Anno LXVIII, 2026, Numero 1
La lezione di Draghi ad Aquisgrana
“In Europa siamo estremamene divisi (…) perché ogni Paese pensa ai propri interessi, e non riusciamo a fare sinergia, non si riesce a mettere in piedi una volontà politica comune – perché poi alla fine è una questione di volontà politica. Non riusciamo a vedere gli interessi convergenti fra i diversi Paesi, e questo pone dei grossi limiti, e sarà sempre il limite dell’Europa. Fino a quando non capiremo che cedere un po' di sovranità oggi vuol dire guadagnarne tanta domani, saremo sempre perdenti”.
Queste parole sono state pronunciate nel corso di un’intervista, a luglio dell’anno scorso, a Termoli, in occasione del Festival del Sarà, dal Gen. Carmine Masiello, Capo di Stato Maggiore dell’Esercito italiano. La questione da lui sollevata non riguarda solo il suo ambito di responsabilità specifico, ossia la difesa, ma la capacità in tutti gli ambiti di agire uniti come europei, sia verso l’esterno, sulla scena internazionale, sia all’interno, superando la frammentazione dei sistemi nazionali che impedisce di sviluppare le capacità tecnologiche e industriali che pure sarebbero forti nel nostro continente. Anche la possibilità di costruire un sistema di difesa europeo dipende dunque da una precisa scelta politica: “cedere un po’ di sovranità oggi per guadagnarne tanta domani”. Si tratta di un’indicazione precisa, che aiuta a far luce su un dibattito spesso confuso e ambiguo, in cui sembra che l’accordo su come procedere verso una difesa comune si debba trovare prima di aver capito che la condizione necessaria a questo scopo è quella di volersi unire per dar vita ad un’entità di tipo federale.
Il passaggio federale come condizione necessaria per un’Europa forte, capace di agire per affermare i propri valori nel mondo, oltre che per garantire la libertà e un sistema equo ai propri cittadini, è al centro anche del nuovo intervento di Mario Draghi ad Aquisgrana, il 14 maggio scorso, in occasione del ricevimento del premio internazionale Carlo Magno; un intervento particolarmente incisivo, che analizza in profondità la natura del processo europeo sviluppatosi a partire dai Trattati di Roma, per spiegare perché quel modello non è più adeguato ai nuovi tempi, e anche per mettere in evidenza quali erano i suoi limiti strutturali. Un modo anche per far capire ai Capi di Stato e di Governo — a partire dal Cancelliere tedesco presente in sala — che il sistema in essere non ha più reali margini di sviluppo e che anche il completamento del Mercato unico ha ormai bisogno di un salto federale sul piano politico.
La premessa politica è che “il mondo che aiutava l’Europa a generare prosperità non esiste più”. Il cambiamento è strutturale, e non dipende da una singola Amministrazione USA. Proprio perché sono stati gli USA a garantire agli europei questo mondo e questa opportunità, e anche se possiamo sperare che future presidenze americane non considerino più l’Unione europea — come accade oggi con Trump e lo schieramento MAGA — un vero e proprio nemico, dobbiamo prendere atto del fatto che Washington non sarà più in grado di garantire né la sicurezza del continente europeo (anche se tornasse a considerare gli europei come degli alleati strategici), né la stabilità del quadro internazionale. Ciò è tanto più vero in assenza, sulla scena mondiale, di un altro soggetto democratico capace di incidere negli equilibri di potere globali; soggetto che al momento non esiste, e che l’UE ha dimostrato di non poter essere, proprio per la sua debolezza strutturale. Quindi l’Europa non può sperare che l’aiuto a risolvere, o anche solo a mitigare, i suoi problemi venga dall’esterno.
Questa dura realtà offre al tempo stesso agli europei la possibilità di riflettere su quale tipo di unità vogliono costruire insieme e di maturare una consapevolezza che nei tempi di prosperità non è riuscita ad emergere. A partire dagli anni Cinquanta del secolo scorso, l’Europa — memore della lezione della prima metà del XX secolo — ha intrapreso un percorso di integrazione mirato sia a creare una dimensione continentale per sostenere la ricostruzione post-bellica e lo sviluppo, sia a creare le condizioni per impedire la rinascita del nazionalismo e delle tentazioni egemoniche nel continente. Superata la primissima fase del processo di unificazione europea, quella della CECA e della CED — quando si pensava di costruire rapidamente una federazione europea e si perseguiva un progetto politico di creazione a tappe di una vera e propria statualità sovranazionale — in Europa, a partire dai Trattati di Roma e sfruttando le opportunità offerte dalla garanzia americana, si è costruito un sistema — come spiega in modo efficace Draghi — volto a contenere il potere degli Stati. Non a condividerlo (costruendo un potere comune sovranazionale, ossia federale), ma a “ingabbiarlo”, attraverso un sistema di regole condivise e di organi tecnici cui demandare l’elaborazione delle proposte operative; in questo modo si è creata una cornice in cui è stato possibile limitare l’esercizio del potere nazionale. Questo sistema stratificato ha anche aiutato a creare la convergenza, permettendo di prendere decisioni comuni apparentemente amministrative, anche laddove esse avevano invece implicazioni politiche, e permettendo così di superare le divergenze nazionali. L’Europa ha così costruito il più grande mercato a livello mondiale e la moneta unica, e ha potuto prosperare in pace, diventando un riferimento per tutti i popoli del mondo per la sua adesione ai valori universali, per il rispetto dei diritti individuali, politici e sociali e per la sua qualità della vita. Come sottolinea Draghi, si è realizzata una cosa rarissima (forse addirittura unica), ossia l’integrazione senza subordinazione. In cambio, però, come vedremo meglio, si è fortemente indebolita la politica intesa come capacità di esercitare democraticamente il potere per garantire sicurezza e interessi dei cittadini.
Questo sistema creato in Europa aveva infatti due limiti strutturali. Il primo è che — avendo lasciato la sovranità e il potere nelle mani degli Stati — non ha potuto eliminare gli egoismi nazionali contro cui si sono infranti — e continuano ad infrangersi — gli avanzamenti nell’integrazione in tutti quegli ambiti in cui rimangono forti gli interessi a breve dei singoli governi, o che toccano le materie più sensibili della sovranità nazionale. È esattamente questa la ragione del mancato completamento del mercato interno. L'Europa si è voluta illudere di aver costruito “un’economia davvero aperta in cui lo Stato non avesse bisogno di dirigere la crescita: libero scambio al suo interno attraverso il mercato unico, e libero scambio all’esterno attraverso un ordine internazionale basato su regole”; e, in questo quadro, l’Europa si è affidata ai mercati per svolgere un lavoro di controllo e garanzia che l’autorità politica comune non era stata messa in condizione di compiere. La realtà, però, come sottolinea Draghi, è che all’esterno, abbiamo smantellato le barriere commerciali, accolto le catene di approvvigionamento globali e costruito la più aperta delle grandi economie mondiali. All’interno, però, non abbiamo mai praticato pienamente l’apertura che predicavamo: abbiamo lasciato incompiuto il mercato unico, frammentati i mercati dei capitali, i sistemi energetici insufficientemente connessi e ampie parti della nostra economia avviluppate in strati di regolamentazione a quei mercati. In questo modo, “abbiamo negato [ai mercati] la scala continentale di cui avevano bisogno per avere successo. Il risultato è stato non una vera economia di mercato, ma un’economia asimmetrica. E da questa asimmetria derivano molte delle vulnerabilità che l’Europa si trova oggi ad affrontare”.
Il secondo limite strutturale di questo sistema era quello di basarsi sul presupposto fallace che il quadro politico che aveva garantito all’Europa di non doversi occupare della stabilità internazionale e della propria difesa, fossero eterni; ossia “che l'Europa non avrebbe mai più dovuto affrontare le questioni più difficili sul potere e sulla sicurezza, perché sarebbero state risolte per noi”.
Questa rinuncia a costruire una politica estera e di sicurezza europea ha creato un duplice vulnus. In primo luogo, ha significato la rinuncia ad assumersi la responsabilità fondamentale della sicurezza nei confronti dei cittadini, sia per le istituzioni europee, sia per quelle nazionali (dato che, anche se queste ultime mantenevano la titolarità di tale politica, non avevano la capacità di esercitarla davvero in modo utile ed efficace. Questo ha molto contribuito a dare un’immagine di debolezza della politica e a minare il rapporto dei cittadini con le istituzioni, creando anche una forte deresponsabilizzazione sia nella politica, sia nella società, e contribuendo ad offuscare il senso etico delle classi dirigenti e dei cittadini; in questo modo ha reso fragile la tenuta sociale e politica. In secondo luogo, ha creato dipendenze e vulnerabilità all’Europa, che — ora che “le questioni politiche che l’Europa aveva cercato di attenuare stanno tornando al cuore del progetto europeo” — ne minacciano addirittura la sopravvivenza.
Quali siano queste vulnerabilità, Draghi — che le ha ampiamente affrontate nel suo Rapporto — lo ricorda ancora una volta: l’eccessiva dipendenza dalla domanda estera e da capacità controllate altrove, e la frammentazione che impedisce all’Unione europea di mobilitare la propria stessa scala. Si tratta di vulnerabilità che non sono risolvibili senza affrontarne le cause profonde, ossia la frammentazione politica che nasce dalla forma confederale che caratterizza l’UE nelle materie chiave.
Non basta quindi, sempre secondo Draghi, rispondere alle difficoltà rilanciando il modello esistente e proponendo che, mentre altri si ritirano dall’apertura, l'Europa colga le opportunità che questi lasciano dietro di sé, espandendo il commercio con il resto del mondo e diventando il principale difensore del sistema basato su regole. Anche se l’Europa può ancora guadagnare da un’ulteriore liberalizzazione degli scambi, Draghi sottolinea anche i limiti di questa politica. “Secondo una stima, anche se l'Europa concludesse con successo tutti i negoziati commerciali in corso, la spinta a lungo termine sul nostro PIL ammonterebbe a meno dello 0,5%”. Il problema più profondo, infatti, è politico. Concordare nuovi accordi commerciali, sottolinea Draghi, è più facile che affrontare il lavoro incompiuto in casa, perché questo lavoro impone scelte che l'Europa ha a lungo preferito evitare: confrontarsi con le posizioni di rendita consolidate e gli interessi acquisiti che traggono vantaggio da un mercato unico incompleto e da mercati energetici frammentati. “Se l’apertura rimane la nostra unica risposta, diventa l’assenza di una decisione”.
Analogamente, se gli Stati membri dell'Europa tenteranno una politica industriale su larga scala nell’attuale struttura del mercato unico, falliranno. Spenderanno in modo inefficiente, frammenteranno gli investimenti lungo linee nazionali e si imporranno costi a vicenda. Studi del FMI rilevano che i sussidi concessi in uno Stato membro sopprimono la crescita in altri, con esternalità negative che erodono i guadagni originali in appena due anni. La risposta ideale, secondo Draghi, sarebbe coordinare gli aiuti di Stato a livello europeo; ma — proprio di fronte ad una Germania preoccupata di dover condividere il peso delle debolezze finanziarie ed economiche dei partner europei, e decisa ad agire sulla base di scelte nazionali — Draghi ricorda che il coordinamento europeo non è l’unico modo per ridurre queste distorsioni. Basterebbe un’economia europea davvero integrata per cambiare già di per sé il campo su cui opera la politica industriale; persino se gli aiuti di Stato fossero ancora concessi entro i confini nazionali.
L’integrazione della politica economica europea è anche un imperativo geopolitico, per superare i rischi delle dipendenze e anche per costruire un sistema di difesa europeo, che resta una delle principali priorità europee a fronte della guerra che sta conducendo la Russia contro l’Ucraina e contro l’Europa stessa. E su questo punto Draghi è molto netto. Proprio di fronte all’esempio recentissimo di un Consiglio e un Consiglio europeo paralizzati davanti alla necessità di dare sostanza alla clausola di mutua difesa contenuta nei Trattati (art. 42.7 TUE) (in supporto a Cipro minacciata dall’Iran nella prima fase della Guerra del Golfo a febbraio), Draghi ricorda che la costruzione di una difesa comune passa proprio dal dare sostanza e capacità operativa a quell’articolo di clausola di difesa reciproca che, “sebbene giuridicamente definita e una volta invocata, non è ancora stata tradotta in piani concreti, capacità e strutture di comando”.
Tutto, quindi, si riconduce alla necessità di prendere atto del fatto che “abbiamo raggiunto un punto in cui le decisioni che l’Europa deve prendere non possono più essere contenute nel quadro istituzionale che abbiamo ereditato. Alcune richiedono una scala che solo l’Europa può fornire. Altre richiedono un grado di legittimità democratica che va costruito dalle fondamenta”.
Questo cambiamento istituzionale necessario per Draghi corrisponde al passaggio federale; e necessita un atto di volontà dei governi nazionali, che sono gli unici che detengono il potere effettivo per arrivare alla condivisione di sovranità. Da parte sua, Draghi è convinto che i governi non possano agire attraverso i meccanismi previsti dai Trattati. Si spinge a dire che “il problema non è la mancanza di ambizione tra i leader. È ciò che accade dopo che l’ambizione entra nel meccanismo. Gli accordi vengono elaborati attraverso comitati che diluiscono e ritardano finché il risultato non assomiglia più a quel che era stato previsto. Il risultato è un’azione che può risultare talmente inadeguata alla portata della sfida da diventare peggio dell’inazione”. E suggerisce, per spezzare questo meccanismo, che i paesi che sentono il peso di questo momento in modo più acuto, e capiscono che la finestra per l’azione non rimarrà aperta indefinitamente, vadano avanti. “I paesi con la volontà di agire dovrebbero approfondire la cooperazione in aree concrete, attraverso strumenti che producano risultati che i cittadini possano vedere e misurare. E ciascuno dovrebbe entrare attraverso una scelta nazionale deliberata, approvata dal proprio elettorato, in modo che i cittadini sappiano a cosa si è impegnato il loro governo e possano chiederne conto”.
“Questo è ciò che ho chiamato federalismo pragmatico (…). Questo approccio sarà necessariamente sperimentale. Alcune iniziative funzioneranno; altre no. Ecco perché è pragmatico. Ma è anche federalismo, perché gli esperimenti non sono casuali. Sono guidati da una destinazione condivisa: la convinzione che gli europei debbano imparare a esercitare il potere insieme se vogliono preservare i propri valori. L’euro mostra come questo possa accadere. Quanti erano disposti sono andati avanti (…) hanno costruito istituzioni comuni con un’autorità vera”.
Di fatto Draghi propone ai paesi più responsabili in Europa di procedere con un vero e proprio patto federale, a partire dai settori strategici prioritari. Gli elementi ci sono tutti: arrivare ad “imparare a esercitare il potere insieme” (che vuol dire creare una sovranità europea condivisa), costruire “istituzioni comuni con un’autorità vera”, legittimati democraticamente sia nel momento del passaggio di potere di governo (“ciascuno dovrebbe entrare attraverso una scelta nazionale deliberata, approvata dal proprio elettorato, in modo che i cittadini sappiano a cosa si è impegnato il loro governo e possano chiederne conto”), sia nell’azione (l’autorità vera — con riferimento all’esperienza dell’Euro e all’istituzione federale della BCE che lui ha presieduto), sia nel consenso (Draghi parla dell’agire insieme che fa crescere “il senso di scopo comune”). L’indicazione del “pragmatismo” nasce dalla consapevolezza che il difficilissimo percorso della fondazione di un potere federale europeo richiede, oltre alla chiarezza dell’obiettivo comune, e dei punti fermi che da questo dipendono, anche la capacità di aderire e rispondere alla realtà dei problemi da risolvere e delle sfide da superare. È nelle scelte politiche (le policy) che servirà non essere ideologici e che, anzi, ci si troverà di fronte a diverse opzioni possibili. Se gli Stati accetteranno di costruire, anche gradualmente, passo a passo, un vero potere politico autorevole e democratico federale, troveranno anche gli strumenti per valutare di volta in volta le scelte giuste, anche sapendole modificare in base agli inevitabili errori e ai cambiamenti che si verificheranno.
In questa prospettiva, la lezione di Draghi ad Aquisgrana è magistrale nel vero senso della parola, e dovrebbe essere studiata attentamente da tutti i leader politici. In particolare sul punto di sostanza: a chi vuole ridurre i suoi interventi a richiami al pragmatismo contrapposto al “sogno federale”, Draghi spiega (se lo si vuole ascoltare) che è il federalismo quello che serve all’Europa oggi, e che bisogna avere la capacità di costruirlo in un quadro che è reso molto più complesso dalla situazione interna ed esterna che l’UE e gli Stati membri devono affrontare. Una situazione, al tempo stesso, che non lascia scappatoie e che serve anche a ricordare che ciò che i cittadini chiedono ai loro Capi di Stato e di Governo è di avere coraggio “di dimostrare che l'Europa può di nuovo trasformare la crisi in unione”.
Il Federalista
