Anno LXII, 2020, Numero 3, Pagina 162
Il potere politico:
dallo Stato nazionale allo Stato federale*
GIOVANNI SALPIETRO
Definire il potere politico.
In primo luogo, è necessario fornire una definizione di partenza di “potere”: nella sua accezione più generica si può identificare il “potere” come “capacità da parte di un attore di influire sul comportamento di un gruppo, di influenzarne le opinioni, le decisioni, le azioni, i pensieri”.[1]
Sono invece gli “strumenti” utilizzati per l’esercizio del “potere” a definirne la tipologia. Ad esempio, possiamo definire il potere come “religioso” o “simbolico” se le azioni del gruppo di riferimento sono influenzate da credenze o simboli. Diversamente, se chi esercita il potere usa le proprie risorse materiali per influenzare le azioni di chi ne ha meno, esercita un potere di tipo economico.
La scienza politica, dalla sua nascita, si è interrogata su come definire invece un tipo di potere più complesso e non immediatamente riconoscibile, cioè il potere politico. Una delle definizioni più classiche di potere politico è quella che collega il potere all’esercizio della forza. Si tratta dunque di quel filone della scienza politica iniziato dal Leviatano di Hobbes e che giunge fino a Weber, il quale ad esempio considera la forza per la sua definizione di Stato inteso come l’attore che “pretende per sé (con successo) il monopolio dell’uso legittimo della forza”.[2] Partendo da tale assunto, il concetto di potere politico si lega indissolubilmente al concetto di Stato, inteso come lo Stato moderno europeo del sistema post-Westfaliano. È con la nascita dello Stato moderno, infatti, che il potere politico comincia ad assumere una sua forma distinta e autonoma rispetto ad altre forme di potere (religioso, economico, coercitivo). Il potere politico si potrebbe dunque identificare come il potere del governo degli Stati moderni e delle loro evoluzioni contemporanee in quanto unici detentori (legittimi) dell’uso della forza. Secondo questa impostazione, l’impiego della forza è dunque il carattere essenziale del potere politico.
Questa concezione del potere politico (o di governo[3]) legata all’esercizio della forza/violenza è stata oggetto però di numerose critiche e ridefinizioni in letteratura, di cui, per ragioni di praticità, non può essere fatta una disamina completa in questo saggio.
A parere di chi scrive appare utile presentare un’interpretazione più completa del potere di governo che ridimensiona il ruolo della forza come carattere essenziale del potere. Si tratta del contributo di Mario Stoppino presentato nel saggio Potere e Teoria Politica. In questo testo, si critica l’idea che il potere politico possa essere definito sulla base esclusiva della violenza; piuttosto la violenza si configura come mezzo specifico/strumento del potere politico. Ciò su cui Stoppino riflette per giungere ad una definizione più ampia e completa del potere politico non è tanto lo strumento del potere politico (cioè la violenza), ma la sua funzione.
È la funzione del potere politico, cioè ciò che esso produce, a definirlo e distinguerlo da altre forme di potere sociale organizzato. Esprimendo il concetto in una forma abbreviata, il potere politico è “il potere che produce potere, sotto forma di diritti, per una società”.[4]
In ogni società (e ancora più evidentemente nei regimi liberaldemocratici) vi sono quattro tipi di diritti principali: “libertà”, “facoltà”, “potestà” e “spettanze”; a ciascun tipo di diritto corrisponde un dovere, inteso come conformità da parte di altri individui e gruppi.
In primo luogo, le libertà, ad esempio la libertà di spostarsi nel territorio dello Stato o la libertà di riunione o di associazione, o ancora la libertà religiosa, richiedono conformità nel senso del non impedimento da parte di chicchessia nell’ambito della società (incluse le autorità politiche e i loro agenti). In secondo luogo, sono facoltà, per esempio, quella di ottenere una data quantità di cose offerte al pubblico, pagando il prezzo corrispettivo, o quelle connesse con il diritto di proprietà su di un bene. Alle facoltà corrispondono delle conformità (obblighi) particolari e richiedono sempre la non interferenza da parte di tutti i membri della società. In terzo luogo, le potestà, come quelle di un direttore di azienda sopra gli individui che prestano in essa il proprio lavoro, richiedono specifiche disposizioni stabilizzate alla conformità da parte dei sottoposti. Le spettanze, infine, sono diritti a determinate cifre di denaro o a date quote di servizi sociali (ciò che in termini moderni potremmo identificare come welfare state).
Tutti i diritti menzionati sono prodotti dal governo o dai suoi agenti e sono poteri più o meno durevoli, stabilizzati nel tempo e generalizzati nello spazio sociale. Questi sono “poteri garantiti” per i quali, di fronte alla non conformità da parte di altri membri del campo sociale, possiamo sempre rivolgerci al giudice, perché li reintegri. Proprio questa funzione di produzione di diritti distingue il potere politico dalle altre forme di potere.
Definita dunque la funzione del potere politico, è possibile esaminare i modi attraverso cui il potere politico produce i diritti menzionati, o meglio quelle che definiremo come le forme di produzione politica.
Pensando proprio all’esempio degli Stati europei moderni e contemporanei, la prima forma di produzione politica è la regolazione (cioè l’istituzione delle leggi che regolano il gioco sociale, le regole dunque che garantiscono l’ordine interno — o protezione interna — agli Stati). Un’altra forma di produzione politica è invece la “protezione esterna”, cioè ciò che garantisce la difesa delle persone e dei loro beni dalle aggressioni provenienti dall’esterno dello Stato mediante l’istituzione dell’esercito.
È in relazione a queste due prime forme di produzione politica che si può reinserire la violenza; protezione interna e protezione esterna sono lo scopo minimo degli Stati e il monopolio tendenziale della violenza è lo strumento specifico degli Stati che serve a garantire queste due forme di produzione politica.
Infine, possiamo identificare ulteriori due forme di produzione politica che caratterizzano maggiormente gli Stati moderni e contemporanei: la “facilitazione” (produzione cioè di diritti e facoltà che hanno lo scopo di migliorare la cooperazione sociale: ad esempio la coniazione della moneta o l’istituzione di una banca centrale) e l’”allocazione” (cioè la produzione di diritti-spettanze).
Va aggiunto infine che, perché la produzione politica (nelle sue diverse forme) possa operare con successo, debbono intervenire anche altre attività del potere politico (o dei suoi agenti). Sono attività che, considerate in sé stesse, non sono forme di produzione politica, poiché non producono “diritti” di per sé. Tuttavia, si tratta di attività che corrispondono a strumenti indispensabili per la produzione politica e che Stoppino definisce come “attività strumentali”.[5] Tra queste, se ne possono identificare alcune come fondamentali:
- l’organizzazione delle istituzioni e degli apparati impegnati nell’una o nell’altra forma di produzione politica (ad esempio: l’esercito, il sistema giudiziario, il sistema sanitario pubblico, ecc.);
- l’estrazione di risorse dalla società mediante l’imposizione fiscale in quanto nessuna istituzione o apparato può operare con efficacia in mancanza di una adeguata copertura economica.
Abbiamo visto dunque come il potere politico si può definire in base alla sua funzione di produzione di diritti garantiti all’interno della società di riferimento. Ha degli scopi minimi (di produzione politica) nella realizzazione della pace interna ed esterna, che consegue mediante la minaccia dell’uso della forza, ma anche degli scopi di produzione politica volti alla realizzazione della cooperazione sociale mediante le forme di produzione dette di facilitazione e allocazione. Il potere politico necessita infine di istituzioni in grado di rendere efficaci le decisioni politiche e di un sistema di reperimento delle risorse per realizzarle nel concreto.
Potere politico e Stato: dallo Stato nazionale allo Stato federale.
L’analisi finora fatta tiene conto della relazione tra potere politico e Stato, inteso nella forma dello Stato moderno nato con la nascita del sistema westfaliano. A seguito della Pace di Westfalia del 1648, è nato quello che in seguito è stato definito il modello dello “Stato moderno”, caratterizzato dall’esistenza di un ente sovrano, dotato di personalità giuridica, che esercita su un dato territorio un potere eminente (la sovranità), disponendo del monopolio dell’uso legittimo della forza. Sul piano delle relazioni internazionali, gli Stati moderni si riconoscono tra loro, formalmente, come pari. Dalla pace di Westfalia fino all’inizio dell’Ottocento, in Europa si sono affermati dunque gli Stati assoluti, retti da monarchie che hanno accentrato il potere politico nella figura del sovrano (fino quasi a creare in alcuni casi una sovrapposizione tra la figura del monarca e lo Stato, concetto riassunto perfettamente dall’espressione “L’Etat, c’est moi!” attribuita al Re di Francia Luigi XIV). A partire dalla Rivoluzione francese e via via con l’affermarsi dei movimenti nazionalisti dell’Ottocento, lo Stato assoluto ha lasciato il posto alla nascita degli Stati nazionali sulla base dell’idea, contestabile, che lo Stato dovesse essere espressione del popolo-nazione. Tuttavia, al di là dei cambi di regime che avvennero con la transizione dai regimi assoluti a quelli dell’Ottocento, l’affermazione degli Stati nazionali ha lasciato inalterati i principi su cui si basava la sovranità westfaliana, cioè esercizio del potere all’interno degli Stati e relazioni tra pari sul piano internazionale. La sovranità di tipo westfaliano è pertanto un concetto che esiste in correlazione alla sussistenza di uno Stato, al di là della forma che esso possa avere (assoluto, nazionale o federale); anche gli Stati federali (come ad esempio gli USA, la Svizzera o la Germania) esercitano una sovranità di tipo westfaliano.
È innegabile, comunque, che il potere politico in Europa si sia declinato nella forma degli Stati nazionali. Ciò che come federalisti ci preme comprendere è il percorso che conduce alla creazione di un potere politico al di sopra degli Stati nazionali. La novità del processo di integrazione europea è quella di avere come obiettivo la nascita di un potere che ancora non esiste e che deve unificare poteri politici statali dalla fortissima identità politica e storica.
A tale scopo appare utile citare il contributo di Albertini nel saggio La Federazione in cui si disamina l’esperienza dei padri costituenti americani, ed in particolare di Alexander Hamilton. Quel processo portò infatti al superamento del potere politico dei singoli Stati a favore della creazione di un potere politico nuovo per un livello di governo al di sopra di essi.
Nel 1778 le tredici colonie, ancora in guerra per la propria indipendenza, avevano costituito le prime istituzioni comuni. In particolare, un Congresso composto dai delegati degli Stati. Tuttavia, va osservato che quelle istituzioni comuni avevano dei poteri relativamente deboli (se non inconsistenti) rispetto ai singoli Stati. I delegati al congresso potevano essere revocati in qualsiasi momento dagli Stati da cui erano nominati. In teoria, il Congresso poteva dichiarare guerra, gestire le relazioni internazionali e organizzare l’esercito. Tuttavia, non disponeva degli organi esecutivi o giudiziari per poter adempiere alle proprie funzioni: “poteva decretare la leva dell’esercito, ma il reclutamento dei soldati stava nelle mani degli Stati; poteva gestire un fondo comune, ma chi poteva votare e riscuotere tasse erano gli Stati. Il Congresso poteva pertanto fissare le quote di uomini e di denaro; ma per averle, doveva chiederle agli Stati”.[6] Possiamo osservare già adesso come la situazione americana non attribuisse al Congresso un vero potere politico, così come lo abbiamo definito nei paragrafi precedenti, per via della mancanza di:
- un potere di produrre diritti;
- realizzazione della pace esterna;
- istituzioni;
- reperimento delle risorse.
Non si può dunque parlare di potere politico del Congresso, giacché il potere politico rimaneva titolarità degli Stati. Tale situazione non deve del resto sorprendere dal momento che gli appena nati Stati americani, avevano come unico riferimento politico la situazione europea, divisa in singoli Stati sovrani, di cui replicavano il modello. Tuttavia, la scelta di un modello basato sulla sovranità esclusiva dei singoli Stati americani rischiava di compromettere la sopravvivenza dell’Unione, in quanto i singoli interessi degli Stati in contrasto tra loro non consentivano l’adozione di politiche efficaci da parte del Congresso.
D’altro canto, sussisteva la proposta di chi voleva l’affermarsi di un unico Stato unitario americano che eliminasse la sovranità dei tredici Stati, anche in questo caso con in mente il modello dello Stato sovrano europeo. Tuttavia, questa opzione appariva già all’epoca poco praticabile in quanto veniva vista come una “minaccia alle libertà conquistate con la rivoluzione”.[7]
Fu in tale contesto che l’intuizione degli autori dei Federalist Papers, ed in particolare di Alexander Hamilton, consentirono un superamento dello status quo. Hamilton scrisse: “La scienza politica […] è molto progredita. È ora ben compresa l’efficacia di vari principi, che non erano conosciuti, od erano imperfettamente conosciuti, dai nostri predecessori. La regolare distribuzione del potere in distinti rami, la introduzione di freni e bilanciamenti legislativi, la istituzione di Corti, composte da giudici che mantengono il loro ufficio, finché dura il loro buon comportamento, la rappresentanza del popolo nel legislativo per mezzo di deputati di sua propria elezione, queste o sono scoperte interamente nuove, o hanno fatto il loro principale progresso verso la perfezione nei tempi moderni. Sono mezzi, e potenti mezzi, con i quali le virtù del governo repubblicano possono venir mantenute e le sue imperfezioni diminuite od evitate. A questo elenco di condizioni esistenti che tendono al miglioramento dei sistemi popolari di governo civile, io mi avventurerò ad aggiungerne una, per nuova e strana che possa apparire a qualcuno, ed intendo l’allargamento dell’orbita dentro la quale tali sistemi devono ruotare, sia in relazione ad un singolo Stato, sia in relazione al consolidamento di parecchi piccoli Stati in una grande confederazione.”[8]
La novità apportata da Hamilton è immaginare un’organizzazione dello Stato, e conseguentemente del potere politico, completamente nuova. La novità consiste nel creare un’area costituzionale in cui realizzare la convivenza tra più Stati, in cui il governo Comune è:
- “nazionale” per quanto riguarda la fonte del suo potere, ed il modo di esercitarlo. Questo potere deriva direttamente dai cittadini col suffragio, e si esercita direttamente su di essi con le leggi di un legislativo e l’amministrazione di un esecutivo;
- “federale” per quanto riguarda l’estensione, perché la sfera delle sue competenze è limitata dalla sfera delle competenze degli Stati membri, i cui poteri derivano anch’essi direttamente dai cittadini ed ai cittadini direttamente si rivolgono.[9]
La federazione si configura quindi come associazione dotata di potere proprio di membri dotati di potere proprio (ma con competenze e livelli di governo diversi).
In tale nuova organizzazione del potere, la Costituzione assume la dimensione entro cui si stabiliscono i poteri dei vari livelli di governo (federale e statale). A tal proposito appare utile citare il contributo di Kenneth C. Wheare nella sua opera Del governo federale, nel quale definisce il “principio federale” come “sistema di divisione dei poteri che permette al governo centrale e a quelli regionali di essere, ciascuno in una data sfera, coordinati ed indipendenti”[10].
Il passaggio pratico che ha poi consentito l’attribuzione di potere da parte del livello federale fu la scelta di Hamilton di creazione di una fiscalità federale, cioè la capacità per il potere politico federale di raccogliere le risorse necessarie alla realizzazione dei suoi obiettivi in autonomia dal potere degli stati. Nei Federalist Papers Hamilton, ragionando sulla necessità dell’Unione di raccogliere le risorse necessarie al reclutamento e mantenimento dell’esercito americano, rileva infatti le criticità di un bilancio dell’Unione dipendente dalle singole contribuzioni nazionali, affermando che “non v’è modo alcuno di liberarsi da questi inconvenienti se non consentendo a che il governo nazionale — qui da intendersi come governo federale — si procuri direttamente le proprie entrate nel modo che esso riterrà più opportuno”.[11]
Considerazione sull’Unione europea: verso un potere politico europeo?
Appare utile fare un breve cenno in merito alla situazione europea attuale. L’interrogativo da porsi è se oggi possiamo parlare di un potere politico europeo.
Alla luce di quanto descritto nei paragrafi precedenti e sulla base delle definizioni che sono state presentate, si può affermare che non c’è ancora un vero potere politico (o di governo) a livello europeo, men che meno di tipo federale. Nonostante esistano delle istituzioni dell’Unione europea, queste hanno delle competenze i cui limiti sono posti dal potere politico degli Stati nazionali, i quali mantengono ancora intatta la propria sovranità su materie cruciali.
Il grande vulnus che si è reso evidente già a partire dalla crisi dei debiti sovrani, è la mancanza di un bilancio europeo autonomo rispetto ai contributi degli Stati nazionali (tratto in comune col Congresso americano prima del salto federale). È con il superamento di questa incapacità dell’Unione di affrontare le crisi a causa di risorse limitate e decise dai compromessi degli Stati membri, che si possono gettare i presupposti per la costruzione di un potere politico europeo in senso federale.
L’adozione del piano Next Generation EU, in risposta alla crisi determinata dall’epidemia da coronavirus, rappresenta una grande opportunità per porre finalmente il tema di una vera fiscalità europea. Per la prima volta si è infatti affermata l’idea che l’Unione possa direttamente indebitarsi sul mercato per reperire delle risorse; il salto necessario, e che dovrà essere il principale argomento di dibattito nei prossimi mesi, consiste nell’affermare il principio per cui a fronte della possibilità di indebitarsi esista anche un potere fiscale dell’Unione in grado di garantire i prestiti presi. È emblematico che problemi simili furono affrontati anche da Alexander Hamilton che nel trentesimo Federalist Paper scrive: “La possibilità di costituire dei nuovi fondi con nuovi tributi imposti di propria autorità consentirebbe al governo nazionale di ricorrere a prestiti per qualunque somma di cui esso potesse aver bisogno. Gli stranieri, come i cittadini americani, potrebbero notevolmente fidarsi di questi impegni, mentre l’aver fiducia in un governo, che a sua volta dipende da tredici altri governi per quel che riguarda i mezzi per far fronte ai propri impegni, richiederebbe […] una notevole dose di fiducia che, a dire il vero, non è facile trovare […].”[12]
Creare una competenza fiscale europea è dunque il primo passo per la realizzazione di un potere politico europeo e per la battaglia verso l’Unione politica del continente; la Conferenza sul futuro dell’Europa, nell’augurio che possa avere inizio nel più breve tempo possibile, potrà dirsi di successo se riuscirà a porre questo tema come priorità del dibattito sul futuro dell’Unione.
* Relazione presentata alla riunione dell’Ufficio del Dibattito del Movimento federalista europeo su Il federalismo e i concetti di potere politico, potenza, statualità e sovranità, svoltatsi a Firenze il 17-18 ottobre 2020.
[1] Vocabolario Treccani, voce «potere».
[2] Max Weber, Economia e società, p. 692.
[3] “La parola ‘governo’ può essere impiegata, oltre che nel suo significato specialmente politico, anche in un senso generico, che indica la funzione di direzione di qualsivoglia gruppo od organizzazione”, Mario Stoppino, Potere e Teoria Politica, Milano, Giuffrè, 2015, p. 272.
[4] Mario Stoppino, op. cit., p. 291.
[5] Mario Stoppino, op. cit., p. 304.
[6] Mario Albertini, La politica e altri saggi, La Federazione, Milano, Giuffrè, 1963, p. 35.
[7] Lucio Levi, La Federazione: costituzionalismo e democrazia oltre i confini nazionali, saggio contenuto in Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, Il Federalista, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 23.
[8] Alexander Hamilton citato in: M. Albertini, op. cit., p. 42.
[9] Mario Albertini, op. cit., p. 49.
[10] Kenneth C. Wheare, Del governo federale, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 50.
[11] Per un maggiore approfondimento si leggano i Federalist Papers numeri 12, 21 e 30 in Alexander Hamilton et al., Il Federalista, op. cit..
[12] Alexander Hamilton, Federalist Paper n. 30, in Id. Il Federalista, op. cit., p. 318.
