Saggi

Anno LXVIII, 2026, Numero 1

Perché il debito europeo richiede
una fiscalità europea?

STEFANO CHIESA

Abstract.

Negli ultimi anni il dibattito sulla governance economica dell’Unione europea ha visto una convergenza quasi senza precedenti sulla necessità di un debito comune. Enrico Letta ha identificato nella capacità di debito congiunto uno strumento essenziale per garantire il futuro della competitività europea, investendo in infrastrutture strategiche e creando un nuovo safe asset (Letta, 2024). Successivamente, Mario Draghi ha confermato questa tesi, aggiungendo che alla capacità di fare debito vada affiancato un aumento di risorse proprie o un aumento dei contributi nazionali al bilancio dell’UE. Il Presidente francese Emmanuel Macron continua a spingere per una capacità di debito comune volta a finanziare le sfide future dell’Unione, come gli acquisti congiunti per la difesa. Alcuni studiosi teorizzano anche approcci graduali, in quanto le sfide del momento lo rendono necessario (Dorrucci e Rossi, 2026), altri mettono in guardia contro i costi del gradualismo europeo e delle cooperazioni rafforzate in materia di debito (Scandizzo, 2026), riconoscendone però l’importanza.

Molte delle attuali proposte di debito europeo condividono, però, una marcata debolezza strutturale: vengono proposte l’emissione di passività comuni senza prevedere una simmetrica architettura istituzionale che doti l’Unione di una vera capacità impositiva autonoma¹, pilastro fondamentale di una capacità fiscale europea. Questo è un problema, perché per considerare un debito sicuro è necessario affiancare delle garanzie chiare e certe, così che i mercati possano decidere di prestare a un prezzo basso.

In questo documento mi soffermerò sui limiti e i rischi degli assetti intermedi, per evidenziare come la possibilità di questo debito congiunto sia parte di un percorso coerente verso la trasformazione in senso federale dell’Unione europea, in cui l’attribuzione di una capacità di imposizione fiscale autonoma al livello europeo è parte integrante.
 

1. L’esigenza di introdurre lo strumento del debito per il finanziamento del bilancio europeo e le esperienze ad oggi.²

Negli ultimi anni il dibattito sulla governance economica dell’Unione europea ha visto una convergenza quasi senza precedenti sulla necessità di un debito comune. Enrico Letta ha identificato nella capacità di debito congiunto uno strumento essenziale per garantire il futuro della competitività europea, investendo in infrastrutture strategiche e creando un nuovo safe asset (Letta, 2024). Successivamente, Mario Draghi ha confermato questa tesi, aggiungendo che alla capacità di fare debito vada affiancato un aumento di risorse proprie o un aumento dei contributi nazionali al bilancio dell’UE. Il Presidente francese Emmanuel Macron continua a spingere per una capacità di debito comune volta a finanziare le sfide future dell’Unione, come gli acquisti congiunti per la difesa. Alcuni studiosi teorizzano anche approcci graduali, in quanto le sfide del momento lo rendono necessario (Dorrucci e Rossi, 2026), altri mettono in guardia contro i costi del gradualismo europeo e delle cooperazioni rafforzate in materia di debito (Scandizzo, 2026), riconoscendone però l’importanza.

Questa esigenza si scontra con i limiti previsti dai Trattati. L’articolo 310 del TFUE stabilisce che “nel bilancio entrate e spese devono risultare in pareggio”, e l’articolo 17, par. 2, del Regolamento Finanziario dell’Unione ribadisce che l’Unione e i suoi organi non possono contrarre prestiti nell’ambito del bilancio.

La presenza di queste disposizioni non ha impedito all’Unione in più di un’occasione di emettere debito, a partire dagli anni ‘70 con le emissioni di debito in assistenza degli Stati più colpiti dalla crisi petrolifera, fino ad arrivare ai più recenti casi, come il Meccanismo europeo di Stabilizzazione finanziaria (MESF), il meccanismo di sostegno finanziario a medio termine delle bilance dei pagamenti degli Stati membri o SURE. Si è trattato in questi casi di prestiti back-to-back, e cioè di autorizzazioni alla Commissione a fare debito per conto dell’Unione al fine di erogare prestiti a Stati membri o a Stati terzi. I fondi reperiti e le spese derivanti dall’erogazione agli Stati in queste ipotesi non sono registrati come entrate e spese, dal momento che si compensano integralmente, e tali operazioni sono dunque neutre e fuori bilancio.

Negli ultimi anni, l’esigenza di far fronte alle conseguenze della pandemia e la necessità di disporre di risorse per aiutare l’Ucraina hanno portato a forme di indebitamento di entità molto maggiore rispetto al passato. In particolare, Next Generation EU (NGEU), il pacchetto di misure adottate in risposta alla crisi del COVID-19, ha costituito in questo senso una vera svolta: un’emissione di debito di 750 miliardi di euro garantita dal bilancio dell’Unione e utilizzata sia per l’erogazione di prestiti, sia per finanziare sovvenzioni e spese operative. Per consentire tale operazione, la decisione sulle risorse proprie del 2020 ha innalzato temporaneamente il tetto del bilancio al 2% del Prodotto Nazionale Lordo (PNL), aumentandolo dunque dello 0,6%, cifra da ricoprirsi tramite l’istituzione di nuove risorse proprie o, in mancanza, da contributi aggiuntivi degli Stati membri.

Non costituendo il debito contratto con NGEU un’operazione neutra, la possibilità di consentirne l’emissione in accordo con il principio di pareggio di bilancio si è fondata sulla qualificazione delle entrate derivanti dall’emissione di debito non come risorse proprie, ma come “entrate con destinazione specifica esterna” non utilizzabili per le spese correnti dell’Unione, bensì da destinarsi al finanziamento di misure di ripresa dalla pandemia. In effetti, l’articolo 311 TFUE prevede che il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie, e ammette dunque che accanto alle risorse proprie, che finanziano tutte le spese dell’Unione, esistano altre entrate.

Una riflessione sui limiti del NGEU è utile per comprendere il ruolo che il debito può rivestire per il futuro finanziamento dell’Unione. In particolare, emerge il fatto che, in questo caso, il debito europeo si è rivelato più costoso del previsto: i mercati hanno smentito le previsioni della Commissione, e i tassi di interesse sono risultati essere più elevati di quanto preventivato. Il debito europeo è stato, in altre parole, prezzato sfavorevolmente dai mercati finanziari.
 

2. La teoria a supporto della necessità di una fiscalità europea.

La debolezza di questo assetto intermedio senza fiscalità europea può essere spiegata formalmente attraverso la modellistica di prezzo dei titoli obbligazionari, ovvero quanto costa chiedere in prestito dei soldi. Questo prezzo è descritto dal tasso privo di rischio r_t , la probabilità di default h_t , la quota persa in caso di default L_t e il premio per la liquidità l (Duffie e Singleton, 1999):

R_t = r_t + h_tL_t + l

Poiché sui mercati finanziari non esistono asset a rischio zero assoluto, il parametro del tasso “privo di rischio" viene operativamente approssimato utilizzando i rendimenti dei titoli sovrani ritenuti più sicuri, che nell'Eurozona trovano il loro benchmark nel debito tedesco. L'impatto della probabilità di default sul costo del debito segue una logica intuitiva: i creditori esigono un premio direttamente proporzionale al rischio stimato di insolvenza. Il premio per la liquidità è invece meno immediato: un asset è tanto più liquido quanto maggiore è la massa critica di capitale in esso investito. Un mercato profondo e liquido assorbe meglio le transazioni riducendo l'impatto sui prezzi (price impact) e mitigando la volatilità complessiva del titolo. Poiché la variabilità è un fattore di rischio penalizzante, gli investitori sono disposti ad accettare un tasso di interesse inferiore in cambio della stabilità garantita da un asset altamente liquido.

Molti dei promotori del debito europeo sostengono che l’aggregazione delle emissioni nazionali in un unico asset europeo creerebbe un mercato liquidamente vasto, abbassando conseguentemente il costo del debito. I vantaggi in termini di costo derivanti da una maggiore liquidità sono però trascurabili, e il vero driver del rendimento è la percezione del rischio (Favero e Missale, 2011). Infatti, un debito sovranazionale come quello della Banca europea per gli investimenti (BEI) non viene prezzato dai mercati con gli stessi rendimenti del debito tedesco, ma verosimilmente come una media pesata dei tassi d’interesse degli Stati membri. Questo accade perché il debito della BEI è garantito dalle quote di capitale degli Stati membri, non illimitatamente da una fiscalità europea. Questa architettura istituzionale genera una profonda incertezza in merito agli scenari di un'eventuale insolvenza della BEI. Il nodo centrale per i mercati riguarda l'esigibilità delle garanzie: in caso di default, gli Stati membri interverrebbero effettivamente per ripianare le passività? Inoltre, qualora alcuni Paesi venissero meno ai propri impegni, i restanti Stati si farebbero carico dell'ammanco, operando di fatto in un regime di responsabilità illimitata e solidale? Questi punti di domanda portano i creditori a chiedere un tasso d’interesse più alto e, di conseguenza, rendono il debito più costoso.

Come si diceva, anche i dati recenti riguardanti il NGEU confermano questa tesi. Come mostrato nella Figura 1, l’assenza di un’Unione fiscale ha reso il debito legato al NGEU non solo più costoso di quanto previsto, ma anche di quello nazionale tedesco e a tratti di quello francese e spagnolo (Claeys et al., 2023). Infatti, per il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027, la Commissione europea aveva pianificato un importo massimo di 14,9 miliardi di euro per coprire i pagamenti annui degli interessi del NGEU, assumendo che i rendimenti medi sarebbero aumentati gradualmente dallo 0,55% nel 2021 al 1,15% nel 2027 (Commissione europea, 2023). Per stessa ammissione della Commissione, i mercati hanno smentito questa proiezione (Commissione europea, 2025). I tassi d’interesse sono infatti esplosi (Tabella 1), raggiungendo un picco del 3.63% nel 2023, circa più di quattro volte rispetto a quanto preventivato.

Figura 1: Confronto Rendimenti (2021-2023) e Curva dei Rendimenti (2022-2023)

Tabella 1: Confronto Tassi d’Interesse stimati e Tassi d’Interesse effettivi sul NGEU (2021-2024)

Questi numeri mostrano che c’è un’asimmetria tra le speranze riposte nel debito europeo e i costi effettivi dello stesso, visto che i mercati chiedono un premio al rischio per finanziare un ente privo di capacità impositiva diretta.

Qualcuno suggerisce che il problema sia che gli Stati membri non garantiscono illimitatamente e in solido il debito NGEU. L'architettura attuale prevede infatti un limite massimo di responsabilità strettamente nazionale: qualora il bilancio comunitario risultasse incapiente, la Commissione europea è autorizzata a richiedere un aumento straordinario dei contributi statali, ma ogni Paese è legalmente tenuto a intervenire solo fino a un massimale invalicabile pari allo 0,6% del proprio PNL. Questo porta le potenziali garanzie al debito a circa 108 miliardi di euro all’anno³, molto più alte rispetto alle proiezioni di interessi annui secondo Bruegel (Figura 2), che stimano quote di interessi annui che vanno dai 7,8 e 12,4 miliardi di euro (con un intervallo di confidenza al 50%), oppure tra 3,2 e 18,1 miliardi di euro (con un intervallo di confidenza al 90%).

Figura 2: Proiezioni degli oneri annui per interessi sul debito UE: confronto tra stime della Commissione Europea e scenari di mercato

Sorge quindi una domanda spontanea: perché nonostante i collaterali ben più alti rispetto al dovuto, il mercato punisce l’Unione europea con tassi d’interesse più alti di quelli tedeschi? Perché il fatto che le garanzie dipendono da trasferimenti degli Stati membri e non da risorse direttamente raccolte dall’Unione crea incertezza. In caso di crisi, gli Stati potrebbero avviare contenziosi politici, sostenendo per esempio che l'onere del rimborso debba ricadere maggiormente sui Paesi che hanno beneficiato maggiormente dei programmi. Oppure potrebbero semplicemente rifiutarsi di pagare. Mancando di potere coercitivo, l’attuale struttura istituzionale dell’UE alimenta i dubbi dei creditori. Nello specifico, il requisito dell’unanimità previsto dall’art. 311 TFUE per l’introduzione di nuove risorse proprie indebolisce la capacità dell'Unione di onorare i propri debiti, poiché rende incerta l'effettiva possibilità di raccogliere capitali supplementari in caso di necessità.
 

3. Il problema democratico.

In assenza di una capacità fiscale centralizzata, il debito europeo comporterebbe una trasmissione del rischio di credito dai cittadini dei paesi ritenuti meno affidabili dai mercati a quelli dei paesi più affidabili. Se implementato come step intermedio, senza quindi affiancare a questa architettura un potere politico coeso, il debito comune porrebbe un problema di deficit democratico.

Ogni politica di trasferimenti strutturali è controversa di per sé, anche in contesti di consolidata integrazione politica e identitaria: lo mostrano chiaramente le persistenti tensioni fiscali tra Nord e Sud in Italia o le complessità legate alla riunificazione tra Ovest ed Est in Germania. In questi casi nazionali però il trasferimento è mediato da un Parlamento e da un governo centrale che rispondono a un unico corpo elettorale; il fatto stesso di appartenere ad una unica comunità statuale crea i presupposti per la legittimazione e il consenso necessari per attuare i meccanismi concreti di solidarietà e redistribuzione direttamente tra i cittadini. In assenza di un governo e di un parlamento federali, al contrario, la mutualizzazione del rischio potrebbe apparire come un’imposizione esterna, potenzialmente alimentando retoriche nazionaliste che abbiamo già visto in altri contesti. Il paradosso è che i cittadini di alcuni Stati membri potrebbero trovarsi a garantire finanziariamente decisioni politiche sulle quali non hanno alcuna possibilità di voto, essendo prese da parlamenti di altri Stati.

Il problema risulterebbe ancora più critico qualora il nuovo debito venisse destinato a coprire spese nazionali invece di progetti transfrontalieri ed europei. Nonostante l'intento dei promotori del debito comune sia proprio quello di favorire l'integrazione tramite progetti europei, l'evidenza riguardante il NGEU ci mostra che i fondi sono stati impiegati prioritariamente per finanziare la spesa nazionale, preesistente o di nuova programmazione (Corti et al., 2022). Nel caso di Germania, Austria e Belgio, la spesa destinata a progetti con effetti transfrontalieri ammontava nel 2022 rispettivamente solo al 26%, al 24% e al 15% del volume totale dei piani (Figura 3).

L’attuale architettura dell’UE, confederale e sbilanciata nel processo decisionale verso i governi nazionali, ostacola quindi la realizzazione di veri e propri progetti comunitari. Visto che gli Stati membri rispondono esclusivamente ai propri elettorati, tendono a trattenere il controllo sulla spesa, frammentando le risorse in progetti locali per cercare consenso interno. Finché non si supera l’attuale assetto politico in favore di quello federale, sarà quasi impossibile superare egoismi nazionali in maniera strutturale.

Figura 3: Quota di progetti e volume utilizzato per progetti con effetti di ricaduta transfrontalieri.

 
4. Debito europeo e integrazione differenziata.

Nell’attuale situazione di stallo, in cui la disomogeneità degli interessi nazionali e le diverse visioni dei governi bloccano l’evoluzione politico-istituzionale dell’Unione europea a 27, molti oggi propongono di proseguire il processo d’integrazione, anche in relazione al debito, a più velocità. Questa idea richiede alcune precisazioni.

Innanzitutto, l'integrazione a più velocità non deve tradursi in un’Europa à la carte, dove la frammentazione degli Stati in gruppi diversi per il finanziamento a debito di singole politiche temporanee rischierebbe di indebolire il progetto europeo. Una vera integrazione differenziata richiederebbe invece la nascita di un’avanguardia coesa, capace di avanzare simultaneamente su più fronti e non solo su singole politiche. All’interno dei trattati lo strumento preposto per l’integrazione su singole politiche è la cooperazione rafforzata, che presenta però diversi limiti legali nel caso si tentasse di usare questo istituto per emettere nuovo debito, come l’impossibilità di costituire programmi di debito permanenti a causa degli articoli 310 e 312 del TFUE , il divieto di procedere al rinnovo dei titoli alla scadenza, il mantenimento di garanzie puramente proporzionali che escludono la responsabilità in solido e le complessità nel combinare l'emissione di debito con appalti comuni per la difesa dovute all'interpretazione restrittiva dell'articolo 346 del TFUE (Dorrucci e Rossi, 2026). Quando si è tentato di utilizzarlo in altri contesti politici come per la proposta di una tassa sulle transazioni finanziarie del lontano 2013, tale strumento si è dimostrato inefficace proprio per i limiti imposti dal Trattato (Rossolillo, 2022).

Anche nel caso si ipotizzasse un’avanguardia al di fuori dei trattati, questa andrebbe concepita come un nucleo politico e a un debito comune dovrebbe corrispondere una capacità impositiva. Infatti è importante evidenziare che, in assenza di capacità impositiva federale e di un’unione politica, le forme di differenziazione relative a settori che implicano elementi redistributivi non funzionano. La possibilità di scegliere se aderire o meno (opt-out) spingerebbe infatti gli Stati più ricchi o meno esposti ai rischi a restare non aderire per evitare i costi, isolando così i paesi più vulnerabili e facendo prevalere gli interessi nazionali (Schimmelfennig, 2020).
 

Conclusione: La proposta politica federalista.

L’attuale consenso politico attorno al debito comune rappresenta un’occasione storica; a maggior ragione, pertanto, non deve tradursi nell’ennesima strada parziale. Se l’euforia per il “momento Hamiltoniano” europeo si limita alla creazione di debito europeo, senza una corrispondente fiscalità, l’Unione rischia di cristallizzarsi definitivamente in un ibrido istituzionale inefficiente e costoso. L’azione federalista deve quindi invertire la narrazione: il debito non è il fine, ma la conseguenza funzionale di una sovranità fiscale condivisa, che a sua volta è parte di uno sviluppo politico-istituzionale dell’Unione indispensabile per renderla adeguata al contesto internazionale attuale.

Per trasformare il debito europeo in un vero strumento di stabilità e investimento, occorre quindi compiere il salto verso una federazione europea fondata su due pilastri inscindibili:

• Capacità impositiva autonoma. Questo implica superare il sistema dei trasferimenti nazionali per dotare l'Unione di imposte dirette europee. Solo un'entrata fiscale certa e autonoma dai contributi degli stati membri può rendere l’UE solvibile agli occhi dei mercati, svincolando il bilancio dagli attuali veti incrociati dell'unanimità previsti dall'art. 311 TFUE e abbattendo potenzialmente i tassi d’interesse sul debito.

• Legittimazione democratica: il potere di tassare e di indebitarsi deve essere bilanciato da un potere parlamentare. È necessario superare il deficit democratico attuale conferendo al Parlamento europeo pieni poteri di bilancio e istituendo un governo federale responsabile davanti agli elettori, capace di indirizzare le risorse verso beni pubblici europei anziché frammentarle in spese d’interesse nazionale.

La funzione dei federalisti non consiste nell'assecondare la politica ogniqualvolta accenna a un passo verso l'integrazione, bensì nel metterne a nudo i limiti nazionali e intermedi. Se oggi quasi tutto lo spettro politico evoca il debito europeo, è cruciale che si evidenzi l’insufficienza di tali strumenti in assenza del salto federale (con le conseguenze politiche che tale insufficienza comporta). Senza i federalisti, le proposte di nuovo debito continuerebbero a esistere, ma rischierebbe di non emergere la capacità di evidenziarne i limiti strutturali e di rivendicare la condizione necessaria per la loro efficacia, ossia la trasformazione in senso federale dell’Europa.

Bibliografia

Letta, E. (2024). Much more than a Market. Council of the European Union.

Draghi, M. (2024). The future of European competitiveness. European Commission.

Dorrucci, E., & Rossi, S. (2026). Towards a next generation of joint borrowing in Europe. Perspectives on Federalism, 17(2) 2025

Scandizzo, P. L. (2026, 13 febbraio). Debito comune e cooperazione rafforzata, il vero costo del gradualismo europeo. Formiche.net.

Duffie, D., & Singleton, K. J. (1999). Modeling Term Structures of Defaultable Bonds. The Review of Financial Studies, 12(4), 687–720.

Favero, C., & Missale, A. (2012). Sovereign Spreads in the Euro Area: Which Prospects for a Eurobond? Economic Policy.

Claeys, G., McCaffrey, C., & Welslau, L. (2023). The rising cost of European Union borrowing and what to do about it (Policy Brief 12/2023). Bruegel

European Commission. (2023): Commission Staff Working Document (2023) 336 final.

European Commission. (2025): Half-yearly report on the implementation of borrowing, debt management and related lending operations (March 2025).

Corti, F. et al. (2022): The European added value of the recovery and resilience facility: An assessment of the Austrian, Belgian and German plans, EconPol Policy Report, No. 39, CESifo GmbH, Munich

Rossolillo, G. (2022): A Larger Circle Around the EU: How to Reconcile Enlargement, Deepening and Respect for Human Rights, in The Federalist, 2022, p. 38

Schimmelfennig, F. (2020): The Conference on the Future of Europe and EU Reform: Limits of Differentiated Integration, in European Papers, 5(2), 989 ss.

1 Per capacità impositiva autonoma si intende l’autorità di raccogliere entrate proprie e permanenti in modo indipendente dai contributi diretti dei bilanci nazionali, senza che sia necessario un accordo unanime tra gli Stati membri.

2 Questo capitolo riprende l’analisi, a cura di Giulia Rossolillo, contenuta su questo punto specifico nel policy paper in preparazione da parte del Gruppo di lavoro su bilancio e fiscalità del Movimento Federalista Europeo

3 Calcolati considerando lo 0,6% del PNL dell’UE, stimato su dati Eurostat (2024) circa €18 mila miliardi di euro.