XV année, 1973, Numéro 1-2, Page 28
Les relations extérieures
de la Communauté européenne*
GIUSEPPE PETRILLI
Introduction
Bien que la convocation d’une session extraordinaire de notre Conseil fédéral ait été occasionnée par la nécessité d’avoir un échange de vues approfondi sur la suite à donner à la Conférence d’Amsterdam ainsi que sur l’ensemble des rapports entre l’Europe, les Etats-Unis et le Canada, il semble opportun de placer cet ordre de problèmes dans le cadre d’un examen global des relations extérieures de la Communauté européenne, au point de vue de leur cadre géographique, ainsi que sous l’angle des matières à considérer. Cet examen semble justifié à la fois par l’interdépendance évidente existant à tout moment entre les différents aspects des relations extérieures d’un même sujet de droit international et par la nécessité d’écarter dès l’origine toute équivoque possible quant à la personnalité de ce sujet. Ces considérations expliquent d’ailleurs que les pays européens ne faisant pas partie de la Communauté n’ont pas été invités à la Conférence d’Amsterdam, à la seule exception de la Norvège, qui était candidate à l’adhésion au moment de la convocation de cette Conférence. Il ne s’agit pas en effet d’examiner l’ensemble des relations bilatérales existant entre les Etats-Unis, le Canada et les pays européens (ainsi que pouvait le laisser croire la formule de l’Europe-America Conference), mais bien d’envisager dans une optique cohérente la politique extérieure que la Communauté européenne — seul noyau d’une Europe unie doté à l’heure actuelle d’une existence politique effective — est appelée à poursuivre à l’égard de l’ensemble des pays tiers, en raison des responsabilités qui découlent de son rôle de première puissance commerciale du monde, ainsi que de sa vocation historique et de la logique inhérente à tout processus d’intégration institutionnelle. Dans cet ordre d’idées, l’objet de ce rapport n’est pas de dresser une liste exhaustive des problèmes posés par les relations extérieures de la Communauté, en vue de les analyser au point de vue technique, mais bien de tenter une définition des principes qui pourraient inspirer une politique étrangère à poursuivre dans le cadre de l’Europe communautaire.
Loin de représenter une menace pour l’ordre international existant, l’affirmation de la personnalité communautaire dans le domaine des relations extérieures peut être considérée à juste titre comme étant le préalable de tout effort sérieux pour résoudre les problèmes que les progrès de l’intégration posent sous cet angle. En ce qui concerne notamment les rapports entre l’Europe et l’Amérique, le remplacement des négociations bilatérales entre les Etats-Unis et les différents pays européens par des négociations entre les Etats-Unis et la Communauté européenne dans son ensemble a été souhaité plusieurs fois par les Etats-Unis, depuis le plan Marshall jusqu’à la partnership kennedienne, et l’idée récemment lancée d’un sommet atlantique à l’occasion de la tournée européenne du Président Nixon en automne prochain semble indiquer qu’elle n’a pas été abandonnée totalement par l’Administration actuelle. On ne saurait ignorer cependant que les problèmes afférents à ces rapports se présentent à l’heure actuelle sous un jour nouveau, tant à raison de la croissance économique de la Communauté que du fait de l’évolution générale de la situation internationale. Tandis qu’une poussée néo-isolationniste se dessine dans certains secteurs de l’opinion publique d’outre-Atlantique, un nombre croissant d’Européens envisage avec appréhension le risque que la nouvelle stratégie américaine, axée sur une négociation globale avec l’Union Soviétique et la Chine, puisse affaiblir, ne serait-ce qu’indirectement, la solidarité des Etats-Unis à l’égard de leurs alliés traditionnels.
Il est évident en tout cas que les intérêts de la Communauté seront d’autant mieux sauvegardés que celle-ci sera en mesure de s’exprimer d’une seule voix et le renforcement de sa cohésion intérieure constitue par conséquent la condition irremplaçable de son ouverture vers l’extérieur. Cette cohésion repose à son tour sur le principe de l’homogénéité politique et institutionnelle entre les pays membres. Autrement dit, seuls les pays européens dotés d’un cadre institutionnel démocratique sont en mesure de s’acquitter valablement des engagements découlant de leur adhésion à la Communauté et peuvent, par conséquent, être acceptés au sein de celle-ci. Pareille homogénéité de conception démocratique est de toute évidence nécessaire pour permettre l’établissement de politiques communes dans le cadre prévu par les traités européens et l’évolution de la Communauté vers la construction progressive d’un Etat fédéral.
C’est bien le principe de l’homogénéité politique et institutionnelle qui doit orienter l’ensemble de la politique extérieure de la Communauté face aux problèmes posés par les demandes d’adhésion ou d’association présentées par des pays tiers. En ce qui concerne notamment les rapports avec les pays européens soumis à des régimes autoritaires de différentes couleurs, tout contact et a fortiori toute négociation avec eux doivent donc être établis à partir de la reconnaissance de la transformation radicale de leur structure institutionnelle que supposerait en tout état de cause leur adhésion à la Communauté (voire même toute association devant déboucher à terme sur une véritable adhésion). Il en est de même en ce qui concerne les rapports avec les pays européens constitutionnellement neutres, ne pouvant pas envisager dans le cadre de leurs régimes constitutionnels actuels les abandons partiels de souveraineté nationale exigés, dans l’immédiat aussi bien qu’en perspective, par l’adhésion à la Communauté.
En règle générale, la Communauté se doit de ne jamais accepter dans les rapports avec ses partenaires, aussi bien européens qu’extra-européens, des engagements susceptibles de faire obstacle de quelque façon que ce soit à son évolution vers l’unité politique dans le cadre d’institutions démocratiques. Elle doit en revanche utiliser les moyens dont elle dispose, notamment dans le cadre des négociations commerciales, pour contribuer à la création de conditions propres à rendre possible l’extension graduelle du processus d’intégration à l’ensemble du continent européen et le renforcement de la coopération économique et politique à l’échelon international. Compte tenu de ces considérations, il y a lieu d’envisager séparément les rapports à établir avec les Etats-Unis, le Canada et l’ensemble des pays industrialisés caractérisés par une économie de marché, les rapports avec les pays collectivistes, aussi bien européens qu’extra-européens, et les rapports avec les pays du tiers monde. Les rapports avec ces différentes catégories de pays posent en effet des problèmes de nature différente, qui seront abordés successivement.
Rapports de la Communauté avec les Etats-Unis, le Canada et l’ensemble des pays industrialisés non collectivistes
Les rapports entre la Communauté européenne, les Etats-Unis et le Canada sont fondés essentiellement sur les liens découlant de l’existence de l’O.T.A.N., à laquelle appartiennent du côté communautaire huit pays membres sur neuf. L’évolution intervenue au sein de l’Alliance Atlantique au cours des dernières années a été soulignée à plusieurs reprises du côté américain ; notamment dans le discours de M. Kissinger sur « l’année de l’Europe » et dans le rapport de politique étrangère adressé par le Président Nixon au Congrès, qui font ressortir le rôle joué à cet effet par le nouvel essor de l’économie européenne ainsi que par les modifications progressives de l’équilibre international.
Il était dans la nature des choses qu’un tel développement entraînât à terme des tensions qu’on n’avait pas perçues auparavant et qui se sont traduites de plus en plus fréquemment par des suspicions et des critiques réciproques. Cet état d’esprit est d’autant plus préoccupant que nous vivons une année de négociations importantes, au point de vue monétaire aussi bien que commercial.
La première question qui se pose à ce sujet est donc celle de savoir s’il convient de se rallier à l’idée d’un nécessaire réexamen de l’ensemble des rapports entre l’Europe et l’Amérique en fonction de la situation historique nouvelle dans laquelle nous nous trouvons. Je crois, quant à moi, que la réponse à cette question ne fait pas de doute. Nous ne saurions en effet pratiquer avec profit la politique de l’autruche devant l’initiative américaine et il est même à regretter qu’en raison de l’insuffisance de nos instruments institutionnels communs nous ayons été incapables une fois de plus d’aller de l’avant et de soulever les premiers cet ensemble de problèmes. Il va de soi que cette disponibilité à un dialogue auquel de toute façon nous ne pourrions nous dérober sur le terrain monétaire et commercial n’implique nullement une acceptation a priori de l’approche américaine, dont plusieurs aspects sont de nature à justifier de notre part les réserves les plus expresses.
Il en est ainsi, pour commencer, en ce qui concerne la délimitation géographique des interlocuteurs. Le discours de Kissinger du lundi de Pâques affirme textuellement que « dans plusieurs domaines, des solutions ‘atlantiques’ ne seraient pas viables si elles n’englobaient pas le Japon », aboutissant à souhaiter une forme d’association du Japon au Traité de l’Atlantique renouvelé. Je crois utile de rappeler à ce sujet que la première version du projet de déclaration finale de la Conférence d’Amsterdam allait jusqu’à utiliser le mot de « communauté » au sujet d’un accord multilatéral entre les pays industrialisés de l’Atlantique et du Pacifique qu’il préconisait et qui aurait dû être assorti de la création d’institutions intergouvernementales. Une référence au Japon dans le texte du document final de la Conférence n’a d’ailleurs été évitée que de justesse au moment du vote.
Or, il est bien évident qu’il serait absurde de vouloir exclure le Japon ou tout autre pays industrialisé appartenant à notre système économique des négociations à entamer sur le plan monétaire et commercial. On a même le droit de penser que l’intensification des rapports économiques avec le Japon serait de nature à accroître la marge d’initiative et donc d’autonomie réelle de la Communauté dans les rapports internationaux. Ce qui, au contraire, peut nous préoccuper à juste titre est que pareille proposition ait été faite par nos interlocuteurs américains juste au moment où ils semblaient revenir sur l’affirmation, faite autrefois par le Président Nixon, d’une évolution nécessaire des relations internationales vers un équilibre multipolaire et où ils paraissaient préoccupés d’opposer la vocation américaine de puissance globale aux intérêts exclusivement régionaux de leurs partenaires européens.
Le problème du cadre géographique de nos rapports avec les Etats-Unis et le Canada révèle par là sa signification politique. Il s’agit d’une part d’affirmer, à ce propos comme à bien d’autres, la personnalité européenne et le droit de la Communauté de participer en tant que telle à toute négociation entre l’Europe et l’Amérique. On voit mal en effet en quoi l’amélioration des rapports entre les deux superpuissances — qui est une garantie essentielle du renforcement de la paix européenne et de la coopération internationale — pourrait être gênée par l’affirmation progressive de la personnalité européenne dans le domaine des relations extérieures. Une évolution de cette nature contribuerait par contre à écarter le risque d’une hiérarchisation accrue des rapports à l’intérieur des alliances opposées, c’est-à-dire d’une hégémonie totale des Etats-Unis et de l’Union soviétique sur leurs partenaires respectifs.
D’après le Président Nixon, le problème essentiel est comment concilier le principe de l’unité atlantique dans la défense et la sécurité avec la politique économique de plus en plus régionale que mène la Communauté européenne. Pour la Communauté, l’essentiel est au contraire de concilier une attitude de très large ouverture à l’égard des pays tiers, et en tout premier lieu de ceux avec qui nous avons les liens économiques les plus étroits, avec la sauvegarde de la personnalité communautaire.
En tout cas, il est important de noter que, lors de sa récente conférence de presse sur le rapport de politique étrangère du Président Nixon, M. Kissinger a essayé de justifier l’évolution intervenue dans la doctrine officielle américaine au sujet de l’équilibre multipolaire, en affirmant que l’équilibre bipolaire (Etats-Unis et Union Soviétique) ne subsiste à la rigueur que dans le domaine militaire, alors qu’il y aurait un équilibre tripolaire (Etats-Unis, Union Soviétique, Chine populaire) au point de vue politique et un équilibre pentapolaire (U.S.A., U.R.S.S., Chine, Japon, Communauté européenne) au point de vue économique. De même, il a affirmé que le passage du rapport Nixon portant sur le régionalisme de la politique économique européenne était à comprendre dans un sens descriptif et non pas prescriptif et que les U.S.A., quant à eux, auraient été les premiers à saluer une évolution de l’état d’esprit des Européens (et des Japonais) vers une plus large disponibilité à prendre en charge des responsabilités globales. Néanmoins, il a parlé en termes préoccupés du risque d’un développement de blocs régionaux qui s’opposeraient l’un l’autre dans une optique d’autarcie.
C’est là qu’à mon avis le projet de relance de l’Alliance Atlantique élaboré par l’administration américaine est le moins compatible avec une vue fédéraliste de l’intégration européenne. Il révèle en effet une considération purement négative des problèmes posés par la régionalisation des échanges. En revanche et quelle que soit la gravité de ses conséquences discriminatoires, le phénomène des unions macro-régionales ne saurait être expliqué au point de vue historique, en le réduisant à la pression de lobbies à l’encontre de l’intérêt général. Il représente même le seul moyen de concilier les impératifs du développement des échanges et les efforts visant à garantir une croissance équilibrée du système économique, qui serait compromise par l’abandon pur et simple de toute intervention. Je crois par conséquent qu’il est réaliste d’envisager les progrès ultérieurs des libéralisations commerciales comme un but à atteindre par des négociations entre les différentes zones économiques, que l’on ne saurait plus considérer comme quelque chose de transitoire et dont le renforcement est au contraire, au point où nous en sommes, la garantie principale de l’avenir des échanges internationaux.
Le caractère global du cadre géographique correspondait d’ailleurs dans l’esprit des Américains à la mise en route d’une négociation globale, toutes matières confondues. Cette perspective a été nettement rejetée dans les déclarations de Sir Christopher Soames devant le Parlement européen ainsi que dans les prises de position du chancelier Brandt lors de son récent séjour aux Etats-Unis. Il est évident, en effet, qu’une telle pratique aurait permis à nos partenaires d’exercer toutes sortes de pressions que les Européens ne pouvaient pas admettre. Il importe par contre de ne pas perdre de vue les liens politiques qui rattachent entre elles les différentes questions à régler. Le fait même d’élargir la confrontation au delà du cadre traditionnel de l’Alliance Atlantique, en mettant en cause un pays comme le Japon, peut être en soi positif, à condition que les Européens prouvent leur volonté de répondre au défi qui leur est lancé par l’élaboration d’une véritable unité politique au niveau de la Communauté.
En ce sens, il faut bien dire que la pire des ripostes à l’offensive américaine consisterait à se replier sur des rapports bilatéraux entre chacun des pays membres de la Communauté et les Etats-Unis. Quel que soit le jugement que nous pouvons exprimer sur la validité du cadre atlantique, il est certain en effet qu’un retour pur et simple à ce genre de bilatéralisme, tel que certains semblent le préconiser, aboutirait nécessairement à un affaiblissement supplémentaire du pouvoir contractuel des partenaires européens. Il dépend de l’Europe elle-même qu’elle retrouve l’exercice de ses responsabilités mondiales. Pour ce faire, elle doit toutefois consolider, bien au delà de perspectives purement commerciales, sa physionomie de communauté politique macro-régionale.
Dans ce cadre général, il y aura lieu d’examiner un ensemble de problèmes particuliers, parmi lesquels je me bornerai à indiquer ici un certain nombre de questions majeures.
a) Les distorsions des échanges internationaux résultant de la politique agricole commune et plus généralement du protectionnisme agricole.
Les critiques adressées par nos partenaires à la politique agricole commune sont assez largement partagées à l’intérieur de la Communauté, dans la mesure où elles se résument par le refus d’un niveau de protection capable de décourager par lui-même tout effort réel de rationalisation compétitive des structures agricoles. Il n’en reste pas moins que le protectionnisme agricole n’a pas été inventé par la Communauté et qu’il est pratiqué très largement par nos partenaires américains. Nous savons tous d’ailleurs qu’au point de vue physique la production agricole mondiale demeure bien inférieure aux besoins de l’humanité et qu’il est impossible de satisfaire ces besoins sans avoir recours à la contribution du secteur agricole des pays industrialisés. Or, celui-ci ne saurait subsister si les agriculteurs ne se voyaient pas garantir un revenu moyen comparable à celui des travailleurs des autres secteurs économiques. Ces raisons majeures, ainsi que la sauvegarde de la sécurité de l’approvisionnement, justifient d’elles-mêmes des mesures de soutien, qui devraient probablement peser sur les contribuables plutôt que sur les consommateurs, mais qui posent en tout état de cause des problèmes dont il est impossible de faire abstraction.
b) Les perspectives d’un supplément de libéralisation des échanges des produits industriels.
Toute nouvelle mesure de libéralisation du commerce extérieur de la Communauté européenne devrait aller de pair avec l’établissement d’une coordination politique accrue à l’intérieur de l’aire intégrée, faute de quoi nous risquerions de nous exposer à des contrecoups très graves d’ordre politique et social. En effet, s’il est vrai que sa dépendance structurale à l’égard des échanges internationaux impose par elle-même à la Communauté de garder dans ce domaine l’attitude libérale qu’elle a toujours conservée sans défaillance, du moins en ce qui concerne les échanges de produits industriels, il n’en reste pas moins que toute union douanière se définit négativement par la présence d’une discrimination tarifaire vis-à-vis des pays tiers. Chercher à éliminer hâtivement toute discrimination de cette nature, avant même d’avoir réalisé de réels progrès vers la création d’une véritable union économique, reviendrait à détruire l’union douanière et par là même à compromettre toute possibilité d’évolution politique ultérieure de celle-ci. D’ailleurs, ce n’est pas par hasard que les Traités de Paris et de Rome ont conçu la création d’un marché commun sous la forme d’une Communauté institutionnelle : dans les conditions historiques actuelles de nos économies, qui se caractérisent par une participation croissante de l’Etat à la formation et à la distribution du revenu national, il aurait été insensé de vouloir libéraliser les échanges sans prévoir en même temps un degré croissant de coordination politique. La raison principale des échecs que nous avons essuyés jusqu’ici réside justement dans le manque d’un parallélisme satisfaisant entre ces deux aspects de la construction communautaire.
c) Les accords préférentiels passés ou envisagés par la Communauté dans le cadre de sa politique d’association.
Il serait injuste de vouloir considérer l’association de Yaoundé comme un simple accord préférentiel, en oubliant l’effort financier que la Communauté a fourni dans son cadre. De plus, s’il est indéniable que les accords entre les pays de la Communauté et leurs anciennes colonies d’Afrique risquent de perpétuer, au point de vue tarifaire, des distorsions héritées du passé colonial, il n’est pas moins vrai que la politique de développement semble exiger la définition de priorités raisonnables au niveau mondial et par conséquent la concentration des efforts dans le cadre d’associations macro-régionales correspondant aux aires géographiques principales. L’établissement d’un cadre multinational représente en outre une garantie politique certaine, à la fois pour les pays industrialisés et pour les pays en voie de développement. Nous savons d’ailleurs, à l’époque où nous vivons, qu’une libéralisation prématurée du commerce extérieur de ces derniers pays, loin de permettre, suivant l’avis des économistes classiques, de fonder la division internationale du travail sur la vocation naturelle des différentes régions, ne ferait que perpétuer indéfiniment une structure des échanges internationaux hiérarchisée en fonction des niveaux de développement atteints par chaque économie. Sans méconnaître la gravité des problèmes posés par le développement de la politique d’association de la Communauté, en ce qui concerne notamment les pays riverains de la Méditerranée et ceux d’Amérique latine, il importe par conséquent, à ce sujet comme à d’autres, d’apprécier cette politique dans son ensemble, en refusant d’accepter une appréciation purement négative de la coopération économique interrégionale.
d) Les problèmes découlant des difficultés rencontrées à l’heure actuelle par l’approvisionnement énergétique.
L’évolution intervenue sur le marché mondial de l’énergie, où la demande s’est accrue au cours des dernières années à un rythme supérieur à celui des ressources disponibles et notamment du mazout, a provoqué une augmentation des royalties qui tend à se répercuter sur les prix payés par les utilisateurs. Face à cette situation, qui touche directement aux intérêts de l’économie européenne, il a été question au niveau communautaire de proposer des arrangements aux pays producteurs, en vue de garantir l’approvisionnement de la Communauté en énergie, moyennant une participation européenne aux programmes de développement des pays intéressés. La négociation de ce genre d’arrangements pose toutefois au point de vue du commerce international — et notamment des rapports entre l’Europe et l’Amérique — des problèmes analogues à ceux qui on été évoqués au point précédent.
e) La réforme du système monétaire international, les griefs européens à l’égard de la politique monétaire des Etats-Unis et le rôle des entreprises multinationales sous contrôle américain.
Dans les conditions actuelles du système monétaire international, la création de liquidités internationales est liée en grande partie à des considérations de politique économique intérieure des Etats-Unis, que les Européens ne sont pas en mesure d’influencer de façon déterminante. En revanche, on sait que l’instabilité de l’ordre monétaire international est essentiellement fonction d’un déséquilibre structural de la balance des paiements des Etats-Unis. Ce déséquilibre est occasionné à son tour par l’ampleur des engagements politiques et militaires pris par les Etats-Unis au niveau mondial, ainsi que par la stratégie des entreprises multinationales sous contrôle américain. Au cours des récentes crises monétaires, les Etats-Unis se sont constamment efforcés de reporter sur leurs partenaires commerciaux la charge de l’assainissement de la situation monétaire nord-américaine, par des restrictions commerciales ou la menace de mesures de ce genre, aussi bien que par des modifications des parités monétaires, alors qu’en réalité la balance commerciale est loin de représenter l’élément le plus faible de leur balance des paiements. Cette conduite a justifié les griefs des Européens, qui ont invoqué de la part de leurs partenaires l’adoption de mesures capables d’influencer également les courants de capitaux. Sans ignorer les effets positifs des investissements américains en Europe, on ne voit pas en effet pourquoi en pareilles circonstances la charge du rééquilibre de la balance des paiements des Etats-Unis devrait grever exclusivement la Communauté. Quant aux entreprises multinationales sous contrôle américain, qui ont été probablement jusqu’à présent les principaux bénéficiaires du marché commun européen — tant pour des raisons monétaires et fiscales que pour des raisons ayant trait à leur taille moyenne plus élevée — il ne s’agit nullement de s’opposer à leur prolifération par des formes lourdes et coûteuses de contrôle des investissements étrangers, mais bien d’adopter dans la mesure voulue des mesures de promotion en faveur de l’industrie communautaire, dans les secteurs où la présence américaine se manifeste le plus massivement en raison de notre managerial and technological gap.
f) La coopération entre l’Europe et l’Amérique dans le domaine de la défense (burden sharing et decisions sharing).
Ces problèmes se rattachent étroitement aux aspects économiques des rapports entre la Communauté européenne et les Etats-Unis, dans la mesure où ces derniers tendent à considérer les avantages qu’ils tirent du régime actuel du système monétaire international comme une sorte de contrepartie de la protection accordée à leurs partenaires par les aides militaires et le bouclier nucléaire. Il est compréhensible que dans cet ordre d’idées la nécessité d’une participation accrue des Européens à leur propre défense ait été souvent soulignée du côté américain. Une répartition plus équitable des charges communes (burden sharing) est toutefois difficilement dissociable d’une participation accrue des Européens aux décisions (decisions sharing), qui est inconcevable à défaut d’un renforcement politique des institutions communautaires. Il y a lieu de remarquer en tout cas que la situation de quasi-égalité atteinte par les deux superpuissances dans le domaine nucléaire — ainsi que le souligne le discours de M. Kissinger — semble avoir créé d’elle-même des conditions plus favorables à une initiative européenne autonome, dont l’objectif le plus immédiat serait une coordination réelle des équipements militaires classiques. Ce sont en effet les Américains eux-mêmes qui nous poussent dans cette voie en affirmant — comme le fait M. Kissinger — que dans les conditions actuelles une stratégie fondée sur les représailles nucléaires massives n’est qu’une invitation au suicide.
Il va de soi que cet ensemble de questions, où il y a certainement matière à critiques et à concessions réciproques, demandent à être approfondies à la lumière des orientations générales qui me semblent devoir inspirer l’attitude future des Européens.
Rapports avec les pays collectivistes
Je crois que ce problème doit être vu par le Mouvement Européen à la lumière du principe fondamental de l’homogénéité politique et institutionnelle entre les Etats membres, dont il a été question dans l’introduction de mon rapport. L’homogénéité politique et institutionnelle entre les Etats membres est d’ailleurs d’autant plus importante que tout le monde s’accorde à reconnaître qu’il est impossible, dans les conditions historiques actuelles, de poursuivre l’objectif de l’intégration économique sans créer des institutions communes. Dans cette optique, nous devons nous rappeler par ailleurs que l’intégration européenne s’est développée à ses débuts dans le cadre d’une situation internationale caractérisée par la présence de deux blocs politiques et militaires opposés, qui s’affrontaient au cœur même de l’Europe.
Les conséquences négatives de cette situation au point de vue de l’évolution politique des différents pays européens ont rendu de plus en plus populaire l’idée d’une revendication de l’intégrité historique et géographique de notre continent, telle qu’elle s’exprimait par la formule célèbre de « l’Europe de l’Atlantique à l’Oural ». Ceci peut expliquer en partie que le dépassement des blocs ait été longtemps considéré comme un but à atteindre par une sorte de fragmentation intérieure des accords réalisés dans le cadre des « deux Europes », et que l’intégration européenne ait été considérée à son tour, par une partie de l’opinion, comme un obstacle à cette évolution. En revanche, les transformations profondes qui sont intervenues depuis lors dans l’équilibre international et auxquelles j’ai déjà eu l’occasion de faire référence, ont prouvé que de meilleures conditions allaient se présenter pour une initiative internationale autonome des Européens — favorisée d’ailleurs par l’élargissement géographique de la Communauté — à condition toutefois que ces derniers fussent en mesure de poursuivre une politique commune. La sauvegarde de la paix mondiale dans ce contexte historique nouveau exige par elle-même une prise renouvelée de responsabilités internationales de la part de notre continent et, en premier lieu, de notre espace communautaire où se sont développés, entre-temps, à travers le processus d’intégration en cours, les préalables, si insuffisants soient-ils, d’une autonomie réelle. Le sentiment de cette perspective nouvelle ne saurait s’accompagner, cependant, de la moindre vanité triomphaliste. En effet, non seulement il est indispensable pour les Européens de saisir, par une initiative politique consciente et délibérée, les chances nouvelles que leur offre le cours de l’histoire, mais, faute de progrès substantiels dans la voie de l’union institutionnelle, le nouvel équilibre multipolaire pourrait représenter en soi un facteur d’affaiblissement ultérieur de la cohésion politique déjà précaire de nos pays, jusqu’à faire de l’Europe le terrain idéal des querelles et des collisions entre les différentes composantes de l’équilibre international, en prêtant à notre continent un rôle semblable en quelque sorte à celui que joua autrefois la péninsule balkanique dans le cadre de l’équilibre européen.
Les rapports de la communauté avec l’Union soviétique et les pays de l’Europe orientale doivent en tout cas tenir compte en premier lieu des résultats de la Ostpolitik menée depuis quelques années par le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et qui s’est soldée par la conclusion successive des traités de Moscou, de Varsovie et de Berlin. En définitive, la Ostpolitik paraît avoir constamment gagné en homogénéité au sein d’un cadre politique européen marqué par un rapprochement progressif américano-russe appelé à se traduire, dans un prochain avenir, par des investissements américains en Union soviétique grâce à un vigoureux développement des relations économiques entre les deux pays. C’est dans ce cadre politique également qu’il faut situer l’approche de la conférence sur la sécurité et la coopération européenne, instamment proposée depuis quelques années déjà par l’U.R.S.S. mais dont les chances de réalisation pratique semblent dater précisément de la dernière rencontre américano-soviétique de Moscou. Aucun observateur responsable ne saurait négliger les aspects politiques que comporte cette évolution nouvelle, car elle peut concourir au dépassement définitif de l’état d’armistice hérité de la deuxième guerre mondiale, en poussant à ses ultimes conséquences le processus déclenché justement par la Ostpolitik du gouvernement fédéral. Décidément, toute initiative politique débloquant une situation figée qui ne correspond plus à la réalité des rapports économiques et politiques est en soi un facteur de progrès et elle l’est d’autant plus lorsqu’elle crée, comme dans ce cas, les conditions préalables d’une intensification des relations de tous genres parmi des pays unis, malgré la diversité de leurs régimes politiques, par les liens profonds d’une civilisation commune, ce qui est, précisément, le cas des pays des « deux Europes ».
Toutefois, nous ne saurions nous contenter de cette première approximation et ignorer les risques que comporte la nouvelle situation. De même qu’on ne pouvait se passer d’indiquer dès le début, à propos de la Ostpolitik, le danger d’une issue néo-nationaliste et essentiellement centrifuge d’une évolution politique nécessaire et souhaitable en soi mais abandonnée, faute d’une volonté politique européenne commune, à la périlleuse logique de l’Etat national, de même on doit écrire aujourd’hui en toutes lettres que la conférence sur la sécurité européenne, si utile et si nécessaire soit-elle, ne jaillit guère d’une initiative politique des parties directement concernées, à savoir des peuples européens. Elle est pratiquement la conséquence d’une conférence politique au sommet entre les grandes puissances, conforme à leurs intérêts respectifs en matière d’hégémonie. A l’image d’une communauté européenne démocratique capable de mener sa propre politique étrangère nous risquons d’en voir superposer une autre fondée sur la juxtaposition de deux espaces économiques intégrés au moyen d’ententes et de procédures intergouvernementales de type traditionnel. La conférence sur la sécurité et la coopération européenne pourrait ainsi devenir l’occasion de faire éclater le conflit entre les différentes logiques d’une Communauté avançant vers des buts d’intégration fédérale ou reculant au stade d’une association de libre-échange. S’il est hors de doute que la conférence pour la sécurité européenne pourrait se prêter à l’élaboration d’une politique organique de la Communauté vis-à-vis des pays de l’est européen, avec toutes les conséquences, même politiques, qui s’ensuivraient à long terme grâce à la force d’attraction émanant d’une véritable union économique et monétaire européenne, il est tout aussi clair, à mon avis, que les intérêts des superpuissances risquent d’agir dans le sens opposé, dans la mesure où le renforcement de notre cohésion politique peut représenter à leurs yeux un sujet de préoccupations.
Un tout autre problème est posé par les rapports entre la Communauté et la Chine populaire. Sans avoir la prétention d’approfondir ici un sujet aussi complexe, je me bornerai à souligner que l’augmentation constante du poids politique de ce pays, enregistrée au cours des dernières décennies, n’a pas manqué d’influencer indirectement le cadre des rapports inter-européens, même au point de vue stratégique. Bien qu’étant dictée par des considérations évidentes de « raison d’Etat », l’attitude très favorable de la Chine à l’égard de la Communauté européenne et de son renforcement politique n’est pas à l’heure actuelle un élément négligeable de la situation internationale, compte tenu également de l’évolution possible des rapports sino-japonais, qui pourraient représenter un facteur d’évolution ultérieure de l’équilibre mondial.
Rapports avec les pays du tiers monde
Dès le 1er juillet 1971, la Communauté européenne a appliqué un système de « préférences généralisées » aux produits industriels semi-finis ou finis provenant des pays en voie de développement. Elle a prouvé par là sa volonté de contribuer à favoriser la diversification de la structure économique de ces pays, en dépassant le stade des aides et en recherchant une composition plus équilibrée des courants d’échanges au niveau mondial. L’élargissement géographique de la Communauté et notamment l’adhésion britannique exigent en tout état de cause une reconsidération générale des rapports entre les pays membres et les pays en voie de développement, au delà même des perspectives de la politique d’association dont il a été question dans la première partie de ce rapport. L’urgence de cette reconsidération est d’autant plus grande que les événements ne cessent de démontrer l’existence d’un décalage scandaleux entre la gravité de ces problèmes et la contribution que les pays industrialisés apportent à leur solution.
Dans cet ordre d’idées, il faut établir tout d’abord une corrélation plus étroite entre la politique communautaire vis-à-vis des pays en voie de développement et la coordination globale à instaurer entre les économies des pays membres. Il s’agit, en définitive, d’établir un lien entre, d’une part, une orientation du développement futur de nos pays tenant compte de la proximité du seuil historique que représente ce qu’il est convenu d’appeler la « tertiarisation » (et, par conséquent, de la nécessité d’orienter efficacement la croissance à venir jusque dans ses répercussions sur l’emploi) et, d’autre part, la mise en œuvre de nouveaux instruments de coopération internationale dans un contexte géographique plus étendu. Cela peut correspondre, finalement, à une tentative de programmation d’un type d’interdépendances jusqu’ici fort méconnues de l’analyse économique.
La dépendance structurale de l’économie communautaire par rapport aux échanges mondiaux permet d’ailleurs de proposer une expansion programmée de la composante extérieure comme un objectif caractéristique de notre développement ultérieur. Un objectif de cette nature pourrait être conçu comme un moyen de stabilisation de la détente mondiale, dans la mesure où il se répercuterait concrètement sur l’expansion et la diversification des courants d’échanges, en favorisant une répartition internationale du travail capable, tout au moins, de freiner la tendance à l’accroissement des écarts économiques ainsi que les tensions internationales qui en découlent. Il apparait, de toute façon, nécessaire de programmer des rapports qui, pour la plupart, ne sauraient surgir spontanément de la dynamique du marché, compte tenu également des adaptations qui pourraient s’ensuivre dans le cadre même de nos économies.
L’objectif fondamental des mesures envisagées jusqu’ici devrait correspondre à notre souci croissant de la diversification des courants d’échanges : il s’agirait d’encourager, outre la rationalisation des productions agricoles et de l’élevage des pays en voie de développement, l’extension progressive de l’industrialisation de ces derniers aux secteurs plus directement rattachés aux activités primaires ou à la disponibilité de ressources minières particulières. Une participation plus intense à ce processus pourrait, d’ailleurs, offrir à l’industrie européenne d’importantes occasions de marché pour les biens de production, ainsi que des chances d’investissement dans des secteurs tels que les infrastructures et les installations industrielles (qui se situent bien souvent à la limite entre exportations et investissements directs).
Sans doute tout cela comporte-t-il, pour nos économies, sous une forme directe ou indirecte, des charges plus lourdes par rapport à celles qu’imposait jusqu’ici le soutien du commerce extérieur, notamment en matière de relations avec les pays en voie de développement.
Même sans considérer ses objectifs proprement politiques, un dessein tel que celui-ci réaliserait, néanmoins, un transfert de revenu de nature à lui faire remplir, en quelque sorte, la fonction d’un volant de sécurité dans l’expansion économique générale. A la diversification des économies en voie de développement devrait toujours correspondre l’évolution de nos économies vers de nouvelles productions à forte valeur ajoutée et à contenu technologique avancé, faute de quoi se produirait une aggravation des difficultés, notamment en matière d’emploi, qui, d’ailleurs, ne sont pas sans s’annoncer d’ores et déjà dans plusieurs pays industrialisés, après l’introduction accélérée d’innovations relevant des domaines de la technologie et de l’organisation. Une orientation comme celle que je crois pouvoir préconiser ne s’oppose donc point à une politique visant à développer, dans les pays industrialisés, la recherche scientifique et technologique ainsi que l’ensemble des « équipements collectifs », mais, au contraire, la présuppose, tout au moins dans la mesure où cette politique correspond à une irremplaçable poussée vers la réalisation d’une structure plus avancée du produit national et de l’emploi. On est en droit d’ajouter qu’une politique ainsi conçue n’aurait rien d’une campagne d’assistance et pourrait même représenter — en même temps que la politique régionale à poursuivre à l’intérieur de la Communauté — une solution de rechange à une concentration accrue des investissements dans les zones développées de l’Europe, dont on connaît les conséquences négatives aussi bien du point de vue social qu’en ce qui concerne la détérioration progressive du milieu écologique.
Propositions procédurales
La session extraordinaire de notre Conseil fédéral est consacrée en principe à l’examen de l’ensemble des relations extérieures de la Communauté et il apparaît important d’avoir un échange de vues approfondi sur toutes ces questions, afin d’esquisser une philosophie cohérente devant inspirer nos prises de position face aux prochaines échéances de l’actualité internationale. Nous ne pouvons ignorer toutefois que l’occasion de la convocation de notre Conseil nous a été fournie par la résolution adoptée à l’issue des travaux de la Conférence d’Amsterdam, consacrée aux nouveaux rôles et aux nouvelles relations de la Communauté européenne élargie et des Etats-Unis d’Amérique dans la prochaine décennie. Je crois utile à ce propos de citer textuellement les derniers paragraphes de cette résolution :
« La Conférence constate que seule la coopération entre l’Amérique du Nord et la Communauté européenne est de nature à dégager des solutions harmonieuses mutuellement acceptables et à éviter les actions unilatérales.
La Conférence souhaite en conséquence que s’instaure entre l’Amérique du Nord et la Communauté européenne un dialogue ouvert et franc sur tous les problèmes de fond et de méthode que posent leurs relations ainsi qu’il a été recommandé par la Conférence européenne au Sommet tenue en octobre 1972 à Paris ;
Elle souhaite que ce dialogue s’instaure entre les autorités officielles des pays concernés et de la Communauté européenne dans un cadre approprié ;
Elle estime que ce dialogue doit également être poursuivi sur le plan des organisations privées d’opinion publique en Amérique et en Europe ;
Elle invite les organes du Mouvement Européen, d’une part, et les Conseils Atlantiques des Etats-Unis et du Canada, ainsi que d’autres organisations intéressées, d’autre part, à étudier la forme la plus efficace à donner à un tel dialogue de part et d’autre de l’Atlantique ;
La Conférence invite son président à saisir de ce vœu les organisations intéressées et à en informer l’Association du Traité de l’Atlantique. Elle invite les présidents de ces organisations à demeurer en contact jusqu’à la mise en œuvre des mesures respectivement adoptées ».
Bien que ce texte ne préjuge en rien nos décisions, nous devrons à cette occasion définir clairement notre attitude face à ces propositions. Je crois, quant à moi, que dans la mesure où nous acceptons le double principe de l’opportunité de la reprise sur des bases politiques nouvelles du dialogue entre l’Europe et l’Amérique et de la possibilité d’affirmer par ce dialogue au niveau international notre personnalité européenne, nous ne saurions nous dérober, en tant que Mouvement Européen, à ce débat. Je ne vois pas non plus de difficultés majeures à accepter comme interlocuteurs du Mouvement Européen les Conseils Atlantiques des Etats-Unis et du Canada, en raison de leur vocation institutionnelle au dialogue transatlantique, étant bien entendu toutefois que nous n’aurions en revanche aucun rapport avec les Conseils européens de la même organisation. Je suis aussi fermement opposé à l’institutionnalisation de ce dialogue par la création d’un secrétariat permanent, qui risquerait de nous conditionner d’autant plus facilement que nos partenaires disposent de moyens financiers importants.
Dans ces conditions, je concevrais le dialogue avec nos partenaires américains comme une série de rencontres que nous organiserions sur des sujets bien définis. Elles ne devraient avoir en aucun cas l’aspect d’opérations de relations publiques du genre du Congrès d’Amsterdam et devraient être entourées d’une certaine discrétion, en vue de donner lieu à des échanges de vues sérieux et d’aboutir à des résultats réels au point de vue du rapprochement des opinions et de la compréhension mutuelle. Les charges financières de ces travaux, même au point de vue de l’organisation, devraient être soutenues par les partenaires sur des bases d’égalité, dans le cadre de leurs budgets respectifs, quitte à rechercher de nouvelles ressources dans la mesure du nécessaire.
Au point de vue pratique, nous pourrions commencer par proposer à nos partenaires de tenir une première réunion conjointe, groupant une cinquantaine de personnes pendant deux ou trois jours. Cette réunion se tiendrait sur la base d’un ordre du jour précis à établir d’un commun accord à la suite des débats de notre Conseil fédéral.
Tout en nous réservant une entière liberté de décision quant à la suite à donner à cette première rencontre, nous pourrions confirmer notre disponibilité au dialogue par une déclaration de bonne volonté.
En ce qui concerne les rapports avec les pays collectivistes, je crois qu’une base valable de notre action future pourrait être représentée par le projet de recommandation qui vient de nous être soumis par notre Commission centrale et orientale. Ce document nous propose notamment d’inviter à l’avenir aux Congrès ou Conférences internationales du Mouvement Européen, lorsque l’ordre du jour le justifiera, des observateurs provenant des pays de l’Est, choisis après consultation de la Commission et de toute autre organisation intéressée, et d’organiser ou d’encourager des colloques particuliers avec des personnes ou des groupes intéressés dans les pays de l’Europe centrale et orientale sur les problèmes des relations entre la Communauté européenne et ces pays. J’estime en effet que ces propositions, émanant de personnes qui ont gardé des contacts personnels avec leurs pays d’origine, sont de nature à nous permettre de dépasser le stade des rapports exclusifs avec les milieux de l’émigration et même de contribuer, sur le plan des organisations d’opinion publique qui est le nôtre, au renforcement des relations humaines et des échanges d’informations avec des pays qui partagent notre tradition historique et notre vocation Culturelle.
Quant aux rapports à entretenir avec les pays du tiers monde, je crois qu’à l’heure actuelle la décision la plus constructive que nous puissions prendre serait de convoquer dans des délais raisonnables et peut-être au printemps prochain une Conférence internationale du Mouvement Européen, consacrée à l’examen de cet ordre de problèmes, en vue d’aboutir à des propositions concrètes à adresser aux institutions européennes et aux gouvernements des pays membres.
* Il s’agit du rapport présenté par le Président du Conseil italien du Mouvement Européen au Conseil fédéral de ce Mouvement le 15 juin 1973 à Rome. Nous le publions car, indépendamment du contexte particulier dans lequel il se situe, il fournit une analyse valable de la signification qu’il faut donner à l’affrontement Europe-Amérique. Ce texte, cependant, ne constitue pas seulement une analyse valable sous l’angle théorique, mais aussi un moment d’une action valable sous l’angle politique pour ranger le Mouvement Européen sur une position européenne autonome. C’est pour ces raisons, et pas seulement pour expliquer indirectement quelques passages du texte, que nous ajoutons à ce texte le discours par lequel Petrilli l’a soumis au Conseil fédéral du Mouvement Européen le 15 juin et la résolution approuvée par ledit Conseil.
