Anno XL, 1998, Numero 2, Pagina 173

 

 

LA REGIONALIZZAZIONE DELLO SPAZIO POST-SOVIETICO: ASPETTI POLITICI ED ECONOMICI [*]
 
 
    Il mondo moderno tende alla formazione di alleanze regionali tra Stati vicini, la maggioranza delle quali, come l’Unione europea o le associazioni nella regione dell’Asia e del Pacifico, ha finalità sia politiche (incluso l’aspetto politico-militare), sia economiche.
    La cessione di competenze verso il livello regionale e l’integrazione tra Stati si sviluppano maggiormente nei periodi di instabilità economica e politica mondiale e di incerte prospettive di crescita.
    La rottura dei blocchi politico-militari ed economici dei paesi socialisti — il Patto di Varsavia e il Consiglio di mutua cooperazione economica (Comecon) — avvenuta nel 1990, ha dato origine, nello spazio post-socialista, ad una potente spinta verso la divisione e verso la formazione di nuove entità. Con il collasso dell’URSS e con la formazione di 15 nuovi Stati indipendenti, il processo si è rafforzato. La decomposizione dell’URSS, blocco economico ben più compatto del Comecon o dell’UE, in cui le Repubbliche si sono sviluppate come parti di una singola entità, si è rivelata come uno sconvolgimento più problematico e doloroso di quello del Comecon dominato dall’URSS. Per di più le Repubbliche che costituivano l’Unione Sovietica erano prive di sovranità, a differenza degli Stati dell’Europa centrale ed orientale, che godevano di uno status indipendente nel Comecon.
    Il processo di cambiamento politico ed economico nello ex-socialista è evoluto a partire da una dissoluzione istituzionale verso la formazione di nuove entità. La regionalizzazione dello spazio post sovietico è quindi uno stadio intermedio, un passaggio inevitabile verso la riconfigurazione dell’intero spazio ex-socialista. Può, anche essere visto come una componente del processo di integrazione mondiale, del quale la Russia e le altre Repubbliche ex-sovietiche sono diventate parte attiva.
    Quando l’URSS cessò di esistere nel dicembre del 1991, 12 ex Repubbliche diedero vita alla Comunità di Stati Indipendenti (CSI), che, in base ad un accordo risalente al 1993, avrebbe dovuto essere sostituita da un’Unione economica guidata dalla Russia. I paesi baltici — Estonia, Lettonia e Lituania — si unirono invece, nel settembre del 1993, nell’Unione baltica, mirando ad entrare nelle principali strutture europee.
    I nostri studi sono giunti alla conclusione che le differenze geopolitiche e quelle relative ai rapporti economici esterni delle ex-Repubbliche sovietiche impediscono la loro completa integrazione. Le contraddizioni si sono approfondite tra il 1992 e il 1997, portando ad un pessimistico pronostico per il futuro prevedibile. E’improbabile che la Comunità a 12 membri evolva in un’unione militare, politica o economica centrata sulla Russia (sul modello dell’UE). Il regionalismo in Russia è notevolmente radicato.
    Delle 15 ex-Repubbliche sovietiche, dieci si sono unite in gruppi regionali, con Russia, Bielorussia, Kazakhstan e Kirgizistan che partecipano simultaneamente a due alleanze regionali, mentre Estonia, Lettonia, Lituania, Uzbekistan, Ucraina e Moldavia sono membri di una sola associazione. Cinque Stati — Armenia, Azerbaigian, Georgia, Turkmenistan e Tagikistan — non hanno finora aderito a nessun raggruppamento.
    Alla fine del 1996, tra gli eredi dell’URSS si erano formati cinque gruppi regionali: 1) l’Unione dei Due, o Trattato dei Due, tra Russia e Bielorussia; 2) l’Unione doganale tra Russia, Bielorussia, Kazakhstan e Kirgizistan, indicata anche come Unione euroasiatica, Unione dei Quattro o Trattato dei Quattro; 3) l’Unione economica centro-asiatica, comprendente Kazakhstan, Uzbekistan e Kirgizistan, oltre a Russia e Tagikistan come osservatori. Viene anche indicata come Unione dei Tre; 4) l’Unione baltica (Estonia, Lettonia, Lituania); 5) l’Unione ucraino-moldava.
    E’stata inoltre discussa l’ipotesi di costituire un blocco caucasico di cooperazione economica (Armenia, Georgia e Azerbaigian).
    I gruppi regionali possono essere suddivisi in due tipi: in uno i membri hanno uguale peso, e manca una leadership vera e propria, nell’altro questa è presente. La prima categoria comprende tutte le alleanze regionali in cui non compare la Russia (l’Unione Baltica, l’Unione dei Tre, l’Unione embrionale tra Ucraina e Moldavia); la seconda comprende le unioni guidate dalla Russia (la Comunità della Russia e della Bielorussia e l’Unione doganale dei Quattro).
    Le comunità oggi esistenti sono o zone di libero scambio o unioni doganali, cioè stadi iniziali di progetti di integrazione. Gli obiettivi dichiarati nei loro documenti costitutivi — un mercato comune e un’unione monetaria — sono, secondo noi, difficilmente raggiungibili da parte della maggioranza dei gruppi.
    Vi sono differenti interpretazioni della tendenza attuale alla formazione di raggruppamenti regionali nell’ambito della CSI. Noi riteniamo che una delle ragioni sia l’assenza di una consistente e trasparente politica di integrazione da parte della Russia. Pur avendo proclamato di voler procedere verso l’integrazione e la formazione di un’Unione economica fra i 12 Stati, finora la Russia non è riuscita a diventare un partner economico e politico attraente per questi paesi.
    Un’altra ragione sta nella maggiore efficacia della politica di protezione dei propri produttori perseguita dai paesi più piccoli della CSI attraverso la costituzione di blocchi regionali che escludono la Russia per compensare, almeno parzialmente, la perdita dei mercati russi. ,C’è anche la consapevolezza che, se la Russia opta per una di sviluppo autonomo, il potenziale aggregato di gruppi regionali offrire una più forte resistenza ai tentativi della Russia di assoggettare lo sviluppo dei membri della CSI ai suoi interessi.
    Un fattore che svolge un ruolo essenziale nell’ostacolare l’integrazione degli Stati della CSI e nel rafforzare l’attuale regionalizzazione è costituito dalle controversie tra gli Stati-membri e tra i loro leaders, derivanti sia da oggettivi conflitti di interesse economici, sia da ambizioni personali. Gli «euroentusiasti» che sostengono un’Europa unita e gli «euroscettici» che temono ogni forma di unificazione sembrano emulati, sulla scena della CSI, dagli «unionofili» e dagli «unionofobi». Tra questi, che si oppongono all’unione economica e politica di tutti i membri della CSI, con il suo ulteriore sviluppo in una confederazione di Repubbliche euro-asiatiche e con l’introduzione di una moneta unica, si annoverano l’Ucraina, l’Uzbekistan, la Turkmenia, l’Azerbaigian e la Georgia. Gli «unionofili» sono invece la Bielorussia, il Kazakhstan, il Kirgizistan e il Tagikistan, che non riescono ad immaginare alcuna alleanza senza la Russia. Per quanto riguarda l’Armenia e la Moldavia, esse non hanno una posizione netta, nel senso che non fanno dichiarazioni ufficiali che respingono l’idea di stabilire forme di unione più strette rispetto alla CSI, ma tendono ancora a stabilire contatti bilaterali, anche con la Russia.
    Quando si esaminano i fattori politici ed economici della regionalizzazione dello spazio post-sovietico, non bisogna sottovalutare la resistenza dei paesi occidentali nei confronti della tendenza a una maggiore integrazione nell’ambito della CSI. Molti politici e strateghi occidentali non vedono con favore la crescita dell’influenza russa nell’area, sebbene ammettano pubblicamente che le Repubbliche ex-sovietiche rappresentano un’area di interesse vitale per la Russia, e sfruttano le contraddizioni interne della Comunità, specialmente i difficili rapporti tra Russia e Ucraina. Non bisogna neppure ignorare il fatto che, negli ultimi cinque anni, una moltitudine di imprese occidentali si è fermamente radicata nei mercati delle Repubbliche ex-sovietiche e non è disposta a cedere posizioni, soprattutto nei settori delle materie prime del Kazakhstan, dell’Uzbekistan, del Turkmenistan e dell’Azerbaigian.
Di fronte a tutte le difficoltà che il riavvicinamento su base multilaterale comporta, i membri della CSI preferiscono quindi blocchi regionali con un numero limitato di partecipanti (da 2 a 4: si veda la Tabella).
 
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    Esaminiamo ora le principali alleanze dal punto di vista dei loro obiettivi e dei loro meccanismi di funzionamento.
    1. L’Unione doganale dei Quattro, comprendente Russia, Bielorussia, Kazakhstan e Kirgizistan, è spesso vista come il nucleo della futura unione economica dei membri della CSI. Avviata nel gennaio del 1995, ha attraversato diversi stadi di evoluzione ed ha acquisito la forma attuale nella primavera del 1996 (vedi Tabella) con l’aggiunta del Kirgizistan. L’ultimo Trattato siglato offre prospettive più ampie della semplice unione doganale indicata dal suo nome.
    Il Trattato è aperto a tutti gli Stati-membri della CSI che vogliano fondersi in un unico spazio doganale con la Russia. Le strutture interstatali dell’Unione doganale ricalcano le strutture di coordinamento della CSI: il Consiglio interstatale, il Comitato interparlamentare e il Comitato di integrazione. Quest’ultimo segue lo schema del Comitato economico interstatale della CSI ed è formato da membri dei governi dei quattro Stati che costituiscono l’Unione. Questo organismo dovrebbe controllare l’osservanza dei termini dell’accordo economico dell’Unione doganale da parte di tutte le parti in causa.
    Secondo il Trattato istitutivo dell’Unione doganale, i territori degli Stati-membri sono considerati, a partire dal momento della sua entrata in vigore, come una singola area doganale: ciò significa che, in prospettiva, dovrebbero essere eliminate tutte le restrizioni tariffarie e non-tariffarie ai movimenti di beni prodotti nei quattro paesi. Dovrebbero essere applicate regole doganali uniformi lungo il perimetro esterno (i confini con altri paesi), in modo da perseguire un’unica politica di import-export nel commercio con paesi terzi. Dall’autunno del 1996, tutte le imposte sull’import-export sono state eliminate.
    L’Unione doganale, per quanto composta da pochi membri, ha dato impulso al commercio interno all’Unione e a quello verso altri membri della CSI: per la Russia ciò ha significato un aumento delle importazioni. Già al primo stadio di formazione dell’Unione doganale, scambi commerciali fra Russia,Bielorussia e Kazakhstan sono aumentati di 1.4 volte, quelli tra Russia e Bielorussia di 1,7 volte e quelli tra Russia e Kazakhstan del 15%.
    Così, la riduzione della burocrazia doganale, l’eliminazione del cosiddetto «nastro rosso» e dei controlli delle dogane, unitamente alla diminuzione dei costi delle importazioni e delle esportazioni, hanno stimolato e fatto crescere la competitività dei beni sia sul mercato interno che su quello esterno. I benefici di un mutuo commercio più vigoroso sono riconosciuti da tutti i partecipanti all’Unione.
    L’Unione tuttavia pone anche dei problemi, i principali dei quali riguardano il diverso atteggiamento degli Stati-membri verso i terzi, l’elaborazione di un unico sistema tariffario che protegga l’Unione doganale ai suoi confini e le garanzie di sicurezza economica per ciascun partecipante. Quest’ultimo problema è particolarmente acuto, se si tiene conto della limitatezza territoriale dell’Unione e della fragilità dei confini con i vicini membri della CSI.
    L’Unione doganale prevede che siano utilizzati metodi economici uniformi nel gestire i rapporti esterni e che siano adottati identici accordi commerciali nei confronti di paesi terzi. Ma l’uniformità dei metodi di gestione e delle politiche relative al commercio estero non può, essere raggiunta così facilmente: i quattro paesi differiscono strutturalmente l’uno dall’altro, le riforme non sono progredite in modo omogeneo ed anche la dipendenza dai rapporti esterni è diversa. Queste ragioni sono alla base di serie contraddizioni nel tentativo di armonizzare le politiche economiche verso l’esterno e comportano che danni inevitabili vengano causati a qualcuno dei partecipanti in seguito all’adozione di specifiche misure. Citiamo solo i casi più significativi, che indicano come l’essere andati al di là della creazione di una zona di libero scambio per dar vita all’Unione doganale sia stato prematuro.
    Nel corso del secondo anno dopo la creazione dell’Unione, alcuni membri hanno proceduto alla revisione unilaterale delle tabelle delle aliquote, in particolare delle aliquote sulle importazioni, che proteggono il mercato interno. Come abbiamo già detto, il sistema delle aliquote all’interno dei Quattro coincide virtualmente con quello della Russia e perciò riflette gli interessi di quest’ultima nella politica economica verso i paesi terzi. Qui sta la principale fonte di contraddizioni.
    Nell’aprile del 1996, il Kazakhstan ha annunciato una riduzione delle aliquote sulle importazioni di una lunga serie di prodotti, con l’obiettivo di migliorare i suoi rapporti con l’Occidente, suscitando contrasti con i suoi vicini dell’Unione. La riforma si riferiva alle aliquote sull’importazione di mobili, di macchine utensili e agricole e di automobili (con abbassamenti delle aliquote compresi tra il 40% e il 2%), cioè di quei prodotti che la Russia cerca di proteggere dalla concorrenza di prodotti esteri meno costosi e di miglior qualità. Ciò riflette un chiaro squilibrio nelle strutture industriali della Russia e del Kazakhstan: l’industria russa dell’automobile e delle macchine agricole è rappresentata da gigantesche fabbriche destinate a fronteggiare i bisogni del mercato interno e incapaci di competere con analoghi prodotti d’importazione; è naturale, dunque, che la Russia protegga le proprie industrie nazionali, anche attraverso politiche tariffarie. Per quanto riguarda il Kazakhstan, invece, esso non produce automobili né macchine agricole ed è perciò interessato ad aumentarne l’importazione.
    Anche la struttura economica della Bielorussia è diversa da quella della Russia e la disponibilità di materie prime è più scarsa, ma, secondo gli accordi, la Repubblica dovrebbe applicare ai beni importati da paesi terzi i diritti doganali uniformi. L’applicazione delle aliquote russe in Bielorussia ha causato un aumento dei prezzi delle importazioni e dei costi di produzione in alcuni settori dell’industria leggera. Per esempio, le industrie tessili della Repubblica sono costrette a pagare alte tasse sui tessuti naturali non prodotti nel paese e, di conseguenza, i beni finiti sono meno competitivi.
    Gli esempi citati dimostrano che saranno necessarie ulteriori misure di coordinamento e un grado maggiore di integrazione, al fine di rendere l’Unione doganale vantaggiosa per tutte le parti in causa e di garantire una effettiva protezione doganale del mercato dell’Unione. La Russia, finora, è andata incontro a perdite finanziarie.
    2. L’Unione tra Russia e Bielorussia (o Trattato dei Due) è un’altra associazione che coinvolge la Russia. La sua natura, nella sostanza più che nelle intenzioni dichiarate, è molto meno chiara di quella dell’Unione doganale a quattro.
   La prima prevede un’integrazione molto più profonda di quella prevista dall’Unione doganale che coinvolge entrambi i paesi. Ma un attento esame dei documenti costitutivi e del modo con cui sono stati messi in pratica gli accordi bilaterali nel primo anno dopo la conclusione del Trattato (aprile 1996-agosto 1997) indica che gli Stati-membri non sono andati oltre scambi reciproci preferenziali. Sono stati creati nuovi organismi di gestione e di coordinamento: il Consiglio supremo dell’Unione (presieduto dai Presidenti dei due paesi), il Comitato esecutivo e l’Assemblea parlamentare. Questa struttura basata su tre organi direttivi ricorda quella della CSI, con la differenza che il’Comitato esecutivo dell’Unione è stato concepito come dotato di competenze nettamente sovranazionali. Sono stati elaborati piani per istituire un fondo speciale per progetti congiunti russo-bielorussi. Ma nei nostri colloqui con esperti del governo russo non abbiamo trovato conferma che queste intenzioni si siano mai concretizzate. La maggior parte degli esperti afferma che le funzioni dei nuovi organismi dell’Unione sono ridotte al coordinamento.
    Per ora, i vari articoli del Trattato dei Due possono essere considerati solo come dichiarazioni di intenti, che richiedono un ulteriore approfondimento del dialogo. Il messaggio in essi contenuto è quello del perseguimento di un’unica politica economica, che è la caratteristica distintiva di economie profondamente integrate e di un’unione economica. Ma nella pratica le ambizioni del Trattato si sono rivelate eccessive, dal momento che le condizioni economiche attuali della Russia e della Bielorussia non offrono possibilità di concretizzare la maggior parte delle disposizioni in esso presenti.
    E’ prematuro parlare di un qualsiasi progresso sulla via dell’integrazione tra Russia e Bielorussia: non ci sono prove che alcuna delle disposizioni del Trattato sia stata messa in atto. La Bielorussia, al momento attuale, sembra essere la meglio disposta, dal punto di vista politico, a forme di stretta cooperazione con la Russia e ciò è sostanzialmente dovuto ad un fattore largamente soggettivo, come l’atteggiamento personale fortemente favorevole all’unificazione del Presidente Alexander Lukashenko. In entrambi i paesi, tuttavia, sono presenti  numerosi oppositori delle attuali relazioni preferenziali e c’è la possibilità che, se si verificassero cambiamenti politici (soprattutto l’allontanamento di Lukashenko dal suo posto), la politica bielorussa cambi sostanzialmente direzione. L’opinione prevalente nell’opposizione filo-occidentale bielorussa può essere così riassunta: «Lukashenko sta vendendo la sovranità», l’unione con la Russia rappresenta un ritorno alla vecchia Bielorussia, «la Bielorussia dovrebbe seguire la propria strada per entrare in Europa e nell’UE».
    Le tendenze negative nelle relazioni bilaterali sono sostenute dall’aumento del debito bielorusso per i carburanti e dalle perdite del bilancio russo a causa delle speculazioni di paesi terzi sull’Unione doganale russo-bielorussa. Non bisogna tuttavia sottovalutare un certo progresso nel tentativo di creare gruppi finanziari ed industriali interstatali, di espandere la cooperazione in campo finanziario (si stanno creando banche comuni) e nel fatto che le compagnie petrolifere russe Lukoil, Yokos e Slavneft stanno acquistando proprietà immobiliari in Bielorussia. Ma queste tendenze, in particolare quella di creare società multinazionali, sono una caratteristica dell’attuale stadio dei rapporti della Russia con tutti i paesi della CSI e perciò non rappresentano una specifica caratteristica dell’integrazione nel quadro dell’unione regionale che stiamo esaminando.
    3. La Russia non è presente nell’Unione centro-asiatica (CAU), che comprende il Kazakhstan, il Kirgizistan e l’Uzbekistan.
    La CAU era stata concepita come un’alleanza politica ed economica stabile, capace di funzionare senza ricorrere all’aiuto della Russia. I suoi artefici ritenevano che essa avrebbe costituito un contrappeso al gruppo di Stati slavi (Russia, Bielorussia ed Ucraina), la cui unione, su basi etniche, sembrava facilmente realizzabile nei primi anni di esistenza della CSI. In realtà, la posizione del Kazakhstan è sempre stata caratterizzata da un approccio euroasiatico, cioè dall’idea di riunire la Russia, gli Stati centro-asiatici ed i membri europei della CSI entro un unico raggruppamento economico. Il Presidente del Kazakhstan ha sempre sostenuto l’opportunità di relazioni sempre più strette nell’ambito di alleanze regionali caratterizzate da organi gestionali sovranazionali, dall’obbligatorietà per tutti i paesi membri di eseguire le decisioni comuni e da forme avanzate di integrazione (da un mercato comune fino all’unione monetaria e politica). ll Kazakhstan è partito da queste premesse nel concepire il Trattato della CAU, ufficialmente considerato come il Trattato che istituiva uno spazio economico unico tra Kazakhstan, Kirgizistan e Uzbekistan.
    Esso resta però un accordo tra politici che ha trovato scarsa applicazione nei fatti. Non è mai stata introdotta la reciproca convertibilità delle monete (il tenge del Kazakhstan, la sum uzbeca e la sum kirghisa), che pure era stata programmata, ed è stato accantonato il progetto dell’altyn, che sarebbe dovuto diventare la moneta comune della CAU. Rimangono diritti doganali sui traffici interni, il che implica che l’area sia una ristretta zona di libero scambio nella quale la libera circolazione è limitata da «prelievi». Il risultato è che il Kirgizistan fino a poco tempo fa ha acquistato petrolio dalla Cina anziché dai suoi vicini e che il Kazakhstan ha acquistato grano dal Canada, perché, a causa di un dazio del 20% imposto sul grano proveniente dal Kazakhstan, i consumatori preferiscono il grano d’oltremare, più a buon mercato.
    Nella riunione di Alma Ata, alla fine di settembre del 1996 è stato approvato un programma per creare uno spazio economico unico tra i tre paesi nel periodo 1996-1998, con la successiva approvazione di dieci documenti sull’utilizzazione delle risorse di carburanti e nella regione, di un programma per la costruzione e lo sfruttamento di giacimenti di gas, di un progetto di cooperazione nel campo dei trasporti e delle comunicazioni, di un accordo sulla cessione di terreni tra Stati, ecc.
Ci sono esperti che ritengono che la trasformazione della CAU in un’alleanza economica che instauri un mercato comune non sia imposta da ragioni economiche. Sfortunatamente, mancano condizioni indispensabili, come una specializzazione delle produzioni destinate all’esportazione, la complementarietà dei mercati e la disponibilità di ampie risorse per gli investimenti. Per di più, si possono individuare scarsa complementarietà delle strutture economiche e profonde contraddizioni tra Uzbekistan e Kazakhstan. Il Trattato dei Tre è anche condizionato da differenze nell’approccio alle riforme economiche e dal fatto che l’Uzbekistan contesta categoricamente la partecipazione della Kirghizia e del Kazakhstan all’Unione doganale con la Russia e la Bielorussia.
    Ma, certamente, il problema può essere visto anche da un altro punto di vista. Il successo del Vertice della CAU nell’agosto scorso testimonia delle interessanti prospettive future di questo gruppo. La Banca asiatica di cooperazione e sviluppo, che è in funzione ormai da tre anni ha stanziato a favore dei tre Stati venti milioni di dollari per quindici progetti di investimento.
    In conclusione: 1) Un buon numero degli attuali raggruppamenti sembra essere formato da unioni provvisorie, destinate o a frantumarsi o a fondersi con altri gruppi e formate da membri che possono facilmente abbandonarle per aderire ad altri raggruppamenti regionali compresi quelli esistenti al di fuori della CSI e dell’ex-URSS.
    2) In generale, la cooperazione subregionale all’interno del quadro della CSI tende a consolidarsi. Entro i prossimi anni la Russia dovrà cercare nuovi meccanismi di cooperazione per assicurare l’integrità dello spazio economico.
   L’interesse a una più stretta integrazione della CSI, sulla base del Trattato che stabilisce un’Unione economica, potrebbe richiedere la conclusione di accordi tra l’Unione doganale e la CSI su meccanismi uniformi per la gestione dei rapporti economici esterni. Questa ’esperienza non è nuova, come dimostra l’esempio della conclusione di un Trattato tra l’UE (12 paesi) e l’EFTA (7 paesi).
 
Igor Kossikov e Lidia Kossikova
 
 
 
 

[*] In questa rubrica vengono ospitati interventi che la redazione ritiene interessanti per il lettore, ma che non riflettono necessariamente l’orientamento della rivista

 

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