La guerra in Ucraina e l’allargamento dell’Unione europea: prospettive e problemi

Anno LXVII, 2025, Numero 1, Pagina 8

La guerra in Ucraina
e l’allargamento dell’Unione europea:
prospettive e problemi

FABRIZIO FABBRINI

I Introduzione

Le guerre hanno profonde conseguenze geopolitiche.[1] Il 28 febbraio 2022, quattro giorni dopo l’inizio della massiccia invasione dell’Ucraina da parte della Russia, il Presidente, il Primo Ministro e il Presidente del Parlamento dell’Ucraina hanno congiuntamente presentato all’Unione europea la domanda di adesione dell’Ucraina all’UE.[2] Essa è stata rapidamente seguita dalla domanda di adesione da parte della Moldavia.[3] La guerra ha anche rivitalizzato il processo di adesione di altri paesi candidati dell’Europa dell’Est e dei Balcani occidentali, che in precedenza era in fase di stallo. L’UE non manifesta più la sua precedente riluttanza rispetto all’ampliamento, con la Presidente della Commissione europea, Ursula van der Leyen, che saluta la prospettiva di un’Unione allargata come “un investimento nella sicurezza [dell’UE]”,[4] e il Presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, che dichiara il suo desiderio di accelerare l’espansione dell’UE verso Est, completando l’intero processo entro il 2030.[5]

L’obiettivo di questo saggio è di esaminare, da una prospettiva di diritto e politiche dell’UE, i principali passi compiuti dall’UE in risposta all’aggressione russa dell’Ucraina[6] nella politica di allargamento e vicinato. In particolare il saggio offre una panoramica dell’avvio dei negoziati con l’Ucraina e la Moldavia, della concessione dello status di candidato alla Georgia e alla Bosnia-Erzegovina, del rilancio del processo di allargamento con Albania, Kosovo, Montenegro, Macedonia del Nord e Serbia, che, assieme alla Turchia, erano già paesi candidati nella lista d’attesa per entrare nell’UE. Il saggio descrive inoltre le altre iniziative dell’UE conseguenti all’aggressione russa volte ad incrementare la cooperazione transnazionale e le collaborazioni, compresa la creazione di una nuova istanza — la Comunità politica europea —, per cooperare con un’Europa più ampia prima del completamento del processo di allargamento. Infine, esso analizza gli sforzi dell’UE per approfondire la sua partecipazione ad altri enti europei e transatlantici come il Consiglio d’Europa e la NATO, così come la cooperazione con altri Stati europei, compreso l’ex-membro: il Regno Unito.

L’UE ha risposto alla prima guerra su vasta scala sul continente europeo dopo la Seconda Guerra mondiale aprendo il cammino verso l’ingresso nell’UE all’Ucraina e ad altri Stati europei dell’Est e creando o rafforzando altre organizzazioni per la cooperazione transnazionale tra Stati che condividono gli stessi ideali. In risposta alla minaccia militare e agli sforzi di destabilizzazione posti dalla Russia alla sicurezza e all’indipendenza dell’Ucraina e di altri Stati post-sovietici, l’UE ha confermato la sua capacità di attrazione come faro di libertà, democrazia, sicurezza e prosperità ed il progetto di integrazione europea ha dimostrato di mantenere il suo dinamismo. La decisione dell’Ucraina di richiedere l’ingresso appena pochi giorni dopo l’inizio dell’aggressione su vasta scala da parte della Russia è la testimonianza del fatto che l’appartenenza all’UE è largamente considerata il miglior modo per preservare la libertà.

Tuttavia, la prospettiva di una UE con 35 o più membri solleva profonde sfide costituzionali, che questo saggio si propone di mettere in luce. Per cominciare, l’esperienza dei precedenti allargamenti ha rivelato che la condizionalità pre-adesione non ha sempre funzionato, in particolare a causa del crescente fenomeno dell’arretramento democratico in diversi nuovi Stati membri come l’Ungheria e la Polonia, noto come “crisi dello Stato di diritto”.[7] C’è inoltre la preoccupazione che i futuri allargamenti possano ulteriormente mettere sotto sforzo le strutture di governo dell’UE, che dipendono pesantemente dall’unanimità nel processo decisionale in seno al Consiglio dell’Unione europea e al Consiglio europeo. Di fatto, se prendere decisioni nell’UE con 27 Stati membri si è rivelato difficile — soprattutto in campi legati alla politica estera e di sicurezza (PESC) e a materie finanziarie — aumentare il numero degli Stati membri fino ipoteticamente a 35 non farà che aggravare queste sfide. In tale contesto c’è una crescente richiesta affinché l’UE adatti la sua struttura istituzionale per essere pronta all’allargamento. Tuttavia, a causa dei veti nazionali, essa non è riuscita finora a fare significativi progressi sulla via della riforma dei Trattati e rimane così impreparata a queste sfide dell’allargamento.

Il saggio è così strutturato: la Sezione II esamina i passaggi fondamentali adottati dall’UE in risposta alla guerra d’aggressione della Russia e a sostegno della libertà dell’Ucraina e degli altri Stati dell’Europa orientale e dei Balcani occidentali, tra cui il rilancio del processo di allargamento, la creazione della Comunità Politica Europea e il rafforzamento delle partnership con il Consiglio d’Europa, la NATO e altri paesi europei come il Regno Unito. La Sezione III discute le principali conseguenze per la politica di allargamento legate alla decisione di avviare i negoziati per l’ingresso dell’Ucraina in risposta all’aggressione russa e mette in luce la natura dinamica dell’attuale panorama della governance europea. La Sezione IV analizza le sfide costituzionali che l’allargamento crea per l’UE e sottolinea la scarsa preparazione sia dei paesi candidati, sia della stessa UE, data la sua incapacità trovare un accordo sulle riforme tanto necessarie. La Sezione V conclude riflettendo sulle questioni aperte circa il futuro dell’Europa.

1. La risposta dell’UE all’aggressione russa

1.1 Il rilancio del processo di allargamento.

La guerra in Ucraina ha avuto importanti conseguenze per il processo di allargamento. Com’è noto, dopo l’ingresso della Croazia nel 2013, il processo di allargamento si è arrestato. Sebbene diverse nazioni dei Balcani occidentali avessero formalmente fatto progressi nel percorso di adesione all’UE, nel 2014 l’allora Presidente della Commissione, Jean-Claude Junker, ha annunciato che nessun nuovo Stato sarebbe entrato nell’UE durante il suo mandato.[8] Nel 2019 la decisione di autorizzare i negoziati per l’ingresso dell’Albania e della Macedonia del Nord furono bloccati dalla Francia, con il sostegno della Danimarca e dell’Olanda.[9] La Francia sosteneva che fosse necessaria una riforma del processo di adesione per affrontare meglio le sfide che questi Stati si trovavano ad affrontare, con un maggiore pilotaggio politico delle procedure.[10] In assenza della necessaria unanimità in seno al Consiglio europeo, la questione è stata rinviata alla Commissione, che ha proposto una nuova metodologia per i negoziati di adesione.[11] In definitiva, però, non si è verificato alcun progresso e nessun nuovo Stato è stato ammesso nell’UE.

La guerra in Ucraina ha profondamente modificato lo status quo, portando a una rivitalizzazione del processo di allargamento. Il 24 giugno 2022 — appena quattro mesi dopo l’inizio dell’aggressione russa — il Consiglio europeo ha concesso all’Ucraina e alla Moldavia lo status di paese candidato, riconoscendo anche alla Georgia la possibilità di divenire candidato.[12] Il 15 dicembre 2022, il Consiglio europeo ha concesso lo status di candidato alla Bosnia-Erzegovina.[13]. La Comunicazione della Commissione sulla politica di allargamento dell’8 novembre 2023 ha preso atto del nuovo slancio nell’atteggiamento dell’UE nei confronti dall’allargamento, sottolineandone i benefici per l’UE e cogliendo l’opportunità di far progredire i negoziati per l’adesione degli Stati dei Balcani occidentali e dell’Europa dell’Est.[14] Su questa base, il 15 dicembre 2023 il Consiglio europeo ha deciso di aprire i negoziati con l’Ucraina e la Moldavia,[15] di concedere lo status di candidato alla Georgia[16] ed espresso la sua intenzione sia di aprire i negoziati per l’adesione con la Bosnia-Erzegovina,[17] sia di portarli avanti con la Macedonia del Nord.[18] Appena tre mesi dopo, in seguito ad una valutazione positiva da parte della Commissione,[19] il Consiglio europeo ha deciso di aprire i negoziati di adesione con la Bosnia-Erzegovina,[20] dando l’impressione che la procedura accelerata per la candidatura dell’Ucraina potrebbe aver avuto un effetto a catena sulla velocità dei progressi dei negoziati con altri paesi candidati.

I negoziati ufficiali per l’adesione dell’Ucraina e della Moldavia sono iniziai il 25 giugno 2024 in occasione della prima conferenza intergovernativa sull’allargamento.[21] Nello stesso giorno, l’Unione europea ha anche pubblicato la sua posizione generale, che includeva il suo quadro negoziale, approvato dal Consiglio il 21 giugno 2024.[22] La posizione generale salutava “il momento storico […] che segna una pietra miliare nelle relazioni [UE-Ucraina]”[23] e sottolineava come l’adesione dell’Ucraina all’UE avesse un significato particolare alla luce “dell’ingiustificata e non provocata guerra di aggressione da parte della Russia”.[24] Affermava che i colloqui per l’adesione si sarebbero basati sui criteri di Copenaghen sull’ammissibilità all’adesione all’Unione e sulla nuova metodologia per l’adesione,[25] mettendo così in chiaro che la discussione sarebbe cominciata dagli aspetti fondamentali relativi alla democrazia, allo Stato di diritto e ai diritti umani e che il continuo rispetto di questi standard “avrebbe determinato il ritmo complessivo dei negoziati”.[26] Il quadro negoziale specificava ulteriormente i principi, le procedure e la sostanza dei negoziati, affermando che il loro ritmo sarebbe “dipeso dai progressi dell’Ucraina nel soddisfare i requisiti per l’adesione”,[27] ma che l’Unione sarebbe rimasta aperta a forme di “integrazione accelerata e di introduzione graduale delle singole politiche europee”.[28] Il quadro negoziale ha anche esplicitato che la Commissione conservava il potere di sospendere i negoziati, subordinatamente ad un voto a maggioranza qualificata inversa del Consiglio, in caso di “una grave e persistente violazione da parte dell’Ucraina dei valori su cui si fonda l’UE”,[29] ribadendo nel contempo il ruolo del Consiglio di decidere, deliberando all’unanimità, “sulla chiusura provvisoria”[30] di ciascuno dei 32 capitoli del negoziato.[31]

1.2. L’istituzione delle Comunità politica europea.

Riconoscendo il fatto che, nonostante le buone intenzioni e gli sforzi rinnovati, il processo di allargamento potrebbe richiedere anni, l’UE, in risposta alla guerra in Ucraina, ha deciso anche di istituire una nuova istanza: la Comunità Politica Europea. Il Presidente Emmanuel Macron ha lanciato l’idea il 9 maggio 2022[32] in occasione dell’evento conclusivo della Conferenza sul Futuro dell’Europa.[33] Secondo il Presidente Macron, “Cette organisation européenne nouvelle permettrait aux nations européennes démocratiques adhérant à notre socle de valeurs de trouver un nouvel espace de coopération politique, de sécurité, de coopération en matière énergétique, de transport, d'investissements, d'infrastructures, de circulation des personnes et en particulier de nos jeunesses”.[34]

La Comunità Politica Europea dovrebbe servire come più largo forum che collega l’UE a Stati che, come l’Ucraina, cercano di aderirvi, ma anche a Stati come il Regno Unito, che non ne fanno più parte. Come ha affermato il Presidente Macron, entrare nella Comunità Politica Europea “ne préjugerait pas d'adhésions futures à l'Union européenne, forcément, comme elle ne serait pas non plus fermée à ceux qui ont quitté cette dernière”.[35]

Il Consiglio ha prontamente sostenuto il progetto della Comunità Politica Europea il 23-24 giugno 2022, nella stessa riunione in cui ha concesso all’Ucraina lo status di candidato all’adesione all’UE e l’Unione ha svolto un ruolo di primo piano nell’organizzare questa nuova istanza. La prima riunione della Comunità Politica Europea si è svolta a Praga, nella Repubblica Ceca — lo Stato membro dell’UE che deteneva in quel momento la presidenza del Consiglio — il 6 ottobre 2022. La seconda riunione ha avuto luogo a Chisinau, in Moldavia, il 1° giugno 2023. La terza si è svolta a Granada, in Spagna, nell’ottobre 2023, anche questa volta sotto l’egida della Presidenza a rotazione del Consiglio. La quarta è stata ospitata dal Regno Unito, un ex-membro dell’UE, nel luglio 2024 e la quinta a Budapest, in Ungheria, nel novembre 2024. Alla prima riunione della Comunità Politica Europea nell’ottobre 2022 hanno partecipato 44 Stati europei[36] — tutti i 27 Stati membri e i leader delle istituzioni europee, più il Regno Unito, l’Ucraina e 15 altri Stati europei; alle riunioni successive hanno partecipato 45 Stati (Andorra e Monaco si sono aggiunti, la Turchia era assente).[37] Essenzialmente, gli Stati membri della Comunità Politica Europea rispecchiano quasi esattamente gli Stati membri del Consiglio d’Europa, con piccole eccezioni come il Kosovo, che fa parte della Comunità Politica Europea ma non del Consiglio d’Europa, e San Marino, che è parte del Consiglio d’Europa e non della Comunità Politica Europea. Poiché, in assenza di un documento istitutivo, la partecipazione alle riunioni è essenzialmente il fattore determinante per l’appartenenza alla Comunità Politica Europea , c’è una certa ambiguità per quanto riguarda la Turchia, che ha partecipato alla prima riunione, ma non alle successive.

Allo stadio attuale, la Comunità Politica Europea rimane una istanza informale ed è più un forum che un’organizzazione.[38] Come ha sottolineato Bruno de Witte, il summit di fondazione “non ha adottato alcun documento scritto formale, a parte i comunicati stampa dei vari partecipanti, né ha creato un segretariato o un altro organo della Comunità Politica Europea.[39] Da questo punto di vista la Comunità Politica Europea “non è un’organizzazione, né una struttura e nemmeno un processo”.[40] Tuttavia l’uso del termine “Comunità” per definire la Comunità Politica Europea non è privo di significato: l’Unione europea è nata dalla Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio e dalla Comunità economica europea, e inoltre, nel 1954 è stata negoziata una Comunità politica in connessione con Comunità europea di Difesa. Pertanto, sebbene i risultati concreti della Comunità Politica Europea siano limitati, questa istanza ha potenzialità. Potrebbe servire non solo come anticamera per l’adesione all’UE — certamente il principale motivo di questa iniziativa, nato dalla consapevolezza che l’allargamento richiederà un certo tempo —,[41] ma potrebbe anche diventare una piattaforma per incrementare la cooperazione tra l’UE e un’Europa più ampia, dall’Ucraina al Regno Unito.

3. Il rinnovo della cooperazione dell’UE con il Consiglio d’Europa, la NATO e altri Stati.

Infine, la guerra in Ucraina ha spinto l’UE a rafforzare la sua partecipazione in altre organizzazioni regionali, tra cui il Consiglio d’Europa e la NATO, e ad approfondire la cooperazione bilaterale con Stati che condividono gli stessi ideali, tra cui il Regno Unito, la Svizzera[42] e la Norvegia.[43]

In primo luogo, l’UE ha rafforzato la sua collaborazione con il Consiglio d’Europa. Originariamente creato nel 1949, esso è stata la prima istanza per la cooperazione pan-europea nel dopoguerra. Il Consiglio d’Europa si concentra sulla protezione dei diritti fondamentali, sulla promozione della democrazia e dello Stato di diritto, ed offre un quadro istituzionale alla Convenzione per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU)[44] e alla sua Corte, la Corte europea dei diritti dell’uomo, che, a partire dall’approvazione del Protocollo n. 11 alla CEDU nel 1998, agisce come tribunale di ultima istanza per i ricorsi in materia di diritti umani contro qualsiasi Stato membro.[45] Il Consiglio d’Europa ha un’amplissima copertura del continente europeo, con 46 Stati membri: tutti i 27 membri dell’UE e 19 altri. Anche la Russia ne faceva parte, ma, dopo la sua aggressione dell’Ucraina, il Consiglio d’Europa ha deciso di espellerla.[46] L’uscita di uno Stato membro era avvenuta una sola volta in passato, quando la Grecia uscì temporaneamente dal Consiglio d’Europa e dalla Corte negli anni Sessanta durante il periodo della dittatura militare in seguito al colpo di Stato del 1967, ma vi rientrò nel 1974 con il ritorno della democrazia.[47]

Date le somiglianze e la parziale sovrapposizione tra UE e Consiglio d’Europa, a partire dagli anni Novanta del Novecento sono stati fatti molti tentativi di legare istituzionalmente le due organizzazioni e di aumentare la coerenza del sistema europeo di protezione dei diritti umani.[48] L’articolo 6(2) del Trattato dell’Unione europea (TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, stabilisce che “l’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”,[49] mentre l’articolo 59 CEDU, come modificato dal Protocollo n. 14 della CEDU, entrato in vigore nel 2010, afferma che l’UE “può aderire alla presente Convenzione”[50]. Tuttavia, i tentativi di adesione dell’UE sono falliti: dapprima nel 1996[51] e, più recentemente, nel 2013, la Corte di Giustizia europea ha invalidato la bozza di trattato negoziata dall’UE per accedere alla Convenzione europea.[52] Nel discusso parere 2/2013,[53] la Corte di giustizia ha sostenuto, tra l’altro, che la bozza dell’accordo di adesione interferiva negativamente con la procedura di rinvio pregiudiziale prevista dall’articolo 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e dava alla Corte Europea dei diritti dell’uomo una giurisdizione sugli affari esteri maggiore di quella attribuita alla Corte di giustizia dall’articolo 24 TEU — una posizione che sembrava chiudere la porta all’adesione dell’UE alla Convenzione europea. In risposta all’aggressione russa all’Ucraina, tuttavia, nel gennaio 2023 l’UE ha riaffermato il suo sostegno “al Consiglio d’Europa, alla Corte europea dei diritti dell’uomo e al sistema della Convenzione sui diritti dell’uomo come principali strumenti per la tutela dei diritti umani in Europa”[54] ed ha intensificato i suoi sforzi per aderire alla CEDU.[55]

In secondo luogo, l’UE ha anche intensificato la sua cooperazione con la NATO. Come alleanza militare difensiva, creata nel 1949 da Stati Uniti, Canada e 10 Stati europei occidentali all’indomani della Seconda Guerra mondiale, la NATO si è progressivamente espansa durante la Guerra fredda, incorporando la Germania Ovest nel 1955 e infine includendo la maggior parte dell’Europa centro-orientale dopo la caduta del muro di Berlino.[56] In seguito all’aggressione russa dell’Ucraina, la Finlandia e la Svezia — due Stati membri dell’UE che storicamente avevano abbracciato il principio di neutralità — hanno presentato insieme la domanda di aderire alla NATO e sono state accolte nell’alleanza rispettivamente nel 2023 e nel 2024.[57] L’ingresso di Finlandia e Svezia è altamente significativo, non solo perché ha portato il numero degli Stati membri della NATO a 32, ma anche perché ha ridotto il numero degli Stati membri dell’UE non membri della NATO a solo quattro Stati relativamente piccoli, cioè Austria, Cipro, Irlanda e Malta.

Sulla base di questa realtà, l’UE stessa ha rafforzato il suo partenariato istituzionale con la NATO, che, come esplicitamente riconosciuto nella articolo 42(7) TEU, rimane “per gli Stati che ne fanno parte […] il fondamento della loro difesa collettiva e l’istanza di attuazione della stessa”.[58] Nel gennaio 2023 i leader delle due organizzazioni hanno rilasciato una dichiarazione congiunta sulla cooperazione UE-NATO — la terza della loro storia[59] — in cui hanno riaffermato la loro “partnership strategica”[60] e si sono impegnati a portarla ad un livello superiore[61], rafforzando la cooperazione su aspetti quali “la crescente competizione geostrategica, le questioni di resilienza, la protezione delle infrastrutture critiche, le tecnologie emergenti e di rottura, lo spazio, le implicazioni dei cambiamenti climatici per la sicurezza, nonché la manipolazione delle informazioni e le ingerenze da parte di attori stranieri”[62]. In effetti, l’UE è sempre più un partner istituzionale chiave della NATO in una pluralità di compiti legati alla guerra e al post-conflitto.[63]

In terzo luogo, in risposta alla guerra in Ucraina, l’Unione ha ricostruito i suoi rapporti con il Regno Unito. Dopo il referendum sulla Brexit del giugno 2016[64] e complessi negoziati, il Regno Unito è uscito dall’UE nel gennaio 2020 in conformità ai termini di un Accordo di recesso.[65] Successivamente, l’UE e il Regno Unito hanno negoziato un Accordo di commercio e cooperazione che regola le reciproche relazioni, entrato in vigore provvisoriamente nel gennaio 2021 e definitivamente nel maggio 2021.[66] Su insistenza del governo britannico guidato da Boris Johnson, tuttavia, quest’ultimo accordo ha stabilito l’ossatura di un accordo di libero scambio tra le parti con movimenti di beni limitati, una minima cooperazione in giustizia ed affari interni, e nessuna partnership in materia di difesa e sicurezza. In effetti, il Regno Unito ha perseguito una Brexit sovranista e la sua “preoccupazione per la sovranità, che dominava il suo linguaggio, le sue richieste e le sue azioni, ha drammaticamente ristretto quello che il Regno Unito avrebbe potuto concordare e che l’UE avrebbe potuto offrire”.[67]

Con l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, tuttavia, si è verificato un importante riavvicinamento tra l’UE e il Regno Unito, dovuto, in parte, al cambiamento della guida del governo inglese. In particolare, nell’autunno del 2022, il Regno Unito ha chiesto di entrare nella Cooperazione strutturata permanente (PESCO) sulla mobilità militare come paese terzo, richiesta che il Consiglio ha prontamente accolto.[68] Inoltre, nel febbraio 2023, l’allora Primo Ministro Rishi Sunak si fece mediatore di un accordo con l’UE per mettere a punto il Protocollo sull’Irlanda/Irlanda del Nord, allegato all’Accordo di recesso,[69] portando all’approvazione del Windsor Framework.[70] Stabilendo un confine nel Mare d’Irlanda, il protocollo aveva causato forti tensioni nell’Irlanda del Nord.[71] Attraverso modifiche tecniche volte a ridurre l’impatto burocratico dei controlli doganali nel Mare d’Irlanda, il Windsor Framework ha contribuito a ricostruire la fiducia tra UE e Regno Unito.[72] E i dividendi di una relazione UE-Regno Unito più positiva si sono rapidamente riversati in altre aree, portando, tra gli altri, ad accordi sui servizi finanziari,[73] ricerca e spazio[74] e commercio.[75] Per di più, dopo la schiacciante vittoria del partito laburista nelle elezioni generali il 4 luglio 2024 in Gran Bretagna, sono iniziate discussioni per fare buon uso della revisione quinquennale dell’attuazione dell’Accordo commerciale e di cooperazione prevista per il 2026 al fine di ampliare la cooperazione UE-Regno Unito a nuovi settori — come ad esempio tramite un trattato di sicurezza ad hoc — sul presupposto che le democrazie basate sullo Stato di diritto debbano agire insieme per fronteggiare il ritorno della guerra sul continente europeo.[76]

2. Le conseguenze della risposta dell’UE

La risposta dell’UE alla guerra in Ucraina nel campo dell’allargamento e delle relazioni esterne rivela il dinamismo del progetto di integrazione europea. In modo ancor più significativo, il rilancio della politica di allargamento dell’UE “come investimento geopolitico strategico”[77] conferma come l’appartenenza all’UE sia una garanzia di libertà, pace, sicurezza e prosperità. Stando così le cose, una delle più importanti conseguenze dell’aggressione russa all’Ucraina è stata di aprire le porte dell’UE a nove nuovi Stati dei Balcani occidentali e dell’Europa centro-orientale, ponendo così le basi per una Unione europea ancor più ampia. Come sottolineato dal Ministro degli Esteri ucraino Dmytro Kuleba, “l’Ucraina ha agito come una vera e propria locomotiva per Moldavia, Georgia e paesi dei Balcani occidentali e come catalizzatore per il processo storico dell’espansione dell’Unione europea fino ai suoi confini politici naturali”.[78] Quando ci fu il voto della Brexit nel 2016, molti erano preoccupati che esso segnasse la fine dell’integrazione europea e che altri Stati avrebbero seguito il Regno Unito nel lasciare l’UE. Invece, otto anni dopo, l’UE è più viva che mai e si incammina verso una nuova espansione a Est — per molti aspetti più significativa dell’allargamento del 2004 con il quale dieci paesi entrarono nell’UE.[79]

In particolare, l’avvio del processo di adesione dell’Ucraina, con il conferimento dello status di candidato nel giugno 2022, e l’inizio ufficiale dei negoziati di adesione nel giugno 2024, è uno sviluppo storico epocale. L’Ucraina è un paese in guerra e non ci sono precedenti di una simile situazione in nessuno dei sette cicli di allargamento dell’UE (1973, 1981, 1984, 1995, 2004, 2007 e 2013). Il solo esempio possibile potrebbe essere Cipro, isola divisa dal 1974, con la parte settentrionale del suo territorio sotto l’occupazione illegale dei militari turchi che costituisce uno Stato riconosciuto internazionalmente dalla sola Turchia. Tuttavia il conflitto cipriota è rimasto congelato per decenni, e, sebbene il Segretario generale dell’ONU, Kofi Annan, nel 2004, avesse mediato un piano per riunificare l’isola, il piano è stato respinto a maggioranza nella Repubblica di Cipro, nonostante il sostegno dei residenti della Repubblica Turca della Cipro settentrionale. Cipro è entrata divisa nell’UE nel 2004, con l’efficacia del diritto dell’UE sospesa per il suo territorio al di sopra della Linea verde, cioè sotto controllo turco.[80] Tuttavia, a differenza dell’Ucraina, a Cipro non vi sono stati conflitti per decenni. Inoltre, Cipro pone sfide geografiche e geopolitiche minimi rispetto a quelli posti dall’Ucraina. Di conseguenza, la decisione dell’UE di offrire una prospettiva di adesione all’Ucraina e di avviare i negoziati d’adesione rivela l’ambizione delle istituzioni dell’UE di sfruttare l’allargamento come importante strumento geopolitico.

Nello stesso tempo, in seguito all’aggressione russa dell’Ucraina, la dinamica d’integrazione europea ha coesistito con una fase di sperimentalismo istituzionale nel più ampio panorama della cooperazione regionale. L’UE ha promosso la creazione della Comunità Politica Europea, concepita per unire l’UE a 27 con gli altri paesi dell’Europa allargata. Nonostante questa istanza rimanga sotto-istituzionalizzata, essa possiede il potenziale sia di assistere i paesi candidati durante il processo di adesione, sia di collegare l’UE con altri Stati europei. Oltre a creare la Comunità Politica Europea, l’UE ha approfondito la cooperazione con altre organizzazioni regionali e transatlantiche come il Consiglio d’Europa e la NATO. Il Consiglio d’Europa e la NATO stessi sono stati rivitalizzati dalla guerra, il che porta a pensare che l’aggressione russa abbia contribuito a rafforzare i legami che uniscono tutti gli Stati europei ed ha ricordato a tutti che l’union fait la force, l’unione fa la forza.

Prima dell’invasione dell’Ucraina, il Consiglio d’Europa stava riscontrando difficoltà. Stati come la Russia e il Regno Unito avevano criticato la Corte europea dei Diritti umani per aver limitato la sovranità nazionale imponendo sentenze considerate come ingerenze negli affari interni degli Stati. Per affrontare il problema, sono stati compiuti diversi sforzi diplomatici tendenti a limitare i poteri della Corte europea dei diritti dell’uomo,[81] processo iniziato con la Dichiarazione di Brighton e concluso con l’approvazione dei Protocolli n. 15 e 16 alla Convenzione, che hanno introdotto il principio di sussidiarietà, un margine di valutazione nel preambolo della Convenzione e incluso un sistema di rinvio pregiudiziale che consente ai tribunali nazionali di richiedere pareri consultivi alla Corte europea dei diritti umani. Nonostante questo difficile periodo, in seguito alla palese violazione del diritto internazionale da parte della Russia, i membri del Consiglio d’Europa si sono uniti attorno all’organizzazione, rafforzandone l’obiettivo di promuovere la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto. In particolare, ad un importante vertice svoltosi a Reykjavik, i capi di Stato e di governo dei 46 Stati membri del Consiglio d’Europa hanno riaffermato la loro unità attorno ai comuni valori della libertà e della democrazia.[82] In quello che ha rappresentato solo il quarto vertice dei Capi di Stato e di governo dalla creazione del Consiglio d’Europa, le Parti contraenti della CEDU hanno anche adottato una dichiarazione che esprime il sostegno incrollabile ai principi costituzionali liberali e ribadisce “l’impegno nei confronti della Convenzione come pietra angolare della tutela dei diritti umani da parte del Consiglio d’Europa”.[83]

Analogamente, negli anni recenti la NATO è stata oggetto di crescente riflessione. Essa aveva avuto un ruolo nella cosiddetta “guerra del terrore” con la sua disposizione fondamentale, l’Articolo V, che sancisce un impegno di difesa reciproca da parte di tutti i membri, attivato per la prima volta in seguito agli eventi dell’11 settembre 2001. Tuttavia, a causa dei ricorrenti disaccordi tra i suoi membri,[84] nel 2019 il Presidente francese Emmanuel Macron arrivò a dichiarare l’alleanza come “morta cerebralmente”,[85] e nonostante gli sforzi diplomatici di ridefinirne lo scopo,[86] il suo ruolo era divenuto meno chiaro nel periodo in cui la Russia sembrava più un partner che una minaccia. La aggressione russa all’Ucraina, tuttavia, ha rappresentato un punto di svolta. Il ritorno della guerra in Europa ha rivitalizzato la NATO, che è rapidamente divenuta il principale quadro istituzionale nel coordinamento dell’assistenza militare all’Ucraina, compresi materiale bellico e intelligence. Inoltre, l’invasione russa, che veniva spesso presentata dalla propaganda del regime come il tentativo di prevenire l’accerchiamento della Russia da parte della NATO tramite la sua espansione, ha prodotto esattamente l’effetto opposto, spingendo la Finlandia e la Svezia ad aderire all’alleanza.[87]

Il rafforzamento della cooperazione transnazionale in Europa tramite molteplici istanze ha prodotto interazioni tra questi sforzi, ad esempio tra l’ampliamento della NATO e l’allargamento dell’UE. In particolare, mentre l’UE ha concesso all’Ucraino lo status di candidato, anche il vertice NATO di Vilnius l’11 luglio 2023 ha affermato che il futuro dell’Ucraina è nell’alleanza, “quando gli alleati saranno d’accordo e le condizioni saranno soddisfatte”.[88] Nello stesso vertice, la Turchia ha acconsentito a togliere il veto all’adesione della Svezia alla NATO, grazie alle assicurazioni politiche fornite dal Presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, sul fatto l’UE avrebbe rivitalizzato i suoi legami con Turchia, la cui richiesta di adesione è rimasta in sospeso da decenni.[89] Di conseguenza, nel novembre 2023, la Commissione e l’Alto Rappresentante per gli Affari esteri hanno pubblicato un comunicato congiunto sui rapporti politici, economici e commerciali UE-Turchia, che suggerisce un percorso per potenziare l’unione doganale tra UE e Turchia.[90] Così, sembra che la guerra in Ucraina abbia avuto profonde conseguenze per la cooperazione transnazionale in tutto il continente, attraverso diverse forma di messa in comune della sovranità.

3. Le sfide per l’allargamento dell’UE

Tuttavia, le prospettive della cooperazione europea in generale e l’allargamento dell’UE in particolare si scontrano con una serie di ostacoli importanti. Non si può sottovalutare il fatto che non solo l’entrata della Svezia nella NATO è stata inutilmente ritardata con ragioni pretestuose dalla Turchia e dall’Ungheria, ma anche l’apertura dei negoziati per l’adesione dell’Ucraina nel dicembre 2023 è diventata una commedia politica: poiché l’Ungheria era contraria alla decisione e tecnicamente aveva il diritto di porre il veto, il Consiglio europeo ha potuto approvare l’apertura dei negoziati di adesione dell’Ucraina[91] solo dopo che il Primo Ministro Victor Orban ha convenientemente lasciato la sala della riunione al momento del voto, permettendo agli altri 26 Capi di Stato e di governo dare il via libera al processo.[92] Secondo le regole sull’allargamento dell’UE, la progressione dei negoziati per ciascun capitolo dell’adesione richiede l’unanimità dei 27 Stati membri — che devono anche approvare unanimemente il trattato finale di adesione — il che significa che, in ultima analisi, dal punto di vista politico, l’adesione di un nuovo Stato membro all’UE “non è affatto una cosa scontata”.[93] Inoltre, da un punto di vista giuridico, l’allargamento si scontra con una serie di difficoltà, come la preparazione dei paesi candidati, la preparazione dell’UE e lo stallo nelle riforme dell’UE.

3.1 La preparazione dei paesi candidati.

L’articolo 49 TEU proclama che: “Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione”.[94] I valori indicati nell’articolo 2 sono “rispetto della dignità umana, libertà, democrazia, eguaglianza, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani, compresi i diritti di persone appartenenti a minoranze”.[95] A partire dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1993, l’adesione di nuovi membri è disciplinata dai cd. criteri di Copenaghen: “L’adesione richiede che il paese candidato abbia raggiunto la stabilità di istituzioni che garantiscano democrazia, Stato di diritto, diritti umani e rispetto e protezione delle minoranze, l’esistenza di un’economia di mercato funzionante, nonché la capacità di far fronte alla pressione della concorrenza e alle forze di mercato all’interno dell’Unione. L’adesione presuppone la capacità del candidato di assumersi gli obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE.”[96] Riassumendo, vi sono criteri che uno Stato candidato deve soddisfare: primo, il rispetto dello Stato di diritto e istituzioni democratiche stabili che assicurino la tutela dei diritti fondamentali; secondo, un’economia di mercato funzionante; terzo, la conformità con l’acquis dell’UE (ossia i diritti e gli obblighi comuni che costituiscono il corpus del diritto dell’UE). Esiste un quarto criterio che richiede che l’UE abbia la capacità interna di assorbire nuovi Stati membri (discusso sotto nella Sezione IVB).

Stando così le cose, — e lasciando da parte il fatto che il sostegno all’adesione all’UE è basso nella maggioranza dei paesi candidati — nessuno dei paesi candidati, attualmente, soddisfa i criteri di Copenaghen ed è pronto ad entrare nell’UE.[97] Per esempio la Macedonia del Nord sta vivendo un rigurgito nazionalista e si è rifiutata di riconoscere la minoranza bulgara, come richiesto dall’UE;[98] la Serbia non si è allineata con alcuna delle misure della PESC, coltivando invece relazioni con la Cina e con la Russia; e la Georgia ha recentemente approvato una legge, ispirata dalla Russia e osteggiata dall’UE e dagli USA, che richiede a qualsiasi organizzazione che riceva finanziamenti dall’estero di registrarsi come agente straniero e di essere soggetta a controlli governativi pervasivi.[99] Ancor più importante è che l’Ucraina si trova ad affrontare grandi sfide nella sua preparazione all’ingresso nell’UE.[100] Il paese soffre di corruzione sistemica, come dimostra l’arresto per corruzione del Presidente della Corte suprema;[101] ha ratificato lo Statuto di Roma della Corte penale internzionale solo nell’estate del 2024; la legge marziale, introdotta in risposta alla guerra di aggressione da parte della Russia, ha portato alla sospensione a tempo indeterminato delle elezioni, la forma più elementare di responsabilità democratica;[102] e ci si chiede se un paese ipernazionalista che emerge da una lotta all’ultimo sangue possa essere adatto ad entrare nell’UE, un’organizzazione sovranazionale concepita per domare il nazionalismo.[103]

La Commissione ha apertamente riconosciuto questi problemi: nella sua comunicazione sull’allargamento del novembre 2023, ha segnalato i problemi sistemici affrontati dai paesi candidati:[104] da “instabilità, politica, tensioni, debole funzionamento delle istituzioni democratiche e giudiziarie in Montenegro”[105] — probabilmente lo Stato candidato più avanzato — al completo disaccordo con l’approccio all’UE della Turchia”[106] — Stato con il quale le trattative sono “a un punto morto”.[107] Di fatto, l’esempio della Turchia serve da monito in tema di allargamento, in quanto questo paese è stato candidato per decenni, ma pochi progressi sono stati fatti nei negoziati per l’ingresso nell’UE. Mentre gli sviluppi della politica interna turca — in particolare l’ascesa del governo autoritario nel 2016 — hanno praticamente chiuso la porta all’adesione, l’UE non ha affrontato seriamente la questione, scegliendo invece di congelare i negoziati. Questo stato di incertezza non ha portato alcun miglioramento, anzi ha solo causato un aumento della frustrazione in Turchia. Nonostante questa consapevolezza, le lezioni, in particolare quelle derivanti dal fallimento dell’adesione della Turchia, apparentemente non sono state imparate. In effetti, nell’ultimo pacchetto di allargamento, le azioni della Commissione non sono in linea con le sue precedenti dichiarazioni. Nonostante il riconoscimento dei loro problemi strutturali, la Commissione ha raccomandato di accelerare l’allargamento e di aprire i negoziati con l’Ucraina e la Moldavia, purché continuino i loro sforzi di riforma,[108] e, per quanto riguarda la Georgia, a condizione che il paese adotti parecchie ulteriori misure.[109] Nonostante le dichiarazioni ufficiali secondo cui l’allargamento sarà basato “sui meriti propri” dei paesi candidati,[110] questa decisione di aprire i negoziati prima che i candidati abbiano pienamente soddisfatto i criteri richiesti manda il messaggio sbagliato che l’adesione sia in gran parte determinate da priorità politiche.

Inoltre, la Commissione ha anche indebolito i meccanismi interni di imposizione e condizionalità dello Stato di diritto, che sarebbero stati utili nel processo di allargamento. In particolare, nel settembre 2023, la Commissione ha completato il Meccanismo di cooperazione e verifica (CVM) post-adesione con la Romania e la Bulgaria,[111] uno speciale procedimento di sorveglianza rafforzata che era stato messo in atto nei confronti dei due Stati membri, entrati nel 2007, che tuttora soffrono di gravi problemi di corruzione. Questa brusca decisione non era motivata da alcun reale miglioramento nel contrasto della corruzione nei due Stati interessati. Ed è stata seguita, nel maggio 2024, dalla decisione di porre fine alla procedura prevista dall’articolo 7 TUE — una forma di sanzione per la persistente violazione dei valori dall’UE — nei confronti della Polonia,[112] iniziata nel 2017 in seguito alle riforme giudiziarie polacche, che ledono l’indipendenza del potere giudiziario.[113] Anche in questo caso, non si era verificato in Polonia alcun vero cambiamento giuridico, salvo l’elezione di un governo pro-europeo. Il tentativo del nuovo governo di annullare le azioni del suo predecessore, tuttavia, è stato bloccato dal Presidente polacco e dai tribunali. Così oltre ad indebolire i meccanismi di imposizione dello Stato di diritto all’interno dell’UE,[114] la Commissione sembra anche aver opportunisticamente ignorato gravi insufficienze nella preparazione dei paesi candidati, il che non fa ben sperare né per i negoziati di adesione, né per il futuro dell’UE.

3.2 La preparazione dell’UE.

Oltre alla preparazione dei paesi candidati all’adesione, secondo i criteri di Copenaghen un quarto fattore che influisce sull’allagamento è la preparazione dell’UE stessa: “La capacità dell’Unione di assorbire nuovi membri, pur mantenendo lo slancio dell’integrazione europea è anche un’importante considerazione nell’interesse generale sia dell’Unione, sia dei paesi candidati.”[115] Ai tempi dell’allagamento del 2004, la Commissione aveva già riconosciuto che un fattore critico nella gestione dell’adesione di nuovi Stati membri era “la capacità di assorbimento [dell’Unione], o meglio la sua capacità di integrazione”.[116] La Commissione ha definito questo “concetto funzionale”[117] come la capacità dell’UE di “accogliere nuovi membri ad un certo momento o in un certo periodo, senza mettere in pericolo gli obiettivi politici e strategici fissati dai Trattati”.[118] La Commissione ha messo in relazione questa capacità di assorbimento con il funzionamento delle istituzioni, l’attuazione delle politiche europee e il finanziamento del bilancio dell’UE, ma sottolineando anche l’importanza di mantenere il sostegno dell’opinione pubblica per il processo di allargamento.

Secondo questi standard, la prospettiva di un allargamento in ipotesi fino a nove nuovi Stati membri crea grosse sfide per l’UE. In particolare, la possibile adesione dell’Ucraina pone un rompicapo. Il paese è attualmente in guerra, con un quinto del suo territorio occupato dal nemico. Prima della guerra aveva una popolazione di 41 milioni di abitanti e quindi diventerebbe il quinto Stato membro più grande per popolazione, oltre che il più grande per superfice; tuttavia, con PIL pro capite relativamente basso, di circa 4.500 dollari,[119] l’Ucraina sarebbe il paese più povero dell’UE e diventerebbe il principale beneficiario dei fondi strutturali agricoli e la sua adesione avrebbe un massiccio impatto sul funzionamento dell’UE.[120] Di fatto, quando si prende in considerazione anche il costo potenziale della ricostruzione post-bellica, le prime stime hanno concluso che l’adesione dell’Ucraina avrebbe significative conseguenze sul bilancio dell’UE e, mentre alcuni analisti hanno definito “gestibili” questi costi,[121] altri hanno sottolineato che aggiungere nove nuovi Stati membri dell’UE trasformerebbe la maggior parte degli attuali membri in contributori netti del bilancio dell’UE.[122]

Nel marzo del 2024, la Commissione ha pubblicato una comunicazione sulle riforme e sulla revisione delle politiche pre-allargamento,[123] in cui esplora “le implicazioni di una più ampia UE in quattro aree principali: valori, politiche, bilancio e governance”.[124] In questo documento, che indica anche la possibilità di una integrazione parziale dei paesi candidati nelle politiche dell’UE ancor prima della loro adesione, la Commissione ha chiaramente riaffermato l’importanza di salvaguardare i valori della democrazia e dello Stato di diritto nel processo di allargamento[125] ed ha apertamente delineato le conseguenze dell’allargamento sul funzionamento e sul finanziamento dell’UE. La Commissione ha riconosciuto che l’adesione di nuovi Stati membri più poveri “metterà sotto pressione il futuro bilancio a lungo termine”,[126] e di conseguenza ha affermato che “i futuri programmi di spesa dell’UE dovrebbero essere sviluppati avendo in mente il futuro allargamento”.[127] Inoltre, a proposito della governance dell’UE; la Commissione ha sottolineato come “un’Unione allargata a 30+ Stati membri solleva interrogativi immediati sulla composizione delle istituzioni UE”[128] e “inevitabilmente comporterà più lavoro per le istituzioni in numerose aree”.[129]

Tuttavia, la Commissione è stata estremamene cauta nel delineare i cambiamenti istituzionali e costituzionali necessari per preparare l’UE all’allargamento.[130] Ciò riflette anche le ambiguità del Consiglio europeo: nella dichiarazione di Granada dell’ottobre 2023 — rilasciata in occasione del terzo vertice della Comunità Politica Europea — il Consiglio europeo aveva affermato che “guardando avanti alla prospettiva di un’Unione ulteriormente allargata, bisogna che sia l’UE, sia i futuri Stati membri siano pronti. […] L’Unione deve predisporre le fondamenta interne e le riforme necessarie”,[131] una dichiarazione ripetuta letteralmente nelle conclusioni del dicembre 2023.[132] Tuttavia, il Consiglio europeo si è riferito solo genericamente alla “capacità di agire” dell’UE senza chiarire quali riforme del funzionamento e del finanziamento dell’UE sarebbero necessarie per raggiungere questo obiettivo e, nel marzo 2024, si è limitato a ricordare che “bisogna che il lavoro proceda in parallelo su entrambi i binari per assicurare che sia i futuri Stati membri, sia l’UE siano pronti al momento dell’adesione”.[133] Nel giugno 2024 la Presidenza belga del Consiglio dell’UE ha pubblicato un rapporto sullo stato di avanzamento sul futuro dell’Europa,[134] che riassumeva lo stato delle discussioni sulle riforme dell’UE a livello degli Stati membri e riconfermava l’obiettivo di lavorare su quattro aree prioritarie — cioè valori, politiche bilancio e governance — con un tabella di marcia provvisoria.[135]

Tuttavia, nelle sue conclusioni del 27 giugno 2024, il Consiglio europeo ha ampiamente aggirato la questione delle riforme dell’UE,[136] concentrandosi invece sulle nuove nomine a ruoli chiave — Antonio Costa come Presidente del Consiglio europeo, Ursula von der Leyen come prossima Presidente della Commissione e Kaja Kallas come nuovo Alto Rappresentante[137] — ed approvando la nuova Agenda strategica 2024-2929 dell’UE,[138] che chiede un’Europa libera e democratica, forte e sicura, prospera e competitiva. Al vertice, il Consiglio europeo ha sottolineato ancora una volta “la necessità di predisporre le basi interne e le riforme per soddisfare le ambizioni a lungo termine dell’Unione e di affrontare questioni fondamentali in relazione alle sue priorità, alle sue politiche, nonché alla sua capacità di agire”,[139] ed ha ripetuto che il lavoro sulle riforme dovrebbe “progredire parallelamente al processo di allargamento”.[140] In termini sostanziali, tuttavia, il Consiglio europeo ha semplicemente ribadito le quattro aree su cui dovrebbero concentrarsi le riforme — ancora una volta valori, politiche, bilancio e governance[141] — indicando che avrebbe valutato i progressi [dopo un anno] nel giugno 2025 e dato ulteriori indicazioni a seconda delle necessità”.[142]

Questo stato di cose è altamente problematico. Come sottolineato da Sylvie Goulard, allargare l’UE senza riformarla profondamente rischia di compromettere l’intero progetto di integrazione perché l’Unione crescerebbe fino al punto di “esplodere”.[143] Difatti, come la guerra in Ucraina ha messo in evidenza, la struttura costituzionale dell’UE soffre di numerose carenze sostanziali ed istituzionali che, in ultima analisi, le impediscono di essere all’altezza delle attuali sfide geopolitiche. Allo stato delle cose, l’UE da sola non può garantire i benefici della libertà all’Ucraina garantendone la sicurezza contro la Russia, perché non ha la capacità fiscale e la forza militare per scoraggiare un’aggressione esterna. Se l’Ucraina e probabilmente altri otto paesi dell’Europa orientale e dei Balcani occidentali aderissero all’UE a trattati costanti, la capacità di un’UE a 35 membri di fornire sicurezza e prosperità diminuirebbe ulteriormente, dato l’ostacolo delle decisioni all’unanimità. Di conseguenza, sono necessarie riforme costituzionali del sistema di governo dell’UE per evitare di fare dell’adesione all’UE una vuota promessa, ed occorre preparare adeguatamente l’UE all’allargamento.

3.3 La stasi delle riforme costituzionali dell’UE.

Il dibattito sulle riforme costituzionali dell’UE sta andando avanti da diversi anni, almeno a partire dal referendum su Brexit.[144] Un forte motore è stata la Conferenza sul Futuro dell’Europa, originariamente proposta nel marzo 2019 dal Presidente francese, Emmanuel Macron, come una via per rilanciare il progetto dell’integrazione europea dopo il ritiro del Regno Unito.[145] Dopo i ritardi dovuti alla pandemia da Covid-19, la Conferenza è iniziata il 9 maggio 2021 e si è conclusa un anno dopo, il 9 maggio 2022, quando la guerra in Ucraina era già in pieno svolgimento.[146] La conferenza è stata organizzata come un esercizio dal basso incentrato sui cittadini, concepito per raccogliere i loro contributi su questioni chiave che l’Europa si trova a fronteggiare. Questo innovativo processo di partecipazione si è svolto attraverso una struttura a molti livelli. Il nucleo della Conferenza era rappresentato da quattro panel, ciascuno formato da 200 cittadini europei, scelti a caso per rappresentare la realtà sociodemografica dell’UE, che si sono incontrati sia di persona, sia a distanza, per diversi mesi. Il contributo di queste assemblee dei cittadini, insieme a quanto emerso da analoghi processi nazionali, è stato poi riportato alla plenaria della Conferenza per la discussione. Alla fine la plenaria ha approvato 49 proposte con una lista di 326 dettagliate raccomandazioni, che sono state presentate al Comitato esecutivo e pubblicate in un rapporto finale reso pubblico nella Giornata dell’Europa del 2022.[147]

Il rapporto finale della Conferenza ha esplicitamente identificato una serie di carenze nell’attuale struttura costituzionale dell’UE e sostenuto la necessità di diverse modifiche sostanziali dei Trattati europei, nonché riforme istituzionali. La Conferenza ha chiesto, in particolare, il rafforzamento dei poteri dell’UE, con l’ampliamento delle sue competenze, tra gli altri, nei campi della salute, dell’energia, della tecnologia digitale, della migrazione e degli affari esteri. Inoltre, la Conferenza ha richiesto un revisione del sistema decisionale dell’UE, compreso il superamento dell’ostacolo rappresentato dalla regola dell’unanimità, particolarmente nei campi degli affari esteri e della difesa, e un chiarimento dei ruoli delle istituzioni europee. Infine, ha sottolineato l’importanza di dotare l’UE dei mezzi finanziari per sostenere le sue azioni, anche riproducendo il modello di finanziamento del Next Generation EU al di là della pandemia da Covid-19. Allo stesso tempo, la Conferenza ha chiesto “la riapertura della discussione sulla costituzione [dell’UE]”[148] sulla base del presupposto che una costituzione renderebbe le regole “più precise, oltre a coinvolgere i cittadini e a definire le regole del processo decisionale”.[149] L’esito della conferenza è stato quindi un appello per un’Unione europea più forte e più unita.

Diversi decisori politici hanno immediatamente accolto con favore l’ambizioso risultato della Conferenza. Sia il Presidente Macron, sia il Primo Ministro Mario Draghi hanno approvato l’idea di emendare i Trattati,[150] e la Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, ha dichiarato il sostegno a questa prospettiva.[151] La reazione più importante è però venuta dal Parlamento europeo, che ha chiesto che fosse dato pieno seguito alla Conferenza, compresa la modifica dei Trattati.[152] In una risoluzione approvata nel novembre 2023, il Parlamento ha approvato una lista dettagliata di emendamenti ai Trattati riguardanti sia le competenze sostanziali, sia i meccanismi istituzionali del processo decisionale e ha chiesto la convocazione di una Convenzione ai sensi dell’48(3) TEU per esaminarli.[153] Inoltre, in un’altra risoluzione adottata nel febbraio 2024, il Parlamento ha chiesto l’approfondimento dell’integrazione dell’UE in vista dei futuri allargamenti,[154] affermando che “allargamento ed approfondimento devo procedere parallelamente”,[155] ma mettendo in chiaro che “riforme pre-allargamento sono necessarie per garantire l’efficiente funzionamento dell’UE allargata e la sua capacità di assorbire nuovi membri”.[156]

Tuttavia, l’entusiasmo per le modifiche costituzionali generato dalla Conferenza sul Futuro dell’Europa ha incontrato opposizione in altri ambienti. In un non-paper congiunto reso noto il giorno della conclusione della Conferenza, 13 Stati membri dell’Europa settentrionale ed orientale hanno chiaramente indicato che essi “non sostenevano avventati e prematuri tentativi di avviare un processo di modifica dei Trattati”.[157] Le visioni dell’UE come sistema politico, che richiede una maggior federalizzazione, sono politicamente ed istituzionalmente contestate da opposte visioni dell’UE come mercato o come autocrazia, che spingono in direzioni molto diverse.[158] In particolare, il Primo Ministro Victor Orban, che ha recentemente creato in seno al PE un nuovo gruppo parlamentare di estrema destra, chiamato Patrioti per l’Europa — ora, dopo le elezioni europee del 2024, il terzo gruppo per numero in Parlamento — ha sistematicamente richiesto la rinazionalizzazione di competenze dall’UE agli Stati membri. Di conseguenza, l’attuazione dei risultati della Conferenza si è arenata: dopo due anni, le sue proposte più innovative restano in sospeso e la richiesta del Parlamento di convocare una convenzione per la revisione dei Trattati non è stata nemmeno presa in considerazione da parte del Consiglio.

Davanti agli ostacoli all’emendamento dei Trattati,[159] varie opzioni costituzionali alternative sono recentemente entrate al centro del dibattito su come prepararsi ad un’UE allargata. In particolare, è stato ripetutamente preso in considerazione l’uso della clausole passerella per cambiare le regole decisionali, in particolar nella PESC.[160] Le clausole passerella permettono di passare dal voto all’unanimità a quello a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell’UE senza emendare i Trattati. L’articolo 48(7) TEU stabilisce che quando i Trattati dell’Unione prevedono che “il Consiglio deliberi all’unanimità in un settore o in un caso determinato, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata in detto settore o caso”.[161] Inoltre, specifiche clausole passerella sono sparse nei Trattati per politiche specifiche.[162] Basandosi su questo, il 4 maggio 2023, nove Stati membri — Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Olanda, Spagna e Slovenia (tutti, tranne quest’ultima, dell’Europa occidentale) — hanno rilasciato una dichiarazione congiunta lanciando il “Gruppo degli amici del voto a maggioranza qualificata nella PESC”.[163] A ciò ha fatto seguito, l’11 luglio 2023, una risoluzione di supporto del PE, che richiedeva di ricorrere quanto prima possibile alle clausole passerella.[164]

Tuttavia, la strategia di utilizzare le clausole passerella ha i suoi ostacoli. Attivare una clausola passerella richiederebbe comunque l’unanimità del Consiglio europeo, che non è scontata, data la posizione recalcitrante di diversi Stati membri. Inoltre, l’articolo 48(7) TEU autorizza il Parlamento di un singolo Stato membro a bloccare l’uso di una clausola passerella, anche se approvata dai Capi di Stato e di governo nel Consiglio europeo, entro sei mesi dall’approvazione. Da ultimo, la stessa disposizione vieta esplicitamente di applicare le clausole passerella “a decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa”. Non si può quindi negare che una clausola passerella abbia solo un effetto limitato. La struttura della governance dell’UE soffre di una serie di carenze, e il rafforzamento e l’efficacia dell’UE richiedono adattamenti che possono essere realizzati solo attraverso opportune modifiche dei Trattati. Per esempio, un ruolo più importante del Parlamento europeo nelle questioni di bilancio e fiscali è un’esigenza democratica, specialmente dopo l’adozione del Next Generation EU, ma ciò può essere ottenuto solo attraverso la revisione di diverse disposizioni dei Trattati.[165]

Tuttavia, date queste sfide, i decisori politici hanno sempre più cercato opzioni alternative per progredire nell’integrazione europea. In particolare, nel settembre 2023, un gruppo di esperti nominati congiuntamente dai governi francese e tedesco ha proposto una serie di raccomandazioni per riformare ed allargare l’UE nel ventunesimo secolo.[166] Il loro rapporto ha delineato sei opzioni per le riforme, tra cui l’approvazione di un trattato di riforma supplementare tra gli Stati volonterosi se si arrivasse a un punto morto nella modifica dei Trattati.[167] Esistono infatti precedenti di avanguardie di Stati membri che hanno concluso tra di loro accordi intergovernativi separati e sempre più l’integrazione differenziata è diventata una caratteristica dell’UE contemporanea.[168] In questa linea, una proposta sarebbe di adottare un Political Compact per far avanzare l’integrazione, superando il veto degli Stati membri ostili.[169] Diversamente, l’articolo 49 TEU afferma che adattamenti istituzionali dell’UE e del suo funzionamento possono essere ottenuti nel quadro dei nuovi trattati di adesione: mentre questa disposizione è stata tradizionalmente interpretata come riferita ai cambiamenti minimali delle istituzioni che derivano necessariamente dall’adesione un nuovo Stato membro, una lettura più ambiziosa di essa sarebbe di legare l’allargamento e le più ampie riforme in un unico accordo.[170] Tuttavia questa strada ritarderebbe le riforme fino a quando non avverrà l’allargamento e non è detto che ciò sia fattibile, per cui non si può escludere che una cooperazione transnazionale attraverso istanze come la Comunità Politica Europea si rivelino di fatto la principale strada per andare avanti.

4. Conclusione

Questo saggio ha esaminato l’impatto della guerra in Ucraina sull’allargamento dell’UE e sulla cooperazione transnazionale in Europa. Ha spiegato come, in risposta all’aggressione della Russia contro l’Ucraina, l’UE ha rilanciato il suo processo di allargamento — in particolare aprendo con l’Ucraina i negoziati per l’adesione — ha promosso la creazione di una nuova Comunità Politica Europea ed approfondito i suoi legami con entrambe le due organizzazioni regionali, il Consiglio d’Europa e la NATO, e con altri Stati. Come il saggio ha spiegato, il ritorno della guerra su larga scala sul continente europeo per la prima volta dopo la fine della Seconda Guerra mondiale in ultima analisi ha contribuito a riaffermare il ruolo dell’UE come faro di libertà, di pace, di sicurezza e di prosperità. La richiesta di adesione all’UE dell’Ucraina solo pochi giorni dopo l’invasione russa ha dimostrato che gli Stati che non sono membri dell’UE vedono l’appartenenza all’UE come la via migliore per assicurare la loro libertà. Inoltre, al di fuori dell’UE la guerra in Ucraina ha rappresentato un innesco per ringiovanire organizzazioni come il Consiglio d’Europa e la NATO, per lanciare una nuova istanza (la Comunità Politica Europea) e per rafforzare l’interazione tra queste entità, tutte ispirate dalla fiducia nei benefici della cooperazione transnazionale.

Tuttavia, come è stato sottolineato, incombono numerose sfide sia sull’integrazione regionale in generale, sia specificamente sull’allargamento dell’UE. In particolare, per quanto riguarda l’adesione dell’Ucraina e degli altri otto paesi dei Balcani occidentali e dell’Europa orientale, ci sono problemi sia con la preparazione dei paesi candidati, sia con la disponibilità dell’UE stessa: mentre i paesi candidati sono attualmente ben lontani dal soddisfare i criteri di Copenaghen, alla stessa UE manca attualmente la capacità di assorbire ed integrare nuovi membri. Ciò è il risultato dello stallo nelle riforme istituzionali, che nonostante siano richieste da molte istituzioni, tra cui la Conferenza sul futuro dell’Europa e il Parlamento europeo, sono state finora bloccate da un certo numero di Stati membri recalcitranti. Rimane quindi incerto se l’UE possa realmente ampliarsi a 35 o più membri, e, se lo facesse, se sopravviverebbe alla propria espansione. Possono così emergere strade alternative, come la Comunità Politica Europea, che potrebbero rivelarsi necessarie per far avanzare l’integrazione regionale nel breve periodo, offrendo nel contempo l’opportunità ad un ex-membro, come il Regno Unito, di riconnettersi con l’UE. In conclusione, se la guerra in Ucraina ha riaffermato il “ruolo messianico” dell’UE[171] e il dinamismo del progetto europeo, potrebbe essere necessaria della creatività per plasmare il futuro dell’Europa negli anni a venire.

[1] Questo saggio è una versione abbreviata e tradotta in italiano da Giulia Rossolillo di uno scritto originariamente pubblicato come: F. Fabbrini, The Impact of the War in Ukraine on the Enlargement of the European Union: ‘Securing the Blessings of Liberty’ and its Challenges, International & Comparative Law Quaterly, 74 n. 1 (2025), pp. 123-146. Esso riflette la situazione giuridica e politica al 30 settembre 2024.

[2] Consiglio dell’Unione europea, Application of Ukraine for membership of the European Union – transmission to Member States’ parliaments (Communication) CM 2003/22, CM 2003/22 1.

[3] Republic of Moldova, Republican Constitutional Referendum to be Held in Moldova on 20 October 2024 comunicato stampa, 16 maggio 2024), https://www.eeas.europa.eu/delegations/moldova/republic-moldova-statement-high-representative-behalf-european-union-constitutional-referendum-and_en.

[4] Commissione europea, Statement by President Ursula von der Leyen on the 2023 enlargement package and the new growth plan for the Western Balkans (Statement) 23/5641, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/el/statement_23_5641.

[5] Commissione europea, Speech by President Charles Michel, Bled Strategic Forum, Bled, 28 agostot 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/08/28/speech-by-president-charles-michel-at-the-bled-strategic-forum/.

[6] Si veda: Si veda: United Nations General Assembly, Resolution ES-11/1 (2 March 2022), UN Doc A/RES/ES-11/1; Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v Russian Federation) (Provisional Measures) [2022] ICJ Rep 211.

[7] Si veda :W. Sadurski, Poland’s Constitutional Breakdown, Oxford, Oxford University Press, 2019; A Sajo, Ruling by Cheating , Cambridge, Cambridge University Press, 2021.

[8] J Juncker, A New Start for Europe: My Agenda for Jobs, Growth, Fairness and Democratic Change, Strasburgo, 15 luglio 2014, https://commission.europa.eu/system/files/2019-09/juncker-political-guidelines-speech_en.pdf.

[9] European Council Conclusions EUCO 23/19 of 18 October 2019, para 5, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/10/18/european-council-conclusions-17-18-october-2019/.

[10] Si veda: Governo francese, Reforming the European Union Accession Process, novembre 2019, https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2019/11/Enlargement-nonpaper.pdf.

[11] Commissione europea, Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, Rafforzare il processo di adesione – Una prospettiva europea credibile per I Balcani occidentali, COM (2020) 57 def.

[12] Consiglio europeo, Conclusioni, EUCO 24/22 del 24 giugno 2022, para 10.

[13] Consiglio europeo, Conclusioni, EUCO 34/22 del 15 Dicembre 2022, para 30.

[14] Commissione europea, 2023 communication on EU enlargement policy (Communication) COM (2023) 690 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0690.

[15] European Council Conclusions EUCO 20/23 of 15 December 2023, para 15.

[16] Ibid., para 16.

[17] Ibid., para 17.

[18] Ibid., para 18.

[19] Commissione europea, Commission Proposes to Open EU Accession Negotiations with Bosnia and Herzegovina and Updates on Progress Made by Ukraine and Moldova (Comunica stampa, 12 marzo 2024), https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/news/commission-proposes-open-eu-accession-negotiations-bosnia-and-herzegovina-and-updates-progress-made-2024-03-12_en.

[20] Consiglio europeo, Conclusioni EUCO 7/24 of 22 marzo 2024, para 30.

[21] Consiglio e Consiglio europeo, EU Opens Accession Negotiations with Ukraine, comunicato stampa, 25 giugno 2024, https://www.consilium.europa.eu/media/hzmfw1ji/public-ad00009en24.pdf.

[22] Si veda: Consiglio e Consiglio Europeo, General EU Position, Intergovernmental Conference on the Accession of Ukraine to the European Union, Doc AD 9/24, Lussemburgo, 25 giugno 2024), https://www.consilium.europa.eu/media/hzmfw1ji/public-ad00009en24.pdf.

[23] Ibid., para 2.

[24] Ibid., para 3.

[25] Ibid., para 8.

[26] Ibid., para 12.

[27] Si veda: Consiglio e Consiglio Europeo, Negotiating Framework, Doc AD 9/24, Luxembourg, 25 June 2024 para 2.

[28] Ibid., para 13.

[29] Ibid., para 16.

[30] Ibid., para 49.

[31] Ibid., Annex II.

[32] Si veda: E Macron, Closing Event: Speech by Emmanuel Macron, President of the French Republic, Conference on the Future of Europe, Strasburgo, 9 maggio 2022, https://multimedia.europarl.europa.eu/en/video/conference-on-the-future-of-europe-closing-event-speech-by-emmanuel-macron-president-of-the-french-republic_I224701.

[33] Si veda Sezione IV(C).

[34] Questa nuova organizzazione europea permetterebbe alle nazioni europee democratiche che aderiscono al nostro nucleo di valori di trovare un nuovo spazio di cooperazione politica, di sicurezza, in materia energetica, dei trasporti, degli investimenti, delle infrastrutture, della circolazione delle persone e in particolare dei nostri giovani.

[35] Non pregiudicherebbe futuri ingressi nell’Unione europea, necessariamente, così come non sarebbe nemmeno chiusa nei confronti di quelli che l’hanno lasciata.

[36] Si veda: Consiglio e Consiglio Europeo, Meeting of the European Political Community, 6 October 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2022/10/06/.

[37] Si veda: Consiglio e Consiglio europeo, Meeting of the European Political Community, 1 giugno 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2023/06/01/.

[38] Si veda anche: L Lonardo, The European Political Community: A Nebulous Answer to the Strategic Question of How to Unite Europe, European Papers, 8 (2023), p. 755.

[39] B. De Witte, The European Political Community and the Future of the EU, in corso di pubblicazione

[40] Ibid..

[41] Si veda anche: R. Petrov e C. Hillion, Accession through War – Ukraine’s Road to the EU, Common Market Law Review, 59 (2022), p. 1289.

[42] Si veda ad es.: Consiglio, EU-Switzerland: Council Adopts Mandate for Negotiations on Future Relationship , comunicato stampa, 12 marzo 2024, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/03/12/eu-switzerland-council-adopts-mandate-for-negotiations-on-future-relationship/; Mission of Switzerland to the EU, Federal Council Approves Parameters for EU Negotiating Mandate, comunicato stampa, 21 giugno 2023, https://www.eda.admin.ch/missions/mission-eu-brussels/en/home/news/news.html/content/eda/en/meta/news/2023/6/21/9591 (che richiede la riapertura dei negoziati con l’UE per un accordo quadro istituzionale).

[43] Si veda ad es.: Servizio per l’Azione Esterna dell’UE, Security and Defense: EU and Norway Sign New Partnership, comunicato stampa, 28 maggio 2024), https://www.eeas.europa.eu/eeas/security-and-defence-eu-and-norway-sign-new-partnership_en.

[44] Si veda: Convenzione europea dei diritti dell’uomo 1950. Si veda anche: S. Schmahl e M. Breuer (eds), The Council of Europe: Its Law & Policies, Oxford, Oxford University Press, 2017.

[45] Si veda: F. Fabbrini, Fundamental Rights in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2014.

[46] Consiglio d’Europa, The Russian Federation is Excluded from the Council of Europe, Council of Europe Newsroom, Strasburgo, 16 marzo 2022, https://www.coe.int/en/web/portal/-/the-russian-federation-is-excluded-from-the-council-of-europe.

[47] Si veda: F. Cowell, Council of Europe Expulsion and the European Convention on Human Rights: The Foundations of Involuntary Treaty Withdrawal, International and Comparative Law Quarterly, 2025, p. 147.

[48] Si veda anche: F. Fabbrini e J. Larik, The Past, Present and Future of the Relations between the European Court of Justice and the European Court of Human Rights, Yearbook of European Law, 35 (2016), p. 1.

[49] Trattato sull’Unione europea.

[50] Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

[51] Corte di giustizia, parere 2/94, Adesione della Comunità alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

[52] Corte di giustizia, parere 2/13.

[53] Si veda: V. Kosta, N. Skoutaris, e V. Tzevelekos (eds), The EU Accession to the ECHR, Oxford, Hart, 2014.

[54] Si veda: Consiglio, Conclusions on EU Priorities for Cooperation with the Council of Europe 2023-2024, comunicato stampa, 30 gennaio 2023, para 16, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/01/30/conclusions-on-eu-priorities-for-cooperation-with-the-council-of-europe-2023-2024/.

[55] Si veda anche: Servizio per l’Azione esterna dell’UE, Major Progress on the Path to EU Accession to the ECHR: Negotiations Concluded at Technical Level in Strasbourg, comunicato stampa, 31 marso 2023, https://www.eeas.europa.eu/delegations/council-europe/major-progress-path-eu-accession-echr-negotiations-concluded-technical-level-strasbourg_en?s=51.

[56] Si veda: W. Jacoby, The Enlargement of the European Union and NATO: Ordering from the Menu in Central Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2004.

[57] Si veda: C. Bildt, NATO’s Nordic Expansion, Foreign Affairs, 26 aprile 2022, https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2022-04-26/natos-nordic-expansion.

[58] Trattato sull’Unione europea.

[59] Si veda: Joint Declaration by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary-General of the North Atlantic Treaty Organization, Varsavia, 8 luglio 2016, https://www.europarl.europa.eu/delegations/en/dnat/documents/eu-texts; Joint Declaration on EU-NATO Cooperation by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary-General of the North Atlantic Treaty Organization, Bruxelles, 10 luglio 2018, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/07/10/eu-nato-joint-declaration/.

[60] Si veda: Consiglio e Consiglio europeo, Joint Declaration on EU-NATO Cooperation, comunicato stampa, 10 gennaio 2023, para 9, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/01/10/eu-nato-joint-declaration-10-january-2023/.

[61] Ibid., para 12.

[62] Ibid..

[63] Si veda: P. Mariani e D. Genini, EU and NATO: The Legal Foundation of an Extraordinary Partnership, Eurojus, n. 4/2023, pp. 187-209, rivista.eurojus.it/eu-and-nato-the-legal-foundation-of-an-extraordinary-partnership/.

[64] Si veda: F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit, Oxford, Oxford University Press, vol 1, 2017.

[65] Accordo di recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica, 2019/C 384 I/0. Si veda anche: F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit. Vol. II. The Withdrawal Agreement, Oxford, Oxford University Press, 2020.

[66] F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit. Vol. IV. The Protocol on Ireland/Northern Ireland, Oxford, Oxford University Press, 2024.

[67] B. Laffan, Sovereignty in: F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit. Vol. III. The Framework of New EU-UK Relations, Oxford, Oxford University Press, 2021, pp. 240, 250; Si veda anche: P. Syrpis e C. Gammage, Sovereignty Fictions in the United Kingdom’s Trade Agenda, International and Comparative Law Quarterly,71 (2022), p. 563.

[68] Consiglio, PESCO: The UK Will Be Invited to Participate in Military Mobility Project, comunicato stampa, 15 novembre 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/11/15/pesco-the-uk-will-be-invited-to-participate-in-military-mobility-project/.

[69] Protocol on Ireland / Northern Ireland OJ [2020] L29/102. Si veda anche: F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit. Vol. IV, op. cit. (nota 66).

[70] Commission and Government of the United Kingdom, Windsor Political Declaration by the European Commission and the Government of the United Kingdom, Windsor, 27 febbraio 2023, https://commission.europa.eu/publications/windsor-political-declaration-european-commission-and-government-united-kingdom_en.

[71] Si veda: D. Schiek, Brexit and the Implementation of the Withdrawal Agreement, in: F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit. Vol. II, op. cit. in nota 65, p. 49.

[72] Si veda anche: European Affairs Committee and Sub-Committee on the Protocol on Ireland/Northern Ireland, The Windsor Framework (HL 2022—23, 237).

[73] Si veda: Commission and UK Government, Draft Memorandum of Understanding Establishing a Framework for Financial Services Regulatory Cooperation between the European Union and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, 17 maggio 2023, https://finance.ec.europa.eu/document/download/7410cb0a-8cab-4009-9a55-3975bd026752_en?filename=230627-memorandum-understanding-financial-services-eu-uk_en.pdf.

[74] Commissione, EU-UK Relations: Commission and UK Reach Political Agreement on UK Participation in Horizon Europe and Copernicus, comunicato stampa, 7 settembre 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4374.

[75] Commissione, Commission Proposes One-off Extension of the Current Rules of Origin for Electric Vehicles and Batteries under the Trade & Cooperation Agreement with the UK, comunicato stampa, 6 dicembre 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6369.

[76] Si veda inoltre: F. Fabbrini, Review and Reform Options for Deepening EU-UK Cooperation in a Renewing Europe, in: F. Fabbrini (a cura di), The Law & Politics of Brexit. Vol. V. The Trade and Cooperation Agreement, Oxford, Oxford University Press, 2024. 235.

[77] Consiglio europeo, The Granada Declaration, comunicato stampa, 6 ottobre 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/10/06/granada-declaration/.

[78] D. Kuleba, Ukraine’s EU Accession Brings Added Value and Serves Historic Justice, Fondation Robert Schuman Newsletter No 1073, 24 giugno 2024), https://www.robert-schuman.eu/en/the-letter/1073.

[79] Si veda: M. Cremona (a cura di), The Enlargement of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2003.

[80] Si veda: N. Skoutaris, The Application of the acquis communautaire in the Areas Not under the Effective Control of the Republic of Cyprus: The Green Line Regulation, Common Market Law Review, 45 (2008), p. 727.

[81] Si veda: J. Christoffersen e M. Rask Madsen (a cura di), The European Court of Human Rights between Law & Politics, Oxford, Oxford University Press, 2011.

[82] Consiglio d’Europa, Reykjavik Declaration, Reykjavik Summit, 16-7 maggio 2023, https://rm.coe.int/4th-summit-of-heads-of-state-and-government-of-the-council-of-europe/1680ab40c1.

[83] Ibid., Appendice IV.

[84] Si veda: F. Fazio, Collective Defense in NATO, Dublin European Law Institute Working Paper 2/2024.

[85] Si veda: Emmanuel Macron Warns Europe: NATO is Becoming Brain-Dead, The Economist, 7 November 2019, https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-warns-europe-nato-is-becoming-brain-dead.

[86] Si veda: T. Tardy, NATO 2023: United for a New Era, NATO Defense College, Policy Brief No 23, 25 November 2020, https://www.ndc.nato.int/news/news.php?icode=1509.

[87] Si veda: C. Bildt, NATO’s Nordic Expansion, op. cit. in nota 57.

[88] North Atlantic Treaty Organization, Vilnius Summit Communiqué, comunicato stampa, 11 luglio 2023, para 11, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_217320.htm.

[89] Si veda: M. Stevis-Gridneff, Will Turkey Become a Member of the EU Now?, The New York Times, 11 luglio 2023, https://www.nytimes.com/2023/07/11/world/europe/turkey-eu-membership.html.

[90] Commissione e Alto Rappresentante per la Politica estera e di sicurezza, Joint communication to the European Council: State of play of EU-Türkiye political, economic and trade relations, (Communication) JOIN (2023) 0050 final.

[91] European Council Conclusions EUCO 20/23, op. cit. in nota 16, para 15.

[92] Si veda: P. Jacqué et al., Accession Talks with Ukraine: How the EU Managed to Avoid a Hungarian Veto, Le Monde, 15 dicembre 2023, https://www.lemonde.fr/en/international/article/2023/12/15/the-european-union-opens-accession-talks-with-ukraine_6346150_4.html.

[93] S. Fabbrini, From Multi-Speed to Multi-Tier: Making Europe Fit for Herself, in G. von Sydow e V. Kreilinger (a cura di), Fit for 35? Reforming the Politics and Institutions of the EU for an Enlarged Union, Swedish Institute for European Political Studies, 2023, p. 69, a p. 76, https://sieps.se/en/publications/2023/fit-for-35-reforming-the-politics-and-institutions-of-the-eu-for-an-enlarged-union/.

[94] TUE, art 49.

[95] Ibid., art 2.

[96] Parlamento europeo, Presidency Conclusions: 7. Relations with the Countries of Central and Eastern Europe, Copenhagen, 21—22 giugno 1993, para A(iii).

[97] D. Bechev, Can EU Enlargement Work?, Carnegie Europe, 20 giugno 2024, https://carnegieendowment.org/research/2024/06/can-eu-enlargement-work?lang=en.

[98] K. Kolozova, Freins nationalistes et impensés géopolitiques: le cas spécifique de la Macédonie du Nord, Fondation Robert Schuman, Schuman Papers n. 748, 6 maggio 2024, https://www.robert-schuman.eu/questions-d-europe/748-freins-nationalistes-et-impenses-geopolitiques-le-cas-specifique-de-la-macedoine-du-nord>.

[99] I. Nechepurenko, Georgia’s Ruling Party Secures a Contentious Law on Foreign Influence, The New York Times, 28 maggio 2024, https://www.nytimes.com/2024/05/28/world/europe/georgia-foreign-agents-law-passes.html.

[100] R. Petrov, Bumpy Road of Ukraine towards the EU Membership in Time of War: “Accession through War” v “Gradual Integration”, European Papers, 8 (2023), p. 1057, https://www.europeanpapers.eu/europeanforum/bumpy-road-ukraine-towards-eu-membership-time-war.

[101] Si veda: D. Victor, The Chief of Ukraine’s Supreme Court Has Been Detained and Accused of Taking a $2.7 Million Bribe, The New York Times, New York City, 16 maggio 2023, https://www.nytimes.com/2023/05/16/world/europe/ukraine-supreme-court-chief-bribery.html.

[102] Si veda: Volodymyr Zelensky’s Presidential Term Expires on May 20^th, The Economist, 16 maggio 2024, https://www.economist.com/leaders/2024/05/16/volodymyr-zelenskys-presidential-term-expires-on-may-20th.

[103] Si veda: S.A. Bellezza, Identità Ucraina: Storia del Movimento Nazionale dal 1800 a Oggi, Bari, Laterza, 2024.

[104] Commissione europea, Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, ..., op. cit. in nota 14.

[105] Ibid. 17.

[106] Ibid. 22.

[107] Ibid. 21.

[108] Ibid. Conclusioni, para 14 (Ukraina) e para 15 (Moldavia).

[109] Ibid., Conclusioni, para 16.

[110] Si veda, per es.: Consiglio e Consiglio europeo, op. cit. in nota 22, para 2.

[111] Commissione, Rule of Law: Commission Formally Closes the Cooperation and Verification Mechanism for Bulgaria and Romania, comunicato stampa, 15 settembre 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4456.

[112] Commissione, Commission Intends to Close Article 7(1) TEU Procedure for Poland, comunicato stampa, 6 maggio 2024, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_2461.

[113] Commissione, Reasoned proposal in accordance with Article 7(1) Treaty on European Union regarding the rule of law in Poland: Proposal for a Council Decision on the determination of a clear risk of a serious breach by the Republic of Poland of the rule of law COM (2017) 835 final.

[114] Si veda: K.L. Scheppele, The Treaties without a Guardian: The European Commission and the Rule of Law, Columbia Journal of European Law, 29 (2023), p. 93.

[115] Conclusioni della Presidenza (n 101), par. A (iii).

[116] Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2006-2007 comprendente una relazione sulla capacità dell’Unione europea di accogliere nuovi Stati membri, COM (2006) 649 final, 17.

[117] Iibid..

[118] Iibid..

[119] Banca mondiale, GDP Per Capita (Current US$)¾Ukraine, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?locations=UA.

[120] Si veda: S. Blockmans, The Impact of Ukrainian Membership on the EU’s Institutions and Internal Balance of Power, International Centre for Defense and Security, 9 novembre 2023, https://icds.ee/en/the-impact-of-ukrainian-membership-on-the-eus-institutions-and-internal-balance-of-power/.

[121] M. Emerson, The Potential Impact of Ukrainian Accession on the EU’s Budget – and the Importance of Control Valves, International Centre for Defense and Security, 25 settembre 2023, https://icds.ee/en/the-potential-impact-of-ukrainian-accession-on-the-eus-budget-and-the-importance-of-control-valves/.

[122] L. O’Carroll, Adding Nine Countries to EU to Cost Existing Members More than €250 Billion, The Guardian, 4 ottobre 2023, https://www.theguardian.com/world/2023/oct/04/adding-nine-countries-eu-cost-existing-members.

[123] Commissione, Pre-enlargement reforms and policy reviews (Communication) COM (2024) 146 final.

[124] Ibid. 2.

[125] Ibid. 4.

[126] Ibid. 18.

[127] Ibid..

[128] Ibid. 20.

[129] Ibid..

[130] Commissione, Commission Prepares for Pre-Enlargement Reforms and Policy Reviews, comunicato stampa, 20 marzo 2024, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/news/commission-prepares-pre-enlargement-reforms-and-policy-reviews-2024-03-20_en.

[131] Consiglio europeo The Granada Declaration, op. cit. in nota 76.

[132] Consiglio europeo, Conclusions, op. cit in nota 15, para 13.

[133] Consiglio europeo, Conclusions, op. cit. in nota 20, para 29.

[134] Consiglio dell’Unione europea, Il futuro dell’Europa. Relazione della Presidenza sullo stato dei lavori, Doc 10411/24, 10 giugno 2024.

[135] Ibid., Allegato.

[136] Consiglio europeo, Conclusioni, EUCO 15/24 del 27 giugno 2024.

[137] Ibid., Sezione VI.

[138] Ibid., Allegato.

[139] Ibid., para 48.

[140] Ibid., para 49.

[141] Ibid., para 50.

[142] Ibid., para 51.

[143] S. Goulard, L’Europe Enfla Si Bien qu’Elle Creva: De 27 à 36 États?, Parigi, Editions Tallandier, 2024).

[144] F. Fabbrini, Brexit and the Future of the European Union: The Case for Constitutional Reforms, Oxford, Oxford University Press, 2020.

[145] E. Macron, Pour une Renaissance Européenne, Élysée, 4 marzo 2019, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/03/04/pour-une-renaissance-europeenne.

[146] Si veda anche: Conference on the Future of Europe, https://futureu.europa.eu/.

[147] Conferenza sul Futuro dell’Europa, Report on the Final Outcome, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/06619e05-eaee-11ed-a05c-01aa75ed71a1/language-en.

[148] Ibid., Proposta 39, Raccomandazione 7.

[149] Ibid..

[150] M. Draghi, Speech at the European Parliament, Strasburgo, 3 maggio 2022, https://www.governo.it/en/articolo/prime-minister-mario-draghi-s-address-european-parliament/19748, traduzione inglese ufficiale.

[151] Commissione, Speech by President Ursula Von der Leyen at the Closing Event, Conference on the Future of Europe, Strasburgo, 9 maggio 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_22_2944.

[152] European Parliament Resolution P9_TA (2022) 0141 of 4 May 2022 on the follow-up to the conclusions of the Conference on the Future of Europe.

[153] European Parliament Resolution P9_TA (2023) 0427 of 22 November 2023 on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties, para 1.

[154] European Parliament Resolution P9_TA (2024) 0120 of 29 February 2024 on deepening EU integration in view of future enlargement.

[155] Ibid., para K.

[156] Ibid., para U.

[157] Non-paper by Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Romania, Slovenia, and Sweden on the Outcome of and Follow-up to the Conference on the Future of Europe, 9 maggio 2022, www.movimentoeuropeo.it/images/Documenti/Non_-paper_9.5.2022.pdf.

[158] F. Fabbrini, Brexit and the Future of the European Union: The Case for Constitutional Reforms, op. cit. in nota 144, cap. 4.

[159] Si veda anche: D. Hodson e I. Maher, The Transformation of EU Treaty Making, Cambridge, Cambridge University Press, 2018.

[160] Si veda: R. Wessel e V. Szép, European Parliament Constitutional Affairs Committee, The Implementation of Article 31 of the TEU and the Use of Qualified Majority Voting , 24 November 2022, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/IPOL_STU(2022)739139.

[161] Trattato sull’Unione europea.

[162] Si veda: Trattato sul funzionamento dell’Unione europea: art 81(3) (misure concernenti la legislazione sulla famiglia); art 153(2) (misure in materia di occupazione e sicurezza sociale); art 192(2) (misure riguardanti la politica ambientale); art 312(2) (misure riguardanti il Quadro Finanziario Pluriennale).

[163] Federal Foreign Office of Germany, Joint Statement of the Foreign Ministries on the Launch of the Group of Friends on Qualified Majority Voting in EU Common Foreign and Security Policy, comunicato stampa, 4 maggio 2023, https://www.auswaertiges-amt.de/en/newsroom/news/2595304-2595304.

[164] European Parliament Resolution P9_TA (2023) 0269 of 11 July 2023 on the implementation of the passerelle clauses in the EU Treaties.

[165] F. Fabbrini, EU Fiscal Capacity: Legal Integration after Covid-19 and the War in Ukraine, Oxford, Oxford University Press, 2022, p. 141.

[166] Si veda: O. Costa et al, Report of the Franco-German Working Group on EU Institutional Reform: Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century, Parigi-Berlino, 18 setembre 2023, https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/20230919_group_of_twelve_report_updated14.12.2023_cle88fb88.pdf.

[167] Ibid., pp. 35 ss.

[168] Si veda: F. Schimmelfenning e T. Winzen, Ever Looser Union? Differentiated European Integration, Oxford, Oxford University Press, 2020.

[169] Si veda inoltre: F. Fabbrini, Possible Avenues towards Further Political Integration: A Political Compact for a More Democratic and Effective Union, European Parliament Constitutional Affairs Committee, maggio 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/651849/IPOL_STU(2020)651849_EN.pdf.

[170] Si veda anche: B. de Witte, Constitutional Challenges of the Enlargement: Is Further Enlargement Feasible without Constitutional Change?, European Parliament Constitutional Affairs Committee, marzo 2019, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2019/608872/IPOL_IDA(2019)608872_EN.pdf.

[171] J.H.H. Weiler, The Political and Legal Culture of European Integration, International Journal of Constitutional Law, 9 (2011), p. 678.


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