Anno XL, 1998, Numero 2, Pagina 126

 

 

Profilo dell’integrazione europea
 
GIOVANNI VIGO
 
 
    Un’analisi esauriente del processo di unificazione europea dovrebbe prendere avvio dalla spinta inarrestabile delle forze produttive sprigionate dalla rivoluzione industriale che hanno da tempo superato le barriere nazionali con due conseguenze: la prima è la crisi irreversibile dello Stato nazionale che si rivela del tutto inadeguato a governare un processo che è dilagato al di là dei suoi confini; la seconda è la necessità di creare istituzioni democratiche sovranazionali per restituire agli uomini il controllo del processo storico.
    Non prenderò in considerazione questi aspetti, ma mi limiterò a qualche considerazione sul processo di integrazione europea così come si è sviluppato nel secondo dopoguerra. L’impulso iniziale venne dagli Stati Uniti che, con il Piano Marshall, avevano dato un contributo decisivo alla ricostruzione post-bellica dell’Europa. A differenza di quanto era accaduto nel primo dopoguerra, questa volta gli aiuti non vennero destinati ai singoli paesi, ma elargiti nell’ambito di un programma unitario che doveva favorire la nascita di nuove forme di cooperazione. A tale scopo, nel 1948 venne istituita l’OECE (Organizzazione europea di cooperazione economica), incaricata di gestire le risorse messe a disposizione dagli Stati Uniti.
    Nello stesso anno venne creato il Consiglio d’Europa, un’istituzione, come tutti sanno, priva di qualsiasi potere ma che, all’indomani del conflitto più sanguinoso che si era combattuto sul suolo europeo, acquistava un forte valore simbolico: gli Europei volevano chiudere con il loro passato di guerre e di divisioni e guardare ad un futuro comune, da costruire insieme.
    L’ideale dell’unità europea, che nel corso dei secoli aveva ispirato Dante Alighieri e Mazzini, Carlo Cattaneo e Victor Hugo, incominciava ad influenzare anche la condotta dei governi e a modificare le aspettative dei cittadini. Da aspirazione ideale i cui contenuti erano indefiniti e la cui realizzazione era rinviata ad un futuro lontano e imprevedibile, l’unità dell’Europa si era trasformata in un problema politico. Anzi, a leggere la severa diagnosi di Luigi Einaudi, essa era diventata il problema supremo dalla cui soluzione sarebbe dipeso il destino storico degli Europei.
    Il 1° marzo 1954, mentre le sorti della CED (Comunità europea di difesa) volgevano al peggio, Einaudi scriveva: «La necessità di unificare l’Europa è evidente. Gli Stati esistenti sono polvere senza sostanza. Nessuno di essi è in grado di sopportare il costo di una difesa autonoma. Solo l’unione può farli durare. Il problema non è fra l’indipendenza e l’unione; è fra l’esistere uniti e lo scomparire»[1]. E’ difficile stabilire se altri, al di fuori di Einaudi e dei federalisti, avessero la stessa drammatica consapevolezza dell’ora storica che gli Europei stavano vivendo. E’ invece certo che la costruzione dell’Europa non ha risposto all’urgenza dei tempi e non ha seguito la linea retta della ragione,. bensì quella, tortuosa, delle risposte occasionali dettate dall’incalzare degli eventi, e non da un disegno coerente perseguito con tenacia.
    Non è necessario spendere molte parole per sottolineare che il processo di unificazione europea, come del resto tutte le grandi trasformazioni storiche, è un fenomeno estremamente complesso ricostruito in maniera intelligibile solo utilizzando un modello in grado di isolare le caratteristiche salienti del suo svolgimento.
    A questo riguardo mi pare che lo schema interpretativo più efficace sia tuttora quello proposto da Mario Albertini in uno scritto del 1963[2]. Secondo Albertini, nel movimento di unificazione europea si potevano distinguere tre fasi: una fase psicologica, una fase economica ed una fase politica, che allora era appena incominciata ma che lasciava già trasparire il suo esito finale.
    La fase psicologica coincise con gli anni dell’immediato dopoguerra, quando il motivo dominante della politica internazionale era rappresentato dalla potenza raggiunta dall’Unione Sovietica e dal nascente conflitto Est-Ovest. Per costruire una solida barriera contro i pericoli dell’espansionismo russo c’era un solo mezzo: sostituire alla debolezza derivante dalla divisione dell’Europa in Stati sovrani, la forza derivante dalla loro unità.
    Il sistema europeo degli Stati, che per cinque secoli aveva dominato il corso della storia mondiale, si era dissolto e l’Europa era diventata un’appendice degli Stati Uniti. Questi avevano un interesse vitale a promuovere la sua unità in quanto essa costituiva il baluardo più avanzato contro l’Unione Sovietica, che aveva rifiutato gli aiuti del Piano Marshall e si poneva come l’antagonista più temibile dell’Occidente.
    Se è vero che gli Stati Uniti sentivano tutta la responsabilità che gravava sulle loro spalle, essendo l’unica potenza in grado di organizzare la difesa dell’Occidente, non è meno vero che, secondo la logica più elementare, i governi maggiormente interessati a realizzare l’unione avrebbero dovuto essere quelli europei. Tuttavia essi non scelsero di propria iniziativa la strada dell’unione; la subirono perché non potevano fare altrimenti.
    Nello scritto del 1963 Albertini illustrava le ragioni più profonde che motivavano, e che avrebbero motivato anche in seguito, il comportamento degli Stati europei. Ormai, di buona o cattiva voglia, la loro stessa ragion di Stato, l’elementare necessità della sopravvivenza, li obbliga senza scampo a risolvere insieme i problemi che, mentre non possono essere elusi, non possono nemmeno essere risolti separatamente da ciascuno Stato. Questa è la trappola unitaria. Per questo gli Stati, contro la loro stessa natura, invece di seguire ciascuno la sua via nazionale, marciano insieme[3].
    Tuttavia, nel lungo periodo, per marciare insieme non sarebbe stato sufficiente un atteggiamento passivo. Quello che gli Stati europei stavano vivendo era un capovolgimento totale della loro storia che non poteva durare senza essere sostenuto dal sentimento profondo che le nazioni rappresentavano ormai il passato, la tradizione, e che soltanto l’Europa consentiva di pensare l’avvenire. E’ stato proprio questo sentimento, comune alla classe politica (o, quantomeno, alla sua maggioranza) e ai cittadini, la base psicologica reale (sono ancora parole di Albertini) che ha sostenuto nella prima fase il processo di integrazione europea.
    La base psicologica di un processo storico è, nello stesso tempo, fragile e forte. E’ fragile perché un atteggiamento genericamente favorevole ad un determinato obiettivo (nel nostro caso l’unità europea) non è sufficiente a mobilitare le energie indispensabili per il suo conseguimento. E’ forte perché rappresenta il fondamento ultimo del comportamento umano, che consente di operare le scelte più difficili senza creare profonde lacerazioni. E una scelta davvero difficile era alle porte.
    Nel 1949 la Germania non aveva ancora recuperato la piena sovranità, e non era agevole restituirgliela, soprattutto a causa della diffidenza francese. D’altra parte la sua posizione geografica e le sue risorse ne facevano un paese strategico per il contenimento dell’Unione Sovietica. Se si voleva risolvere il dilemma non c’era che una via: ancorare saldamente la Germania all’Europa, subordinando le basi della sua potenza — l’industria pesante e l’esercito — ad una organizzazione comune che includesse anche la Francia. A questo disegno mancava ancora un tassello essenziale, il tipo di organizzazione adatto a conseguire lo scopo.
    Com’è noto, il dilemma venne risolto da Jean Monnet che introdusse nel processo di integrazione europea il germe della Comunità, vale a dire una struttura adatta ad elaborare una politica comune senza eliminare il potere degli Stati che non erano ancora pronti a rinunciare alla loro sovranità assoluta. Iniziò così la seconda fase, quella che Albertini ha definito la fase economica.
    La prima Comunità — quella del carbone e dell’acciaio — mise insieme l’industria pesante dei Sei paesi. La seconda Comunità — quella di difesa — cercò di mettere insieme i loro soldati. La CECA fu un successo; la CED non ebbe invece altrettanta fortuna. La sua caduta all’Assemblea nazionale francese (era il 31 agosto 1954) sembrò, travolgere l’intero processo di unificazione europea. I governi, i partiti, gli uomini di cultura, l’opinione pubblica avevano investito tutta la loro passione in un’impresa che, a tratti, aveva assunto i toni di una vera e propria crociata. Il suo fallimento aveva generato tra i sostenitori dell’unità europea un profondo sentimento di frustrazione. Molti pensarono che un ciclo storico si era definitivamente concluso e che non sarebbe stato più possibile ricominciare daccapo.
    Lo smarrimento fu presto superato perché la fine della CED non significò la fine dei problemi che l’avevano motivata. Al contrario, essi rimanevano intatti anche se la morte di Stalin aveva attenuato, almeno da un punto di vista psicologico, la pressione dell’URSS sull’Occidente.
    Se la CED avesse avuto successo avrebbe portato alla Federazione europea perché, in democrazia, non può esistere un esercito senza un potere che lo controlli. Il suo fallimento convinse i governi che qualsiasi progetto che avesse comportato un immediato trasferimento di sovranità dalle nazioni all’Europa era destinato all’insuccesso. Essi decisero perciò di inoltrarsi lungo una via più graduale, capace di conciliare l’obiettivo immediato -proseguire nel cammino dell’integrazione con quello finale, la creazione degli Stati Uniti d’Europa, che nel 1954 era sembrata a portata di mano e che ora veniva rinviata ad un futuro lontano e indeterminato.
    Lo strumento più adatto per realizzare questo disegno si rivelò, ancora una volta, quello ideato da Jean Monnet. La Comunità economica europea, istituita nel 1957 dai Trattati di Roma, condusse al rapido smantellamento della maggior parte delle barriere doganali, all’affermazione della politica agricola comune, alla creazione di un mercato di dimensioni continentali che consentì all’Europa dei Sei di beneficiare di un periodo di sviluppo senza precedenti e di riconquistare, sia pure sul solo terreno economico, almeno una parte dell’autonomia che aveva perduto con la crisi irreversibile degli Stati nazionali.
    Il successo dell’integrazione europea negli anni Sessanta fu, paradossalmente, all’origine della sua crisi. L’Europa dei Sei era diventata, per quanto concerneva l’economia, un soggetto della politica mondiale e i suoi interessi non coincidevano più, o almeno non coincidevano necessariamente, con quelli degli Stati Uniti. Si poneva perciò il problema di ridefinire i rapporti internazionali non solo fra le due sponde dell’Atlantico, ma anche fra la Comunità europea e la Gran Bretagna, l’Unione Sovietica, il Giappone, i paesi emergenti.
    La gestione dei rapporti internazionali è il compito tipico di un governo e non di un Consiglio di sei ministri nazionali, le cui decisioni sono sempre il frutto di un compromesso che si attesta al livello più basso per ottenere anche il consenso dei paesi recalcitranti.
L’assenza di un governo europeo si fece sentire in maniera drammatica tra la fine degli anni Sessanta e i primi anni Settanta, quando i paesi europei si trovarono ad affrontare nello stesso tempo la crisi del sistema monetario internazionale, lo shock petrolifero e il disordine politico derivante dal declino della potenza americana. Attraverso questa difficile prova, l’integrazione europea fece il suo ingresso definitivo nella terza fase, la fase politica, di cui Albertini aveva già colto i segni premonitori nel 1963.
    Ciò non significa che i problemi affrontati in precedenza non presentassero risvolti politici; significa semplicemente che quei problemi potevano venire affrontati e risolti, sia pure non sempre in maniera soddisfacente, con il metodo comunitario. Se questo aveva talvolta rallentato il processo di integrazione, se aveva creato più di una tensione come nel caso della politica agricola comune, non aveva mai provocato il rischio della sua dissoluzione, com’è invece accaduto nei primi anni Settanta.
    Allora gli Europei toccarono con mano che la leadership americana si era indebolita a tal punto che gli Stati Uniti, da soli, non avrebbero più potuto ripristinare un ordine internazionale solido e pacifico. La storia richiamava gli Europei alle loro responsabilità. La ragione avrebbe voluto che si passasse, per usare il linguaggio dei nostri giorni, da una politica comune ad una politica unica, gestita cioè da un esecutivo europeo. Ma ancora una volta i governi europei imboccarono un’altra strada, pur abbozzando risposte che, confrontate con quelle del passato, erano molto più audaci.
    La prima risposta fu la creazione, nel 1973, del Consiglio europeo — un organo non previsto dai Trattati di Roma — che, riunendo periodicamente i massimi rappresentanti degli Stati ed impegnandoli direttamente sul terreno europeo, avrebbe dato nuovo impulso al processo di integrazione (nelle intenzioni di Jean Monnet, che lo aveva ideato, il Consiglio avrebbe dovuto costituire un governo europeo con il compito di guidare la transizione verso un governo europeo ed una Assemblea eletta a suffragio universale)[4].
La seconda risposta fu l’elezione diretta del Parlamento europeo decisa al Vertice di Roma del 1975 con l’intento di rafforzare le istituzioni comunitarie fondandole sul consenso popolare.
    La terza risposta fu la creazione, nel 1979, del Sistema monetario europeo. Questa decisione giungeva al termine di un decennio tormentato, durante il quale le economie dei paesi europei avevano mostrato un andamento divergente e le monete dei paesi più deboli si erano gravemente deprezzate. La creazione dello SME fu una svolta importante in quanto indicò la volontà degli Europei di riprendere nelle proprie mani il proprio destino abbandonato negli anni precedenti alle forze cieche che avevano alimentato il disordine internazionale.
    Sempre nel 1979 si tennero le prime elezioni dirette del Parlamento europeo. Le reazioni di fronte a questo evento furono di segno opposto. Nonostante la sua legittimazione popolare, una parte delle forze politiche e dell’opinione pubblica continuò a considerare il Parlamento di Strasburgo come una scatola vuota perché, non essendo il Parlamento di uno Stato, non era affiancato da istituzioni capaci di tradurre in atti concreti le sue delibere. Altri, invece, lo considerarono come il punto di partenza di un nuovo ciclo politico che si sarebbe concluso con la fondazione di uno Stato europeo. Sacharov, ad esempio, salutò le prime elezioni europee come l’alba della democrazia internazionale perché non era mai accaduto che cittadini di diversi paesi, divisi da odi secolari, eleggessero insieme il loro Parlamento; Duverger, che allora non nascondeva la sua avversione per l’Europa, scrisse che nella storia dell’umanità non si era mai dato il caso di un’Assemblea eletta a suffragio universale che non si fosse arrogata, prima o poi, poteri costituenti.
    Col passar del tempo, il Parlamento di Strasburgo si è rivelato, in effetti, più una scatola vuota che non un protagonista della costruzione europea, anche se durante la prima legislatura è apparso evidente quali avrebbero potuto essere le sue potenzialità se qualcuno avesse voluto sfruttarle. Fra il 1979 e il 1984, dopo una dura battaglia, Spinelli riuscì a coagulare, intorno al progetto di Trattato che porta il suo nome, una larghissima maggioranza di parlamentari europei. Se esso fosse stato accolto dai governi, avrebbe dato vita al primo nucleo federale europeo, limitato, nella fase iniziale, ai contenuti economici e monetari della Comunità, ma che in seguito sarebbe stato completato con gli altri contenuti (la politica estera, la difesa, ecc.). Invece i capi di Stato e di governo riuniti a Milano il 28 e 29 giugno 1985 non ebbero il coraggio di sottoscriverlo, ma non ebbero neppure il coraggio di respingerlo. Si limitarono a convocare una Conferenza intergovernativa incaricata di proporre i miglioramenti da apportare ai meccanismi decisionali della Comunità per renderli più efficaci.
    Si dice che quando si vuole insabbiare un progetto lo si affida ad una commissione. Ma se questa era la reale intenzione dei governi, almeno per una volta avevano fatto male i loro conti. Dalla Conferenza intergovernativa sortì l’Atto Unico, una misera cosa se paragonata al Trattato Spinelli, ma che, indicando l’obiettivo del mercato unico quale mezzo per rinsaldare l’integrazione economica e per abbattere le ultime barriere che ancora sopravvivevano all’interno della Comunità, ha rimesso all’ordine del giorno la questione della moneta europea, un traguardo il cui raggiungimento avrebbe posto, prima o poi, il problema del governo europeo.
    Il Vertice di Milano ha rappresentato un punto di svolta nel processo di integrazione europea anche per altre ragioni. Per la prima volta nella storia della Comunità si è arrivati ad un voto a maggioranza che ha fatto emergere i due schieramenti che si contrappongono ancora oggi: uno federalista (debolmente federalista, a dire il vero) che ha nei sei paesi fondatori il suo nucleo duro, l’altro confederalista nel quale si riconoscono i paesi, Gran Bretagna in testa, che non sono disposti a cedere neppure un briciolo della loro sovranità. Il voto a maggioranza esprimeva, con la forza delle cose, il nuovo orientamento adottato dai governi più europeisti i quali, invece di ricercare ad ogni costo una piatta unanimità com’era accaduto fino allora, manifestavano la volontà di stringere fra loro legami più stretti senza farsi condizionare dagli oppositori.
    Il resto è storia più recente. Il crollo del muro di Berlino nel 1989 e quello dell’Unione Sovietica nel 1991 hanno decretato la scomparsa del nemico storico e la fine dell’equilibrio bipolare all’ombra del quale gli Europei avevano costruito la loro unità. Venuto meno il principale nemico, gli Americani potevano alleggerire i loro impegni internazionali, a cominciare dall’Europa, dove erano stati presenti in forze fin dai primi anni del dopoguerra. Com’era già accaduto all’inizio degli anni Settanta l’Europa si ritrovò a fare i conti con sé stessa, e per risolvere i suoi problemi poteva contare soltanto sulle proprie forze. Con una ulteriore complicazione rispetto a vent’anni prima: mentre allora il quadro politico che aveva governato le relazioni internazionali nel secondo dopoguerra si era semplicemente indebolito, ora si era completamente dissolto. La reazione europea doveva essere perciò molto più pronta e radicale.
    La risposta a quegli eventi è stata il Trattato di Maastricht. Una risposta contraddittoria, perché all’Unione vengono attribuite tutte le funzioni tipiche di uno Stato moderno – la moneta, la politica estera, la cittadinanza, la politica sociale — ma non i poteri necessari per il loro esercizio.
    La decisione più avanzata del Trattato di Maastricht ha riguardato la moneta unica che, salvo catastrofi imprevedibili, vedrà la luce il 1° gennaio 1999. E’ probabile che l’economia europea potrà ricevere dalla moneta unica nuova linfa per il suo sviluppo, generando l’illusione che i nostri Stati possano rinascere a nuova vita. Non c’è nulla di strano in ciò. Era già accaduto nel secolo scorso con lo Zollverein, ed è accaduto nel secondo dopoguerra con il Mercato comune. Ma le illusioni non cessano di essere tali anche se vengono scambiate per realtà.
    Una moneta non può vivere in eterno senza uno Stato, e un’unione economica e monetaria destinata ad incidere profondamente sulla vita quotidiana degli Europei e sugli equilibri mondiali, non può durare a lungo senza un governo. D’altra parte l’Unione europea dovrà presto affrontare una questione esplosiva, quella dell’allargamento che porterà i suoi paesi membri prima a diciotto, poi a venti e infine a venticinque o trenta. Basta menzionare questi numeri per concludere che senza riforme istituzionali adeguate essa andrà incontro alla paralisi totale.
    Del resto anche i capi di Stato e di governo riuniti a Maastricht erano ben consapevoli della fragilità del loro disegno. Lo stesso Trattato prevedeva infatti la convocazione di una Conferenza intergovernativa per migliorare i meccanismi decisionali dell’Unione. La solita montagna che ha partorito il classico topolino. Dal punto di vista delle riforme istituzionali necessarie per trasformare l’Unione in una vera e propria federazione, il Trattato di Amsterdam che ha concluso i lavori della Conferenza ha lasciato le cose com’erano. Tuttavia questi maldestri tentativi di completare la costruzione europea con istituzioni più efficaci sono la testimonianza palese del fatto che la fase politica del processo di unificazione sta arrivando al suo epilogo, perché i governi sono sempre meno in grado di affrontare i problemi vitali per i propri cittadini con istituzioni ormai superate, siano esse europee o nazionali.
    Concludendo questo breve profilo dell’integrazione europea, vorrei ritornare ancora una volta allo scritto di Albertini del 1963. Mettendo in luce le contraddizioni che avrebbero costellato il processo di unificazione europea fino all’ultima tappa, Albertini affermava: «Bisogna infine osservare, circa la conclusione del processo, che sia il dinamismo governativo che quello extra governativo non potranno arrestarsi perché nulla può togliere di mezzo l’alternativa della debolezza nella divisione e della forza nell’unità. E allora, col progresso dell’integrazione, si giungerà ad un punto nel quale i governi si troveranno di fronte a problemi la cui istanza unitaria sarà così profonda da richiedere un governo unico»[5]. A quel punto siamo arrivati.
 
 

 


[1] L. Einaudi, Lo scrittoio del presidente. 1948-1955, Torino, Einaudi, 1956, p. 89.
[2] M. Albertini, «L’integrazione europea, elementi per un inquadramento storico», in L. Levi e S. Pistone (a cura di), Trent’anni di vita del Movimento Federalista Europeo, Milano, Franco Angeli, 1973, pp. 14-34.
[3] Ibidem, p. 18.
[4] J. Monnet, Mémoires, Parigi, Fayard, 1976, p. 592.
[5] M. Albertini, op. cit., p. 23.

 

 

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