Anno LXVII, 2025, Numero 1, Pagina 53
IL FEDERALISMO E LO SVIPLUPPO ECONOMICO:
UNA PROSPETTIVA TEORICA
Introduzione
Per federalismo si intende il la forma istituzionale in cui competenze, risorse fiscali e responsabilità siano distribuite in modo stabile e razionale tra livello centrale e livelli inferiori. Questa visione non implica un unico modello possibile, ma apre a molteplici concezioni su come e quanto centralizzare le funzioni pubbliche. In questo articolo analizzerò quelle che ritengo le principali teorie economiche del federalismo — Musgrave, Oates e Tiebout — per mostrare come, pur con sfumature diverse, esse convergano sulla necessità di una forma di federalismo. Verranno inoltre discussi i potenziali vantaggi economici derivanti da una federazione europea compiuta.
Vantaggi economici del federalismo
Il federalismo europeo implica una struttura istituzionale in cui l’Unione europea non sia solo un coordinamento tra Stati, ma assuma vere funzioni di governo sovranazionale: poteri fiscali autonomi, capacità di spesa autonoma e centralizzata e strumenti di stabilizzazione macroeconomica. Diversamente dal semplice intergovernamentalismo, esso pone l’Europa come livello di governo veramente autonomo, in linea con il principio di sussidiarietà.
L’idea di una federazione europea non è una questione meramente ideologica, ma è supportata da un ragionamento razionale dal punto di vista economico, per via dei vantaggi che potrebbe portare.
Il Trattato di Roma del 1957 fissava l’obiettivo di costruire un mercato unico europeo per beni, servizi, capitali e persone. La libertà di commercio tra Stati membri consente di accedere a prodotti migliori, potenzialmente a costi inferiori, di reperire manodopera più qualificata e di investire in modo più efficiente. Nel tempo, l’Unione europea ha raggiunto risultati significativi in questo ambito anche in assenza di una vera federazione.
Per creare un vero mercato unico è tuttavia inevitabile affrontare il tema della moneta unica. In un mercato, ogni agente economico cerca di massimizzare i rendimenti riducendo al minimo i rischi. Premetto che il rischio zero non esiste: si può per esempio acquistare un prodotto difettoso o investire in un’impresa poco redditizia. Questi però sono rischi dovuti all’attività imprenditoriale, che sono impossibili da eliminare. Il commercio internazionale introduce ulteriori incertezze, tra cui il rischio di cambio. Acquistare o vendere in una valuta diversa comporta costi di conversione e l’esposizione a variazioni dei tassi di cambio.
Prima dell’introduzione dell’euro, questo rischio era concreto: bastava una fluttuazione valutaria per rendere svantaggioso un contratto già firmato. Per esempio: se a gennaio compro caramelle tedesche a 2000 lire italiane per unità, e il tasso di cambio è 2000 lire = 1 Marco tedesco, un’improvvisa svalutazione a febbraio (1 Marco = 3000 lire) fa aumentare il prezzo di importazione effettivo del 50%.
L’euro ha eliminato questi rischi per le transazioni interne alla zona euro, abbattendo i costi legati all’incertezza valutaria e garantendo maggiore stabilità alle imprese e agli investitori.
Un altro dei principali benefici economici di una federazione risiede nella sua capacità di stabilizzare l’economia. Gli Stati possono contrastare le crisi temporanee attraverso due strumenti fondamentali: la politica monetaria – mediante operazioni di mercato aperto e modifiche ai tassi d’interesse – e la politica fiscale, tramite trasferimenti e misure di spesa pubblica mirate. Con la cessione della politica monetaria alla Banca centrale europea (BCE), i paesi dell’Eurozona hanno rinunciato a un importante strumento di intervento di breve termine. La BCE può reagire efficacemente a shock comuni, ma risponde con più difficoltà a crisi che colpiscono solo specifiche aree dell’Unione. Strumenti per rendere più mirata la politica monetaria esistono – come il reinvestimento selettivo dei titoli di Stato nei programmi di acquisto – ma hanno le loro grandi limitazioni. In assenza di una risposta monetaria mirata, la leva fiscale potrebbe colmare il vuoto, fornendo risorse temporanee alle aree colpite da crisi asimmetriche. Tuttavia, l’Unione europea non dispone di una vera capacità fiscale centralizzata. Il bilancio europeo è limitato in dimensioni, dipende ancora in larga parte da contributi nazionali e non ha autonomia fiscale piena. Inoltre, l’UE non possiede una stabile capacità di indebitamento, uno degli strumenti più utilizzati dagli Stati per fronteggiare shock economici.
Un’eccezione si è verificata con la pandemia da COVID-19, quando l’UE ha introdotto il programma Next Generation EU (NGEU), finanziato con debito europeo. Questo meccanismo è stato approvato in via straordinaria e all’unanimità dagli Stati membri, ma ha messo in luce i limiti di un’emissione priva di solide basi fiscali. Secondo un rapporto del think tank Bruegel, i titoli emessi nel contesto del NGEU sono stati percepiti dai mercati come simili a quelli di organismi sovranazionali – come il Fondo Monetario Internazionale – piuttosto che come equivalenti ai titoli di Stato nazionali[1]. Di conseguenza, il loro rendimento è più elevato, riflettendo un rischio percepito maggiore. È ragionevole pensare che, a parità di condizioni, un debito emesso dalla Federazione europea sarebbe meno costoso, in quanto potrebbe essere percepito come più sicuro. Uno Stato, prima di andare in bancarotta, può per esempio alzare le tasse per raccogliere risorse in maniera emergenziale e ripagare i debiti. L’UE non può farlo e anche se i garanti ultimi del debito sono sempre gli Stati membri, i mercati non la considerano una garanzia sufficiente per chiedere interessi più bassi.
Un altro aspetto cruciale è la capacità di affrontare problematiche che superano i confini nazionali. Immaginiamo due Paesi confinanti separati da un fiume inquinato da entrambe le parti. Se uno decidesse, unilateralmente, di sostenere i costi della bonifica, ne deriverebbe un’inefficienza: anche l’altro trarrebbe beneficio senza partecipare alla spesa. Un governo federale condiviso tra i due Stati permetterebbe di gestire centralmente il problema, ripartendo in modo equo i costi e prevenendo comportamenti opportunistici legati a esternalità positive.
Un esempio reale riguarda le politiche ambientali, come quelle volte alla riduzione delle emissioni di CO2. Se solo l’Italia adottasse misure restrittive, i benefici ricadrebbero su tutta l’Europa, mentre i costi peserebbero esclusivamente sui cittadini italiani. In questi casi, una gestione centralizzata delle politiche ambientali a livello europeo appare non solo più equa, ma anche più efficace.
Teorie del federalismo economico.
Leggendo la prima parte dell’articolo, qualcuno potrebbe osservare che manca un aspetto fondamentale: la capacità di ridurre le disuguaglianze territoriali attraverso trasferimenti tra aree più e meno sviluppate. Questo è un punto centrale per molte teorie del federalismo economico. Di seguito viene presentata una sintesi di quelle che ritengo le principali teorie e delle loro differenze.
Richard Musgrave, economista americano, distingue tre funzioni fondamentali del settore pubblico: allocazione, redistribuzione e stabilizzazione[2]. L’allocazione riguarda l’erogazione di beni e servizi pubblici come sanità, istruzione, sicurezza e trasporti; la redistribuzione mira a correggere squilibri nella distribuzione del reddito, per esempio attraverso sussidi o pensioni; la stabilizzazione ha l’obiettivo di mantenere l’economia in equilibrio, intervenendo in caso di crisi o recessioni. Secondo Musgrave, redistribuzione e stabilizzazione richiedono un livello centrale di governo, perché i governi locali non hanno strumenti sufficienti e rischiano di perdere risorse se redistribuiscono troppo. Ad esempio, uno Stato con tasse elevate potrebbe vedere emigrare i propri cittadini più ricchi verso Stati a fiscalità più leggera. Anche se Musgrave non utilizza direttamente il termine “federalismo”, la sua visione è chiaramente compatibile con un modello federale. Wallace Oates, economista americano, parte dai principi di Musgrave per formulare il teorema del decentramento, secondo cui ogni funzione pubblica dovrebbe essere attribuita al livello di governo più basso che possa esercitarla in modo efficiente[3].
Il decentramento funziona quando si verificano alcune condizioni. Innanzitutto, quando le preferenze delle comunità locali sono eterogenee: per esempio esistono cittadini che preferiscono una tassazione meno alta ma meno servizi e cittadini che preferiscono una tassazione più alta ma più servizi; in secondo luogo, quando le esternalità sono contenute (vedasi l’esempio del fiume condiviso tra due Stati). In terzo luogo, quando non si perdono economie di scala e dunque la spesa in volumi più piccoli non è causa di inefficienze.
Anche Oates, però, riconosce che redistribuzione e stabilizzazione richiedono coordinamento centrale. Charles Tiebout, economista statunitense, propone invece una visione differente. Nel suo modello federale, la concorrenza tra giurisdizioni favorisce l’efficienza: i cittadini scelgono dove vivere in base al mix di tasse e servizi offerti, comportandosi come consumatori in un mercato[4]. Questo meccanismo, noto come voting with their feet, genera incentivi per i governi locali a essere più responsabili e attenti ai bisogni dei cittadini.
Un esempio può chiarire l’idea: se l’Italia adottasse politiche più di sinistra e la Francia politiche più di destra, ogni cittadino potrebbe decidere di spostarsi verso lo Stato che meglio rispecchia le proprie preferenze.
Per semplificare, possiamo dire che le prime due visioni si avvicinano a una prospettiva più solidale, mentre la terza riflette un approccio più individualista. Si potrebbe dire che le prime danno maggiore spazio all’intervento pubblico, mentre la terza valorizza la concorrenza e il laissez-faire. Ovviamente, entrambe le impostazioni presentano dei limiti. Una redistribuzione troppo strutturale rischia di generare moral hazard, disincentivando gli Stati meno dinamici a innovarsi e a cambiare modello di sviluppo. Dall’altra parte, ignorare del tutto il tema delle disuguaglianze territoriali significa rinunciare a prescindere a uno strumento per ridistribuire il reddito.
Entrambe le visioni tuttavia presuppongono l’esistenza di una cornice istituzionale federale solida e sono compatibili con un progetto di Europa federale. La differenza sta semmai nel passo ulteriore che propone la prima visione.
È proprio per questo che, nel dibattito politico e culturale, credo sia strategico focalizzarsi su ciò che unisce, non solo noi federalisti, ma anche l’opinione pubblica più ampia. Perdere l’occasione di costruire un’Europa federale per via di disaccordi su temi secondari rispetto alla questione istituzionale sarebbe un fallimento per tutti: il mercato unico, un’unione monetaria completa e un’economia solida di fronte alle crisi sono fondamentali e potrebbero facilitare lo sviluppo dell’economia e della società.
Il nostro obiettivo dev’essere quello di costruire un consenso il più largo possibile, e questo è molto più difficile se si spingono posizioni troppo divisive. La buona notizia per gli affamati di dibattiti non istituzionali? Una volta fatta la federazione, ci sarà un Parlamento europeo dove potremo confrontarci apertamente anche su questi temi. Fino ad allora, dovremmo concentrarci su ciò che ci unisce.
Conclusione.
Una maggiore integrazione istituzionale può rappresentare non solo un ideale politico, ma anche una scelta razionale e strategica dal punto di vista economico. Le teorie di Musgrave, Oates e Tiebout offrono prospettive diverse, ma convergono sulla necessità di una divisione funzionale delle competenze tra livelli di governo. In un contesto come quello europeo, caratterizzato da interdipendenze economiche, sfide globali e crisi asimmetriche, l’attuale assetto intergovernativo appare sempre più inadeguato.
Un’Europa federale, dotata di poteri fiscali autonomi e di una vera capacità di stabilizzazione macroeconomica, potrebbe rafforzare il mercato interno, ridurre le inefficienze sistemiche, affrontare sfide comuni come la transizione ecologica, e aumentare la resilienza complessiva dell’Unione. Non si tratta di omogeneizzare tutto, ma di garantire che le funzioni che richiedono coordinamento siano gestite a livello federale, mentre le decisioni più vicine ai cittadini restino a livello locale.
La nostra attività di federalisti deve tenere in conto delle divisioni presenti al nostro interno nell’assetto politico europeo e nell’opinione pubblica; dobbiamo concentrare le nostre energie sull’aspetto istituzionale, in quanto è il tema su cui è più facile costruire un consenso che vada oltre le divisioni partitiche.
Stefano Chiesa
[1] Grégory Claeys, Conor McCaffrey e Lennard Welslau, The rising cost of European Union borrowing and what to do about it, Bruegel Policy Brief n. 12/23 (mag. 2023), https://www.bruegel.org/policy-brief/rising-cost-european-union-borrowing-and-what-do-about-it.
[2] Richard A. Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York, McGraw-Hill, 1959.
[3] Wallace E. Oates, Fiscal Federalism. New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972.
[4] Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, 64 n. 5 (1956).
