Anno LXI, 2019, Numero 1-2, Pagina 45

 

 

Il nodo della sovranità europea
nella lotta contro criminalità
organizzata e mafie*

 

DAVIDE NEGRI

 

 

Il fenomeno della criminalità organizzata, ed in particolare della mafia, quale particolare organizzazione in cui imprenditoria, politica e criminalità si saldano per creare un sistema di gestione del potere parallelo allo Stato, rappresenta uno dei più particolari successi della (quasi) globalizzazione dell’economia mondiale e del conseguente fallimento dell’azione dello Stato in generale e della cooperazione internazionale sia sul lato della prevenzione sia su quello della repressione.

Le possibilità aperte dalla libera circolazione di persone, lavoratori, capitali e merci, la digitalizzazione dell’economia hanno consentito la nascita di innumerevoli serie di attività illegali e criminali tali da inquinare con gli enormi profitti conseguiti l’economia legale e di influenzare così, anche se in maniera meno accentuata che in Italia, il territorio e la vita politica.

“Nei 28 Paesi membri dell'Unione europea sono attualmente sotto indagine circa cinquemila organizzazioni criminali, calcola Europol nel rapporto 2017. Certo, poche fra queste hanno lo spessore delle mafie italiane, oggetto di 145 indagini a livello comunitario coordinate da Eurojust dal 2012 al 2016, ma sette su dieci operano in più di uno Stato e tutte insieme si spartiscono un mercato illecito, dalla droga alla contraffazione, stimato da Transcrime in quasi 110 miliardi di euro, pari a circa l’1% del PIL dell’Unione. Le indagini e i rapporti investigativi mettono in evidenza anche l’importanza delle mafie russofone e turca, l’ascesa dei clan albanesi padroni del traffico di marijuana e non solo, la minaccia di gruppi meno conosciuti a livello internazionale, dalle gang di motociclisti diffuse nel Nord Europa ai clan vietnamiti attivi soprattutto all’Est. Nessun Paese può considerarsi immune.”[1]

Le attività della criminalità organizzata sono per circa un terzo nel traffico di droga, nelle truffe di vario tipo, amplificate dalla digitalizzazione dell’economia, nel traffico di essere umani e nel loro sfruttamento (sfruttamento della prostituzione e schiavitù), nel traffico di armi illegali.

Grazie gli enormi profitti conseguiti le organizzazioni criminali inquinano il settore pubblico con la corruzione, sia per evitare controlli sia per controllare il settore degli appalti pubblici, e quello privato, con il riciclaggio ed il reinvestimento dei capitali.

Inoltre il Rapporto SOCTA 2017[2] rileva come tutte le organizzazioni criminali abbiamo realizzato un salto qualitativo grazie alla digitalizzazione dell’economia che offre un livello di flessibilità e di adattamento ai diversi contesti, in particolare grazie alle nuove modalità di comunicazioni ed i social network. La criminalità sperimenta tutti i nuovi ritrovati della tecnologia quali droni, stampa 3D e la logistica automatizzata.

Per meglio chiarire il livello di penetrazione nel contesto sociale, la tabella è uno specchio della presenza delle principali organizzazioni criminali in Europa.[3]

 

Paese

Principali gruppi criminali e attività

Principali particolarità del Paese

Svezia

- Gang di motociclisti: estorsioni, droga, traffico d'armi, infiltrazione nell'economia lecita

- Criminalità vietnamita: traffico di droga

- Mafia siriana: gioco illegale, estorsioni, frodi al welfare

È uno dei due Paesi europei, insieme alla Danimarca, in cui non è previsto il reato di crimine organizzato: sono dunque perseguiti soltanto i reati concretamente commessi dai singoli membri di un gruppo.

Una delle principali investigazioni di criminalità organizzata del Paese ha riguardato la cosiddetta “mafia siriana” ed è partita dopo l’uccisione di due persone di origine siriana nella casa da gioco Oasen a Södertälje, la notte del primo luglio 2010. Fra le attività del gruppo, infatti c’era la frode sui corposi benefici sociali garantiti nel Paese, dagli alloggi popolari ai sussidi di disoccupazione. In più, oltre a gioco illegale, estorsioni, vendita di alcolici acquisiti illegalmente per aggirare la pesante tassazione prevista.

Finlandia

- Bande di motociclisti: traffico di droga, armi, riciclaggio nell'economia lecita

Le principali organizzazioni criminali note sono le bande di motociclisti, con una veste legale di club con tanto di distintivi e tatuaggi, spesso collegate a reti internazionali e impegnate anche in attività nell'economia lecita. Il numero di gang è in crescita, dalle otto censite nel 2000 alle 80 attualmente registrate dal National Bureau of Investigation, per un totale di circa mille membri.

Estonia

- Obtshak (“fondo comune”): droga, prostituzione

La mafia tradizionale del Paese baltico è la Obtshack (“fondo comune”), un “ombrello” di diversi gruppi, con attività che vanno dal traffico di droga alla prostituzione al traffico di auto rubate. Il capo riconosciuto, Nikolai Tarankov, con un passato nel Kgb sovietico, è stato assassinato nel 2015, a 63 anni.

Lettonia

- Mafie russofone: traffico di migranti, contrabbando di sigarette, traffico di droga, furti, riciclaggio

Secondo un rapporto del 2011 dell’Institute for Security and Development Policy di Stoccolma “In particolare riciclaggio e corruzione distruggono l'economia del Paese, fra i più poveri dell'Ue. Secondo la Banca mondiale la quota di economia illegale sul totale è del 40%.”

Lituania

- Gruppi locali e di russofoni: contrabbando di sigarette, alcol, gas, petrolio

Gruppi criminali lituani, specializzati soprattutto in crimini contro la proprietà, sono registrati nei rapporti della Polizia criminale tedesca (Bka) e britannica (Nca). Si è registrata un’espansione del mercato della cocaina, documentata dal boom di sequestri, specie in arrivo via mare, registrata nel 2010, come si legge nella relazione 2015 della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo italiana.

Danimarca

- 'Ndrangheta: infiltrazione nell'economia lecita

Assieme alla Svezia, la Danimarca non prevede il reato di associazione criminale. Come il Regno Unito, inoltre, non ha aderito alla direttiva Ue 2014/42 sul congelamento e la confisca dei beni e dei proventi di reato. Il Paese è anche un terminale del traffico di migranti e uno dei principali mercati di sbocco per la marijuana prodotta illegalmente nei Paesi Bassi. Nel 2016 il sindacato 3F ha denunciato per la prima volta la presenza di un’azienda “collegate alla mafia” nei cantieri di Copenaghen, per la costruzione della nuova metropolitana e ad Aarhus (la seconda città del Paese), dove si lavora a nuove linee ferroviarie.

Polonia

- Camorra: riciclaggio, traffico di sigarette

- ‘Ndrangheta: traffico di droga, in contatto con gruppi serbo-montenegrini; produzione di droghe sintetiche

È tra i principali produttori di metanfetamina e anfetamina in Europa, osserva il rapporto Europol 2017. Fonti investigative, citate da Nicola Gratteri a Antonio Nicaso in Oro bianco, riportano che nel Paese sono attive organizzazioni serbo-montenegrine in contatto con la 'ndrangheta per il traffico internazionale di cocaina.

Germania

- 'Ndrangheta: traffico di droga, riciclaggio

- Mafia turca

- Mafie russofone

È l’unico Paese dell’Ue, oltre all’Italia, dove le mafie italiane si sono fatte notare per un fatto di sangue eclatante: la strage di Duisburg nella notte del 15 agosto 2007. Eppure le mafie italiane sono presenti in Germania almeno dagli anni Settanta. Perché in Germania, come denunciano gli investigatori del BKA, le mafie vanno ben oltre i mercati illegali come armi, droga, estorsioni, banconote false. Ormai sono presenti nei mercati leciti ottenendo appalti pubblici, infiltrando il mer-cato alimentare, offrendo servizi sanitari, gestione rifiuti e accedendo anche ai sussidi pubblici per queste attività.

Regno Unito

- Camorra: riciclaggio

- Sacra corona unita: gioco illegale, riciclaggio

- ‘Ndrangheta: riciclaggio

- Criminalità albanese: traffico di stupefacenti

È il riciclaggio l'attività delle mafie maggiormente rilevata nel Regno Unito. In generale, il rapporto del centro di ricerca Transcrime segnala che la camorra investe nel settore delle costruzioni, dei bar e dei ristoranti. Attiva anche la Sacra corona unita che gestisce casinò e scommesse clandestine su eventi sportivi. Il Regno Unito non ha aderito alla direttiva Ue 2014/42 sul congelamento e la confisca dei beni e dei proventi da reato.

Irlanda

- Ex terroristi riconvertiti in gang criminali: traffico di droga e di armi

- Criminalità cinese: produzione di cannabis illegale, traffico di sigarette

La maggior parte delle gang sono impegnate nel traffico di droga, destinata al Regno Unito e al resto d'Europa. Le remote coste occidentali sono l'accesso della cannabis proveniente dal Marocco, segnalava Europol nel 2013. Altre attività gestite dalla criminalità sono lo sfruttamento sessuale di vittime di tratta e il traffico d'armi, controllato quest'ultimo soprattutto da gruppi paramilitari o loro ex-membri.

Belgio

- 'Ndrangheta: traffico di droga, riciclaggio

- Camorra: traffico di droga

“Il Belgio, con il porto di Anversa, rappresenta uno dei punti di ingresso principali della cocaina in Europa e insieme a Polonia e Paesi baltici mantiene il primato della produzione di ecstasy nel continente. Ma secondo la Direzione centrale dei servizi antidroga italiani, nel Paese vengono reinvestiti i profitti del narcotraffico, in particolare “nel settore immobiliare”, Oro Bianco (2015).

Francia

- Grande banditismo (corso-marsigliese): traffico di droga, riciclaggio, slot machines

- Narco-banditismo: traffico di droga, riciclaggio

- ’Ndrangheta: traffico di droga, riciclaggio

- Camorra: traffico droga, riciclaggio, rapine di lusso

- Gruppi criminali russofoni: traffico di armi, rapine, prostituzione

Disegnare la mappa del crimine organizzato in Francia è un’impresa complessa per la difficoltà di accesso alle informazioni in un Paese dove, dal 2015, la priorità è la lotta al terrorismo.

Narco-banditismo, nei quartieri Nord di Marsiglia; i corso-marsigliesi che dettano legge nel controllo delle città; il riciclaggio in Costa azzurra, terra di latitanza della camorra e della ‘ndrangheta; il traffico di armi nelle mani dei russi; il mercato nascosto dei videopoker. Le zone con il più alto tasso di criminalità sono l’Ile-de-France, la Provence-Alpes-Côte-d’Azur e la Corsica.

Tuttavia, la società civile francese soffre di una scarsa consapevolezza del fenomeno della criminalità organizzata, secondo gli attivisti antimafia, e ciò spinge a non procedere su un dibattito serio sull’introduzione del reato di associazione di tipo mafioso.

Spagna

- Cosa nostra: traffico di droga, gioco d’azzardo, riciclaggio, in particolare nel settore turistico-alberghiero

- Camorra: traffico di droga, contrabbando di sigarette, riciclaggio

- 'Ndrangheta: traffico di droga, riciclaggio

- Criminalità albanese: traffico di droga

- Mafia russa: traffico di droga, riciclaggio

La Spagna è stata definita il “Paese delle Mafie senza Mafia” in quanto è stato confermato che organizzazioni criminali e mafiose – tutte le organizzazioni italiane – di mezzo continente, hanno trasformato il Paese come lo snodo europeo del traffico di cocaina, che rimane il più lucroso dei traffici illegali.

La Spagna stessa rimane anche il Paese dove riciclare e reinvestire gli enormi profitti: hotel, ristoranti, imprese edili e agricole.

Sul lato della legge sono stati fatti passi avanti per quanto riguarda le normi antiriciclaggio e la confisca dei beni.

Portogallo

- Camorra: vendita di capi d'abbigliamento contraffatti


- Ndrangheta: spaccio di stupefacenti, riciclaggio

Anche se in minori quantità, il Portogallo è un Paese che registra la presenza delle mafie italiane come base logistica per il traffico di droga ed il reinvestimento nelle attività turistiche.

 

Italia

- 'Ndrangheta, Cosa nostra, camorra: traffico di droga, estorsioni, infiltrazione nell'economia legale, riciclaggio

- Criminalità nigeriana: traffico di droga, anche in accordo con Cosa nostra

- Criminalità cinese

- Criminalità albanese: traffico di droga

L’Italia è la culla di almeno tre mafie diffuse in diversi Paesi europei: ‘Ndrangheta (originaria della Calabria centro-meridionale), Cosa nostra (Sicilia) e camorra (prevalentemente nelle province campane di Napoli e Caserta).

Solo nell’ultimo decennio si è fatta strada anche nell’opinione pubblica e nella politica la coscienza che la mafia si è radicata nel Nord in particolare in Lombardia.

Le mafie, in particolare Cosa nostra e ‘Ndrangheta, a seguito delle inchieste giudiziarie e dell’inasprimento delle misure legislative, hanno adottato la strategia del cosiddetto inabissamento, che in sostanza perdura ai giorni nostri: minimo ricorso all’omicidio, specie verso bersagli esterni che potrebbero provocare la reazione dello Stato e dell’opinione pubblica; massima penetrazione nell’economia lecita, sia sul versante degli appalti pubblici che in quello degli affari privati (tipico il caso del sostanziale monopolio del movimento terra nei lavori edilizia in diverse aree del Nord Italia da parte di aziende legate alla ‘ndrangheta). Data la sua storia criminale, l’Italia è il solo paese europeo a prevedere, fra i reati, una specifica associazione per delinquere di tipo mafioso, e l’articolo 416 bis introdotto nel 1982.

Grecia

- Mafia turca: traffico di stupefacenti

- Camorra: traffico di sigarette e di stupefacenti

- Albanesi: traffico di stupefacenti

La Direzione investigativa antimafia continua a segnalare come la penisola ellenica abbia un ruolo strategico nelle rotte battute dai narcotrafficanti e dai contrabbandieri per importare eroina, hashish e sigarette nell'Europa centrale.

Un ruolo di primo piano viene assunto dai gruppi albanesi.

Cipro

- Riciclaggio

Secondo il Basel Aml Index 2016, oggi il Paese è al quinto posto in Europa per rischio riciclaggio, dopo Lussemburgo, Grecia, Italia e Germania.

Bulgaria

- Gruppi locali: furto d'auto, capi d'abbigliamento contraffatti, furti in appartamento seriali su tutto il territorio europeo

- Riciclaggio

Gruppi bulgari sono emersi tra le organizzazioni più violente nel traffico di esseri umani attraverso i Balcani, riporta il rapporto Organised crime portfolio, curato da Transcrime.

Inoltre gruppi provenienti dalla Bulgaria sono autori di furti d’auto e d’appartamento in tutta Europa.

Romania

- Cosa nostra: riciclaggio, infiltrazione nell'economia lecita

- Camorra: traffico di sigarette, riciclaggio

Come per altri Paesi dell’area balcanica, la Dia segnala l'attività dei gruppi camorristi nel settore del contrabbando di tabacchi lavorati all'estero, e nel riciclaggio di capitali illeciti nel settore immobiliare e in attività commerciali. La Romania presenta un'alta criticità sul fronte della corruzione, che rischia di agevolare i traffici criminali nel Paese.

Ungheria

- Camorra: riciclaggio

- Cosa nostra: riciclaggio

- Criminalità albanese: traffico di cannabis illegale

- Mafia georgiana: traffico di cannabis

Lambito dalla rotta balcanica, il Paese è sotto osservazione per casi di riciclaggio. Altre inchieste hanno mostrato il coinvolgimento della criminalità ungherese nel traffico internazionale di sigarette prodotte in Paesi dell'ex-Unione Sovietica.

Austria

- 'Ndrangheta: gioco illegale, crimini economici

- Camorra: vendita di prodotti contraffatti

- Mafia cecena: estorsione, traffico d'armi e scommesse

La presenza di organizzazioni mafiose è stata rilevata sin dagli anni Novanta: un rapporto della polizia di Linz del 1995, ripreso dalla stampa, avvertiva della pericolosità della mafia cinese e sulle sue attività di estorsione, riciclaggio di denaro sporco e traffico di esseri umani. Successivamente sono emerse anche attività legate a 'Ndrangheta e camorra, dal gioco illegale alla vendita di prodotti contraffatti. Ultima arrivata la mafia cecena.

Slovacchia

- Cosa nostra: traffico di armi; produzione di droghe sintetiche

La Slovacchia è indicata come uno dei principali produttori di metanfetamina in Europa dal rapporto Europol 2017.

Repubblica ceca

- Criminalità vietnamita: produzione e traffico di droghe sintetiche e cannabis illegale, traffico di esseri umani

- Triadi cinesi: traffico di droga e di esseri umani

- Camorra: riciclaggio

“La maggior parte della metanfetamina appare prodotta in Repubblica Ceca”, afferma il rapporto dell’Unione europea sul mercato della droga del 2016, cosa che trova conferma nel rapporto Europol 2017. Tra il 2009 e il 2013 sono stati scoperti 1.483 laboratori di produzione, contro, per esempio, i 61 della Germania nello stesso periodo.

“La criminalità vietnamita gioca un ruolo primario nella produzione e nella distribuzione di metanfetamina in diversi stati membri”, si legge nel rapporto Ue sulla droga, “così come in un’ampia gamma di altre attività criminali, inclusa la produzione di cannabis, l’immigrazione clandestina e il traffico di esseri umani”.

 

Come illustrato nella tabella non vi è Paese membro in cui non sia stata registrata la presenza di organizzazioni criminali di stampo mafioso. Tale presenza ha suscitato in ogni Paese un dibattito più o meno consapevole grazie anche al coraggio di giornalisti e forze dell’ordine, tanto da riuscire a generare un ampio dibattito in seno al Parlamento Europeo.

Infatti, da almeno un decennio, il Parlamento “approva documenti[4] che chiedono, in particolare, di estendere a tutti i Paesi membri il reato di associazione mafiosa, il 416-bis[5] presente nel codice penale italiano, e la possibilità di confiscare ricchezze non giustificabili anche in assenza di una condanna penale, altro ‘prodotto’ all’avanguardia della legislazione italiana. Ma finora tutto questo è rimasto lettera morta, per l’opposizione di diversi Paesi membri.”[6]

Il principale motivo di successo di queste organizzazioni è che l’azione repressiva e preventiva all’interno dell’UE è competenza esclusiva dei singoli Stati membri lasciando quindi al coordinamento tra forze dell’ordine e magistrature l’azione nei confronti delle organizzazioni criminali trasnazionali. Il mantenimento di tale divisione rappresenta la più importante risorsa in mano alle criminalità organizzate che sfruttano al meglio le ampie maglie e divergenze di legislazione penali e processuali e la relativa capacità di reazione delle forze dell’ordine per ridurre l’esposizione al pericolo di incriminazione e di aggressione ai capitali accumulati.

La lotta alla criminalità organizzata e alle mafie implica una risposta globale da parte dello Stato e della società. Non solo occorre un apparato repressivo ma anche una serie di interventi in grado di educare la popolazione a reagire alla “seduzione” del capitale mafioso e spezzare il muro di omertà e connivenza che crea attorno ad esso.

Per un efficace contrasto alle organizzazioni criminali occorre una risposta che abbracci tutti questi temi:

– interventi di diritto e processo penale:

  • individuazione del reato di associazione a delinquere di stampo mafioso, per colpire tutti gli individui basandosi sul presupposto della partecipazione all’associazione;
  • autorizzazione di pratiche investigative per il contrasto alla criminalità organizzata, in particolare le intercettazioni telefoniche, le intercettazioni ambientali, le modalità di perquisizione, i ritardati arresti,[7] i ritardati sequestri, le operazioni sotto copertura, le consegne controllate e le consegne sorvegliate;
  • adozione di strumenti quali il sequestro e la confisca di beni anche in assenza di condanna definitiva e di beni intestati a terzi;
  • inversione dell’onere della prova in caso di presenza di tali reati riguardo a organizzazioni criminali;
  • attuazione di programmi di protezione di testimoni, di vittime della criminalità e di collaboratori di giustizia e di informatori e delle loro famiglie;
  • adeguamento del sistema sanzionatorio alla criminalità organizzata (il c.d. carcere duro), volto ad evitare il mantenimento di influenza dei capi dell’organizzazione durante il periodo di detenzione;

– ruolo della magistratura e delle forze dell’ordine:

  • indipendenza e autonomia di azione della magistratura (procuratori penali) rispetto al potere politico e governativo, per prevenire influenze e corruzione;
  • formazione specializzata dei giudici in materia di criminalità organizzata;

– cultura della legalità:

  • piani di sensibilizzazione dell’opinione pubblica;
  • protezione da condizionamenti per la stampa investigativa che denuncia i legami tra persone coinvolte in organizzazioni criminali e politica;
  • riutilizzo a scopi sociali dei proventi confiscati;

– misure di prevenzione contro l’infiltrazione criminale in economia:

  • amministrazione giudiziaria dei beni e delle imprese.
     

Lotta alle mafie a partire dagli Stati nazionali.

Allo stato attuale l’Unione europea – come stabilito dai Trattati di Lisbona – ha solamente una competenza penale indiretta, ossia quella di definire gli obiettivi di ravvicinamento e armonizzazione che ciascun Stato membro dovrebbe attuare, e di fornire supporto mediante la condivisione di dati e il coordinamento tra forze dell’ordine e magistratura mediante le agenzie Europool, Eurojust e da ultimo la Procura europea (limitata però a solo alcuni Stati membri).

L’attuale sistema si fonda sul presupposto che gli Stati membri, avendo sovranità piena sul diritto penale, debbano far convergere gli attuali sistemi: tuttavia i tempi della convergenza, ravvicinamento e armonizzazione sono lunghi e il processo si scontra sia con le resistenze del dibattito politico interno di ciascun Stato, sia con la forza delle tradizioni giuridiche che spesso non accettano la definizione di crimini imposta dall’esterno.

Il risultato è una situazione “paludosa” che vede piccoli scatti in avanti solamente come reazione ad una emergenza e alla forza delle richieste dell’opinione pubblica. Ma nella maggior parte dei paesi in cui le organizzazioni criminali si presentano con il volto del “capitale” da reinvestire, il livello di allarme sociale è talmente basso che il problema viene sottovalutano e peggio ancor nemmeno riconosciuto poiché considerato un problema proprio di alcuni paesi diversi dal proprio.

E’ sufficiente fare tre esempi per capire l’urgenza di superare la sovranità nazionale sulla competenza penale: (i) la definizione di “organizzazione criminale”, (ii) la difficoltà di cooperazione nelle investigazioni e (iii) la creazione di una procura europea.

(i) Il punto di partenza per un’efficace collaborazione tra procure penali degli Stati membri è la definizione di “organizzazione criminale” poiché la collaborazione sarebbe difficile in sua assenza. Il tema si trascina da almeno 40 anni, fin dalla fondazione di uno Spazio giuridico europeo e dell’architettura dell’Unione europea basata sui tre pilastri.

Un’analisi compartiva del 2011[8] ha valutato mediante 16 indicatori il livello di convergenza tra le varie definizioni penalistiche e sorprendentemente non vi sono due Paesi con la medesima definizione di organizzazione criminale. “In generale, l’analisi ha evidenziato l’esistenza di tre approcci alla criminalizzazione della criminalità organizzata, derivanti dalle tradizioni giuridiche degli Stati Membri: civil law, common law e scandinava. L’analisi delle legislazioni degli Stati Membri riflette questa distinzione. I paesi di common law (Cipro, Irlanda, Malta e Regno Unito) presentano un approccio molto simile tra loro, basato sul reato di conspiracy. I paesi scandinavi (Danimarca, Finlandia e Svezia) mostrano una loro tradizionale sfiducia verso l’introduzione di reati associativi per contrastare il crimine organizzato. Tra loro, infatti, solo la Finlandia ne ha introdotto uno. I paesi di civil law si sono tutti basati sul reato di associazione a delinquere.”

(ii) La cooperazione tra polizie giudiziarie in materia di criminalità organizzata risulta spesso difficile. Ad esempio in materia di intercettazioni ambientali la legislazione in Olanda, Germania e Spagna, “è improntata ad una concezione particolarmente rigorosa della tutela della privacy; (…) la difficoltà è dovuta al fatto che l’intercettazione non può essere utilizzata, o attuata, o proseguita nel momento in cui i colloquianti non parlano più di questioni che riguardano il reato o le indagini, ma di questioni personali. (…) Vi sono altre situazioni che rasentano la trama di un film comico, ad esempio se in una macchina c'è un’intercettazione autorizzata e sale una persona che non è stata preventivamente identificata, quella intercettazione non si può captare perché non si sa chi è l’altra persona, sempre perché per questa legislazione è necessario identificare preventivamente gli interlocutori. Se poi siamo in presenza di un soggetto scaltro che cambia periodicamente le targhe dell’autovettura, qualora l’intercettazione sia stata disposta su una vettura con una certa targa che poi viene cambiata – questo avviene soprattutto in Germania –, bisogna richiedere un nuovo decreto e la precedente intercettazione non si può più proseguire o utilizzare. (…) Per non parlare poi delle intercettazioni con i BlackBerry che sono apparecchi telefonici che per le loro caratteristiche di software e di hardware sono particolarmente impermeabili all’indagine e vengono utilizzati dai narcotrafficanti; sono intercettabili in paesi come il Venezuela, la Columbia, il Perù, l’Argentina, il Brasile e talvolta anche il Messico, mentre non lo sono in Europa perché non c’è la professionalità adeguata anche da parte della polizia giudiziaria per operare su questo tipo di dispositivi. (…) In molti paesi dell’Europa (…) la polizia giudiziaria ha anche dei limiti di orario di lavoro per cui è anche capitato che nel pieno delle attività di indagine, gli agenti hanno sospeso il servizio… anche se in quel momento c’è un’esigenza concreta di proseguire.”[9]

(iii) L’istituzione di una Procura europea a tutela delle finanze dell’UE risale agli anni ’90. Il primo progetto di studio finanziato dalla Commissione ha preso il nome di Corpus Iuris[10] e ha posto le basi per un dibattito sulla creazione di uno spazio giuridico penale europeo. La Commissione, a seguito di intenso dibattito, ha avviato una proposta solamente nel 2013. Il trattato di Lisbona mediante l’articolo 87 non istituisce la Procura ma solo la base giuridica: per la sua istituzione occorre la procedura legislativa speciale con voto del Consiglio unanime previa approvazione del Parlamento europeo, ma dopo oltre tre anni di negoziati, il Consiglio non è riuscito a raggiungere un accordo unanime sulla proposta. Inevitabile a questo punto il ricorso alla procedura di cooperazione rafforzata da parte di 9 Stati membri avviata formalmente nell’aprile 2017.[11] Tuttavia l’accordo definitivo sul regolamento ha diluito e depotenziato i pochi punti veramente innovativi che erano stati attribuiti dallo stesso TFUE, e progettati dal Corpus Iuris, prima ancora, per renderne veramente effettiva la sua azione.

Gli ideatori avevano definito un sistema minimo per il funzionamento della Procura europea compatibile con la vigente architettura istituzionale dell’UE. Così veniva scritto nel Corpus Iuris: “L’essenza (…) è fondata su un regime misto: le componenti nazionali e comunitarie sono combinate in vista della trattazione delle cause penali negli Stati membri e non a livello dell’Unione. Ai fini della tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea, sono previsti otto reati con relative pene. In materia di indagine, si è optato per un Pubblico Ministero europeo (PME), composto da un Procuratore Generale europeo e da Procuratori europei, delegati negli Stati membri. Il PME può esercitare i suoi poteri di indagine su tutto il territorio europeo. Si tratta, dunque, di un PME ampiamente decentrato, ma dotato di poteri identici nei quindici paesi dell’Unione. Il controllo giudiziario durante la fase preliminare è esercitato da un giudice indipendente ed imparziale, detto “giudice delle libertà”, designato da ciascuno Stato membro in seno alle proprie autorità giurisdizionali. I reati del Corpus Juris sono giudicati dalle giurisdizioni nazionali.”[12] Secondo gli ideatori la parte più innovativa era proprio la creazione e applicazione di un corpo comune di norme penali in materia di danni alle finanze dell’UE e di contrasto alla criminalità organizzata, con la definizione di fattispecie comuni a tutti gli Stati europei superando così i particolarismi. Sarebbe stata la base sul quale far procede in modo unitario e sul piano di parità i Procuratori europei. Invece la Procura europea che entra in funzione dovrà applicare norme penali disomogenee perché viene affidato a ciascuno Stato membro il compito di individuare e definire i reati oggetto della competenza della Procura europea mediante il recepimento della direttiva (UE) 2017/1371 (nota come direttiva PIF, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale), aprendo così “la strada ad un’armonizzazione minima che, senza dubbio, nuoce alla stessa Procura europea e pregiudica l’uniformità del funzionamento del sistema.” [13]
 

Diritto penale e sovranità nazionale.

L’ostacolo più grande alla creazione di un diritto penale europeo non è tanto un ostacolo di tipo politico come volontà europea di contrastare il crimine organizzato a fronte dell’inazione degli Stati membri (come mostra la risoluzione del Parlamento europeo del 25 ottobre 2011[14]) ma giuridico e istituzionale al tempo stesso.

L’ostacolo di tipo giuridico è che il diritto penale è strettamente vincolato alla “riserva di legge” che è la manifestazione costituzionale del controllo della sovranità popolare sull’autorità.

Infatti in tutte le carte costituzionali viene ricondotto il suo esercizio alla c.d. “riserva legale” (o riserva di legge): la regola secondo cui una determinata competenza può essere regolata solamente mediante una legge approvata dall’organo legislativo e mai da un organo esecutivo.

La riserva di legge è da intendersi “come presidio a tutela della divisione dei poteri, del principio democratico e della rappresentatività nelle scelte politico-criminali” che “presuppone la presenza di un organo rappresentativo il quale, all’esito di un percorso dialettico assicurato da taluni essenziali crismi procedurali, possa legittimamente imporre restrizioni al bene primario della libertà personale”.[15]

“Di più, può dirsi che alla riserva, nel suo fondamento, vada ascritto un ruolo primario, quale prerequisito che connota l’identità democratica nazionale e l’intero edificio dello Stato di diritto, garanzia essenziale del rapporto tra autorità e libertà, intimamente connessa alla sovranità popolare ed al principio democratico, tanto da poterla annoverare addirittura tra i diritti fondamentali dell’uomo.” [16]

In termini più generali, e con spirito di realismo, “s’impone la necessità politica di ampliare le procedure democratiche oltre i confini dello Stato”; l’obiettivo penalistico di trovare una sintonia con la garanzia partecipativa che è alla base della riserva di legge può essere conseguito tentando di implementare, all’interno del disegno istituzionale dell’Unione, il principio della separazione dei poteri, affidando esclusivamente ad un organo democraticamente eletto il potere legislativo ed il controllo politico dell’esecutivo. In tal modo, si arriverebbe finalmente ad incanalare la base fondante di ogni decisione in materia penale negli argini di un discorso politico, riconoscendo una volta per tutte che – oggi come ieri, e forse oggi più di ieri – la legittimazione del potere penale deriva dalla capacità di esprimere una maggioranza, ma anche e soprattutto una opposizione in grado di interloquire, controllare, denunciare, proporre, emendare, far cambiare idea: una forza portatrice di istanze propositive su base dialettica ed argomentativa, indispensabile momento di articolazione del dibattito sulle scelte politiche, e quindi a fortiori su quelle politico criminali.” [17]

E qui arriviamo all’ostacolo di tipo istituzionale: l’attuale Unione europea non ha in sé un’istituzione rappresentativa genuinamente democratica e dotata di pieni poteri legislativi ed esecutivi.

Per quanto riguarda il potere legislativo, il Parlamento europeo, nonostante i poteri acquisiti nel corso dei decenni, non fornisce ancora una garanzia democratica sostanziale, in quanto “è del tutto privo del potere di iniziativa legislativa, l’unico davvero espressivo della capacità di ponderazione di valori ed interessi meritevoli di tutela e di regolamentazione a livello primario, tuttavia ancora oggi affidato alla Commissione”.[18] Molti atti legislativi europei sono inoltre affidati alla cosiddetta procedura di codecisione: “è l’idea stessa della codecisione a svelare in materia penale un’insanabile incoerenza di fondo, giacché “in democrazia solo i rappresentanti del popolo possono decidere legittimamente – e non “co-decidere” – in relazione alla limitazione dei diritti fondamentali dell’individuo: libertà, personalità, dignità che vengono normalmente in questione nei rapporti di diritto penale”.[19]

Invece riguardo il potere esecutivo, la Commissione europea non può far valere le proprie decisioni in modo diretto e autonomo rispetto i cittadini perché nell’Unione europea è assente il “monopolio della forza”, ossia del potere di coercizione in ultima istanza, senza il filtro di nessun altro potere se non da parte di quello dell’organo legislativo democraticamente eletto.
 

Conclusioni.

Ogni strategia di contrasto alla criminalità organizzata nell’attuale contesto dell’Unione europea, essendo un’istituzione derivata e fondata su trattati internazionali senza i caratteri dello Stato, anche se manifesta alcuni suoi poteri, si scontra contro il muro della sovranità nazionale in materia penale, in quanto non può essere “comunitarizzata” essendo assente un potere legislativo pienamente democratico nell’Unione europea in grado di offrire la medesima garanzia della “riserva di legge” che offre ogni Stato membro.

L’unica via per realizzare una legislazione penale di respiro europeo contro la criminalità organizzata, che superi tutti gli ostacoli, politici e giuridici, e sia esercitata in modo democratico e legale, è portare a termine il processo d’integrazione europea compiendo il “salto federale” verso uno Stato federale europeo, un’istituzione dotata di un potere di coercizione di ultima istanza controllato da un Parlamento effettivamente democratico ed un Governo responsabile politicamente verso di esso.


* Il presente contributo rappresenta un aggiornamento di quanto pubblicato circa 10 anni fa su questa rivista: Il Federalista, 52, n. 2 (2010), p. 128.

[1] Fatto Quotidiano, Mafie Unite d’Europa, progetto coordinato da Mario Portanova, finanziato dal Parlamento Europeo, https://www.ilfattoquotidiano.it/longform/mafie-europa/mappa/.

[2] Europol, Rapporto SOCTA 2017, https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-serious-and-organised-crime-threat-assessment-2017.

[3] Rielaborazione da Fatto Quotidiano, Mafie Unite d’Europa, op. cit..

[4] Un esempio è la risoluzione del Parlamento Europeo del 25 ottobre 2010 sul crimine organizzato (relatrice Sonia Alfano) votata a larghissima maggioranza. Per il testo: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2011-0459&language=IT&ring=A7-2011-0333.

[5] Dalla risoluzione del Parlamento Europeo del 25 ottobre 2010 sul crimine organizzato, op.cit.: “11. Il Parlamento chiede alla Commissione europea di redigere una proposta di direttiva volta a rendere uniformemente punibile in tutti gli Stati membri il reato di associazione mafiosa, in modo da rendere punibili quelle organizzazioni criminali che traggono profitto dalla loro stessa esistenza, attraverso la capacità di generare intimidazione anche in assenza di concreti atti di violenza o di minaccia, con lo scopo di acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, concessioni, autorizzazioni, appalti e servizi pubblici o di realizzare, per sé o per altri, ingiusti profitti o vantaggi, ovvero al fine di impedire od ostacolare il libero esercizio del voto o di procurare voti a sé o ad altri in occasione di consultazioni elettorali.”

[6] Fatto Quotidiano, Mafie Unite d’Europa, op. cit..

[7] Il ritardato arresto è uno strumento investigativo utilizzato dalle forze polizia quando, effettuando pedinamenti o intercettazioni vengono a conoscenza di una condotta criminosa in flagrante di basso impatto ed occorre “lasciar andare” per poter ottenere informazioni rilevanti per poter far emergere condotte di maggior gravità. In Italia tale fattispecie è regolata dall’art 98 del Testo Unico sulle sostanze stupefacenti. La grave difficoltà nelle operazioni internazionali è che in molti Paesi non è prevista tale fattispecie. Così testimonia Nicola Gratteri, procuratore aggiunto di Reggio Calabria: “Un anno e mezzo fa a Rotterdam, in uno dei porti più grandi d’Europa, stava arrivando un carico di cocaina. In questi casi o sai il numero del container o segui la persona che sai andrà a ritirare la droga: si trattava del secondo caso. Dalle indagini era emerso che questo soggetto teneva in casa due chili di cocaina. Il collega di Rotterdam mi disse che doveva arrestare assolutamente questa persona, compromettendo il sequestro del container. In Olanda non è possibile il ritardato arresto o il ritardato sequestro.” Nicola Gratteri, Come migliorare il contrasto alla ‘Ndrangheta, in Sonia Alfano e Adriano Varrica (a cura di), Pag. “Per un contrasto europeo al crimine organizzato e alle mafie. La risoluzione del Parlamento Europeo e l’impegno dell’Unione Europea”, Milano, Franco Angeli, 2012, p. 228, https://www.giuliocavalli.net/wp-content/uploads/2014/01/Alfano-S.-Varrica-A.-Parlamento-Europeo-contro-le-mafie.pdf-.

[8] Francesco Calderoni, La decisione quadro dell’Unione Europea sul contrasto alla criminalità organizzata e il suo impatto sulla legislazione degli Stati membri”, in Sonia Alfano e Adriano Varrica (a cura di) Per un contrasto europeo al crimine organizzato e alle mafie, op.cit., p. 28: “È stato scelto il seguente gruppo di 16 indicatori, sulla base della letteratura esistente e dell’analisi delle legislazioni nazionali: 1) reati associativi; 2) circostanze aggravanti; 3) punibilità del mero accordo; 4) numero dei membri dell’organizzazione criminale; 5) struttura del gruppo; 6) continuità del gruppo; 7) numero dei reati scopo; 8) tipologia dei reati scopo;9) elementi aggiuntivi; 10) pena standard per il reato; 11) diversificazione delle sanzioni; 12) benefici per collaborazione con la giustizia; 13) requisiti per accedere ai benefici; 14) punibilità delle persone giuridiche; 15) pene per le persone giuridiche; 16) norme relative alla giurisdizione. L’analisi mira a valutare le norme esistenti in tema di organizzazioni criminali e di conseguenza si concentra solo su reato più generale (escludendo norme più specifiche, ad esempio quelle sulla partecipazione ad un’organizzazione dedita al traffico di stupefacenti).”

[9] Anna Maria Maugeri (a cura di), Stati generali della lotta alle mafie Tavolo XV – “Mafie e Europa”, Diritto penale contemporaneo (2018), pag. 16, https://www.penalecontemporaneo.it/upload/8056-tavolo-xv-mafie-europa.pdf.

[10] M. Delmas-Marty e J.A.E. Vervaele (a cura di), L’attuazione del Corpus Juris negli Stati membri. Disposizioni penali per la tutela delle Finanze dell’Europa, dspace.library.uu.nl/bitstream/1874/5023/2/4626.pdf

[11] Dal sito dell’Unione europea sulla Procura europea, https://www.consilium.europa.eu/it/policies/eppo/. Ai nove Stati promotori se ne aggiunti altri. Attualmente gli Stati coinvolti sono: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna.

[12] M. Delmas-Marty e J.A.E. Vervaele (a cura di), L’attuazione del Corpus Juris negli Stati membri, op. cit..

[13] Angela Correra, “Prime osservazioni sul regolamento che istituisce la procura europea”, EUROJUS.IT, 2017 http://rivista.eurojus.it/prime-osservazioni-sul-regolamento-che-istituisce-la-procura-europea/; sul Regolamento (Ue) 2017/1939 del Consiglio del 12 ottobre 2017 relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea (EPPO) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2017:283:FULL&from=IT.

[14] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0459+0+DOC+XML+V0//IT."

[15] Cristiano Cupelli, “Il parlamento europeo ed i limiti di una codecisione in materia penale. Tra modelli di democrazia e crisi della riserva di legge”, Criminalia 2012, p. 535.

[16] Ibidem.

[17] Ibidem.

[18] Ibidem.

[19] Ibidem

 

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