difesa e i suoi costi economici e operativi; gli strumenti finanziari e normativi recentemente introdotti per favorire l’integrazione industriale; la rilevanza politica della governance industriale e del suo coordinamento strategico. Il punto centrale è che, senza un salto qualitativo nell’integrazione politica e nel coordinamento strategico, anche gli investimenti più consistenti rischiano di perpetuare inefficienze strutturali e di non produrre quella capacità di difesa autonoma che le circostanze storiche oggi richiedono.
 

Il costo della frammentazione: diagnosi di un’inefficienza strutturale.

L’industria europea della difesa presenta oggi caratteristiche di frammentazione che la distinguono nettamente dai principali competitori globali. Secondo un’analisi di PwC, gli Stati europei utilizzano attualmente 172 modelli diversi di sistemi d'arma, mentre gli Stati Uniti ne impiegano solo 32.[4] Questa moltiplicazione di piattaforme e sistemi genera costi diretti stimati in 75,5 miliardi di euro all’anno in duplicazioni di investimenti che potrebbero essere destinati a progetti più efficienti e strategici.[5]

La frammentazione si manifesta in modo particolarmente evidente nel settore degli armamenti terrestri e aerei. Durante il conflitto in Ucraina, le forze ucraine hanno ricevuto dieci diversi tipi di obici da 155 millimetri dagli Stati membri dell’Unione Europea, creando complicazioni logistiche significative in termini di munizionamento, addestramento degli equipaggi, manutenzione e disponibilità di pezzi di ricambio.[6] Nel settore aeronautico, la coesistenza di progetti nazionali paralleli per la nuova generazione di cacciabombardieri rischia di compromettere l'efficacia strategica complessiva, accentuando il divario tra le capacità europee e quelle dei principali competitori.[7]

La frammentazione del mercato europeo della difesa ha radici storiche profonde. Ogni Stato membro ha sviluppato nel corso dei decenni un proprio modello di procurement, con regolamenti, requisiti tecnici e standard operativi divergenti, che riflettevano priorità strategiche nazionali spesso non coordinate. Questa situazione ha limitato l'efficacia degli investimenti collettivi e ha reso l’industria europea strutturalmente meno competitiva rispetto a quella statunitense, che beneficia di un mercato domestico unificato di dimensioni continentali.[8]

Le conseguenze operative di questa frammentazione sono molteplici. In primo luogo, la mancanza di interoperabilità tra i sistemi d'arma degli Stati membri, seppure mitigata da decenni di tentativi di standardizzazione avvenuti su iniziativa NATO, complica significativamente le operazioni militari congiunte, aumentando i tempi di coordinamento e riducendo l’efficacia tattica.[9] In secondo luogo, la duplicazione degli investimenti in ricerca e sviluppo disperde risorse che potrebbero essere concentrate su un numero più limitato di progetti di eccellenza. Il Rapporto Draghi sulla competitività europea del 2024 ha evidenziato come la spesa europea in ricerca e sviluppo per la difesa, già scarsa in termini assoluti, risulti ulteriormente indebolita dalla frammentazione, con impatti negativi sulle tecnologie emergenti fondamentali per le future capacità di difesa.[10]

In terzo luogo, la frammentazione riduce le economie di scala nella produzione industriale. Le serie produttive ridotte aumentano i costi unitari, rendendo i sistemi d’arma europei meno competitivi sui mercati internazionali e meno accessibili per gli stessi Stati membri. Questo circolo vizioso ha portato, negli ultimi anni, a un incremento significativo delle acquisizioni di equipaggiamenti militari da fornitori extra-UE, con gli Stati membri che acquistano fino a quattro volte più equipaggiamenti da produttori esterni rispetto a un decennio fa.[11]

Il Libro Bianco riconosce esplicitamente queste inefficienze strutturali: “La mancanza di collaborazione ha portato a inefficienze nello sviluppo delle capacità di difesa imponendo costi aggiuntivi a tutti gli Stati membri. Di conseguenza, si è persa l’opportunità di sfruttare le economie di scala europee per ridurre i costi unitari”.[12] Questa diagnosi rappresenta un passo importante verso il riconoscimento che il problema della difesa europea non è principalmente quantitativo, visto che la spesa aggregata dei paesi membri è considerevole, ma qualitativo: si tratta di spendere meglio, in modo coordinato e strategicamente orientato.
 

Il paradosso della politica di concorrenza: campioni negati e competitori esterni rafforzati.

La frammentazione industriale europea nel settore della difesa non è solo il risultato di inerzie storiche o di gelosie nazionali passive. È il prodotto di scelte politiche e regolamentari precise che, per un ventennio, hanno subordinato la logica industriale strategica all'ortodossia della concorrenza intra-europea, mentre il resto del mondo consolidava campioni nazionali e regionali di dimensioni continentali, ed in tutti gli ambiti produttivi.

Il caso più emblematico rimane il blocco, nel febbraio 2019, della fusione tra Siemens e Alstom nel settore ferroviario.[13] La Commissione Europea bocciò l’operazione adducendo rischi di posizione dominante sul mercato europeo dell’alta velocità, nonostante i governi francese e tedesco avessero sostenuto pubblicamente la necessità di creare un “campione europeo” capace di competere con il colosso cinese CRRC, che da solo controlla il 60% del mercato globale dei treni.[14] La decisione seguiva una logica rigorosamente microeconomica: proteggere la concorrenza all’interno del perimetro europeo, valutando le quote di mercato esclusivamente su scala continentale. Il risultato fu che, mentre l’Europa impediva ai propri attori di raggiungere massa critica, i competitor extra-UE, cinesi in primis, ma anche giapponesi e coreani, continuavano a consolidarsi nei propri mercati protetti e poi a espandersi globalmente, incluso il mercato europeo stesso.[15]

Questo paradigma ha trovato applicazione diretta anche nel settore della difesa. Come osservato da Roberto Cingolani nel febbraio 2024, le autorità regolatorie europee hanno a lungo ostacolato processi di consolidamento tra gruppi industriali della difesa, applicando criteri antitrust concepiti per mercati civili a un settore dove la dimensione geopolitica è intrinsecamente dominante.[16] Le fusioni e le acquisizioni transnazionali nel settore della difesa sono state sottoposte a scrutinio prolungato, condizionalità stringenti e, in alcuni casi, a veti impliciti derivanti dalle preoccupazioni di singoli Stati membri su “perdita di sovranità industriale”.[17] Il paradosso è evidente: ogni capitale europea temeva di cedere il controllo del proprio campione nazionale a un partner europeo, ma nessuno applicava la stessa resistenza all’acquisto di sistemi d’arma da produttori americani, israeliani o sudcoreani.

Le gelosie industriali nazionali hanno operato come vincolo politico permanente. Ogni progetto di consolidamento ha dovuto affrontare resistenze di governi preoccupati per l’impatto occupazionale su siti produttivi nazionali, per la perdita di know-how strategico, o semplicemente per la prospettiva che il quartier generale della nuova entità fosse localizzato in un altro Stato membro.[18] Queste resistenze si sono tradotte in una proliferazione di “caveat industriali”: accordi di work-share rigidi, garanzie di autonomia operativa per le filiali nazionali, clausole di golden share, che hanno svuotato di efficienza economica anche le poche operazioni di consolidamento effettivamente realizzate.[19]

Il risultato netto di questa doppia paralisi, antitrust rigoroso verso l’interno, apertura asimmetrica verso l’esterno, è stato il progressivo indebolimento della base industriale europea rispetto ai competitori globali. Mentre Boeing e Lockheed Martin negli Stati Uniti potevano contare su un mercato domestico unificato da 340 milioni di abitanti e su contratti pluriennali garantiti dal Pentagono, i gruppi europei dovevano competere su 27 mercati nazionali frammentati, ciascuno con proprie procedure di procurement, propri standard tecnici e proprie priorità politiche.[20] Mentre la Cina costruiva attraverso fusioni statali gruppi come NORINCO e AVIC con fatturati superiori ai 60 miliardi di dollari, l’Europa manteneva una costellazione di attori di medie dimensioni strutturalmente incapaci di sostenere i costi di ricerca per le tecnologie di prossima generazione,[21] e sempre in competizione tra loro.

La consapevolezza di questo errore strategico è emersa solo negli ultimi anni, accelerata dalla guerra in Ucraina. Il Libro Bianco del 2025 dedica un'intera sezione alla necessità di “rafforzare la base tecnologica e industriale della difesa europea” e riconosce che “per decenni l'industria della difesa europea è stata caratterizzata da una frammentazione eccessiva che ha impedito di sfruttare appieno le economie di scala”.[22] Ancora più esplicitamente, il regolamento (UE) 2025/1106 sullo strumento SAFE, adottato dal Consiglio ai sensi dell’articolo 122 TFUE, riconosce che la difesa non può più essere trattata come un mercato ordinario: l’Unione accetta di derogare alle sue cautele di bilancio abituali pur di concentrare risorse e domanda in un’industria considerata ormai essenziale per la propria sicurezza.[23]

Purtroppo, il recupero del tempo perduto richiede più di un cambio normativo. Richiede il superamento di quella cultura politica nazionalista che, per proteggere simboli industriali domestici ormai inadeguati alla competizione globale, ha sacrificato la possibilità di costruire campioni europei realmente competitivi. Come ha osservato un analista di Linklaters, specializzato in diritto della concorrenza applicato alla difesa, “la questione non è tecnica ma politica: fino a quando i governi europei valuteranno una fusione transnazionale come una minaccia alla sovranità piuttosto che come una condizione per preservarla, l'industria europea della difesa rimarrà strutturalmente debole”.[24]
 

Gli strumenti dell’integrazione: EDIRPA, ReArm Europe e il nuovo ecosistema finanziario.

La consapevolezza dell’urgenza della situazione ha portato, negli ultimi anni, all’adozione di una serie di strumenti normativi e finanziari volti a incentivare la cooperazione e l’integrazione dell'industria della difesa europea. Questi strumenti rappresentano un cambiamento significativo nell'approccio dell’Unione a un settore tradizionalmente considerato di esclusiva competenza nazionale.

Il Regolamento (UE) 2023/2418, che istituisce lo strumento per il rafforzamento dell’industria europea della difesa attraverso l'acquisto comune (EDIRPA – European Defence Industry Reinforcement through Common Procurement Act), adottato il 18 ottobre 2023, costituisce un precedente normativo di rilievo.[25] EDIRPA incentiva gli appalti comuni tra almeno tre Stati membri, coprendo parte dei costi amministrativi e di coordinamento per evitare la frammentazione del mercato e aumentare l'interoperabilità dei sistemi d’arma.

La Decisione di esecuzione della Commissione del 15 marzo 2024 ha adottato il programma di lavoro per il periodo 2024-2025, stanziando un contributo massimo dell’Unione pari a 310.110.000 euro.[26] Il programma di lavoro identifica tre inviti a presentare proposte con il detto budget indicativo totale suddiviso nelle seguenti aree: munizioni (103,2 milioni di euro), difesa aerea e missilistica (103,2 milioni di euro), e altre capacità critiche (103,7 milioni di euro).[27]

L’impatto moltiplicativo di EDIRPA si è rivelato significativo. A novembre 2024, la Commissione Europea ha approvato finanziamenti per cinque progetti transfrontalieri, a ciascuno dei quali sono stati assegnati 60 milioni di euro, per un totale di 300 milioni di euro. I cinque progetti selezionati rappresentano un valore complessivo di approvvigionamento superiore a 11 miliardi di euro, dimostrando un effetto leva superiore a 36 volte l'investimento dell’UE.[28] Questo dato evidenzia come incentivi relativamente contenuti possano catalizzare investimenti molto più consistenti quando inseriti in un quadro di coordinamento strategico.

Il piano ReArm Europe/Readiness 2030, presentato dalla Commissione europea nel marzo 2025, rappresenta un salto quantitativo e qualitativo ulteriore. Il piano prevede la mobilitazione di oltre 800 miliardi di euro per investimenti nella difesa attraverso una combinazione di strumenti finanziari e fiscali articolata su cinque pilastri.[29]

Il primo pilastro consiste nella creazione di un nuovo strumento finanziario dedicato, denominato Security Action for Europe (SAFE), che fornirà agli Stati membri prestiti sostenuti dal bilancio comunitario fino a un importo massimo di 150 miliardi di euro. SAFE è stato proposto sulla base dell'articolo 122 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, che prevede la possibilità di fornire assistenza finanziaria agli Stati membri in caso di circostanze eccezionali.[30] I prestiti avranno una durata massima di 45 anni e un periodo di grazia di 10 anni per il rimborso del capitale, con condizioni di finanziamento vantaggiose derivanti dall’elevato rating creditizio dell'UE.[31]

Gli Stati membri che desiderano accedere ai prestiti SAFE dovranno presentare un piano di investimento nell’industria europea della difesa (European Defence Industry Investment Plan) alla Commissione. Il piano dovrà includere una descrizione delle attività, delle spese e delle misure per le quali lo Stato membro richiede il prestito, i prodotti della difesa dei quali intende dotarsi e, ove pertinente, il coinvolgimento previsto dell’Ucraina nelle attività pianificate.[32] Come regola generale, gli Stati membri implementeranno i piani attraverso appalti comuni che includano almeno due Stati membri, oppure almeno uno Stato membro e l’Ucraina, o uno Stato membro e un paese EFTA/SEE, riguardanti prodotti e fornitori di servizi con sede nel territorio dell’Unione, dell’Ucraina e dei paesi EFTA/SEE.[33]

Il secondo pilastro prevede l’attivazione coordinata della clausola di salvaguardia nazionale del Patto di Stabilità e Crescita, che consentirebbe agli Stati membri di deviare dal percorso di spesa concordato in misura equivalente all’aumento della spesa per la difesa rispetto al 2021, fino a un massimo dell’1,5% del PIL annuo per un periodo di quattro anni prorogabile.[34] La Commissione ha stimato che questa flessibilità fiscale potrebbe mobilitare circa 650 miliardi di euro in spesa aggiuntiva per la difesa nei prossimi quattro anni.[35]

Il terzo pilastro riguarda la maggiore flessibilità degli strumenti UE esistenti, in particolare della politica di coesione, permettendo alle autorità nazionali, regionali e locali di riallocare volontariamente fondi nell’ambito dei programmi attuali verso priorità emergenti, incluso il rafforzamento delle capacità di difesa e sicurezza.[36] Il quarto pilastro prevede un ampliamento del sostegno della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) al settore della difesa. La BEI ha annunciato l’intenzione di raddoppiare gli investimenti annuali a 2 miliardi di euro e di adeguare ulteriormente i criteri di ammissibilità del Gruppo BEI per garantire che le attività escluse siano definite con maggiore precisione.[37]

Il quinto pilastro mira alla mobilitazione di capitale privato attraverso l’Unione del Risparmio e degli Investimenti. Il Libro Bianco riconosce che “l’aumento degli investimenti pubblici nella difesa è indispensabile, ma non sarà sufficiente”.[38] Le aziende europee della difesa, comprese le piccole e medie imprese, devono avere un migliore accesso al capitale, compresi gli strumenti di garanzia per la riduzione del rischio degli investimenti. Attualmente, l’accesso ai finanziamenti rimane una delle principali preoccupazioni per il 44% delle PMI della difesa, una percentuale molto più alta rispetto a quella delle PMI civili.[39]

Questi strumenti rappresentano un ecosistema finanziario e normativo significativamente più articolato rispetto al passato. Tuttavia, come osservato da diversi analisti, la loro efficacia dipenderà in modo determinante dalla determinazione degli Stati membri a superare approcci puramente nazionalistici e di utilizzare questi strumenti per progetti realmente integrati e interoperabili.
 

Il nodo della governance: coordinamento strategico e integrazione politica.

L’aspetto più complesso e politicamente sensibile della costruzione di una credibile difesa europea riguarda la questione della governance e del coordinamento strategico. Come ha rilevato Paul Dermine, il piano ReArm Europe “rimane focalizzato sulla spesa nazionale per la difesa, lasciando irrisolte le questioni di frammentazione e interoperabilità”.[40] Sebbene il piano sia significativo dal punto di vista politico e finanziario, secondo Dermine non costituisce una trasformazione strutturale, in quanto strumenti più ambiziosi come il ricorso al Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) o la creazione di uno strumento simile al Next Generation EU sono stati esclusi.[41]

La questione della governance si manifesta su diversi livelli. In primo luogo, esiste il problema del coordinamento delle priorità strategiche. Il Libro Bianco identifica sette aree prioritarie per lo sviluppo delle capacità militari: difesa aerea e missilistica; sistemi di artiglieria; munizioni e missili; droni e sistemi di contro-droni; mobilità militare; intelligenza artificiale, quantum, cyber ed electronic warfare; abilitatori strategici e protezione delle infrastrutture critiche.[42] Tuttavia, la definizione delle priorità rimane largamente nelle mani dei singoli Stati membri, con il rischio che approcci nazionali divergenti continuino a generare duplicazioni e inefficienze.

In secondo luogo, si pone il problema della titolarità operativa. La creazione di una capacità di difesa credibile richiede non solo piattaforme e sistemi d'arma interoperabili, ma anche strutture di comando integrate, dottrine comuni e procedure operative standardizzate. Il “sistema nervoso” della difesa, ovvero la struttura di comando e controllo, è l’elemento fondamentale di qualsiasi capacità militare credibile. Questi elementi richiedono un livello di integrazione politica che va ben oltre la cooperazione industriale.

In terzo luogo, emerge la questione del rapporto tra l’Unione Europea e la NATO. Il Libro Bianco riconosce che “la NATO rimane la pietra miliare della difesa collettiva dei suoi membri in Europa” e che “la cooperazione UE-NATO è un pilastro indispensabile per lo sviluppo della dimensione di sicurezza e difesa dell'Unione”.[43] La costruzione di una difesa europea non può essere concepita come alternativa all’Alleanza Atlantica, ma deve piuttosto rafforzare il pilastro europeo della NATO secondo un principio di sinergia e complementarietà, aumentando le capacità di difesa e deterrenza del continente.

Le conclusioni del Consiglio Europeo del 6 marzo 2025 hanno espresso un chiaro impegno politico: “l’UE è impegnata a rafforzare le proprie capacità di difesa e ad aumentare la propria autonomia nel rispondere alle minacce alla sicurezza attuali e future, in particolare alla luce della guerra della Russia contro l’Ucraina e del suo impatto sulla sicurezza europea”.[44] Tuttavia, questo impegno deve tradursi in meccanismi concreti di coordinamento e, soprattutto, in una volontà politica di delegare a livello sovranazionale almeno alcune competenze strategiche.

Un modello interessante è rappresentato dalla Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO), istituita con il Trattato di Lisbona nel 2009 ma attivata solo nel 2017. La PESCO prevede impegni vincolanti più intensi in materia di capacità di difesa tra gli Stati membri partecipanti e progetti concreti di cooperazione. Per il momento si è tuttavia tradotta in progetti specifici tra vari gruppi di Stati e non è servita da base per la creazione di una reale avanguardia in materia di difesa. Inoltre, dal 2007, nell’ambito dell’Agenzia Europea per la Difesa (EDA), gli Stati membri hanno concordato un obiettivo comune del 35% sul totale degli acquisti di attrezzature per la difesa da effettuare in collaborazione.[45] Detto ciò, il raggiungimento di questo obiettivo, rimane ancora lontano nella pratica.

La nomina nel dicembre 2024 di Andrius Kubilius come primo Commissario europeo con delega specifica alla Difesa rappresenta un segnale importante di questa evoluzione, segnando il passaggio definitivo della difesa da competenza puramente intergovernativa a pilastro dell'integrazione industriale ed economica dell'Unione.[46] Il mandato del Commissario alla Difesa rimane però focalizzato principalmente sulla dimensione industriale ed economica, con limitate competenze sugli aspetti operativi e strategici.

La questione fondamentale rimane quella della volontà politica. Come ha scritto Bertrand De Cordoue del Jacques Delors Institute, “senza riforme strutturali, l'aumento della spesa nazionale può portare a duplicazioni e inefficienze”.[47] De Cordoue richiama tre principi chiave: appalti congiunti (pooled procurement), prioritizzazione delle armi prodotte in Europa, e integrazione dell’innovazione militare ucraina. Questi principi richiedono tuttavia meccanismi decisionali che vadano oltre la cooperazione intergovernativa tradizionale.

Un esempio concreto delle difficoltà di coordinamento riguarda la mobilità militare. Il Libro Bianco riconosce che “la mobilità militare è un fattore essenziale per la sicurezza e la difesa europee” e che “sebbene negli ultimi anni siano stati compiuti progressi significativi, permangono notevoli ostacoli allo spostamento di truppe ed equipaggiamenti senza ostacoli attraverso l'UE”.[48] Le procedure non armonizzate, comprese quelle doganali, causano spesso gravi ritardi nel rilascio dei permessi transfrontalieri. La semplificazione di queste procedure richiede una volontà politica di subordinare prerogative nazionali a imperativi di difesa collettiva. Attendiamo che gli impegni presi con la Joint Communication sulla mobilità militare[49] dispieghino i loro effetti.
 

L’integrazione industriale: alleanze strategiche e consolidamento settoriale.

Parallelamente alla dimensione finanziaria e di governance, l’integrazione dell'industria europea della difesa sta procedendo attraverso alleanze strategiche tra i principali gruppi industriali del settore. Queste alleanze rappresentano un tentativo di creare, dal basso, quella massa critica e quell’integrazione delle catene del valore che le decisioni politiche stentano ancora a imporre dall’alto.

Leonardo, il principale gruppo industriale italiano della difesa e dell’aerospazio, sta perseguendo una strategia articolata di alleanze europee. L’amministratore delegato Roberto Cingolani ha sottolineato che “unire le forze è l’unico modo per sostenere la sfida con i colossi nati dall’idea e dai mezzi di uomini-Stato come Elon Musk, Jeff Bezos e Bill Gates che, individualmente hanno ricchezze superiori al PIL della Grecia”.[50] Nel settore terrestre, Leonardo ha dato seguito a questa visione concludendo un accordo strategico con Rheinmetall per la produzione di veicoli da combattimento e carri armati di nuova generazione.[51] Nel settore spaziale, l’azienda ha firmato nell’ottobre 2025 un memorandum d’intesa con Airbus e Thales per la creazione di un nuovo campione europeo dello spazio, denominato provvisoriamente “Bromo”, che unirà le divisioni satellitari dei tre gruppi con un fatturato aggregato di 6,5 miliardi di euro e 25.000 dipendenti.[52]

Queste alleanze industriali rispondono a una logica economica e strategica precisa. Come osservato nell’intervista a Cingolani pubblicata da Repubblica, “le aziende europee devono allearsi, sacrificando la loro sovranità sul ridotto mercato domestico per poter competere insieme sull'immenso mercato globale”.[53] La dimensione dei mercati nazionali europei, anche dei più grandi come Francia, Germania, Italia e Regno Unito, non è sufficiente per sostenere la ricerca, lo sviluppo e la produzione di sistemi d’arma sempre più complessi e costosi in competizione con giganti industriali americani, cinesi o di altre potenze emergenti.

Anche queste alleanze industriali “dal basso” hanno dovuto confrontarsi con le resistenze politiche e regolatorie descritte in precedenza. Cingolani ha pubblicamente esortato le autorità regolatorie europee a “lasciar consolidare liberamente le imprese della difesa”, sottolineando che l’applicazione di criteri antitrust ordinari a un settore intrinsecamente strategico rischia di lasciare ‘industria europea “marginale” rispetto ai competitor globali.[54] La creazione di Bromo, ad esempio, ha richiesto negoziati complessi non solo tra le tre aziende coinvolte ma anche con i rispettivi governi nazionali, preoccupati di preservare sovranità tecnologica in settori considerati critici come l’osservazione della Terra, le comunicazioni satellitari sicure e l’accesso autonomo allo spazio.[55]

Nel settore della cantieristica militare l’integrazione procede con ancora maggiori difficoltà. Un’analisi del 2020 evidenziava come “nel campo navale i progetti comuni languono” e come questo comparto industriale necessiti “di un consolidamento e di una razionalizzazione degli investimenti a livello europeo”.[56] La natura particolarmente strategica del settore navale, legato alla proiezione di potenza e alla sovranità nazionale, rende più complessa l’accettazione politica di processi di consolidamento transnazionale.

Il Libro Bianco propone la creazione di “progetti di difesa di comune interesse europeo”, definiti dagli Stati membri e che beneficeranno degli incentivi dell’UE.[57] Questo approccio cerca di bilanciare la necessità di integrazione con il rispetto delle prerogative nazionali, incentivando la cooperazione piuttosto che imponendola. Come osservato da diversi analisti, questo approccio volontaristico rischia però di essere troppo graduale rispetto all’urgenza della situazione strategica.

Un elemento particolarmente rilevante riguarda l’integrazione dell’industria ucraina della difesa nell’ecosistema europeo. Il Libro Bianco dedica un’intera sezione al tema, riconoscendo che “gli ultimi tre anni hanno stimolato l’Ucraina a sviluppare rapidamente la propria capacità militare” e che oggi “l’Ucraina utilizza l’esperienza acquisita in prima linea per adattare e aggiornare continuamente gli equipaggiamenti, al punto da diventare il principale laboratorio mondiale di innovazione tecnologica e di difesa”.[58] Il documento propone di “associare l’Ucraina alle iniziative dell’UE per lo sviluppo delle capacità di difesa e l’integrazione delle rispettive industrie della difesa”.[59]

Questa integrazione dell'Ucraina presenta molteplici vantaggi. In primo luogo, consente di beneficiare dell'esperienza operativa unica acquisita sul campo di battaglia. In secondo luogo, l'industria ucraina della difesa ha dimostrato capacità innovative significative, particolarmente nei settori dei droni, dell'intelligenza artificiale applicata ai sistemi d'arma, e dell'adattamento rapido di equipaggiamenti esistenti.[60] In terzo luogo, l'integrazione industriale rafforza i legami strategici e politici tra l'Unione e l'Ucraina, fornendo garanzie di sicurezza a lungo termine.
 

L’urgenza ucraina: dalla solidarietà strategica all’integrazione strutturale.

Il sostegno all’Ucraina rappresenta non solo un imperativo morale e politico, ma anche una priorità strategica per la sicurezza europea. Come afferma il Libro Bianco, “il futuro dell'Ucraina è fondamentale per il futuro dell’intera Europa”.[61] Dal febbraio 2022, l’UE e gli Stati membri hanno fornito circa 50 miliardi di euro di sostegno militare all’Ucraina, anche attraverso il Fondo Europeo per la Pace.[62] Tuttavia, come riconosciuto esplicitamente nel documento, “le esigenze di difesa dell’Ucraina continueranno a essere elevate ben oltre qualsiasi cessate il fuoco o accordo di pace a breve termine”.[63]

La “Strategia porcospino” proposta dal Libro Bianco per l’Ucraina si articola su due dimensioni complementari. Da un lato, l’aumento dell’assistenza militare attraverso forniture di munizioni di artiglieria (con un obiettivo minimo di due milioni di proiettili all’anno), sistemi di difesa aerea, missili e droni.[64] Dall’altro, il sostegno diretto all’industria della difesa ucraina, riconosciuto come “il modo più efficace ed efficiente in termini di costi per sostenere gli sforzi militari dell'Ucraina”.[65]

La capacità produttiva stimata dell’industria ucraina della difesa raggiungerà circa 35 miliardi di dollari nel 2025.[66] L’integrazione di questa capacità produttiva nell’ecosistema europeo della difesa presenta vantaggi reciproci significativi. Per l’Europa, significa accesso a capacità produttive flessibili, innovative e testate sul campo. Per l’Ucraina, significa integrazione nel mercato europeo, accesso a tecnologie avanzate e garanzie di sicurezza a lungo termine attraverso l’interdipendenza industriale.

Il nuovo strumento SAFE permetterà all’industria della difesa ucraina di partecipare ad appalti collaborativi al pari dell’industria dell’UE.[67] La Commissione ha inoltre proposto di estendere i corridoi di mobilità militare all’Ucraina e di valutare l’accesso dell’Ucraina ai servizi governativi spaziali dell’UE, compreso l’accesso ai servizi di posizionamento, navigazione, comunicazioni e osservazione della terrestre.[68]

Questa integrazione rappresenta una forma di garanzia di sicurezza alternativa o complementare all’adesione alla NATO. Come osservato in diverse analisi, l’interdipendenza industriale e l’integrazione delle catene del valore della difesa creano legami strutturali che rendono la sicurezza dell’Ucraina indissolubilmente legata alla sicurezza dell’Unione Europea. Questo approccio richiama il modello utilizzato nella costruzione europea originaria, dove l’integrazione economica (CECA) creò le feconde basi per l’integrazione politica successiva.
 

Prospettive: verso un Sistema di Difesa Europeo?

Le iniziative analizzate in queste pagine rappresentano un progresso significativo verso la costruzione di una difesa europea integrata. L’ammontare delle risorse mobilitate, l’articolazione degli strumenti finanziari e normativi, e la chiarezza della diagnosi contenuta nel Libro Bianco costituiscono elementi senza precedenti nella storia dell’integrazione europea nel settore della difesa.

Come osservato da Fenella McGerty dell’International Institute for Strategic Studies (IISS), il piano ReArm Europe rappresenta “una risposta necessaria ma economicamente impegnativa” al mutato contesto di sicurezza.[69] McGerty evidenzia rischi fiscali e politici significativi. Sebbene misure come l’allentamento delle regole sul debito e i fondi fuori bilancio possano fornire flessibilità finanziaria a breve termine, essi esacerbano anche le preoccupazioni sul debito a lungo termine, specialmente considerando le pressioni finanziarie esistenti derivanti da demografia e impegni climatici.[70]

La sostenibilità economica a lungo termine degli sforzi di riarmo europeo richiede non solo risorse finanziarie consistenti, ma anche una gestione fiscale prudente per evitare instabilità economica. In questo senso, l’integrazione industriale e il superamento delle duplicazioni non sono solo imperativi strategici, ma anche necessità economiche. Come evidenziato dal dato dei 75,5 miliardi di euro annui sprecati in duplicazioni, una spesa più coordinata e razionale può liberare risorse significative senza necessariamente aumentare il carico fiscale complessivo.[71]

La questione politica fondamentale rimane quella della volontà degli Stati membri di procedere verso forme di integrazione che comportino la cessione di quote di sovranità nazionale in materia di difesa. La storia dell’integrazione europea mostra che i progressi più significativi si sono verificati quando crisi acute hanno reso evidenti i limiti degli approcci puramente intergovernativi. La crisi finanziaria del 2008-2012 ha portato al rafforzamento della governance economica europea. La pandemia di COVID-19 ha reso possibile l’adozione del Next Generation EU, segnando una svolta nella solidarietà fiscale europea. La guerra in Ucraina potrebbe rappresentare il catalizzatore per un salto qualitativo nell’integrazione della difesa.

Come rilevato nelle conclusioni del Consiglio Europeo del 20 marzo 2025, è necessaria “una rapida accelerazione di tutte le iniziative correlate per rafforzare le capacità di difesa dell’Europa già nei prossimi cinque anni”.[72] Questa accelerazione richiede non solo risorse finanziarie e strumenti normativi, ma anche una visione politica chiara e la determinazione a procedere verso un Sistema di Difesa Europeo con meccanismi decisionali più integrati, strutture di comando comuni e una base industriale realmente europea.

Il percorso verso questa integrazione non è privo di ostacoli. Permangono differenze significative tra gli Stati membri riguardo alle priorità strategiche, ai rapporti con la NATO, e alla disponibilità a delegare competenze nazionali. L’auspicio è che, come osservato nella relazione finale del Parlamento italiano sugli affari internazionali, “le odierne sfide internazionali non determineranno necessariamente una crisi interna all’Unione, bensì promuoveranno un’azione europea più coordinata e attiva nel mondo attraverso la concretizzazione della difesa comune”.[73]
 

Conclusioni.

L’industria europea della difesa si trova a un punto di svolta storico. Il mutato contesto geopolitico, caratterizzato dall’aggressione russa all'Ucraina, dalle crescenti tensioni globali e dal drastico riposizionamento strategico degli Stati Uniti, rende indifferibile la costruzione di una credibile capacità di difesa autonoma europea.

Gli strumenti finanziari e normativi recentemente introdotti: EDIRPA, il piano ReArm Europe/Readiness 2030, lo strumento SAFE, costituiscono progressi significativi e senza precedenti. Le risorse mobilizzate, potenzialmente superiori a 800 miliardi di euro nei prossimi anni, potrebbero in linea teorica colmare i gap capacitivi più urgenti. Le alleanze industriali emergenti, come quelle perseguite da Leonardo e da altri gruppi europei, creano dal basso quella integrazione che le decisioni politiche stentano a imporre dall'alto.

La frammentazione strutturale dell’industria europea della difesa, con i suoi 172 diversi sistemi d’arma contro i 32 statunitensi, con i suoi 75,5 miliardi di euro annui sprecati in duplicazioni, non può essere superata solo attraverso incentivi finanziari e cooperazioni volontarie. È necessario un salto qualitativo nell’integrazione politica e nel coordinamento strategico.

Il paradosso regolatorio degli ultimi due decenni, ortodossia antitrust verso l’interno, apertura asimmetrica verso l’esterno, ha indebolito strutturalmente l’industria europea mentre competitori extra-UE consolidavano campioni nazionali di dimensioni continentali. Le gelosie industriali nazionali, mascherate da preoccupazioni per la concorrenza, hanno impedito la creazione di quei campioni europei che oggi sarebbero indispensabili per competere globalmente. Per proteggere simboli industriali domestici ormai inadeguati, l’Europa ha sacrificato la possibilità di costruire un’industria della difesa realmente competitiva.

Come ha coraggiosamente affermato Roberto Cingolani, le aziende europee devono “allearsi, sacrificando la loro sovranità sul ridotto mercato domestico per poter competere insieme sull’immenso mercato globale”.[74] Questo principio, valido per le imprese, deve estendersi anche agli Stati. La costruzione di un Sistema di Difesa Europeo richiede la disponibilità a delegare a livello sovranazionale almeno alcune competenze strategiche, creando meccanismi decisionali che vadano oltre la cooperazione intergovernativa tradizionale.

L’integrazione dell’industria ucraina della difesa nell’ecosistema europeo rappresenta sia un’opportunità strategica che un modello di come l’interdipendenza industriale possa creare garanzie di sicurezza strutturali. L’esperienza operativa ucraina, le capacità innovative dell’industria di Kijv, e la necessità di garantire la sicurezza a lungo termine dell’Ucraina convergono verso una logica di integrazione profonda che potrebbe costituire un precedente per ulteriori sviluppi dell’integrazione europea della difesa.

La sostenibilità a lungo termine dello sforzo di riarmo europeo dipende dalla capacità di superare le inefficienze strutturali. In questo senso, la questione della difesa europea non è primariamente quantitativa, spendere di più, ma qualitativa: spendere meglio, in modo coordinato, evitando duplicazioni, massimizzando le economie di scala, garantendo l’interoperabilità.

Il Libro Bianco sulla Difesa Europea del marzo 2025 rappresenta un documento programmatico di straordinaria importanza. Come ogni documento programmatico, il suo valore dipenderà dalla concreta implementazione. I prossimi anni saranno decisivi. L’Europa ha di fronte una scelta storica: procedere verso un’autentica integrazione della difesa, con tutti i costi politici e le rinunce di sovranità che ciò comporta, oppure perpetuare un sistema frammentato che, per quanto finanziariamente ineccepibile, rimarrà strutturalmente inadeguato rispetto alle sfide del nuovo ordine internazionale.

Come affermato nelle conclusioni del Consiglio Europeo, “un’UE più robusta e capace contribuirà positivamente alla sicurezza globale e transatlantica, fungendo da complemento alla NATO”.[75] Questa visione di un’Europa più forte, autonoma ma non isolazionista, capace di difendere i propri cittadini e di contribuire alla stabilità internazionale, richiede determinazione, visione politica e la volontà di compiere scelte coraggiose. La storia non perdonerà l’inazione di fronte a sfide esistenziali. L’imperativo dell’integrazione non è più rinviabile.