Anno XXXIX, 1997, Numero 1, Pagina 9

 

 

Un quadro macroeconomico favorevole all’occupazione?*
 
JACQUES DEFAY
 
 
Il quadro macroeconomico attuale dell’Unione europea non è favorevole all’occupazione.
I nostri giovani al termine degli studi hanno l’angoscia di non trovare lavoro. Il loro padre o la loro madre sono stati vittime di una ristrutturazione d’impresa o temono di esserlo in futuro. Sono quasi finiti i tempi nei quali i loro nonni si preparavano alla pensione all’età legale (e non con dieci o dodici anni di anticipo) e lo facevano con la prospettiva serena di una terza età che si annunciava confortevole e senza rischi.
La dura verità è che la macroeconomia del dopo Maastricht fornisce un quadro di vita poco accogliente per i giovani lavoratori, poco incoraggiante per i giovani imprenditori, poco rassicurante per la gran massa di cittadini preoccupati di come sarà la loro vecchiaia.
Il malessere dei lavoratori è generale. Quando si parla di Europa con loro, ci si accorge subito che non sanno bene se devono incolpare la «troppa Europa» o la «troppo poca Europa», e d’altronde non si vede come potrebbero fare questa scelta. Tutto questo pone qualche problema perché la scelta tra il «troppo» e il «troppo poco» si è posta e si porrà ancora nei referendum. «Vorremmo sapere da che parte sta il nostro interesse», dicono.
Se si cerca di spiegare loro che il Trattato di Maastricht è carente sul piano sociale e che tutto andrà meglio quando la CIG avrà riequilibrato il Trattato creando un Comitato per l’occupazione con poteri incisivi come il Comitato monetario, sbarrano gli occhi perché non hanno la più pallida idea del modo in cui sono prese le decisioni a livello europeo. Bisogna allora spiegare che CIG vuol dire Conferenza intergovernativa e che i quindici governi al suo interno hanno il potere di riformare il Trattato di Maastricht ma prendono decisioni solo all’unanimità.
La maggior parte dei cittadini comuni confonde allegramente la Commissione con il Consiglio, ignora che il Parlamento europeo esiste, e ignora anche che c’è una Corte di Giustizia europea davanti alla quale le leggi europee, chiamate «direttive», hanno la prevalenza sulle leggi nazionali, che devono essere rese conformi alle direttive stesse. Non sa quali sono i settori nei quali la struttura europea è competente né quali sono quelli nei quali non ha voce in capitolo. Confonde un inizio di competenza con la pienezza dei poteri, errore che le permette di far ricadere sui «burocrati di Bruxelles» la responsabilità della disoccupazione e degli altri mali della società, in particolare l’insicurezza, ma anche la riduzione delle protezioni sociali. Si chiede anche se la moneta unica non finirà per pregiudicare la sua pensione. «Non è sicuro, ma non si sa mai! D’altronde, i titoli in valuta nazionale avranno ancora qualche valore quando l’euro sarà la moneta unica?». Questo è quello che si sente.
La maggior parte dei cittadini ha anche vagamente sentito parlare di un «grande allargamento» che farà entrare nel mercato comune dieci paesi ex-comunisti che hanno in totale un centinaio di milioni di abitanti. E dice: «Tutto questo costerà dei miliardi! Da dove prenderanno i soldi se non dalle nostre tasche? E d’altronde, i Polacchi, i Rumeni e gli altri hanno dei salari molto bassi. Il loro ingresso nel mercato comune porterà con sé il fatto che alcuni trasferiranno le loro imprese in tali paesi. Sarà ancora peggio della mondializzazione».
Così, l’Europa come istituzione a partire dal 1992 sta perdendo l’appoggio della gente comune, che non ci capisce niente e che vede nella vita di tutti i giorni ciò che le statistiche mettono in luce: che l’Europa come società è malata di disoccupazione e di assenza di futuro e che a questi due mali non ha saputo trovare una cura nell’unificazione del suo mercato interno. Questa Europa reputata inefficace è dunque presa di mira dagli elettori e deve prepararsi a perdere i referendnm di ratifica del testo che uscirà dalla CIG tra un anno, ci si dice. Avrà poca importanza allora, come nei referendum del 1992, ciò che sarà scritto nel testo. La disoccupazione, l’ansia e l’assenza di speranza sono dei motivi sufficienti per dire no.
Il vero pericolo non è il fallimento della CIG. Il fallimento della ratifica in un solo paese sarebbe già più grave, perché si perderebbe un anno per trovare un compromesso sordido, come nel 1993. Il fallimento in cinque o sei paesi sarebbe ancora più grave, perché discrediterebbe la costruzione europea. Dopo le elezioni nei nuovi paesi membri, cerchiamo di non andare incontro a questi pericoli facendo finta che non esistano! Lasciamo perdere per un po’ la ricerca di oscuri compromessi che permettano di aggirare l’improbabile unanimità e ascoltiamo i cittadini. Il Movimento europeo annuncia un dibattito su una nuova politica economica. I nostri dibattiti di oggi costituiranno probabilmente un utile incoraggiamento.
Io sono da più di dodici anni un partigiano della moneta unica e sono incline, col cuore e con la ragione, a sostenere l’ottimismo coraggioso di de Silguy. Penso che la moneta si farà nel 1999 e che essa aiuterà la nascita dell’Europa politica. Tuttavia non mi faccio assolutamente illusioni sulla difficoltà che avremo a risvegliare lo spirito europeo nelle persone nel cui animo esso ancora dorme e a recuperare così la fiducia al momento dei referendum, fissati per delle date nelle quali la macroeconomia dell’Europa sarà ancora quella che è oggi, cioè deplorevole. La difficoltà è immensa. Essendomi accorto che mi mancava uno schema di ragionamento coerente, ho provato a scriverne uno a mio uso personale. Il punto di partenza di uno schema di ragionamento politico è una diagnosi socio-economica.
 
La diagnosi della disoccupazione e della crescita lenta.
 
La diagnosi meno contestabile è stata fatta dal Libro Bianco Crescita, competitività, occupazione. Soffriamo di crescita lenta e di poca creazione di posti di lavoro.
Analizziamo la crescita. Essa è lenta. Questo fenomeno dura dal 1980. La media del tasso di crescita in termini reali (cioè dedotta l’inflazione) degli ultimi quindici anni è del 2%. Quella degli anni Sessanta era del 4,8%. Quella degli anni Settanta era ancora del 3%.
Tale crescita lenta crea pochi posti di lavoro. L’occupazione aumenta in media dello 0,2% ogni anno, dieci volte più lentamente della produzione e due volte più lentamente della popolazione. Troppo lentamente dunque per far lavorare l’eccedenza annuale di giovani rispetto ai nuovi pensionati.
La crescita della produzione è appena sufficiente per compensare l’effetto del progresso della produttività che, come tutti sanno, elimina dei posti di lavoro se le vendite non aumentano con la stessa velocità. Il progresso della produttività ha mostrato una media dell’1,9% durante gli anni Ottanta.
In conseguenza dell’afflusso di giovani sul mercato del lavoro e di una crescita che compensa appena la produttività, la disoccupazione è passata da meno del 6% della popolazione attiva nel 1980 a più dell’11% nel 1994, con delle punte del 25% o più nelle regioni con difficoltà di riconversione o in ritardo nello sviluppo. Questo è intollerabile.
Inoltre, la crescita è diventata di nuovo molto ciclica: la fase di distruzione di posti di lavoro occupa quasi la metà del ciclo degli affari. Le fasi di creazione di posti di lavoro sono troppo brevi e non abbastanza forti per riassorbire la disoccupazione accumulata, perché devono prima di tutto ricreare i posti di lavoro distrutti nel corso della fase immediatamente precedente. E’ una vera «tela di Penelope». Si valutano in cinque milioni di posti di lavoro persi i danni provocati dalla fase di distruzione di posti di lavoro 1992-1995 (grafico 1).
L’eccessiva ampiezza della sinusoide del tasso di crescita del Pil si congiunge in questo modo con la debole mediana di questa curva: quando l’ammontare delle vendite di un’impresa comincia ad aumentare meno velocemente della sua produttività, l’impresa riduce il numero dei suoi lavoratori. Ricomincerà ad assumerne solo nell’anno in cui la curva delle vendite passerà al di sopra di quella della produttività. Visto che i conti nazionali riflettono la situazione media di tutte le imprese, bisogna ritrovare questa soglia della creazione di posti di lavoro nelle fasi del ciclo degli affari.
Effettivamente, si può tracciare attraverso la sinusoide del tasso di crescita una «produttività media» a livello circa del 2%, che indica il momento in cui cessa la distruzione di posti di lavoro e comincia la fase di creazione di questi. Oggi, nel 1996, siamo a questo punto del ciclo. Dal gennaio 1994, gli affari sono in ripresa. Il tasso di crescita delle vendite (che era sceso al di sotto dello zero) ha impiegato due anni e mezzo per superare quello della produttività. Penelope comincia quindi a tessere i milioni di posti di lavoro che ha disfatto durante gli anni bui della recessione, tra il 1991 e il 1994.
Quattro anni della fase creativa del ciclo saranno necessari a riparare i danni e resterà poi solo poco tempo, o non ne rimarrà affatto, per far scendere il tasso di disoccupazione al di sotto di quello del 1991. Perché la prossima fase di distruzione di posti di lavoro potrebbe cominciare verso il 2001.
Bisognava aspettarselo: abbassando la media della sinusoide a livello della produttività media (2%), abbiamo diviso il ciclo in due fasi quasi uguali: quattro anni di distruzione di posti di lavoro, quattro o cinque anni di creazione di posti di lavoro. Ci sarebbe da stupirsi se questo avesse reso felici e fiduciosi i lavoratori e le loro famiglie.
Cosa ci vorrebbe per far diminuire la disoccupazione? Che il tasso di crescita del Pil reale passi meno tempo al di sotto della produttività media e più tempo al di sopra di questa. Ciò presuppone una media più elevata per la crescita del Pil. E’ possibile? Apparentemente sì, visto che la media degli anni Sessanta era del 4,8%, il loro minimo del 3,4% (nel 1967), il loro massimo del 6,1 % (nel 1969). Far passare la media dal 2% al 4% non sembra quindi assurdo. Ma questo purtroppo lascia molti increduli. Non si potrebbe raggiungere lo scopo con un obiettivo più modesto?
Riducendo le nostre pretese a una media del 3,5% (invece del 4%), si potrebbe in effetti ottenere lo stesso risultato riducendo l’ampiezza del ciclo con una politica comune congiunturale: fare in modo che nel punto più basso del ciclo non ci sia meno del 2% di crescita del Pil reale, e che nel punto più alto del ciclo non ci sia più del 5%. In questa ipotesi di crescita un po’ «smussata», con una media del 3,5%, la fase di distruzione netta di posti di lavoro sarebbe soppressa. Il ciclo degli affari non scomparirebbe, ma Penelope metterebbe la sua tela in solaio. I nove o dieci anni del ciclo sarebbero tutti in grado di creare posti di lavoro, alcuni più, altri meno. L’obiettivo così ridefinito sembrerà meno inaccessibile ai nostri cittadini, tanto demoralizzati da molti anni di cattiva salute socio-economica da avere in molti smesso di credere alla guarigione.
Va osservato che i Quindici non hanno superato il 3,5% più di due volte dopo il 1980. Avevano superato questa cifra undici volte durante i tredici anni precedenti il 1973, anno in cui il sistema monetario internazionale è stato soppresso. Questo è il primo indice dell’esistenza di un legame tra la disoccupazione e il disordine monetario. La riforma della moneta permette dunque di sperare in un’altra crescita? La mia fede nella moneta unica mi fa dire «proviamo». Ma ora vediamo se si può razionalmente rispondere sì a questa domanda.
Prima di tutto una parola per rassicurare i cittadini che, in maggioranza, sono oggi più di ieri coscienti dei pericoli che la crescita economica può portare per l’ambiente. E’ esatto dire che la crescita degli anni Sessanta non ha tenuto assolutamente in conto questo aspetto. In un primo tempo si era osato allora lanciare lo slogan «crescita zero». Ma con un tasso zero di crescita, la produttività continua a crescere di circa l’1,6% ogni anno. Con una durata costante del lavoro questo porterebbe all’1,6% di posti di lavoro in meno ogni anno.
Fortunatamente c’è una risposta diversa dalla crescita zero. E passa attraverso il cambiamento dei comportamenti e l’adozione di tecnologie dette dolci, cioè anche attraverso grandi sforzi di ricerca-sviluppo. Questa crescita oggi viene chiamata sviluppo durevole o sostenibile. Io non vedo altre soluzioni. Bisogna anche ricordarsi che il progresso della produttività si calcola su un anno intero e che quindi lo si rallenta lavorando un numero inferiore di ore per anno. L’altra crescita, se essa esiste, terrà conto quindi sia dell’ambiente che della durata del lavoro.
 
Dopo la diagnosi, l’anamnesi clinica di quello che è successo.
 
Che cosa è successo dunque? La Comunità europea ha diminuito volontariamente il suo tasso di crescita? Il grande mercato interno unificato ha avuto questo effetto? La risposta alle due domande è no.
Sono i governi degli Stati membri che hanno volontariamente ridotto i loro tassi di crescita nazionali e, per via di un effetto sommatorio e moltiplicatore, hanno trascinato verso il basso anche quello dell’Unione. Lo hanno fatto nella speranza di vincere l’inflazione che minacciava le monete nazionali. E hanno scelto questa via in momenti differenti, certi nel 1980, altri un po’ più tardi.
Gli Stati membri della CEE avevano deciso nel 1970 di passare alla moneta unica nel 1980. Questa riforma doveva aver luogo nel quadro del sistema mondiale di cambi fissi, ma aggiustabili, che aveva assicurato la stabilità dei cambi dal 1945. Il sistema mondiale entrò in crisi nel 1971 e fu soppresso nel 1973, anno in cui si affermò il non-sistema della fluttuazione generalizzata delle monete cartacee che imperversa tuttora.
Nel 1979, dopo dieci anni di tempeste monetarie e un’inflazione accelerata da shocks petroliferi successivi, i Dieci decisero, come dei naufraghi che nuotano in mezzo alle assi della loro barca sparpagliate sul mare in tempesta, di costruire con queste assi una zattera per galleggiare insieme. Questa zattera, ambiziosamente chiamata Sistema monetario europeo (SME) assicurò a partire dal 1980 una certa stabilità dei cambi all’interno dell’Europa.
Il Sistema ha lasciato a ciascun paese la sua moneta e la responsabilità di difenderne la parità centrale, cosa difficile a realizzarsi da parte di quei paesi nei quali la crescita dei prezzi è più veloce della media. Attraverso lo SME la riduzione dell’inflazione per la difesa della moneta nazionale è divenuto l’obiettivo prioritario delle politiche economiche degli Stati.
Tuttavia, la volontà di vincere l’inflazione non è solo circostanziale. Ciò che la storia economica chiamerà la «lunga inflazione», dal momento che è cominciata nel 1968 a un tasso solamente del 3% ed è terminata nel 1993 (con un tasso del 3,5%), ha raggiunto verso il 1980 dei picchi del 20% in Italia, in Irlanda, in Portogallo e in Grecia. Il fenomeno aveva una dimensione mondiale e non aveva smesso di subire accelerazioni fino al 1980, anno critico nel quale la crescita media dei prezzi dei Quindici raggiunse il 12,5% all’anno sotto l’effetto dei tre shocks petroliferi del 1974, 1978 e 1980. L’effetto dell’inflazione sulla crescita del Pil reale era stato disastroso, dal momento che da una media del 4,8% prima della malattia dei prezzi si era caduti al 2% di media ai tempi degli shocks petroliferi.
La febbre dei prezzi era stata precoce in Germania, in Inghilterra e in Olanda, intorno al 1970, ed ha incominciato a calare nel 1981, prima in Germania e in Olanda, poi negli altri paesi mano a mano che essi si convertivano a una politica di lotta all’inflazione; ma non si è potuto mettere via il termometro fino al 1994. Il calo dell’inflazione è dunque durato quattordici anni, nel corso dei quali la politica economica nazionale ha avuto come obiettivo prioritario quello di restringere la domanda globale nazionale, nell’ordine prima in Germania, Olanda, Danimarca, Belgio, Francia, poi in Italia, ecc. Bisognava calmare la crescita dei prezzi in moneta nazionale per difendere la parità centrale di questa moneta sulla zattera SME. Ma i lunghi anni di calo dell’inflazione 1981-1993 non hanno portato alcun miglioramento della crescita perché il loro livello è comunque quello del 2% di crescita media reale annuale; esattamente la stessa media che si era avuta durante gli anni di forte inflazione. Una lettura degli avvenimenti: l’inflazione distrugge la crescita, quindi i posti di lavoro; il calo dell’inflazione guarisce i prezzi, ma non la macroeconomia.
Evidentemente non poteva essere diversamente, visto che si è cercata la cura in una diminuzione sistematica della domanda di beni di investimento che è stata ottenuta con un innalzamento voluto del tasso di interesse reale. Così, la media dei tassi di interesse reali (a breve termine) praticati dalle autorità dei quindici Stati membri attuali è passata dall’1% nel 1980 al 6,3% nel 1990 e perfino al 7,1% nel 1992, cifre che bisogna paragonare con quelle del passato. La media europea dei tassi di interesse reali si situava tra l’1 e il 2% in tempore non suspecto (1966-68). Una dose di più del 2% di questo elisir sarebbe stata considerata a quell’epoca felice come un freno alla crescita economica (grafico 2).
Se un malato riesce a guarire dal cancro, non si pentirà di aver fatto la chemioterapia. Ma nonostante ciò non si negherà per questo che la chemioterapia è tossica, né che ha sensibilmente indebolito la vitalità e il tono del paziente durante la lunga cura.
La dose di interesse reale applicata come cura di disinflazione è stata 5 volte quella di una macroeconomia in salute e da 2 a 3 volte quella che si sarebbe considerata una volta come soglia di tossicità (2%). La dose di questo «rimedio» (che ho appena paragonato alla chemioterapia per la sua tossicità) è stata anche ulteriormente rincarata e portata a 3 volte e mezzo questa soglia nel 1992, nel terzo anno di una seria recessione e nel momento più forte della sua fase di distruzione di posti di lavoro.
Questa ultima sindrome, che ha portato all’incidente quasi mortale dello SME nel 1993, è stata molto tossica perché è stata inflitta nel momento più doloroso del ciclo degli affari a un’economia europea già indebolita da dodici anni di austerità disinflazionista. Il tasso di investimento (formazione lorda di capitale fisso in percentuale di Pil) dei Quindici, partendo dal 24,3% nel 1970, scendeva nel 1994 (primo anno di Maastricht) al suo minimo storico: 18,3%. Ora, questo tasso è per l’economia l’equivalente di quello che rappresenta il tono per un individuo. E’ come se la pressione arteriosa scendesse da 12 a 9.
Il Libro Bianco di Jacques Delors ha additato a partire dal 1993 l’abbassamento del tasso di investimento in Europa (5 punti persi in 20 anni) come una delle cause della disoccupazione crescente di ciclo in ciclo. Ha segnalato anche dei fattori strutturali di disoccupazione nelle politiche nazionali di tassazione e di quote sociali obbligatorie che hanno messo la solidarietà sociale a carico del costo salariale in un modo troppo unilaterale, rendendo caro il prezzo dell’utilizzazione della forza lavoro da parte delle imprese. Ma la struttura delle ricette fiscali e parafiscali è una prerogativa nazionale che il voto all’unanimità impedisce che sia intaccata dall’intervento comunitario.
Dall’anamnesi possiamo trarre la conclusione che la stabilizzazione artificiale, decisa nel 1979, dei cambi intraeuropei conteneva un meccanismo automatico, frutto della concorrenza tra undici monete, che faceva salire i tassi di interesse reali e scendere il tasso di investimento. Anche in assenza di volontà di riduzione dell’inflazione, il costo del denaro sarebbe stato troppo caro. Probabilmente un po’ meno caro, tuttavia.
 
Il discorso sulle responsabilità.
 
La Comunità europea e Maastricht non hanno alcuna dose di responsabilità nella terapia scelta per la lotta all’inflazione.
Non è il momento di fare il processo ai medici nazionali, perché il malato, alla fine, è uscito sano dalle loro mani. Non si può nemmeno fare il processo al primario, cioè la Bundesbank, anche se essa ha in modo manifesto aumentato la dose di chemioterapia in un momento in cui la malattia stava già migliorando a grandi passi. Associandosi nel 1991 al progetto di moneta unica (anche se con esigenze non del tutto giustificate e con un briciolo di scetticismo) i dirigenti della Bundesbank hanno riconosciuto che il sistema messo in piedi nel 1979 per stabilizzare i cambi di dieci o dodici monete nazionali concorrenti era fragile e che l’unificazione del mercato unico, effettiva a partire dal 1993, richiede assolutamente quella della moneta. La parte che essi hanno preso nel 1991 a questa diagnosi e alla redazione del capitolo monetario del Trattato di Maastricht (prima quindi che il sistema inaugurato nel 1979 fallisse nel 1992-1993) non permette di paragonarli ai medici di Molière che uccidevano i loro pazienti con inutili salassi e dosi eccessive di purgante.
Il nostro compito è spiegare al cittadino normale tramortito da 15 anni di crescita lenta e povera in posti di lavoro 1) che il calo dell’inflazione era necessario perché il tasso di crescita cade quando la moneta è malata, 2) che la moneta unica non è meno necessaria perché l’altro modo di stabilizzare i cambi all’interno della Comunità, il modello SME, è fragile e porta con sé un innalzamento dei tassi di interesse a causa della concorrenza che si fanno le monete nazionali tra loro (un comportamento chiamato in gergo disinflazione competitiva) e 3) di mostrargli le responsabilità nazionali di una situazione ingiusta creatasi in un’epoca nella quale le istituzioni europee non avevano poteri in materia di tassi di interesse e di politica dell’impiego. Non è facile da dimostrare, ma è necessario, perché il cittadino, ferito ma razionale, deve capire le ragioni del mal sottile dell’Europa nel periodo 1993-1999 e volere la sua guarigione che si potrà avere dopo la ratifica di una riforma appropriata.
Se è vero che la malattia dei prezzi è passata dopo un trattamento forse inutilmente lungo e penoso, se è vero anche che il primario che ha imposto questo trattamento è anche l’autore degli ostacoli posti dal Trattato sul cammino che porta alla moneta unica e in particolare delle esigenze di convergenza preliminare imposte ad ogni paese in materia di finanza pubblica, dobbiamo convincere il cittadino spossato e deluso a indirizzare in futuro la sua collera contro i nuovi ostacoli che certi ministri nazionali vogliono oggi imporre, ostacoli che vanno ben al di là di quanto era stato accettato al momento della ratifica del Trattato.
E’ vana infatti la lotta per una revisione di criteri che sono ormai sanciti da un Trattato ratificato, o per un rinvio dell’euro che il Trattato stesso vieta.
E’ invece urgente lottare contro l’intenzione di vietare il superamento del 3% del finanziamento pubblico degli investimenti attraverso il prestito in fase di distruzione di posti di lavoro (cfr. tabella annessa), perché si dovrà far risalire il tasso di crescita al di sopra della produttività media (2%) quando sorpasserà questa in discesa, verso il 2001. Se un «patto di stabilità» lo impedisce, non lo si farà. Il ciclo distruggerà allora di nuovo milioni di posti di lavoro in quattro anni.
Il progetto Waigel dà via libera al potere di prestito degli Stati membri se il tasso di crescita del Pil reale è sceso al di sotto del 2%. Ma secondo la nostra analisi è a «più due per cento» che deve iniziare il trattamento anticiclico attraverso un supplemento di investimenti pubblici (cfr. tabella annessa). Questa battaglia immediata è tuttavia solo una scaramuccia prima di una partita ben più decisiva che deve ancora essere vinta nel 1997: una riforma del Trattato per rendere efficace una politica comune dell’occupazione basata sulla moneta unica «nel rispetto della stabilità dei prezzi» (secondo una regola che non va rimessa in discussione).
 
Il discorso sull’Europa sociale, l’impiego e lo sviluppo sostenibile.
 
Dobbiamo convincere il cittadino normale che la sua rabbia è utile e necessaria affinché una politica dell’occupazione e dello sviluppo sostenibile sia inserita in tempi brevi nel Trattato di Unione dalla Conferenza intergovernativa, non solo perché nel 2001-2004 sia ancora possibile salvare l’occupazione, ma anche perché altre misure sociali e ambientali non possano essere bloccate dal diritto di veto. Questa riforma, visto come vanno le cose, non si farà senza i cittadini e la loro collera.
Il messaggio più difficile da far passare, perché comprende un aspetto istituzionale ed è quindi apparentemente «lontano dalla gente», è quello che una sfida decisiva per l’occupazione si è già aperta, e consiste nel fronteggiarsi di due metodi di decisione legislativa: 1) il metodo intergovernativo, che implica per sua natura il diritto di veto degli Stati, 2) il nuovo metodo comunitario, senza diritto di veto, cioè le decisioni prese «dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione, sentito il parere del Comitato economico e sociale e del Comitato dell’occupazione, in codecisione con il Parlamento europeo».
Un’informazione importante che bisogna diffondere prioritariamente (dal momento che stampa e televisione non ne hanno assolutamente parlato) consiste nel fatto che due attori importanti per le centinaia di milioni di cittadini che rappresentano, si sono pronunciati a favore dell’applicazione del nuovo metodo di decisione comunitario in tutti i campi di competenza di un’Unione economica e monetaria per l’occupazione e lo sviluppo sostenibile. Uno di questi attori è il Parlamento europeo. Esso ha emesso un parere in questo senso a grandissima maggioranza dei deputati, eletti direttamente dai cittadini dell’Unione. L’altro attore è la Confederazione europea dei sindacati, che raggruppa i sindacati dei lavoratori dipendenti. Essa si è pronunciata nello stesso senso in occasione della convocazione della CIG. L’unione delle rivendicazioni di questi due organi, che rappresentano centinaia di milioni di persone, l’uno eletto direttamente e l’altro avente forma associativa, è tale da dare una grande legittimità alla lotta politica a sostegno del nuovo metodo di decisione comunitario nel momento in cui i cittadini cominceranno a mobilitarsi in suo favore. Questa legittimità data dal numero dei cittadini è un fattore di grande peso.
 
Abolire il veto nazionale, il nodo cruciale.
 
Bisogna informare i cittadini del fatto che il veto degli Stati esiste ancora, tra le altre cose, in materia sociale, in materia di imposte e di prelievi sociali così come per l’ambiente e la ricerca e, naturalmente, per la politica estera e la politica giudiziaria. Una parte essenziale dei mezzi di lotta contro la disoccupazione può quindi essere paralizzata dall’azione di un solo governo, allo stato attuale delle istituzioni.
Il dibattito politico comincia a concentrarsi attorno a un concetto chiave: se si è a favore o contro il veto degli Stati.
La Signora Margaret Thatcher, durante la negoziazione dell’Atto Unico, ha rinunciato alla difesa del veto per permettere l’adozione delle 300 direttive che erano necessarie all’unificazione del mercato interno e che dovevano favorire la deregulation e le privatizzazioni, riforme che voleva portare a compimento. Ha fatto invece mantenere il veto per le direttive sociali o relative alle imposte e ai costi sociali, che ella voleva poter bloccare. E’ a questa stessa epoca che il ruolo del Parlamento nel processo legislativo europeo è stato rafforzato.
Il veto è un’idea semplice e che piace immediatamente. Lo si rifiuta solo quando ci si accorge del suo lato oscuro, che si chiama ricatto. Quando una decisione è necessaria urgentemente ed è voluta da una larga maggioranza dei paesi membri e dei cittadini dell’Unione, il governo che vi oppone il suo veto prende questa maggioranza in ostaggio. E può esigere dal suo ostaggio qualsiasi prezzo per un suo sì, anche un ingiustificato trattamento di favore in un’altra questione. Può anche estorcere del denaro, è già avvenuto.
Tutto questo si chiama, nella comune terminologia giuridica, ricatto. Il veto è come minimo causa di lentezze e blocchi. Al massimo delle sue potenzialità, introduce nell’Unione dei costumi politici inconfessabili che sono agli antipodi della trasparenza e della democrazia.
Quando chiedono di abolire il veto per tutto ciò che è necessario a una politica comune dell’occupazione e dello sviluppo sostenibile, compresi gli equilibri macroeconomici che regolano la creazione di posti di lavoro (investimenti, rimunerazioni, certi prelievi e tasse, la durata del lavoro, le protezioni sociali), il Parlamento europeo e la Confederazione europea dei sindacati percorrono un cammino simile a quello percorso dieci anni fa per il mercato interno. Questa volta è per l’occupazione che si chiede una riforma.
La grandissima forza di questo processo è che l’abolizione del veto contro le decisioni europee è necessaria per realizzare un obiettivo politico. Non è dunque un fine in sé, né un sogno dei federalisti, ma un mezzo in un progetto di riforma della società. L’Europa non viene scelta per sé stessa, ma perché le nazioni che la compongono sono troppo piccole, o troppo legate, per riformarsi da sole.
 
Reazioni a catena contro il veto?
 
Il governo tedesco ha la preoccupazione di rafforzare l’autorità dell’Europa nella politica interna o di giustizia (terzo pilastro, o sicurezza interna) prima del grande allargamento. L’idea che uno qualunque dei ventisette governi possa paralizzare l’Unione è particolarmente odiosa perché c’è qualche probabilità che uno dei ventisette paesi possa essere temporaneamente governato da fascisti o comunisti in seguito a un’elezione sfortunata.
I cittadini sostenitori dello Stato di diritto, che deve continuare a prevalere nell’Unione, non accetteranno il rischio che l’Unione possa essere paralizzata o beffeggiata da coloro che avranno calpestato i suoi valori e le sue leggi e l’avranno privata (con il loro veto) della capacità di reagire contro di loro. Tutto questo succederà se non si riforma il terzo pilastro, dove il veto fa la parte del leone, prima dell’allargamento.
Il governo francese chiede un rafforzamento della politica estera e di sicurezza comune (PESC o secondo pilastro). E’ convinto che se continueremo ad avere quindici politiche estere distinte, la posizione americana continuerà a prevalere automaticamente. Questo fenomeno si può oggi notare, anche quando si tratta di un paese europeo (Bosnia) o di paesi africani (Zaire e Ruanda).
Queste differenze di sensibilità indeboliscono evidentemente le possibilità dei governi contrari al diritto di veto nell’ambito di un pilastro o di una parte di pilastro di arrivare a un compromesso tra di loro.
Ma se l’abolizione del veto è acquisita in vista degli obiettivi sociali di una politica comune dell’occupazione e dello sviluppo sostenibile e costituisce una misura generale per tutto quello che concerne l’Unione economica e monetaria, chi non si accorge che gli altri due pilastri non potranno restare a lungo sottoposti al metodo intergovernativo? Le due forze che, anche se non invitate alla CIG, propongono una misura generale nel primo pilastro costituiscono uno spunto interessante per coloro che lottano per lo stesso obiettivo in relazione ad altre parti del Trattato.
Se il dibattito sull’abolizione del diritto di veto si diffondesse tra la gente in occasione della lotta per l’occupazione, tutti vedrebbero che il Parlamento europeo e la CES avanzano insieme, e Parigi e Bonn separatamente, percorrendo tre vie parallele. Euclide ha detto che le parallele non si congiungono mai, ma non era un uomo politico… In politica si congiungono sempre.
 
Il diritto di veto può sussistere negli articoli N e 235?
 
Le gesticolazioni verbali di John Major devono scatenare una reazione immediata nell’opinione pubblica. Egli ha recentemente giurato di vendicarsi della Corte di Giustizia che ha osato dargli torto in un’interpretazione del Trattato. Annuncia inoltre che obbligherà gli altri quattordici governi a modificare il testo del Trattato in quel punto specifico secondo la sua volontà. Con che arma li costringerà ad arrendersi? Con il veto, naturalmente, perché l’articolo N permette alla CIG di prendere le sue decisioni solo all’unanimità. Egli rifiuterà quindi il testo che essa produrrà se non conterrà la sua vendetta. Certo, se sarà ancora a Downing Street, naturalmente.
Ci fornisce quindi la prova lampante del fatto che bisogna finirla con l’unanimità, anche per le modifiche della legge fondamentale europea. Il buon senso sarebbe sufficiente a imporre questa decisione in qualsiasi associazione destinata ad avere ventisette membri. A fortiori, un’Unione di Stati sovrani, obbligata dal suo statuto ad avanzare per tappe «nel processo di creazione di un’Unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa» (articolo A) e portata quindi a procedere alla revisione delle sue competenze e poteri ad ogni tappa (forse una o due volte per decennio nella giovinezza dell’istituzione) deve potersi trasformare in un clima di certezza del diritto e senza che un blocco o un ricatto glielo possano impedire.
Sarebbe abbastanza normale che le revisioni fossero, come in ogni associazione, opera dei suoi organi interni (nel nostro caso la Commissione, il Consiglio, il Parlamento) e che il testo sia adottato a una maggioranza debitamente rafforzata per la circostanza. Quelli che riterranno sempre necessaria una ratifica dell’atto modificativo in ogni Stato membro dovrebbero anche spiegare come pensano di far fronte al rifiuto di ratificare da parte di uno Stato.
La secessione di questo Stato sarà automatica? O si negozierà una transizione di durata limitata? Il paese secessionista avrà diritto a una parte dei beni dell’Unione? Dovrà al contrario pagare un indennità o un diritto di recesso? A tutto ciò si dovrà trovare una risposta nella revisione che avrà luogo nella CIG, o in un Maastricht III, ma prima del grande allargamento.
 
Conclusione.
 
Un pronostico. La Signora Margaret Thatcher, concedendo il superamento del diritto di veto per il mercato interno, ha permesso di fare riforme liberali a maggioranza qualificata. Se la stessa via non dovesse essere seguita per le misure macroeconomiche per l’occupazione e lo sviluppo sostenibile, la costruzione europea perderebbe il sostegno dei voti popolari. La parola ai referendum del 1998, la sola scadenza di cui bisogna aver paura.
 
 
Allegato statistico
 
La depressione del ciclo precedente aveva portato alla distruzione netta di 143,1-140,1=3,0 milioni di posti di lavoro. L’ultima depressione ne ha distrutti 149,5-144,9=4,6 milioni. I disastri sociali dell’inverno economico sono quindi aumentati di più del 50% da un decennio all’altro, cosa che indica un forte deterioramento dell’ambiente macroeconomico dell’Europa. Si noterà anche che la distruzione netta di posti di lavoro non cessa immediatamente nell’anno in cui la crescita risalendo raggiunge di nuovo la produttività media. Questa è tracciata al livello di una media. La risalita ricomincia un po’ più tardi.
La tabella e i grafici che seguono rendono esplicito il fenomeno descritto come una «tela di Penelope». Mostrano che degli investimenti pubblici di rilancio si giustificano col tentativo di impedire che il tasso di crescita del Pil cada al di sotto della produttività media durante i quattro anni di durata di questa caduta e che costituiscono la fase di distruzione netta di posti di lavoro. Il tasso di crescita dell’Unione in essi è solo eccezionalmente negativo. Il dispositivo del patto di stabilità è dunque inappropriato.
Notazione statistica: i due grafici che sono stati tracciati sono stati fatti quando le pagine grigie della rivista della Commissione Economia europea comprendevano solo i dati di dodici paesi, dati che si sono poco dopo allargati a quindici paesi e sono serviti per la tabella. Questa fonte non fornisce il numero assoluto di posti di lavoro, ma le variazioni annuali in percentuale. Per stabilire questa breve sequenza del numero dei posti di lavoro, ho preso nelle Perspectives économiques dell’OCDE n. 59, tabella 20 dell’allegato, la cifra assoluta del 1992 che ho combinato con le variazioni annuali delle serie ufficiali UE riferite a quindici paesi. I grafici dovranno essere ridisegnati, ma cambieranno poco.
 
Le ultime due fasi cicliche di distruzione dei posti di lavoro:
1981-84 e 1991-94
Anno
PIL reale
Incremento annuo
Milioni di posti di lavoro nei 15 paesi dell’UE
1979
3,5
142,0
1980
1,4
143,1
1981
0,1
142,8
1982
0,9
142,0
1983
1,7
140,7
1984
2,3
140,1
1985
2,5
1403,
1990
2,9
149,3
1991
1,5
149,5
1992
0,9
148,5
1993
-0,7
145,6
1994
2,6
144,9
1995
3,0
146,2
 
 
 
 

Grafico 1: Crescita del PIL, crescita dell’occupazione, crescita della disoccupazione

(fonti: OCSE, CEE).

 

Grafico 2: tasso di interesse reale e investimenti (fonte: CEE).

 

 


* Testo presentato al Convegno organizzato dall’UEF a Lussemburgo il 30 novembre 1996.

 

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